Del 2
Levende lokaldemokrati

4 Lokaldemokrati i utvikling – statusrapportering

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. Lokaldemokratiet i Norge har en stolt tradisjon gjennom mer enn 180 år fra de første formannskapslovene ble vedtatt. Innbyggerne skulle selv velge sine ledere og være med å bestemme over og ta ansvar for saker som gjaldt lokalsamfunnet. Lokaldemokratiet ble etter hvert en viktig del i utviklingen av velferdssamfunnet, hvor lokale folkevalgte stod i spissen for utvikling av velferdstiltak for innbyggerne. Lokaldemokratiet gir også i dag innbyggerne anledning til å bestemme over utviklingen i lokalsamfunnet gjennom valg og ved innbyggerinvolvering.

Formålet med dette kapitlet er å gi en status for lokaldemokratiet i dag, og vise noen sentrale utviklingstrekk de siste årene.

4.1 Innledning og bakgrunn

Kommuneproposisjonen for 2016 inneholdt en statusrapportering om situasjonen for lokaldemokratiet, og det ble varslet at en slik rapportering skulle skje minimum en gang i hver valgperiode.

Kapitlet gir først en beskrivelse av utviklingstrekk ved forholdet mellom staten og kommunen. En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver og frihet til å ta egne politiske valg.

Videre vil det bli redegjort for valg, valgdeltakelse og representativitet i kommunene og fylkeskommunene. Valgdeltakelse er et uttrykk for legitimiteten til de folkevalgte. For å opprettholde tilliten er det viktig at ulike samfunnsgrupper føler seg representert i kommunestyret.

Deretter redegjøres det for trekk ved kommunal organisering og utforming av beslutningsprosesser, samt mulige konsekvenser det har for den folkevalgte styringen av kommunene.

Dernest omtales innbyggernes involvering i kommunale beslutningsprosesser. Innbyggerinvolvering gir som regel bedre beslutninger og resultater tilpasset innbyggernes forventninger og behov. Det gir også beslutninger med en sterkere demokratisk forankring.

Det redegjøres tilslutt om hvordan kommunene opptrer i informasjonssamfunnet, hvordan kommunene ivaretar prinsippet om åpenhet i forvaltningen, og hvordan innbyggernes informasjonsbehov ivaretas når det gjelder kommunal virksomhet og lokalpolitikk.

4.2 Utvikling i forholdet mellom stat og kommune

4.2.1 Utvikling i økonomiske og rettslige rammebetingelser

Rammestyring er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring gir kommunen frihet – innenfor rammen av nasjonal politikk – til å organisere sitt arbeid i tråd med lokale forhold og behov.

Utvikling i økonomiske rammebetingelser

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter ligget i overkant av 18 prosent de siste årene. Den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) som andel av landets sysselsetting utgjorde i overkant av 16 prosent i 2018, mens nærmere én av fem er ansatt i en kommune.

Det er et demokratisk krav at de som erfarer konsekvensene av offentlig politikk også skal ha anledning til å øve innflytelse på politikken. For at lokaldemokratiet skal være reelt må lokale politiske organer derfor kunne ta beslutninger om hvilke oppgaver som skal prioriteres og hvordan løsningene skal utformes. Lokal handlefrihet oppnås best ved økonomisk rammestyring, det vil si at kommunesektoren i størst mulig grad finansieres gjennom frie inntekter, det vil si rammetilskudd og skatteinntekter. Rammefinansiering bidrar til mer effektiv bruk av offentlige ressurser, siden kommunesektoren på en bedre måte enn staten kan tilpasse oppgaveløsningen til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold.1 Samtidig legges det til rette for kostnadseffektivisering gjennom det finansielle ansvarsprinsippet, det vil si at det forvaltningsnivået som utfører tjenesten også har ansvaret for å finansiere den.2

Størrelsen på de frie inntektene, og andelen frie inntekter av samlede inntekter, er en indikasjon på kommunesektorens økonomiske handlingsrom. Kommunesektoren har hatt god vekst i de frie inntektene de siste årene. I perioden 2013–2018 hadde kommunesektoren en gjennomsnittlig årlig realvekst i frie inntekter på 1,7 prosent i alt, og 0,8 prosent per innbygger. Som helhet har kommunesektoren de siste årene hatt netto driftsresultat (hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren) godt over anbefalt nivå, og antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er på et historisk lavt nivå. Ved utgangen av 2018 var det bare 17 kommuner i ROBEK.

Utviklingen i andel frie inntekter av samlede inntekter sier noe om graden av rammefinansiering. Etter innlemmingen av de øremerkede tilskuddene til barnehager i de frie inntektene i 2011 økte andelen frie inntekter til om lag 75 prosent. Etter dette har andelen gått litt ned til knapt 73 prosent i 2018. Se for øvrig omtale av områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd i kapittel 5.

Utvikling i rettslige rammebetingelser

Kommuneloven er viktig for rammestyringen av kommunene. Dagens kommunelov er fra 1992, og 22. juni 2018 ble en ny kommunelov vedtatt. Deler av loven trer i kraft ved den enkelte kommunes eller fylkeskommunes første konstituerende kommunestyre- eller fylkestingsmøte etter valget i 2019. Resten av loven trer i kraft 1. januar 2020.

I den nye loven er det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet styrket, jf. formålsbestemmelsen i § 1-1. Her framheves det blant annet at formålet med loven er å «fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret», og at loven «skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse».

Videre er det i § 2-1 slått fast at Norge er delt opp i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevalgt ledelse. De er egne rettssubjekter som kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Dette lovfester det kommunale selvstyret og synliggjør at kommunene ikke er forvaltningsorganer innenfor statens forvaltningshierarki. Bestemmelsen lovfester også et prinsipp om at kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at begrensninger i selvstyret «må ha hjemmel i lov».

Når det gjelder involvering av innbyggerne, lovfester den nye kommuneloven at kommunene må opprette et eldreråd, et råd for personer med funksjonsnedsettelse og et ungdomsråd eller annet medvirkningsråd for ungdom. De konkrete bestemmelsene om innbyggerforslag er videreført i § 12-1.

Hensynet til åpenhet og informasjon er viktig i loven. Alle saksbehandlingsreglene, inkludert møteoffentlighet, vil gjelde for alle folkevalgte organer kommunen oppretter. Det er ikke lenger mulig å opprette organer som gjør unntak fra disse reglene. Saksbehandlingsreglene videreføres i stor grad, men det presiseres blant annet at møteboken skal være tilgjengelig for allmennheten. Det skal også bli enklere å gjennomføre lyd- og bildeopptak, samt å strømme fra møter i folkevalgte organer.

Kommuneloven er en rammelov, og de fleste av kommunens oppgaver er regulert i særlovene. De siste årene har det vært eksempler på økt detaljregulering i særlovene, blant annet krav til bemanning og kommunal organisering.

I 2016 ble det kommunale selvstyret grunnlovfestet. Grunnloven § 49 andre ledd slår fast at «innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer». Hensikten er å synliggjøre prinsippet, men grunnlovfestingen skulle ikke begrense statens mulighet til blant annet å bestemme hvilke oppgaver kommunen skal ha, hvordan virksomheten skal kontrolleres og vedtak overprøves.

I tvisteloven er det kommet en bestemmelse som klargjør at kommuner og fylkeskommuner kan reise søksmål mot staten om gyldigheten av enkelte statlige avgjørelser. Dette gjelder blant annet når staten opphever eller endrer kommunens eller fylkeskommunens vedtak etter en klage, omgjør vedtak uten at det foreligger klage eller opphever en kommunal eller fylkeskommunal avgjørelse etter en lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59.

Styrket lokalt selvstyre i arealpolitikken

Plan- og bygningsloven av 2008 gir kommunene hovedansvaret for egen samfunnsplanlegging og for planlegging og forvaltning av arealer i kommunene.

Regjeringen har gitt tydelige signaler om at lokaldemokratiet skal tillegges stor vekt når statlige myndigheter vurderer om det skal fremmes innsigelse til kommunale arealplaner. Det har vært arbeidet mye med å avklare kriterier for å fremme innsigelse, og med å sikre god og tidlig medvirkning fra statlige og regionale myndigheter i planprosessene. Blant annet er det innført krav i plan- og bygningsloven om etablering av regionalt planforum i alle fylkeskommuner.

Andel planer møtt med innsigelse har gått ned de senere årene, og flere saker løses gjennom dialog og megling lokalt. Langt de fleste arealplanene vedtas av kommunestyrene selv, om lag 98–99 prosent av alle arealplaner. Bare 25–30 saker sendes hvert år til departementet for avgjørelse. I slike saker har denne regjeringen lagt større vekt på lokale hensyn enn det den forrige regjeringen gjorde. Siden regjeringsskiftet i 2013 har kommunene fått medhold i vel 50 prosent av sakene. Departementet har kommet fram til en mellomløsning i nær 30 prosent av sakene, og innsigelsene er tatt helt til følge i om lag 20 prosent av sakene.

Ved en lovendring i 2017 fikk kommunene mulighet til å reise søksmål om gyldigheten av innsigelse og departementets avgjørelse i innsigelsessaker. Denne har hittil ikke vært benyttet.

4.2.2 Rammestyring i teori og praksis

By- og regionforskningsinstituttet NIBR gjennomfører prosjektet Nasjonal standardisering versus lokal autonomi: Rammestyring i prinsipp og praksis. Dette skjer på oppdrag fra KS og med delfinansiering fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Prosjektets første delrapport, som er en analyse av styringsdiskurser og styringspraksis, ble publisert i april 2019.3 Rapporten presenterer funn fra en studie av statlig styring av kommunene på områdene helse og omsorg og opplæring. Analysen viser at ulike partier og regjeringskonstellasjoner i stor grad forfekter rammestyring i programerklæringer, men blir gjennomgående mer orientert mot detaljstyring når generelle styringsidéer skal omsettes til praktisk politikk. Videre viser analysen at det jevnlig avvikes fra retningslinjene for statlig styring av kommunesektoren. Studier av utvalgte representantforslag på Stortinget i perioden 2008–2019 viser at hensynet til det lokale selvstyret over tid er tillagt mer vekt i den politiske diskursen, uten at dette nødvendigvis betyr mer rammestyring i praksis. Del 2 av prosjektet, som tar for seg effekter og implikasjoner av statlig styring i kommunene, vil etter planen bli publisert i juni 2019.

4.2.3 Konsultasjonsordningen

Konsultasjonsordningen er regjeringens hovedarena for formell dialog med kommunesektoren representert ved KS. Ordningen består av faste møter mellom KS og regjeringen ved relevante departementer, og legger til rette for en samordnet dialog om makroøkonomiske forhold og enkeltsaker i det økonomiske opplegget for kommunesektoren i statsbudsjettet. Ordningen bidrar til god kontakt mellom KS og staten, og enighet om situasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren. Ordningen inneholder også rutiner for involvering av KS i statlige lovutredninger og ved kostnadsberegninger av statlige reformer med konsekvenser for kommunesektoren.

Bilaterale samarbeidsavtaler er blitt et vanlig virkemiddel i styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren. Bilaterale samarbeidsavtaler inngås mellom KS og ett eller flere departementer, og skal bidra til tjenesteutvikling og måloppnåelse innenfor sentrale områder som kommunesektoren har ansvaret for. Et annet formål med samarbeidsavtalene er å fremme samordning mellom ulike fagområder og sektorer. Avtalene er et alternativ til sterkere styringsvirkemidler som lovfesting og øremerking. En avtale tar utgangspunkt i at staten og kommunesektoren har sammenfallende interesser innenfor et område, og definerer felles mål for samarbeidet. Gjeldende samarbeidsavtaler er avtaler om kvalitetsutvikling og samhandling mellom ulike deler av forvaltningen eller mellom forvaltningsnivåene. Både staten og KS kan foreslå nye avtaler.

4.2.4 Områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Regjeringen mottok i desember 2017 en rapport fra en ekspertgruppe som gjennomførte en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. I rapporten framholder ekspertgruppen at det er bred politisk tilslutning til at kommunesektoren i hovedsak skal rammestyres og at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller. Etter ekspertgruppens syn gir dagens situasjon med svært mange tilskuddsordninger en dårlig og lite effektiv statlig styring av kommunesektoren. Ekspertgruppen har foreslått en rekke tiltak som:

• rydder opp i dagens uoversiktlige mengde av tilskudd

• bidrar til en bedre etterlevelse av dagens retningslinjer

• gir en mer hensiktsmessig forvaltning.

Se forøvrig omtale av innlemminger av øremerkede tilskudd i kapittel 5.

4.2.5 Tiltak for å støtte utviklingen av lokaldemokratiet i nye kommuner

Et sterkt lokaldemokrati er en av regjeringens mål for kommunereformen. Når kommuner skal slå seg sammen vil det påvirke rammene for lokaldemokratiet og det politiske lederskapet.

I 2015 lanserte Kommunal- og moderniseringsdepartementet en lokaldemokrativeileder om kommunen som demokratisk institusjon, politisk organisering og de folkevalgtes rolle og samspillet mellom kommunen og innbyggerne. Veilederen ligger på www.kommunereform.no.4

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også gjennomført prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner. Prosjektets formål har vært å mobilisere og inspirere kommuner med vedtak om sammenslåing til å sette demokratispørsmål på dagsorden når de skal «bygge» sin nye kommune. Blant annet ble det gjennomført fire konferanser i 2017 og 2018.

88 sammenslåingskommuner som snart blir 32 nye kommuner, deltar i prosjektet. Tema i prosjektet er politisk organisering, arbeidsmåter, innbyggermedvirkning og nye digitale løsninger.

Det blir gitt en fyldigere omtale av prosjektet i kapittel 6.

4.2.6 Stat-kommune i et europeisk og nordisk perspektiv

I den siste kommunestyrevalgperioden har det lokale selvstyret i Norge utviklet seg i positiv retning, sett i et europeisk og nordisk perspektiv. Dette kan hevdes på bakgrunn av en studie gjennomført på oppdrag av Europakommisjonen5, sammen med oppdaterte beregninger6, og en studie basert på tilsvarende metodikk for de nordiske landene7. I studien fra 2014 som måler graden av kommunalt selvstyre, og omfattet 39 land i Europa, ble Norge rangert som nummer fem.

Disse studiene baserer seg på en indeks og senere utvikling av denne indeksen for måling av kommunal autonomi. Indeksen er bygget opp rundt to dimensjoner. Den ene dimensjonen, egenstyre, gjelder makten som lokale styreorganer har til å regulere seg selv og andre innenfor eget territorium. Egenstyre gir rammene for lokaldemokratiet, forstått som kompetansen lokalt folkevalgte er tilkjent når de skal velge mål og midler i lokal problemløsning. Den andre dimensjonen, interaktivt styre, omhandler rettslig vern gjennom for eksempel grunnloven, hvor detaljert tilsyn som utøves og i hvilken grad kommunesektoren kan påvirke staten.

Studien av de nordiske landenes autonomi fra 2019 bygger på en modifisert utgave av metoden brukt i den europeiske studien fra 2014. I studien fra 2019 rangeres Norge bak Finland, Sverige og Island i kommunal frihet, men foran Danmark. Det er likevel bare Norge som har hatt en positiv utvikling av autonomien de siste fire årene.8 Det er særlig det rettslige vernet knyttet til grunnlovfesting av det norske lokale selvstyret, og innføring av en tvisteløsningsordning, der kommunene kan gå til søksmål mot staten om gyldigheten av statlige avgjørelser, som gir en positiv utvikling i Norge. Også styrking av klagemulighetene kommunene har ved tilsynsvedtak trekkes fram, jf. den nye kommuneloven § 30-5. Innføringen av nye bemanningsnormer og kompetansekrav de siste årene svekker derimot kommunal frihet i Norge. De andre nordiske landene har en lik eller litt svekket autonomi.

4.3 Valg og representasjon

4.3.1 Valgdeltakelse

Valgdeltakelsen er ett av flere mål som sier noe om tilstanden i demokratiet. Deltakelsen i lokalvalg kan reflektere oppslutningen om lokaldemokratiet og hvordan innbyggerne vurderer kommunen som politisk arena og dens betydning for dagligliv og utvikling i nærmiljøet.

Deltakelsen i lokalvalg hadde i 2003 sitt hittil laveste nivå. Ved valgene i 2007 og 2011 økte deltakelsen igjen. Valget i 2011 ble gjennomført under spesielle omstendigheter, kort tid etter terrorangrepene 22. juli. Det førte til en mobilisering for demokratiet. Ved lokalvalget i 2015 falt valgdeltakelsen til 60 prosent, 4,2 prosentpoeng lavere enn i 2011. I fylkestingsvalget 2015 var valgdeltakelsen 55,9 prosent, en nedgang på 4 prosentpoeng fra 2011.

Kilde: Bergh og Christensen (2017) og SSB.

Hvem deltar?

Valgforskningsprogrammet ved Institutt for samfunnsforskning (ISF) og Statistisk sentralbyrå har siden 2011 fulgt et tilfeldig utvalg på 10 000 velgere og deres bruk av stemmeretten gjennom fire valg, to lokalvalg og to stortingsvalg.910

Av de som hadde stemmerett i de fire siste valgene er det 45 prosent av velgerne som stemte ved alle valgene, mens 55 prosent holdt seg hjemme under minst ett valg. 90 prosent av velgerne har stemt ved minst ett av de siste fire valgene. Det betyr at én av ti velgere kan karakteriseres som «vedvarende hjemmesittere».11 Gruppen som ikke stemte ved noen av de fire siste valgene, har noen klare kjennetegn sammenliknet med de som stemmer ved alle eller noen valg. Denne gruppen består i stor grad av stemmeberettigede med grunnskoleutdanning som høyeste utdanning. For de yngste velgerne i denne gruppen (mellom 24–44 år i 2017), er det litt over 30 prosent som ikke har brukt stemmeretten ved noen av de siste fire valgene. Valgdeltakelsen øker med utdanning og alder, med unntak av de eldste velgerne (over 80 år), som har lavere valgdeltakelse.

De sosiale ulikhetene i valgdeltakelsen har en tendens til å øke ved valg med lav valgdeltakelse. Det er særlig de yngre og de eldste velgere, og velgere med grunnskoleutdanning som høyeste utdanning som holder seg hjemme. Fordi valgdeltakelsen gikk ned fra 2011 til 2015 var den sosiale ulikheten i deltakelsen større ved lokalvalget 2015 enn ved lokalvalget i 2011. I stortingsvalg, som har høyere deltakelse enn lokalvalg, er den sosiale skjevheten mindre enn ved lokalvalg.

En analyse av kommunestyrevalget 2015 viser at valgdeltakelsen er klart lavere blant personer med innvandrerbakgrunn enn blant ikke-innvandrere.12 Slik har det vært siden SSB startet å undersøke dette i forbindelse med kommunestyrevalget i 1983. Det er store forskjeller, både mellom kommuner og mellom ulike innvandrergrupper. I den største gruppen av innvandrere med norsk statsborgerskap, pakistanere, var deltakelsen i 2015 på 52 prosent. Blant arbeidsinnvandrere fra Polen, en gruppe som i stor grad har utenlandsk statsborgerskap, deltok bare sju prosent. Stemmene fra velgere med innvandrerbakgrunn utgjorde i 2015 åtte prosent av stemmene.

Eksperiment for å øke valgdeltakelsen

I forbindelse med lokalvalget i 2015 ble det gjennomført et eksperiment hvor et tilfeldig utvalg av velgere fikk en tekstmelding den siste uken før valget med påminnelse om valget. Velgere som ikke mottok tekstmelding ble brukt som kontrollgruppe.13 Tiltaket hadde en effekt særlig i to grupper. I gruppen unge under 30 år var valgdeltakelsen 4,6 prosentpoeng høyere blant de som mottok tekstmelding. Velgere med innvandrerbakgrunn som mottok tekstmelding, hadde tre prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn de som ikke fikk.

Det ble også gjennomført et eksperiment for å undersøke om brev til innvandrervelgere med ulike budskap om å bruke stemmeretten kunne påvirke valgdeltakelsen. Avhengig av innholdet i budskapet bidro disse til at valgdeltakelsen økte med mellom 5,5 og 6,7 prosentpoeng blant velgere med innvandrerbakgrunn.

På bakgrunn av de positive resultatene fra eksperimentene vil det i forbindelse med lokalvalget i 2019 iverksettes fullskala tiltak med utsending av tekstmelding til alle velgerne og brev til velgere med innvandrerbakgrunn.

4.3.2 Forskningsprosjekt om demokrati, tillit og politisk ulikhet

Forskningen viser at det er grupper i befolkningen som aldri eller sjelden deltar i valg. Derfor har Kommunal- og moderniseringsdepartementet satt i gang et forskningsprosjekt for å øke kunnskapen om hva som er årsaken til dette. Blant problemstillingene som skal undersøkes er hvorvidt sosialt, etnisk og økonomisk marginaliserte grupper også er politisk marginaliserte, og hvor sosialt lagdelt norske velgeres tillit til demokratiet er.

I forskningsprosjektet har Kommunal- og moderniseringsdepartementet etterspurt kunnskap om tre overordnede temaer: 1. sammenhengen mellom valgdeltakelse og politisk tillit, 2. betydningen nye medvirkningsformer har for politisk tillit, og 3. hvordan politisk tillit henger sammen med ulike individuelle kjennetegn, blant annet sosiale og økonomiske.14 Den første rapporten skal leveres sommeren 2019, og sluttrapporten leveres september 2020.

4.3.3 Hvor representative er kommunestyrene og fylkestingene?

Det har vært lite endring i den sosiale representativiteten fra valget i 2011 til valget i 2015. I den forrige valgperioden var kvinner, yngre velgere under 25 år, eldre velgere over 67 år, innbyggere uten norsk statsborgerskap, innbyggere med mindre utdanning enn videregående utdanning samt ikke-yrkesaktive, underrepresentert i både kommunestyrene og fylkestingene sett i forhold til deres andel av befolkningen.

Den typiske kommunestyrerepresentanten valgperioden fra 2015 til 2019 er fortsatt en godt utdannet mann mellom 40 og 60 år, jf. tabell 4.1.

Kilde: SSB

Representasjon av kvinner i lokalpolitikken – utviklingen 1963–2015

Det er fortsatt stor variasjon i representasjonen av kvinner i lokalpolitikken mellom ulike kommuner. Det har vært et sentralt mål for regjeringen de siste valgperiodene å få en balansert representasjon av kvinner og menn i lokale folkevalgte organer og i ledende verv.

Langtidsutviklingen for kvinners representasjon i fylkestingene og i kommunestyrene er stigende, jf. figur 4.2. Mens utviklingen fra 1975-valget til 1987-valget var preget av stegvis utvikling, har utviklingen fra 1995-valget og fram til siste valg i 2015 vært mye svakere, men likevel positiv. Kvinnenes representasjon i fylkesutvalgene steg fra 45 prosent i 2011 til 49 prosent i 2015, som betyr en tilnærmet kjønnsbalanse.

Kvinneandelen i kommunestyrene har derimot stagnert ved de tre siste valgene. Kommunestyrene fikk i gjennomsnitt en kvinneandel på 39 prosent ved siste valg, ett prosentpoeng opp fra 2011-valget. Det er store variasjoner mellom kommunene. Ved siste kommunestyrevalg var det 66 kommunestyrer som fikk mindre enn 30 prosent kvinner.

Det var en økning på 6 prosentpoeng i andel kvinnelige ordførere fra 2011 til 2015. Etter valget i 2015 er det 28 prosent kvinnelige ordførere.

Tiltak for å få en balansert representasjon av kvinner og menn i kommunestyrene, og å øke andelen kvinner i ledende verv

I forbindelse med den internasjonale kvinnedagen 8. mars 2018, lanserte Kommunal- og moderniseringsdepartementet et digitalt kommunebarometer som viser representasjonen av kvinner i lokalpolitikken i alle landets kommuner.15 Målet er å bidra til en god balanse av kvinner og menn i alle kommunestyrer, og å øke andelen kvinner i ledende verv i lokalpolitikken. Det digitale kommunebarometeret gir oversikt over representasjon av kvinner i alle kommunestyrer, formannskap, i ordførervervet, og andelen kvinner som partiene har gitt stemmetillegg på valglistene. Verktøyet gir kommunene anledning til å sammenlikne seg med andre kommuner i hele landet. Journalister og offentligheten kan følge med på hvordan kommunene ligger an når det gjelder kvinnerepresentasjon i lokalpolitikken.

Evalueringer av tidligere tiltak for å øke kvinneandelen, tilsier at oppmerksomhet om temaet i offentligheten kan øke kvinneandelen i lokalpolitikken.

Motivasjonskampanje

I forkant av nominasjonene til listene til kommunevalget, gjennomførte Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2018 en motivasjonskampanje. Det ble sendt ut brev til i alt 3604 lokale partier/lister som kan stille ved lokalvalget i 2019. I tillegg sendte statsråden brev til alle partiene på Stortinget. Brevene framhevet to forhold. For det første partienes nøkkelrolle i arbeidet med å skape en jevnere kjønnsfordeling i kommunestyrer og i kommunepolitiske maktposisjoner. Dette kan eksempelvis gjøres ved å gi like mange kvinner som menn stemmetillegg, og huske på at den mest synlige plassen er førsteplassen. For det andre synliggjorde brevet representasjonen av kvinner i lokalpolitikken ved å vise til det digitale kommunebarometeret.

Representasjon av eldre

Som det går fram av tabell 4.1 er innbyggere over 67 år underrepresentert i lokalpolitikken. Eldre innbyggere er en viktig brukergruppe når det gjelder kommunale tjenester. Da er det viktig at de er godt representert i folkevalgte organer, fortrinnsvis kommunestyre og formannskap.

I forbindelse med lokalvalgundersøkelsen etter lokalvalget i 2015 ble det gjennomført en studie av de eldres rolle i lokalpolitikken.16 Denne studien finner at når man spør innbyggerne om hva som er viktigst å prioritere av skole eller eldreomsorg, så prioriterer innbyggerne over 70 år eldreomsorg høyest, mens alle grupper under 60 år prioriterer skole høyest. Også innbyggere mellom 60 og 70 år vil prioritere eldreomsorg over skole, men i denne gruppen er det liten forskjell i prioriteringen mellom disse. I alle gruppene under 60 år prioriteres eldreomsorg lavere enn skole. For å kunne ivareta sine interesser bør den eldste delen av befolkningen være godt representert i beslutningstakende folkevalgte organer. Mens de over 70 år er underrepresentert, med en andel på 0,26 av kommunestyrerepresentantene i forhold til deres andel av befolkningen, er aldersgruppen 60 til 70 år overrepresentert. Deres andel av kommunestyrerepresentantene er det dobbelte av deres andel av befolkningen.

Som et tiltak for å gi eldre muligheter til å bli hørt i saker som berører dem, er kommunene pålagt i lov å etablere eldreråd. Denne ordningen er nå inkorporert i den nye kommuneloven.

4.4 Folkevalgt styring i kommunene

4.4.1 Innledning

Kommuneloven slår fast at kommunestyret er kommunens øverste organ og har ansvar for alle oppgavene kommunen har. Kommuneloven gir kommunene stor frihet til å organisere virksomheten både politisk og administrativt. Prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet er videreført i den nye kommuneloven. Hvilke organisasjonsformer kommunene velger, vil i mange tilfeller påvirke de folkevalgtes rolle i styringen av kommunen. Høyt antall interkommunale samarbeid kan for eksempel svekke kommunepolitikernes kontroll med kommunens virksomhet.

Ny kommunelov legger til rette for en styrket egenkontroll hos kommunene som de folkevalgte har og bør ta en sentral rolle i. Kommunestyret har det overordnede kontrollansvaret og skal dessuten velge et kontrollutvalg med minst fem medlemmer som skal føre løpende kontroll på deres vegne. Kommunedirektøren er ansvarlig for internkontrollen, men skal rapportere om denne til kommunestyret.

I dette avsnittet skal vi redegjøre for elementer ved folkevalgt styring i kommunene.

4.4.2 Folkevalgtes syn på sitt forhold til administrasjonen

I en undersøkelse gjennomført i regi av KS og finansiert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, blir lokalt folkevalgte bedt om å ta stilling til en rekke utsagn om sin styringsrolle.17 Undersøkelsen viser at de folkevalgte er mer fornøyde enn misfornøyde med forholdet til administrasjonen. Tabell 4.2 viser at kommunestyremedlemmene har et positivt forhold til administrasjonen, med en skår på godt over midtpunktet 2,5 (på en skala fra 1 til 4). Samtidig er det store forskjeller mellom kommuner, og i noen kommuner opplever de folkevalgte større begrensninger i styringsmulighetene.

Den samme undersøkelsen viser også et positivt syn hos politikerne på egen rolle som politiske ledere, blant annet med gode muligheter for å få en sak på dagsorden og at politikerne i stor grad mener de får gjort nytte for seg som folkevalgt. Resultatet i undersøkelsen i 2017/2018 ligger på samme nivå som i 2014.

4.4.3 Noen utviklingstrekk i politisk organisering og organisering av beslutningsprosesser

I kartlegginger som er gjort siden 1995 om hvordan kommunene organiserer seg, kunne man på 90-tallet se omfattende endringer i den politiske organiseringen.18 I det siste ti-året har denne endringstakten bremset opp. Kommunene ser ikke ut til å se det samme behovet for endringer i den politiske organiseringen som de gjorde på 90-tallet og på begynnelsen på 2000-tallet.

Kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 åpnet for bruk av parlamentarisme. I dag er det bare to kommuner, Oslo og Bergen, som har parlamentarisk styreordning. Dette er én mindre enn i perioden 2011–2015. Fire fylkeskommuner er organisert etter et parlamentarisk prinsipp. Dette tyder på at det felles politiske ansvaret for kommunal virksomhet på tvers av politiske skillelinjer, som formannskapsmodellen uttrykker, står sterkt i kommunene.

Andelen kommuner som har faste politiske utvalg er på samme nivå i denne kommunestyreperioden sammenliknet med forrige kommunestyreperioden. Det er en økning i organisering av utvalgene etter formål og en reduksjon av organisering etter en funksjonsmodell. Dette kan bety at sektorprinsippet i organiseringen av den politiske styringen er blitt mer framtredende.

I organisasjonsdatabasen er det bare to prosent av kommunene som oppgir at de har opprettet kommunedelsutvalg valgt direkte av innbyggerne19 eller oppnevnt av kommunestyret etter hjemmel i kommuneloven § 12. Det er mer utbredt at kommunen har mindre formaliserte ordninger med andre former for kommunedelsutvalg (fire prosent i 2016) eller samarbeider med lag og foreninger på distriktsnivå (24 prosent)20 og på denne måten ivaretar nærmiljøaspektet ved lokaldemokratiet.

I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble forholdet mellom lokalpolitikerne og administrasjonen vurdert. Bakgrunnen var en utvikling hvor blant annet kommunestyrene etter hvert behandlet færre saker og delegerte til administrasjonen å fatte mange beslutninger. Begrunnelsen for dette er ofte å gi kommunestyret en mer strategisk rolle slik at de kan ta seg av de overordnede sakene i kommunen.

Det har vært en liten nedgang i gjennomsnittlig antall kommunestyremedlemmer per kommune fra 25,1 til 24,8 medlemmer fra valget i 2011 til valget i 2015. Dette er en lavere nedgang enn rundt årtusenskiftet. Den gjennomsnittlige størrelsen på formannskapet har blitt redusert fra 7,4 til 7,2 medlemmer. Vi kan ikke slå fast om nedgangen i representanter har konsekvenser for den politiske styringen. Kommunereformen vil trolig føre til at den gjennomsnittlige størrelsen på kommunestyrene og formannskapene vil øke. Samtidig vil det samlede antallet kommunestyrerepresentanter og formannskapsmedlemmer gå ned.

I gjennomsnitt har kommunene ni kommunestyremøter i året (2015). Dette har holdt seg stabilt siden årtusenskiftet. Samtidig kan vi registrere en nedgang i antall formannskapsmøter fra gjennomsnittlig 14,6 møter i 2011 til 13,6 i 2015. Dette har vært en utvikling helt siden 1995 da det i gjennomsnitt var nesten 21 formannskapsmøter. Denne utviklingen kan tolkes som at formannskapet som organ i større grad overlater mindre saker til administrasjonen eller underliggende politiske organer. En slik tolkning samsvarer med nedgang i saksomfanget, som i perioden fra 1995 til 2015 nærmest ble halvert fra i gjennomsnitt 210 saker til 109 saker.

En slik utvikling med færre politikere, møter og saker kan tolkes som at de ledende politiske organene i større grad har en strategisk rolle. En konsekvens kan være at mange saker som direkte rører ved innbyggernes hverdagsliv ikke behandles politisk. Dermed befatter politikerne seg i mindre grad med konkrete enkeltsaker som ofte opptar innbyggerne. Slike saker overlates til administrasjonen. På den andre siden kan det tolkes som at vektlegging av den strategiske rollen kan gi en bedre samfunnsutvikling som også kommer innbyggerne til gode. Kommunen har også god anledning til å satse på innbyggerinvolvering, som kan kompensere for denne utviklingen. Det omtales senere i kapitlet.

En av kommunestyrets viktigste oppgaver er å ta stilling til hvilke beslutninger som skal delegeres til underliggende politiske og administrative organer. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase for kommunal organisering, registreres også enkelte deler av kommunestyrets delegeringspraksis. Denne praksisen i budsjett-, organisasjons- og personalsaker framgår av figur 4.3 som illustrerer utviklingen av delegering fra kommunestyret til administrasjonssjefen.

Vi har tidligere registrert at kommunestyret i større grad gir administrasjonssjefen mer frihet i budsjett-, organisasjons- og personalsaker. Denne utviklingen fortsetter, men med en viss utflating.

4.4.4 Om organisering av budsjettprosesser

Kartleggingen av organiseringen av budsjettprosessen i kommunene viser at administrasjonssjefen har fått en sterkere rolle. Mer enn 76 prosent av kommunene valgte i 2016 en «sentralisert administrativ prosess». Dette betyr at administrasjonssjefen i stor grad styrer budsjettprosessen. 17 prosent av kommunene velger en «sentralisert politisk prosess», hvor det er formannskapet eller et annet sentralt politisk organ som har ansvaret for å lede budsjettprosessen. Denne utviklingen har pågått siden begynnelsen av 2000-tallet: en «sentralisert administrativ» prosess dominerer både i kommunene og i fylkeskommunene. Minst utbredt er en «fragmentert prosess», hvor kommunale fagenheter spiller en mer initierende rolle i budsjettprosessen.

Det har de siste 30 årene vært en klar utvikling bort fra en fragmentert budsjettprosess, hvor sektorene spiller en viktig rolle i tidlige faser i budsjettarbeidet, til en sentralisering hvor da særlig administrasjonssjefen styrer prosessen og at sektorene i mindre grad slipper til. Bakgrunnen for dette har trolig vært at kommunene har ønsket seg større kontroll over pengebruken og bedre budsjettdisiplin. Tidligere studier21 viser at kommuner med en fragmentert prosess har svakere økonomiske resultater og mer gjeld. Nyere analyser22 påpeker at det ikke nødvendigvis er en slik sammenheng. En fragmentert prosess kan gi sektorene bedre muligheter for å komme med sektorspesifikk informasjon som kan utnyttes i arbeidet med å få til et godt tilpasset budsjett.

4.4.5 Interkommunale ordninger

På viktige områder samarbeider kommuner om tjenestene. Årsaken er ofte at kommuner er for små til å løse oppgaven alene. Det kan være et demokratisk problem når viktige saksfelt ligger utenfor direkte politisk styring og kontroll i det enkelte kommunestyret. Også innbyggerne vil oppleve at politikerne i egen kommune ikke kan stilles direkte til ansvar når oppgaveløsningen legges til andre kommuner, blant annet gjennom vertskommunemodellen. Det har ikke vært en økning i omfanget av kommuner som har inngått interkommunalt samarbeid i perioden fra 2008 og fram til i dag, men dette varierer mellom tjenesteområdene. I barnevernet har det vært en betydelig økning i antallet kommuner som inngår i slikt samarbeid. Det er ofte de store kommunene i samarbeidet som er vertskommune.23

Trolig vil omfanget av kommuner som inngår i interkommunale ordninger reduseres som en følge av kommunereformen. Således vil også kommunereformen bidra til å tydeliggjøre for velgerne hvem som har ansvaret for oppgaveløsningen på områder hvor den sammenslåtte kommunen alene tar ansvar for oppgaven.

4.4.6 Folkevalgtes styring og økonomisk situasjon i kommunen

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De siste årene har kommunesektoren som helhet hatt et netto driftsresultat godt over det anbefalte nivået. Dette skyldes blant annet at sektoren har hatt en betydelig større vekst i skatteinntektene enn det som var forutsatt da statsbudsjettet for det enkelte år ble lagt fram. Ved siden av gode økonomiske rammer har også kommunene forvaltet sine økonomiske ressurser godt. Dette har bidratt til at antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) nå er på et historisk lavt nivå.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet undersøkt hvorfor mange kommuner har utfordringer med å oppnå god økonomisk balanse, og derigjennom bli meldt ut av ROBEK-listen, samt hva kommuner gjør for å hindre ny ROBEK-innmelding.24 I rapporten trekkes fram betydningen av den politiske situasjonen. Dersom kommunestyret er fragmentert med mange partier med relativt lik politisk makt i form av antall seter, øker sannsynligheten både for innmelding på ROBEK-listen, samt varigheten man er innmeldt. Forskerne påpeker at politisk fragmentering kan være utfordrende å måle ettersom kvantitative indikatorer kun tar utgangspunkt i fragmentering mellom partier. Politisk fragmentering kan like gjerne forekomme innad i partier, særlig i kommuner med flere tettsteder/sentrum, hvor det ofte blir kamp mellom grender og tettsteder om lokaliseringen av kommunale tjenester. Ofte har også dette gitt utspring i etablering av bygde- og felleslister.

Ifølge rapporten er et av de viktigste suksesskriteriene for å sikre utmelding, eventuelt forhindre ny innmelding i ROBEK, at kommunestyremedlemmene samles om en felles forståelse og legger partiprogrammer og kjernesaker til side. Fylkesmannen kan bidra til situasjonsforståelsen og slik gi økt legitimitet til behovet for endringer.

I den nye kommuneloven er det gjort flere endringer hvor formålet er å bidra til en langsiktig økonomiforvaltning i kommunene. § 14-1 slår fast at kommunene skal forvalte økonomien slik at den økonomiske handlingsevnen blir ivaretatt over tid. Dette markerer kommunestyrets ansvar for å ivareta grunnlaget for å yte et godt tjenestetilbud over tid, samtidig som det skapes økonomisk handlingsrom for å utøve lokal politikk. I sammenheng med dette stiller den nye loven § 14-2 krav om at kommunestyret skal vedta finansielle måltall for kommunens langsiktige økonomiske utvikling. I dette ligger det et krav om at kommunene etablerer en lokal økonomisk politikk og lokale «handlingsregler» som skal gi grunnlag for mer langsiktighet i budsjett- og økonomiplanarbeidet. Det gjøres også flere andre endringer i den nye loven som skal bidra til god økonomistyring.

I hovedsak videreføres dagens ROBEK-ordning med statlig budsjettkontroll og lånegodkjenning for kommuner i økonomisk ubalanse. Vilkårene for å bli registrert i ROBEK er imidlertid justert noe, slik at systemet kan fange opp kommuner med dårlig økonomi på et tidligere tidspunkt. Dette vil isolert sett kunne medføre en økning i antall ROBEK-kommuner på kort sikt, samtidig som dette må kunne forventes å gi bedre økonomisk styring på lengre sikt. Den nye loven § 28-4 innfører en ny plikt for ROBEK-kommuner til å fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien kommer i balanse. Dette understreker kommunenes eget ansvar for å håndtere økonomiske utfordringer.

4.5 Innbyggerinvolvering

En viktig del av lokaldemokratiet er samspillet mellom kommunen og innbyggerne mellom valg. Mange saker kommunen må ta stilling til fører til debatt i lokalsamfunnet. Det kan få grupper og interessenter til å mobilisere støtte eller vise motstand. Den nye kommuneloven fastslår at kommunene og fylkeskommunene skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.

4.5.1 Innbyggerinvolvering. Et generelt bilde

Hvert fjerde år gjennomføres Lokaldemokratiundersøkelsen25, som stiller spørsmål til innbyggere om deltakelse for å påvirke kommunale beslutninger. Fra 1995 og fram til 2011 ser vi en jevn økning i andel innbyggere som deltok i ulike aktiviteter for å påvirke kommunen, som å skrive under på opprop, ta kontakt med en politiker eller delta i en aksjon, protestmøte eller demonstrasjon. Selv om det har vært en økning i slike aktiviteter de siste 20 årene, var det fra 2011 til 2015 en svak nedgang.

I stor grad legger kommunene også til rette for at innbyggerne skal kunne utrykke sin mening om kommunale saker, se tabell 4.3. Omfanget av tilrettelagt deltakelse ligger på et stabilt nivå. I perioden ser vi et klart større innslag av bruk av befolkningsundersøkelser om for eksempel politisk deltakelse og holdninger til kommunen, samt tiltak for å styrke lokalpolitisk deltakelse blant enkeltgrupper som for eksempel unge, eldre og innvandrere.

Innbyggerinvolvering har vært et særlig satsingsområde i mange av kommunene som skal danne større og sterkere kommuner, og departementet har i kommunereformen hatt et eget utviklingsprosjekt for å støtte lokalt arbeid med å utvikle lokaldemokratiet i de nye kommunene, jf. omtale i kapittel 6.

4.5.2 Folkeavstemninger

Med hjemmel i kommuneloven kan en kommune eller fylkeskommune selv bestemme å gjennomføre lokal rådgivende folkeavstemning om saker som angår egen virksomhet. Målform og alkoholspørsmål har tidligere vært de vanligste temaene for lokale folkeavstemninger, men de siste årene er det kommunesammenslåing som har vært det vanligste temaet.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet utført et forskningsoppdrag om lokale folkeavstemninger.26 Prosjektet kartla forberedelser, gjennomføring og tolkning av resultater fra folkeavstemninger i forbindelse med kommunereformen. I tillegg vurderte forskerne om kommunene trenger mer veiledning i organiseringen av lokale folkeavstemninger.

Gjennomsnittlig deltakelse i de undersøkte folkeavstemningene var 48,8 prosent, der høyeste deltakelse var 77,7 prosent og laveste deltakelse 10 prosent. Små, spredtbygde kommuner hadde størst deltakelse. ¾ av kommunene gjennomførte folkeavstemningen med en stemmerettsalder på 16 år.

Flere kommuner hadde utfordringer med utforming av stemmesedlene, og hadde spørsmålsformuleringer og svaralternativer som ikke oppfyller anbefalingene til Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgiving (Venezia-kommisjonen). Det var blant annet uklarhet om hvilke kommuner det var aktuelt å slå seg sammen med, manglende nei-alternativ på stemmeseddelen og subsidiær stemmegivning uten klare regler for og informasjon om opptelling.

Selve gjennomføringen av folkeavstemningene foregikk uten store utfordringer. Kommunene benyttet erfaring fra valggjennomføring og egne og andres erfaringer med folkeavstemninger.

Intervjuer med lokalpolitikere viser en utbredt holdning om at resultatet fra en gjennomført folkeavstemning må respekteres av kommunestyret. Rapporten analyserte også data fra Norsk medborgerpanel27, som viser en større aksept blant innbyggerne enn man kunne forvente for at kommunestyret kan fatte vedtak som går imot resultatet fra en folkeavstemning.

På bakgrunn av prosjektet arbeider Kommunal- og moderniseringsdepartementet nå med en nasjonal veileder for gjennomføring av lokale rådgivende folkeavstemninger. En slik veileder er ønsket av kommunene, og skal bidra til at lokale folkeavstemninger gjennomføres slik at det gir legitimitet til både prosessen og resultatet. Veilederen er planlagt ferdigstilt høsten 2019.

4.5.3 E-demokrati

E-demokrati er å bruke digitale plattformer for å involvere innbyggere i demokratiske prosesser. Ulike digitale løsninger kan gjøre kunnskap om kommunepolitikk lettere tilgjengelig for innbyggerne, og tilby innbyggerne å påvirke og delta i politikken på nye måter.

Minsak.no

Nettportalen minsak.no gjør det mulig for innbyggere i hele landet å fremme innbyggerforslag på internett. Etter den nye kommuneloven § 12-1, som er en videreføring fra loven av 1992, kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst to prosent av innbyggerne står bak forslaget eller minst 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylkeskommunen.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 har det til sammen blitt sendt inn i overkant av 410 saker. Oslo kommune har mottatt flest innsendte forslag, med om lag 90 innsendte innbyggerforslag. Brukere har til sammen opprettet over 1600 saker, men mange er blitt trukket eller har ikke oppnådd det nødvendige antall underskrifter.

Flesteparten av brukerne ankommer nettsiden via sosiale medier som Facebook. Minsak.no har i overkant av 250 000 brukere i året. Saker som har vært sendt inn det siste året har blant annet dreid seg om forhold rundt skoler og barnehager, trafikksikring av veier, bevaring av bygninger og naturvern.

1. mars 2018 ble minsak.no lansert på nord-samisk.

Kartlegging av løsninger og kommunenes bruk av verktøy for e-demokrati

Det finnes mange ulike verktøy for e-demokrati som kommunene kan benytte for å gi informasjon og få tilbakemeldinger og innspill fra innbyggerne. Dette spenner fra egne hjemmesider og bruk av sosiale medier, til mer avanserte løsninger som gir innbyggere mulighet til å komme med forslag, debattere og veie ulike alternativer opp mot hverandre gjennom avstemning. I en kartlegging gjennomført av Funka på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble 43 ulike verktøy for e-demokrati identifisert.28

Samme kartlegging finner også at mange kommuner har stor interesse for verktøy for e-demokrati, men synes det er vanskelig å implementere dem. Flere av systemene er komplekse og kommunene støter på uforutsette problemer. I kommunene er det først og fremst enklere verktøy som benyttes, som Facebook og egne skjemaer på kommunens nettside.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase for kommunene viser at det har blitt vanligere for kommuner å strømme møter i kommunestyret og andre åpne møter på internett, nærradio eller lokal-TV. Denne formen for å skape mer åpenhet om kommunens politikk og virksomhet har økt fra 28 prosent av kommunene i 2004 til 49 prosent i 2016.29

4.5.4 Obligatoriske medvirkningsordninger for unge, eldre og personer med funksjonsnedsettelse.

I 1991 vedtok Stortinget en egen lov om obligatoriske eldreråd i kommunene og fylkeskommunene. I 2005 kom en egen lov som påla kommunene og fylkeskommunene å ha råd eller annen representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd er lovfestet i ny kommunelov. Ved å inkludere disse ordningene i kommuneloven og utvide ordningene med obligatoriske representasjonsordninger til også å gjelde ungdom, styres disse gruppenes muligheter til å bli hørt i saker som gjelder dem.

4.6 Innbyggernes syn på lokaldemokratiet

Innbyggernes tillit og oppfatning av lokaldemokratiet

Dette avsnittet omtaler to studier som belyser innbyggernes tillit til og syn på lokaldemokratiet. I Lokaldemokratiundersøkelsen som gjennomføres i forbindelse med lokalvalgene, studerte man i 2015 blant annet politisk tillit.30

Politisk tillit innebærer at innbyggerne opplever at politikerne er kompetente og til å stole på.31 I undersøkelsen stilte forskerne blant annet spørsmål til innbyggere om «de folkevalgte i kommunen er dyktige folk som vanligvis vet hva de gjør». 82 prosent av de som svarte på undersøkelsen sa seg «helt enig» eller «nokså enig» i påstanden. Som svar på spørsmål om «hvor mange av de folkevalgte tror du misbruker sin makt til personlig fordel», var det fire prosent som svarte «nokså mange» og seks prosent «de aller fleste eller samtlige». 80 prosent svarte «ingen» eller «kun et mindretall». Svarfordelingen på begge disse spørsmålene tyder på en generell høy tillit blant innbyggerne til lokalpolitikerne både når det gjelder dyktighet og kompetanse og tro på at politikerne ikke bruker vervet til egen fordel.

Et annet uttrykk for tillit er om innbyggerne oppfatter de folkevalgte som lydhøre for innbyggernes meninger og innspill. 68 prosent sa seg enig eller nokså enig i påstanden om at «de som sitter i kommunestyret og bestemmer tar som oftest hensyn til det vanlige folk tror og mener». Ni prosent sa seg helt uenig. Dette tyder på at en stor del av befolkningen har tro på at lokalpolitikerne ivaretar innbyggernes interesser.

KS' lokaldemokratiundersøkelse i 2017/2018, utført med økonomisk støtte fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, var en oppfølging av undersøkelser gjennomført i 201032 og 201433. Dette er en spørreundersøkelse både blant innbyggerne og folkevalgte om kvaliteter ved lokaldemokratiet. I 2010 deltok 92 kommuner i undersøkelsen. I 2014 gjennomførte 43 kommuner undersøkelsen, mens i 2017–18 var 78 kommuner med.34

Resultater under en skår på 2,5 indikerer en negativ vurdering og over 2,5 en positiv vurdering av påstander knyttet til kvaliteter ved lokaldemokratiet i en kommune. Resultatene viser at innbyggerne har mest tillit til kommunen som effektiv produsent av tjenester. Det er en gjennomsnittlig skår på 2,9 på en skala fra 1 til 4 når innbyggerne blir spurt om de er fornøyd med kommunens tjenestetilbud. På den samlede indeksen for effektivitet, der det blant annet spørres om forvaltning av økonomiske ressurser og kommunens evne til takle utfordringer i lokalsamfunnet, er gjennomsnittlig skår på 2,6. Det er imidlertid stor spredning i resultater mellom kommunene. I enkelte kommuner er det dermed gode grunner for å drive tillitsskapende arbeid.

Dimensjonen som gir laveste gjennomsnittskår blant innbyggerne er pålitelighet til politikernes redelighet, at den politiske styringen preges av likebehandling og respekt for politiske spilleregler. Det som særlig trekker ned er påstanden om at de som har gode personlige forbindelser i kommunen lettere får ivaretatt sine interesser.

Ansvarlig styre vil si at innbyggerne kan følge med i politikken, få informasjon om aktuelle saker, hvordan kommunens inntekter brukes og få kunnskap nok til å bruke stemmeseddelen på en fornuftig måte i kommunevalget. Her er overvekten av innbyggerne fornøyde når vi ser på den samlede skåren for ansvarlighet. De er minst fornøyd med informasjon kommunen gir om hvordan økonomiske ressurser forvaltes, hvor det er en overvekt av dem som er misfornøyde.

Borgernærhet er et utrykk for hvor gode kommunene er til å invitere innbyggerne til å delta og påvirke politikken som utøves også mellom valgene. Her er det spredning mellom kommunene, noen kommuner skårer lavt særlig på spørsmålet om involvering, mens andre kan vise til gode resultater.

4.7 Informasjon, mediene og åpenhet i lokaldemokratiet

De folkevalgte har et ansvar for at kommunen og fylkeskommunen aktivt informerer innbyggerne om aktuelle saker i lokalpolitikken, gir god tilgjengelighet til journaler og dokumenter om saker som er til behandling, imøtekommer innsynskrav og praktiserer prinsippet om møteoffentlighet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase35 viser utviklingen i bruken av ulike informasjonstiltak i kommunene. Over halvparten av kommunene (54 prosent) oppga i 2016 at de har en informasjonsarbeider, 30 prosent har en egen informasjonsavis og 22 prosent har en fast informasjonsspalte i lokalpressen. Dette har holdt seg stabilt i forhold til forrige fireårsperiode. Bruk av nærradio-/lokal-TV-/internettsendinger fra kommunestyremøter (49 prosent av kommunene) øker og flere kommuner (38 prosent) gir ut informasjon på flere språk. Det er relativt få, men økende andel kommuner som leverer informasjon tilrettelagt for blinde (18 prosent).

Stokstad, Indset og Monkerud36 analyserer åpenhet i kommunene ved hjelp av Pressens offentlighetsutvalgs Åpenhetsindeks37. Den fanger opp om kommunene innfrir innsynskrav og tilgjengeligheten til journaler og dokumenter og annen informasjon. Resultatene viser at kommunene er mer åpne i 2018 enn de var i 2011. Undersøkelsen viser også at det er en positiv sammenheng mellom åpenhet og kommunenes bruk av tiltak for å involvere innbyggerne. Lovregelen det er mest klage på til Sivilombudsmannen, er ifølge Leirseth38 kravet i kommuneloven § 31 nr. 1 om møteoffentlighet. Kommunene kritiseres blant annet for å lukke økonomiutvalgsmøter og møter om kontroversielle saker, som for eksempel skolestruktur.

I Lokaldemokratiundersøkelsen 2017/2018 til KS, blir innbyggerne spurt om hvordan de opplever informasjonen fra kommunen.39 Resultatene fra undersøkelsen varierer mellom kommuner, men innbyggerne er i gjennomsnitt positive til hvordan kommunen informerer om aktuelle saker. De svarer imidlertid negativt på spørsmål om kommunen gjør en god jobb med å informere om hvordan kommunenes inntekter brukes. Innbyggerne gir likevel et positivt svar på spørsmålet om «innbyggerne vet nok om forholdene her i kommunen til å bruke stemmeseddelen på en fornuftig måte i kommunevalget».40 Winsvold41 tolker dette som at innbyggerne vurderer egen kunnskap om lokalpolitikk høyere enn kommunens informasjonsarbeid. Tidligere forskning har vist at mediene, med lokalavisene på førsteplass, generelt er viktigste informasjonskanal om lokalpolitikken.42

Mediene er også den viktigste informasjonskilden for velgerne i valg av parti og kandidater. Studier av velgernes mediebruk i forbindelse med lokalvalgkampen i 2015, viser at hver enkelt velger benytter en rekke ulike mediekanaler for å følge med på nyheter om valget. I den siste uken av valgkampen sa over halvparten av utvalget som ble spurt, at de fikk med seg nyheter fra fem forskjellige mediekanaler hver dag med nasjonalt fjernsyn og lokalaviser som de viktigste.43 Partienes valgkampmateriale blir oppgitt som viktigere enn Facebook – som blir oppgitt som minst viktig.

4.8 Oppsummeringer og vurderinger

I siste fireårsperiode har det kommunale selvstyret blitt grunnlovfestet. Det er blitt etablert er en tvisteløsningsordning som gir kommunene anledning til å få rettslig prøvd gyldigheten av statlige vedtak. I den nye kommuneloven understrekes det lokale selvstyrets plass i styringen av landet. Til sammen styrker dette kommunenes og fylkeskommunenes rettslige vern mot statlige inngrep. I perioden fra 2013 til 2018 hadde kommunene en gjennomsnittlig årlig realvekst i frie inntekter på 1,7 prosent eller 0,8 prosent per innbygger. Den gode veksten har blant annet medført at kommunesektoren de siste årene har hatt netto driftsresultat godt over anbefalt nivå, og at antall kommuner i ROBEK er på et historisk lavt nivå. Det er også utviklet gode rutiner for å trekke kommunesektoren inn i prosessen i arbeidet med nye eller reviderte lover og regelverk.

Ved kommunestyrevalget i 2015 ble valgdeltakelsen redusert til 60 prosent, ned fra 64,2 i 2011. Denne nedgangen kan trolig i stor grad forklares med den ekstraordinære omstendigheten rundt valget i 2011 etter terrorangrepene på Utøya og i regjeringskvartalet 22. juli. Det kan se ut til at det er blitt en normaltilstand at valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg ligger rundt 60 prosent. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at en høyere valgdeltakelse er ønskelig og arbeider derfor med tiltak som kan bidra til at flere benytter seg av stemmeretten. Det er stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper. Derfor har Kommunal- og moderniseringsdepartementet satt i gang et forskningsprosjekt for å finne tiltak som på sikt kan være relevante og effektive.

Det har vært en klar utvikling de siste 20 årene at innbyggerne i økende grad og på ulike måter gir uttrykk for sine meninger overfor kommunene mellom valgene. Kommunene legger også i større grad til rette for at innbyggerne skal kunne ivareta sine interesser og legge fram saker som opptar dem. Kommunereformen utløste stort engasjement, og over 200 kommuner gjennomførte folkeavstemninger i 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet drifter selv en nettside for innbyggerinvolvering, minsak.no, som er godt besøkt.

Innbyggernes deltakelse mellom valg er et viktig innslag i et levende lokaldemokrati, og gir innbyggerne muligheter for både at nye saker blir tatt opp, og til å uttrykke meninger i saker som allerede er på den lokalpolitiske dagsorden. Kommunereformen har bidratt til at mange kommuner som nå danner større og sterkere kommuner har lagt vekt på å få til bedre ordninger for innbyggerinvolvering i de nye kommunene. Dessuten er ungdomsråd nå lovfestet sammen med eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse. Dette bidrar til at disse gruppene blir bedre hørt i kommunale politiske prosesser.

Blant de folkevalgte i kommunestyrene er det fortsatt grupper som er underrepresentert, kvinner, unge og eldre. Det samme gjelder innvandrere og de med lav utdanning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har særlig fulgt opp med tiltak for å styrke kvinnerepresentasjonen.

Generelt synes tilliten til lokalpolitikerne å være høy. De fleste innbyggere mener at politikerne ikke misbruker sin makt til personlig fordel, men er mer forbeholdne når de blir spurt om de kan stole på løftene politikerne gir. Det ligger et element av mistillit til kommunen når det er en relativt utbredt oppfatning at «de med gode forbindelser i kommunen lettere får ivaretatt sin interesser».

Når det gjelder folkevalgt styring uttrykker kommunepolitikerne stor grad av tilfredshet med forholdet til administrasjonen. Dette kan være en av grunnene til at det fortsatt er en økning i delegering av saker fra folkevalgte organer til administrasjonen. Politikerne har tillit til at administrasjonen ivaretar oppgaver og saker på en god måte, og organiseringen av folkevalgt styring er stabilt.

Det har vært en positiv utvikling i kommunenes åpenhet de seneste årene. Her viser analyser at kommuner som er åpne, også er flinkere til å ta i bruk ulike tiltak for å involvere innbyggerne.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at kommunene gjennomgående forvalter lokaldemokratiet tilfredsstillende. Innbyggerne er mest fornøyd med kommunen som tjenesteprodusent. Det er relativ høy tilfredshet blant innbyggerne til hvordan kommunene ivaretar sitt demokratiske ansvar. Men i en av undersøkelsene vi viser til kommer lokaldemokratiet noe svakt ut på indikatorer som måler pålitelighet til styringen i kommunene.

Denne rapporteringen viser at vi har et sterkt lokaldemokrati. Regjeringen kan i den siste fireårsperioden vise til at det rettslige vernet til kommunene har blitt styrket med blant annet å lovfeste det kommunale selvstyret i den nye kommuneloven. Kommunene på sin side kan vise til en generell god tilfredshet med lokaldemokratiet blant innbyggerne, men ikke innenfor alle områder. Derfor er det viktig at både statlige myndigheter og kommunene bestreber å bevare og utvikle lokaldemokratiet til det beste for innbyggerne.

5 Forholdet mellom stat og kommune

Regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet gjennom å spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Rammestyring er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Juridisk rammestyring innebærer at kommunene har reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver. Økonomisk rammestyring betyr at kommunesektoren i størst mulig grad finansieres gjennom frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter), slik at prioriteringene kan gjøres lokalt.

Rammestyring gir handlingsrom og er en forutsetning for et levende lokaldemokrati der folk og lokalsamfunn har frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. I tillegg til at denne friheten har en egenverdi, legger nærheten lokalpolitikerne har til lokalsamfunnets behov og utfordringer, til rette for at ressursene brukes der de gjør mest nytte og at tjenestene kan tilpasses den enkelte på en ubyråkratisk måte. Rammestyringsprinsippet er styrket gjennom den nye kommuneloven som lovfester det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Kommunene har som planmyndighet stor handlefrihet i arealplanleggingen. Regjeringen har gjort flere endringer i plan- og bygningsloven som forenkler planprosessene, og gitt tydeligere føringer for bruk av innsigelser. Regjeringen vil fortsette dette arbeidet. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og flere saker løses gjennom dialog og megling lokalt. Under denne regjeringen har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i om lag 80 prosent av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak.

I dette kapittelet omtales utvalgte saker av overordnet karakter som har betydning for forholdet mellom staten og kommunene.

5.1 Innlemming av øremerkede tilskudd

Rammefinansiering i form av frie inntekter er hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren. Innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner styrker det kommunale selvstyret og fører til mindre byråkrati i både staten og kommunesektoren. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2020 foreslå å innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Et utgangspunkt har vært ekspertgruppen som gjennomførte en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd som ble lagt fram i desember 2017. En rekke av innlemmingene som varsles, følger også opp regionreformen og Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner, jf. omtale i kapittel 7.

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2020 foreslå å avvikle og innlemme følgende tilskudd i rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene:

• Tilskudd til psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene

• Tilskudd til dagaktivitetstilbud til hjemmeboende personer med demens

• Tilskudd til samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak

• Tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med spesielle behov

• Tilskudd til karriereveiledning

• Tilskudd til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn

• Tilskudd til etablering og tilpasning av bolig

• Tilskudd til inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn

• Tilskudd til regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse

• Tilskudd til klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid

• Tilskudd til skredsikring av fylkesveier

• Tilskudd til gang- og sykkelveier

Tilskuddene til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn, inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn, regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse samt skredsikring av fylkesveier vil bli gitt en særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet (tabell c). Regjeringen vurderer innretningen av den utvidede TT-ordningen nærmere, med sikte på innlemming i rammetilskuddet når ordningen er blitt finansiert som en nasjonal ordning.

Det vises til nærmere omtale av de ulike tilskuddene som skal innlemmes i kapittel 13.

Regjeringen vil over tid avvikle flere øremerkede tilskudd og redusere det totale omfanget av øremerking. Det vil bli løpende vurdert om øremerking av midler til gitte formål innebærer en hensiktsmessig styring av kommunesektoren og er i tråd med retningslinjene for øremerkede tilskudd, eller om rammefinansiering gjennom innlemming vil være bedre egnet.

Kompensasjonsordningen for renter og avdrag og vertskommunetilskuddet (kap. 761, post 64 og kap. 761, post 61, Helse- og omsorgsdepartementet) samt rentekompensasjonsordningene for skole- og svømmeanlegg (kap. 225, post 65, Kunnskapsdepartementet) og for transporttiltak i fylkene (kap. 1320, post 61, Samferdselsdepartementet) er alle under gradvis avvikling. Dette vil på sikt bidra til å redusere andelen øremerkede midler.

5.2 Ny kommunelov

5.2.1 Generelt om ny kommunelov

Stortinget vedtok 22. juni 2018 ny kommunelov, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og Innst. 369 L (2017–2018). Mesteparten av loven vil tre i kraft i forbindelse med konstitueringen av det enkelte kommunestyret og fylkestinget etter valget september 2019, jf. kongelig resolusjon 20. desember 2018.

Den nye kommuneloven styrker det kommunale selvstyret. Dette kommer til uttrykk gjennom en ny formålsbestemmelse, hvor det slås fast at formålet med loven er å fremme det kommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. I tillegg er det kommunale selvstyret eksplisitt blitt lovfestet. Selvstyret får med det en klar rettslig forankring i kommuneloven. I den nye loven er det også tatt inn tre prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og det kommunale selvstyret.

Disse tre bestemmelsene er klart og direkte knyttet til det kommunale selvstyret, men den nye loven inneholder også andre bestemmelser som skal styrke det kommunale selvstyret.

Med den nye loven får alle landets kommuner og fylkeskommuner en ny og moderne lov, som fortsatt vil legge rammene for den kommunale virksomheten. Det har vært departementets mål at loven skal være lett å lese og lett å forstå. Det er viktig både av demokratihensyn, og av hensyn til etterlevelsen av loven.

Departementet vil i løpet av 2019 fastsette nye forskrifter til kommuneloven, og også tilby opplæring i loven og veiledning. Departementets retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren vil bli revidert for å gjenspeile endringene i den nye kommuneloven.

5.2.2 Internkontroll

Ny kommunelov inneholder ny regulering av krav til internkontroll med kommuneplikter. Dette er i kommuneloven av 1992 kun regulert med et overordnet krav om betryggende kontroll. I ny kommunelov skjerpes og tydeliggjøres kravet om internkontroll med en egen bestemmelse med tydelige minstekrav til hvordan internkontrollen, som er kommunedirektørens ansvar, skal være. Den nye loven tar inn i seg mange av de elementene som i dag finnes i særskilte bestemmelser om internkontroll i lover og forskrifter på ulike sektorer – men er likevel ikke like detaljert som en del av disse.

Som en forutsetning for at den nye internkontrollreguleringen i ny kommunelov skal tre i kraft, ligger at eksisterende regulering i særlovgivningen som gjelder internkontroll med kommuneplikter skal gjennomgås og i hovedsak oppheves. Ny kommunelov skal erstatte en rekke særlover slik at reguleringen blir klarere, enklere og mer helhetlig. Målsettingen er å gjøre reguleringen enklere, og internkontrollen bedre.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har, i tråd med føringene i forarbeidene til ny kommunelov, igangsatt en gjennomgang av særlovgivningen med sikte på å oppheve slike internkontrollbestemmelser. Dette er en prosess som gjøres i samarbeid med berørte departementer. Målet er å oppheve flest mulig av denne type internkontrollbestemmelser, slik at internkontroll med kommuneplikter i hovedsak er regulert av kommuneloven. Ett unntak fra dette ble gjort av Stortinget når det gjelder helse- og omsorgssektoren i kommunen. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av 28. oktober 2016 nr. 1250, som trådte i kraft 1. januar 2017, er unntatt fra særlovgjennomgangen og skal således fortsatt gjelde. Høringsnotat med forslag om endringer i lov- og forskriftsbestemmelser om internkontroll med kommuneplikter ble sendt på høring 26. april med høringsfrist 16. september 2019.

5.3 ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet og arbeidet med like konkurransevilkår

ESA åpnet i 2013 en sak mot norske myndigheter, som retter seg mot og reiser spørsmål om det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten for staten, helseforetakene, fylkeskommunene og kommunene er i strid med EØS-avtalen. Saken pågår fremdeles. Arbeidsgrupperapporten fra Hjelmeng-utvalget om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører ble sendt på offentlig høring med frist i mai 2018. Se kommuneproposisjonen for 2019 punkt 5.3 for mer informasjon om saken, og utviklingen siden starten i 2013.

Berørte departementer har god dialog med ESA for å finne gode løsninger som sikrer overholdelse av støtteregelverket. Slike løsninger må bidra til at det offentlige kan løse sine oppgaver på en hensiktsmessig og samfunnsøkonomisk måte. Løsningene skal dessuten bidra til at offentlig sektor legger til rette for virksom konkurranse og like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører.

Saken ESA åpnet handler om hvordan offentlig sektor organiserer og finansierer økonomisk aktivitet; altså salg av varer og tjenester i et marked. ESA-saken omfatter ikke tjenester som på grunn av måten de er finansiert og organisert på, faller utenfor EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Kommunale, fylkeskommunale og statlige velferdstjenester er derfor ikke omfattet. Dette gjelder blant annet barnehager, skoler, helse- og omsorgstjenester, SFO og kulturskoler.

Støttereglene etter EØS-retten omfatter bare det som defineres som «økonomisk aktivitet». Idretts- og kulturaktiviteter i offentlig sektor vil i noen tilfeller anses for å være økonomisk aktivitet i EØS-sammenheng, men det er gjennom praksis fra EU/EØS avklart at offentlig støtte til breddeidrett eller kulturaktiviteter utøvd av amatører, ikke regnes som statsstøtte. En del offentlig aktivitet knyttet til kommunale svømmehaller, gymsaler og kulturhus, er ikke økonomisk aktivitet og vil dermed falle utenfor. I den grad det er noe økonomisk aktivitet i disse anleggene, vil det sjelden være samhandelspåvirkning, hvilket er et annet krav for at støttereglene kommer til anvendelse. Dermed faller disse aktivitetene også utenfor EØS-reglene.

De foreløpige undersøkelsene av aktivitet i offentlig sektor tyder på at mye av det som det offentlige tilbyr i markedet er salg av restkapasitet fra kjernevirksomheten, og tjenester der de har samdriftsfordeler ved å tilby tjenester som er økonomiske ved siden av den ikke-økonomiske aktiviteten, for eksempel kommunal brøyting av private veier. Salg av restkapasitet vil sjeldent påvirke samhandelen og dermed også falle utenfor EØS-reglene.

For å sikre et bredere beslutningsgrunnlag skal Nærings- og fiskeridepartementet, i samarbeid med blant annet Kommunal- og moderniseringsdepartementet, innhente en utredning om de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de ulike forslagene til tiltak som henholdsvis ESA og Hjelmeng-utvalget har foreslått. Utredningen skal vurdere og anslå de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de ulike forslagene i Hjelmeng-rapporten og ESAs forslag. Utredningen skal foreligge mot slutten av 2019.

Når utredningen foreligger, vil de berørte departementene arbeide videre med konkrete forslag til tiltak.

5.4 Valglovutvalget

Regjeringen oppnevnte 21. juni 2017 et utvalg som skal foreslå ny valglov og vurdere endringer i valgordningen. Utvalget skal se på alle sider av valggjennomføringen, særlig på ansvars- og rollefordeling, avvikling av stemmegivningen og forsendelse av forhåndsstemmer. Utvalget skal utrede hvordan den nye fylkesstrukturen påvirker valgordningen, herunder om dagens inndeling i valgdistrikter ved stortingsvalg skal videreføres. Utvalget skal også utrede ny personvalgordning ved stortingsvalg, og se på klageordningen for valg.

Valglovutvalget skal avgi sin utredning til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen 31. mai 2020.

6 Kommunereform

6.1 Status for kommunereformen

Kommunereformen er en viktig velferdsreform for denne regjeringen, og arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger vil derfor fortsette.

I Norge har vi et generalistkommunesystem som innebærer at alle kommuner har samme oppgaver og ansvar, uavhengig av størrelse og antall innbyggere. Med en aldrende befolkning, færre arbeidstakere per pensjonist og klimautfordringer, vil kommunene stå overfor vanskelige og store utfordringer i tiden som kommer.

Regjeringen vil opprettholde generalistkommunesystemet fordi det sikrer at alle innbyggere har de samme demokratiske rettighetene, det legger til rette for et felles, statlig finansieringssystem og for at lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring, samt for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

Flere kommuner vedtok i kommunereformen at mer interkommunalt samarbeid var løsningen for å legge til rette for gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Utstrakt interkommunalt samarbeid gir imidlertid store utfordringer, særlig knyttet til demokrati og politisk kontroll av den kommunale virksomheten. Enkelte kommuner kan også oppleve at interkommunalt samarbeid over tid kan tappe kommunen både for kompetanse og arbeidsplasser.

Regjeringen mener derfor at sammenslåing av kommuner er en mer framtidsrettet og demokratisk løsning, og legger derfor fortsatt til rette for at kommuner som ønsker å slå seg sammen gjennom gjensidige lokale vedtak vil få ta del i gode og langsiktige økonomiske virkemidler.

109 kommuner er nå inne i det siste året med forberedelser før de 1. januar 2020 blir 43 nye kommuner. Totalt ble 119 kommuner sammenslått i perioden 2014–2017, og det vil i 2020 være 356 kommuner i Norge. Dette berører en av tre innbyggere som ved årsskiftet vil tilhøre en ny kommune.

6.1.1 Tilbud og støtte til sammenslåingskommunene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hatt stor oppmerksomhet rettet mot de kommunene som er vedtatt sammenslått, og det er satt i gang flere tiltak for å legge til rette for å støtte opp under at det skal være gode, lokale prosesser rundt det å bygge nye kommuner. Å bygge nye kommuner er store omstillingsprosjekter. Det er mange utfordringer som skal løses underveis, og mye må være klart til 1. januar 2020 for at den nye kommunen skal være operativ. Samtidig skal det planlegges for videre utvikling av den nye kommunen etter 1. januar 2020.

Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner

En av regjeringens målsettinger for kommunereformen er et sterkt lokaldemokrati. Når kommuner skal slå seg sammen, vil det påvirke rammene for demokratiet og det politiske lederskapet.

Departementet satte på nyåret 2017 i gang prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner. Prosjektet skulle inspirere kommunene med vedtak om sammenslåing til å sette demokratispørsmål på dagsorden når de skal bygge sin nye kommune.

Tema for prosjektet har vært politisk organisering og arbeidsmåter, innbyggermedvirkning og nye digitale løsninger. 32 nye kommuner (88 sammenslåingskommuner) takket ja til å delta i prosjektet. Hver av de nye kommunene som har deltatt har fått tilsagn om 100 000 kroner i tilskudd til lokaldemokratiutviklingsarbeidet i 2018. I tillegg har de fått tilbud om å kartlegge statusen for lokaldemokratiet i sammenslåingskommunene, gjennom KS lokaldemokratiundersøkelse.

Formålet med prosjektet var å vise fram ulike måter kommunene kan organisere seg og arbeide på, ulike former for innbyggermedvirkning og nye digitale verktøy. Departementet har arrangert to lokaldemokratikonferanser, først og fremst for politikere, og to prosjektledersamlinger der dette har vært tema.

Mange av kommunene jobber nå særlig med ulike nærdemokratiske ordninger. Noen kommuner utarbeider egne demokratistrategier, andre utvikler en universell lokaldemokratisk verktøykasse og digitalt nærdemokrati.

Departementet har tilbudt prosjektkommunene en evaluering av tiltakene som de vurderer å gjennomføre. Forskerne44 som departementet har engasjert til dette, vil utarbeide en samlet rapport, blant annet om aktuelle trender og hvordan ulike tiltaksprofiler vil kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet. Sluttrapporten skal være klar i desember 2019.

Departementet har også inngått avtale med forskerne om å evaluere fire til fem av prosjektkommunenes videre arbeid med å utvikle sitt lokaldemokrati, etter at de nye kommunene og kommunestyrene trer i kraft. Disse kommuneeksemplene vil kunne gi inspirasjon og vise vei for andre kommuner. Beskrivelsen av disse lokaldemokratimodellene vil blant annet bli lagt ut på kommunereform.no.

Partsbasert oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen

Departementet, KS, Unio Kommune, LO Kommune, YS Kommune og Akademikerne Kommune inngikk i juni 2016 en avtale om å samarbeide om et oppfølgingstilbud til alle kommuner som skal slå seg sammen. Det er til sammen gjennomført åtte samlinger med 300 – 500 deltakere på hver samling. Fra kommunene har både folkevalgte, administrasjon, tillitsvalgte og verneombud vært representert. Samlingene har blant annet hatt arbeidsgiverpolitikk, eierskap, interkommunalt samarbeid og prosjektstyring på dagsorden. Evalueringene har vist at deltakerne har opplevd samlingene som svært nyttige. KS har det praktiske ansvaret for å gjennomføre tilbudet.

I tilbudet er det også blitt etablert en digital læringsportal for erfaringsdeling. Her er det samlet ulike veiledere og eksempler fra sammenslåingsprosessene innenfor temaer som arbeidsgiverspørsmål, lokaldemokrati, kommunikasjon og kulturbygging. Portalen er tilgjengelig for alle kommuner og legger til rette for at kommunene kan lære av hverandre.

Avtalen mellom partene varer ut 2019. I 2019 vil det arrangeres ulike webinarer, samt utvikles veiledningsmateriell for den siste perioden før sammenslåingene trer i kraft 1. januar 2020.

Kartverkets rolle som teknisk koordinator

Sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner har en rekke konsekvenser og utfordringer for digitale systemer både på lokalt, regionalt og statlig nivå. Kartverket som forvalter av matrikkelen, det nasjonale eiendomsregisteret, har fått i oppdrag av departementet å ivareta rollen som teknisk koordinator av statlige etater i IKT-spørsmål i kommune- og regionreformen, samt å gi faglig støtte til kommuner som er i sammenslåingsprosess fram mot 2020.

Det er kommunene selv som er ansvarlig for at egne systemer er på plass fra 1. januar 2020.

6.1.2 Eiendomsskatt ved kommunesammenslåing – høring

Finansdepartementet har i høringsnotat 12. april 2019, med høringsfrist 12. juli 2019, foreslått endringer i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) § 13. Forslaget skal legge til rette for at sammenslåtte kommuner får mulighet til å harmonisere eiendomsskatten i den nye kommunen. Det foreslås at kommunene i en overgangsperiode på tre år, fra tidspunktet for iverksettelsen av kommunesammenslåingen, kan øke satsene med inntil 1 promilleenhet på bolig- og fritidseiendom, og 2 promilleenheter på næringseiendom med videre per år. I overgangsperioden vil de ulike delene av den nye kommunen kunne ha ulike satser for eiendomsskatt på samme type eiendom. Overgangsperioden skal brukes til å harmonisere eiendomsskatten i den nye kommunen. Forslaget gir kommuner som slår seg sammen forutsigbarhet for eiendomsskatteinntekter fra næringseiendom med videre og fører samtidig ikke til en brå økning i eiendomsskatten for bolig- og fritidseiendom fra et år til et annet. Finansdepartementet tar sikte på å fremme et eventuelt lovforslag i statsbudsjettet for 2020. Nye regler vil da kunne tre i kraft fra og med eiendomsskatteåret 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har med hjemmel i inndelingsloven § 17 fastsatt individuelle forskrifter for hver enkelt kommunesammenslåing, basert på en felles mal. I flere av disse er det, fra tidspunktet for iverksettelsen av sammenslåingen, gitt adgang til å videreføre eksisterende eiendomsskattesatser i de opprinnelige kommunene i en overgangsperiode på to år. Det er videre lagt opp til at det gjøres årlige endringer innenfor de ulike geografiske områdene i den nye kommunen i tråd med det som er lovlig etter de alminnelige reglene i eigedomsskattelova, med det formål å harmonisere eiendomsskatten. Forskriftene fastsetter at eiendomsskatteregimet skal være felles i hele den nye kommunen fra og med 2022. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på oppheve sammenslåingsforskriftenes bestemmelser om overgangsperiode for eiendomsskatt når endringene som foreslås av Finansdepartementet i høringsnotat 12. april 2019 er vedtatt og trer i kraft.

6.2 Det norske kommunesystemet

De norske kommunene har en helt sentral plass og rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. De har en bred og omfattende oppgaveportefølje, og oppgavene og ansvaret til kommunene har vokst i hele etterkrigstiden. De viktigste argumentene for å legge oppgaver til kommunene er den grunnleggende verdien det har at innbyggerne kan påvirke og delta i løsningen av felles oppgaver i lokalsamfunnet, og at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

Et viktig kjennetegn ved det norske kommunesystemet er generalistkommuneprinsippet. Dette prinsippet innebærer at alle kommuner, uansett innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn, skal håndtere de samme kravene til tjenester til sine innbyggere, ivareta planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, utføre oppgavene som myndighetsutøver og ivareta demokratiske funksjoner.

Generalistkommuneprinsippet sikrer at alle innbyggere har de samme demokratiske rettighetene, og prinsippet legger til rette for et felles, statlig finansieringssystem og at lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring, samt for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

Statlig rammestyring, både økonomisk og juridisk, skal gi det kommunale demokratiet handlingsrom til å tilpasse tjenestene til individuelle og lokale behov og til å kunne ta egne veivalg for sin kommune.

Departementet mener at det norske kommunesystemet, basert på generalistkommuneprinsippet, en bred og omfattende oppgaveportefølje og statlig rammestyring, har store fordeler. For å styrke kommunesystemet ønsker denne regjeringen å legge til rette for sammenslåing av kommuner. Alternative strategier, som gjerne vil være økt interkommunalt samarbeid eller oppgavedifferensiering, vil gi demokratiske utfordringer og vil svekke både det nasjonale og lokale demokratiet.

Fordelene ved kommunesystemet svekkes imidlertid av en kommunestruktur hvor det over tid er blitt store forskjeller mellom kommunenes forutsetninger til å fylle rollen som generalistkommune. Etter kommunereformperioden er det fortsatt om lag halvparten av kommunene som har under 5 000 innbyggere og flere enn 120 kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere. Befolkningsnedgang og aldring i befolkningen gjør at mange av de små kommunene i løpet av de nærmeste årene ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år.

Generalistkommunesystemet har lenge vært under press. Denne utviklingen vil forsterke seg ytterligere de kommende årene.

6.2.1 Situasjonen etter 1. januar 2020

Til tross for et høyt antall sammenslåinger i kommunereformperioden, er ikke hovedtrekkene i kommunestrukturen endret.

Etter 2020 vil det bli et enda større gap mellom de største og de minste kommunene. Det vil da bli nye, større kommuner med mer solide organisasjoner og større fagmiljøer, som både kan levere gode tjenester og ta en aktiv rolle for samfunns- og næringsutvikling i den nye kommunen. Mange av de mindre kommunene vil ha små og sårbare organisasjoner til å håndtere både dagens og framtidens utfordringer, for sine innbyggere og lokalsamfunnet. Særlig bekymringsfullt er det at flere av de små kommunene har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i organisasjonene til å levere gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Denne utfordringen understrekes av NIVI Analyse AS som på oppdrag fra Fylkesmannen i Troms og Finnmark har intervjuet ordførere og rådmenn i 13 av Finnmarks 19 kommuner om blant annet det framtidige utfordringsbildet for kommunen45. Rapporten viser at mange av kommunene sliter med å rekruttere og opprettholde tilstrekkelig kompetanse over tid. Rådmenn og ordførere i flere kommuner gir tilbakemelding om at de er bekymret for om rettsikkerheten for innbyggerne ivaretas.

Telemarksforsking har på oppdrag fra departementet gjennomført en utredning av hvordan kommunene med under 3 000 innbyggere løser sine oppgaver innenfor generalistkommunesystemet46. Telemarksforsking gjennomførte en spørreundersøkelse til rådmennene i alle kommunene med færre en 3 000 innbyggere, samt en case-undersøkelse i åtte kommuner for å fylle ut informasjonen knyttet til de resultatene som framkommer gjennom spørreundersøkelsen og statistiske analyser.

Rapporten konkluderer blant annet med at de minste kommunene i framtiden i økende grad vil ha utfordringer med å fylle rollen som generalistkommune som følge av:

• fortsatt nedgang i folketallet

• økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder

• mer sårbar økonomi som følge av færre innbyggere

• økt konkurranse om kvalifisert arbeidskraft og økte utfordringer med tilstrekkelig tilgang på kompetanse ut fra behovet, særlig innenfor spesialiserte tjenester

• mangel på kompetanse innen kommunal planlegging, digitalisering, utvikling og innovasjon som grunnlag for å håndtere framtidige utfordringer og utviklingsmuligheter.

De nye kommunene vil endre relasjonene og tyngdepunktet i sin region. Mange av de nye kommunene utgjør tyngdepunkt i fylkene, og vil være sentrale i samhandlingen mellom kommunene, og med de nye fylkeskommunene og fylkesmannen. Det er grunn til å anta at den regionale og nasjonale gjennomslagslagkraften vil øke, og at kommunene vil framstå som attraktive både for innbyggere og næringsliv.

Digitalisering er et viktig element i moderniseringen og effektiviseringen av kommunal sektor, men dette krever store ressurser og spesialisert kompetanse. Mange av sammenslåingskommunene bruker nå store ressurser på å fornye organisasjonene sine, også innenfor IKT, og gapet mellom de store og de små kommunene som har valgt å stå alene, blir større enn tidligere. Konsekvensen kan bli at det blir et digitalt A- og B-lag blant kommunene, hvor de minste taper attraktivitet både overfor innbyggere og næringslivet.

Telemarksforsking fant i sin utredning at kommunene er avhengig av samarbeid om digitalisering, og at dette behovet bare vil bli større. Samtidig er inntrykket at det ikke er enkelt for små kommuner å etablere samarbeid på et nødvendig strategisk og helhetlig nivå. Slike samarbeid krever at ledelsen i kommunen har kapasitet til å gjennomføre digital organisasjonsutvikling, noe som er en forutsetning for å hente ut gevinstene ved digitalisering. Et flertall av kommunene gir uttrykk for at det er krevende å hente ut gevinster av digitaliserings- og innovasjonsarbeid. Dette underbygges også av casekommunene.

I flere fylker med mange små og sårbare kommuner er det interkommunale samarbeidet omfattende og helt nødvendig for at kommunene skal være i stand til å gi et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere. I rapporten fra Telemarksforsking svarer 72 prosent av kommunene med under 3 000 innbyggere at de er helt enig i at de er avhengig av interkommunalt samarbeid for å få løst oppgavene sine på en tilfredsstillende måte. Når de blir spurt om hvilke områder de er mest avhengig av samarbeid, blir til sammen 54 tjenester nevnt. Samarbeid om IKT/digitalisering kommer på topp (71 prosent), deretter barnevern (64 prosent). Fylkesmannen i Troms og Finnmark rapporterer i sin årsmelding til departementet at det ikke er uvanlig at kommuner deltar i over 50 ulike interkommunale samarbeid. Dette gir store utfordringer, særlig knyttet til demokrati og politisk kontroll av den kommunale virksomheten. Enkelte kommuner ser også at det interkommunale samarbeidet over tid kan tappe kommunen for både kompetanse og arbeidsplasser når disse går til vertskommunen, som gjerne er den største kommunen. En sammenslåing av kommunene som samarbeider på flere områder, ville medført at det var ett kommunestyre som på en planmessig måte kunne fordelt arbeidsplassene til de ulike stedene i den nye kommunen.

I rapporten fra Telemarksforsking er kommunene delt omtrent på midten i sine svar på påstanden om at min kommune har mye å gå på før ulempene med interkommunalt samarbeid blir for store og kommunesammenslåing er en bedre løsning. Her er hovedtyngden mot ytterpunktene, altså at mange er helt uenig og mange er helt enig, og det er de minste og mest usentrale kommunene som er mest enige i påstanden. Rapporten konkluderer med at årsaken kan være at de minste og mest usentrale kommunene føler de har mest å tape på en kommunesammenslåing, fordi det er gjerne kommunen selv som står for en stor andel av sysselsettingen i kommunen, og tilgang på kommunale arbeidsplasser er dermed viktig for å opprettholde bosettingen. Samtidig skriver Fylkesmannen i Trøndelag i sin årsrapport for 2018 at de kommunene som i kommunereformen var tydeligst på at de skulle lage et omfattende og forpliktende interkommunalt samarbeid som alternativ til å slå seg sammen, sliter med å få dette på plass, og at det så langt ikke har resultert i nye tydelige forpliktende samarbeid.

For små kommuner med befolkningsnedgang vil det være en særlig viktig oppgave å bidra til å skape arbeidsplasser og drive en god samfunns- og næringsutvikling. Interkommunalt samarbeid vil ikke løse utfordringer knyttet til konkurranse mellom kommunene når det kommer til spørsmålet om lokalisering av arbeidsplassene, både når det gjelder private og offentlige arbeidsplasser. Kommunestyret i en større kommune, med representasjon fra og ansvar for hele det geografiske området, ville kunne ha en plan for fordeling av disse arbeidsplassene. Undersøkelser viser også at det er lite samarbeid mellom kommunene om næringsutvikling, og noe av forklaringen kan nettopp ligge i at kommunene ser på dette som et null-sum-spill, det vil si når det besluttes at én kommune får arbeidsplassene, vil det bety tap for de andre kommunene. Der hvor det i større grad kan ligge til rette for samarbeid om samfunns- og næringsutvikling, er der hvor det er felles interesser og gevinster for alle som samarbeider, for eksempel innen reiseliv og turisme. Fylkesmennene pekte også i sine langsiktige tilrådinger på at samfunnsutviklingsutfordringene er krevende å håndtere gjennom interkommunalt samarbeid. Så selv om det i flere regioner er gode forutsetninger for en positiv utvikling til å skape nye arbeidsplasser og utvikle regionene til å bli motorer i samfunnsutviklingen, svekkes mulighetene for å ta ut dette vekstpotensialet av kommunestrukturen.

Kapasitet og kompetanse

Tilstrekkelig kompetanse og kapasitet er avgjørende for at kommunene skal fylle rollen som generalistkommuner. Rapporten fra Telemarksforsking47 viser at små kommuner har betydelige utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kompetanse, særlig spesialkompetanse. Årsaken er i stor grad at kommunene har for få innbyggere til å fylle hele stillinger innenfor et ansvarsområde.

I spørreundersøkelsen Telemarksforsking gjennomførte i kommuner med under 3 000 innbyggere, svarer mellom 19 og 51 prosent at de ikke har tilgang på tilstrekkelig kompetanse utfra behovet, verken i egen organisasjon, gjennom samarbeid eller ved kjøp, for følgende tjenester:

• psykolog (51 prosent)

• jurister (42 prosent)

• fagstillinger innen miljøvern og klima (38 prosent)

• ergoterapeuter (36 prosent)

• fagstillinger innen samfunnssikkerhet og beredskap (32 prosent)

• fagstillinger innen samfunnsplanlegging (28 prosent)

• fagstillinger innen kompetanse på rus (23 prosent)

• sykepleiere (20 prosent)

• fagstillinger innen arealplanlegging (20 prosent)

• ingeniører innen tekniske tjenester (19 prosent)

Gjennom intervjuer med casekommunene ble mangel på psykologer tatt opp som tema. Årsaken det pekes på av informantene er at det er vanskelig å rekruttere fordi søkere vil være del av et større fagmiljø. Kommunene har for få innbyggere og brukere til å etablere et fagmiljø med fulle stillinger. Dette varierer noe etter sentralitet og inntekt.

Informanter i casekommunene i utredningen utdyper og peker på utfordringer med mangel på kapasitet og kompetanse. Noe av grunnen til at det er vanskelig å rekruttere er at stillinger ofte er tillagt mange ulike arbeidsoppgaver og ansvarsområder. Klarer de å rekruttere, er det ofte nyutdannede, som ikke blir lenge i stillingen.

Noen av informantene kommenterer at det blir lite tid til planlegging og utviklingsarbeid innenfor tjenesteområdene fordi det kun er kapasitet til drift. Dette medfører at planer blir gamle og utdaterte.

Små fagmiljøer og mangel på kapasitet og kompetanse fører til at ledere har et bredt ansvarsområde. I en av casekommunene har for eksempel enhetsleder for samfunnsutvikling ansvar for plan- og byggesak, kart og oppmåling, eiendomsskatt, landbruk, næring, bosetting, folkehelse og samfunnsmedisin, samt drift og utbygging inkludert renhold og vaskeri. I tillegg må lederen bidra med saksbehandling.

I spørreundersøkelsen er 80 prosent av kommunene uenig i påstanden om at kommunens ressurser til å jobbe med innovasjon er tilstrekkelig sett i forhold til behovet. Casekommunenene gir tilbakemeldinger om at hovedfokuset i administrasjonen er drift, og at det er vanskelig å sette i gang større innovasjons- og utviklingsprosjekter på egen hånd.

Rapporten oppsummerer med at det i små kommuner legges ned en betydelig «dugnadsinnsats» for at hjulene skal gå rundt. Fordi det blir mye fokus på drift, gir flere tilbakemelding om at dette går utover en del rutiner for internkontroll knyttet til dokumentasjon, kvalitetssikring og oppfølging av oppgaver og vedtak.

Interkommunalt samarbeid i tre fylker

Nivi Analyse AS har på oppdrag fra departementet kartlagt tjenestestrukturen for utvalgte kommunale oppgaver i Møre og Romsdal, Trøndelag og Nordland48. Rapporten viser om kommunene i de tre fylkene løser oppgaver selv eller gjennom interkommunalt samarbeid, samt hvilke kommuner som inngår i hvilke samarbeid. Oppgavene som er kartlagt er: IKT-tjenester, barneverntjenester, legevakt, PP-tjenester, landbrukskontor og brannvesen.

Kartleggingen viser at mange kommuner løser oppgaver gjennom samarbeid. Selv om det er 422 kommuner i Norge, så er det kun 257 kommunale barnevernstjenester, og 181 kommunale legevakter. Møre og Romsdal, Trøndelag og Nordland har 127 kommuner til sammen, men kun 52 kommunale PP-tjenester og 89 kommunale brannvesen (se tabell 6.1).

Det er frivillig for kommuner å inngå interkommunale samarbeid, og kartleggingen illustrerer at kommunene selv mener kommuneinndelingen ikke er funksjonell for enkelte av de oppgavene de har ansvar for å løse. For eksempel har 43 prosent av kommunene i Trøndelag under 3 000 innbyggere, og ingen av disse løser barnevernsoppgavene i egenregi.

Kartleggingen gir også inntrykk av at det er relativt usystematisk og tilfeldig hvor det blir samarbeid om hvilke oppgaver, uten at det gis nærmere vurderinger av hvorfor det er slik:

• I Nordland er det utbredt samarbeid om PP-tjenester (12 tjenester i 44 kommuner), men ikke om IKT-tjenester (30 tjenester i 44 kommuner).

• I Møre og Romsdal er det et utbredt samarbeid om IKT-tjenester (7 tjenester i 36 kommuner), men i mindre grad for PP-tjenester (18 tjenester i 36 kommuner).

• I Trøndelag er det mest samarbeid om legevakt, mens det er mindre samarbeid om dette i de to andre fylkene.

En annen kartlegging av interkommunal samarbeid49 viser at 395 kommuner deltar i 66 regionråd50. Gjennomsnittlig innbyggertall for disse samarbeidene er 57 000, og gjennomsnittlig antall deltakende kommuner er seks.

Disse rapportene viser at både det administrative og politiske nivået i kommunene, vurderer kommuneinndelingen som lite funksjonell for mange av oppgavene de har ansvar for å løse. Kommunene inngår i mange samarbeidskonstellasjoner som skal kompensere for at dagens kommuneinndeling er uhensiktsmessig, noe som gir mye ekstra administrativt arbeid for kommuneadministrasjonene. I tillegg gir et omfattende interkommunalt samarbeid demokratiske utfordringer ved at viktige saksfelt ligger utenfor direkte politisk styring og kontroll i det enkelte kommunestyret.

Helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling

Behovet for mer en helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling i byområder er et viktig element i det videre arbeidet med kommunereformen.

Kommunene er sentrale i å legge til rette for utviklingen av lokalt næringsliv. Bedrifter er avhengige av god infrastruktur og gode vilkår for planlegging, behandling av byggesøknader, reguleringsplaner og utbygging. Samtidig må kommunene tilby gode kommunale tjenester for at attraktiv arbeidskraft skal bosette seg i en kommune.

Der manglende kapasitet og kompetanse er en utfordring for mange små kommuner, er situasjonen for mange kommuner i vekstområder en helt annen. Mange kommuner opplever befolkningsvekst og utvikling som fører til at tettstedsgrenser og arbeidspendling i økende grad går på tvers av kommunegrenser. Flere av storbyene mangler egnet areal for å legge til rette for framtidig vekst. Dette gjør det utfordrende å planlegge og gjennomføre tiltak for bedre kommunikasjon, infrastruktur, næringsområder og tjenestetilbud. Ikke minst med tanke på nåværende og kommende klimautfordringer, er det nødvendig med større kommuner slik at areal og befolkning i byområdene ses i sammenheng og utvikles på en helhetlig og koordinert måte.

Departementet vil peke på at planprosessen er en god arena for kommunestyrene til å drøfte utviklingstrekk og utfordringer framover, og hvilke mål kommunen ønsker å realisere.

For kommuner i byområder kan planprosessen brukes til en diskusjon om hvordan kommunen kan få en bærekraftig samfunnsutvikling hvor blant annet samlet arealbruk og transportutfordringer ses i sammenheng. Planprosessen er også en arena for innbyggermedvirkning og allmenn debatt om kommunens utfordringer og hvordan disse kan løses. Også for de minste kommunene med befolkningsnedgang og små organisasjoner til å møte krav og utfordringer de står overfor, er planprosessen en egnet prosess for å drøfte om kommunen har forutsetninger for å møte framtidens utfordringer alene, eller om kommunen heller bør bygge en større og sterkere kommune sammen med nabokommuner.

6.3 Kommunereformen fortsetter

Regjeringen ønsker å opprettholde den norske tradisjonen med sterke velferdskommuner med stort handlingsrom. Da er det viktig at landet får en mer solid og framtidsrettet kommunestruktur, som kan gi gode og likeverdige tjenester og drive aktiv og helhetlig samfunnsutvikling.

I kommuneproposisjonen for 2019 la regjeringen fram rammene for det videre arbeidet med å endre kommunestrukturen, og fikk Stortingets støtte til forslaget. I Granavolden-plattformen slår regjeringen fast at kommunereformen fortsetter, gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Som redegjort for i kommuneproposisjonen for 2019, er målene for arbeidet gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Etter departementets vurdering gjør utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunnsutvikling, det fortsatt nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen.

6.3.1 Muligheter ved større kommuner

Evalueringer av tidligere sammenslåinger viser at kommunene er blitt bedre rustet til å møte framtidige utfordringer knyttet både til tjenesteproduksjon og til nærings- og samfunnsutvikling51. Større fagmiljøer gir også økt sikkerhet for at de beslutninger som fattes, er korrekte. Kommunene har fått bedre forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettsikkerhet, særlig innen barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.

En kommunesammenslåing vil i seg selv ikke ha konsekvenser for hvor de innbyggernære tjenestene som for eksempel barnehager, skoler, sykehjem, hjemmehjelp/-sykepleie skal ligge. Kommunene vil ønske at disse tjenestene skal ytes der innbyggerne bor. I tillegg til driften av tjenestene, er det nødvendig å ha administrativ og faglig støtte- og utviklingskapasitet, som kan bidra til å videreutvikle tjenestene i kommunen, for eksempel innenfor skole og barnehage. Gjennom kommunesammenslåing vil sektoradministrasjonene kunne styrkes, noe som kan bidra til kvalitativt bedre tjenester. Et større fagmiljø gir også bedre forutsetninger for å finne nye og innovative løsninger som kan komme innbyggerne og lokalsamfunnet til gode. Muligheter en større kommune har til å kunne tilby attraktive og utviklende arbeidsplasser for sine ansatte, er et stort fortrinn i en situasjon med konkurranse om arbeidskraften innenfor mange fagområder.

Større kommuner vil kunne være en mer interessant samarbeidspartner og en sterkere aktør mot regionale og nasjonale myndigheter, og vil være attraktiv for næringslivet.

Det er ikke lokalsamfunn og steder som slås sammen, det er kommuneorganisasjonene. Som det framgår av mange av intensjonsavtalene, er det en uttrykt målsetting for kommuner som slår seg sammen at de nettopp skal ta vare på, og gjerne også styrke, lokalsamfunnene i kommunen. Denne felles viljen til å utvikle hele kommunen, kommer til uttrykk både på erfaringssamlinger med de nye kommunene og i intervjuundersøkelser som er gjennomført, for eksempel i kartfortellinger fra Indre Østfold og nye Stavanger som er tilgjengelig på www.kommunereform.no52. Analyser av de langsiktige konsekvensene av sammenslåing viser at det ikke blir en sterkere sentralisering av bosettingen i de nye kommunene etter sammenslåingen, enn i andre sammenliknbare kommuner53.

6.3.2 Rammer for kommuner som ønsker å slå seg sammen

Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingsloven) § 4 fastslår hvem som har fullmakt til å fatte vedtak om sammenslåing av kommuner. Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner når kommunene har sluttet seg til forslaget. Dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing, skal saken legges fram for Stortinget.

Stortinget vedtok 7. desember 2017 at eventuelle kommunesammenslåinger i denne stortingsperioden skal baseres på frivillighet, jf. anmodningsvedtak nr. 93. Departementet legger dette til grunn for det videre arbeidet med kommunesammenslåinger. I tråd med inndelingsloven vil departementet følge opp vedtak fra kommuner som ønsker å slå seg sammen, ved å legge til rette for vedtak av Kongen i statsråd.

Stortingets anmodningsvedtak innebærer at det blir opp til den enkelte kommune å sørge for en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur. Det er derfor nødvendig at arbeidet med å få en kommunestruktur som er mer ensartet og framtidsrettet har et langsiktig perspektiv. I forrige stortingsperiode vedtok 45 kommuner at sammenslåing er ønskelig eller nødvendig for egen kommune, uten at det ble fattet tilsvarende positive vedtak i noen av nabokommunene. Disse kommunene vil være avhengige av positive vedtak i sine nabokommuner for å oppnå den styrkingen kommunestyret selv mener det er behov for.

Fylkesmannen har, på bakgrunn av embetets kontakt med kommunene og gode kjennskap til de ulike kommunenes styrker og svakheter, en viktig rolle med å utfordre kommunene om behovet for strukturendringer og stimulere til diskusjoner om kommunesammenslåing, der det lokalt ligger til rette for dette.

6.3.3 Langsiktige og gode økonomiske virkemidler

Stortinget har gitt sin tilslutning til at det også i det videre arbeidet legges til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen (jf. Innst. 393 (2017–2018)).

Engangskostnader ved kommunesammenslåing

Det framgår av inndelingsloven § 15 at staten skal gi delvis kompensasjon til kommunene for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen. Dette gjøres gjennom et engangstilskudd ved kommunesammenslåingen. Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd, etter en standardisert modell basert på antall innbyggere og antall kommuner som inngår i sammenslåingen. Minstesatsen i modellen er 25 mill. kroner, og utbetales ved en sammenslåing av to kommuner med i alt færre enn 15 000 innbyggere. Satsen for utbetaling til sammenslåing av to kommuner øker til 50 mill. kroner ved en sammenslåing av to kommuner med i alt 50 000 eller flere innbyggere. Satsene i modellen øker med 10 mill. kroner per nye kommune i sammenslåingen utover dette. Tilskuddet utbetales når sammenslåingen er vedtatt og finansieres over kap. 573 Kommunereform.

Regionsentertilskudd

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017, og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region.

Regjeringen vil også i det videre arbeidet legge til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, jf. kapittel 10. For å opprettholde regionsentertilskuddet som et økonomisk virkemiddel ved nye sammenslåinger foreslår departementet at også kommuner som slår seg sammen framover vil kunne motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

Inndelingstilskudd

Det framgår også av inndelingsloven § 15 at kommunene i en overgangsperiode skal bli kompensert for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet får sammenslåtte kommuner kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis kompensasjon for tap av basistilskudd og netto reduksjon i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i femten år, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år. Inndelingstilskuddet vil bli beregnet på gjeldende inntektssystem det året sammenslåingen trer i kraft.

Støtte til utredning

I arbeidet med kommunereformen er det etablert et bredt kunnskapsgrunnlag både lokalt, regionalt og nasjonalt om utfordringer og muligheter ved sammenslåinger. Samtidig kan det være et behov lokalt for å fornye og oppdatere kunnskapsgrunnlaget dersom det er ønskelig å sette spørsmålet om sammenslåing på dagsordenen i neste kommunestyreperiode. Departementet vil gi støtte til kommuner som vurderer sammenslåing.

Departementet vil etablere en enkel og forutsigbar modell, hvor det gis 200 000 kroner i støtte dersom to kommuner ønsker å utrede sammenslåing. Dersom flere enn to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 50 000 kroner per kommune. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Tilskuddet dekkes innenfor prosjektskjønnet, kap. 571, post 64.

Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt politisk i de aktuelle kommunene, og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt.

Informasjon og folkehøring

Inndelingsloven § 10 sier at kommunestyret bør innhente innbyggernes synspunkter på forslag til grenseendringer. Dette kan gjøres på ulike måter som folkeavstemning, opinionsundersøkelser, folkemøter med videre. Det vil fortsatt gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører folkehøring om kommunesammenslåingen. For at departementet kan utbetale støtte, har kommunene ansvaret for å gi god informasjon til sine innbyggere i forkant av folkehøringene. Kommunene må lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stillling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget, og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Tilskuddet dekkes innenfor prosjektskjønnet, kap. 571, post 64. Dersom det er ønskelig lokalt er det mulig å søke om støtte til utredning og støtte til informasjon og folkehøring samtidig.

6.4 Grensejusteringer

Inndelingsloven § 6 bestemmer at Kongen i statsråd gjør vedtak i alle saker om grensejustering mellom kommuner, også der kommunene er uenige. Kompetansen Kongen i statsråd har til å fatte vedtak i grensejusteringssaker etter inndelingslova § 6, er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved kgl. res. 27. oktober 2017. Departementet har delegert kompetansen videre til fylkesmannen i mindre saker der det er enighet lokalt om en løsning. I saker der departementet fatter vedtak, er normal saksgang at fylkesmannen utreder saken og gir en tilråding til departementet.

Kommunereformen har bidratt til å se på hensiktsmessigheten av dagens kommunegrenser flere steder. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba departementet i disse grensejusteringene ta utgangspunkt i lokale initiativ fra kommuner eller grendelag, jf. Innst. 386 S (2017–2017).

Stortinget behandlet 6. desember 2018 representantforslag om endring av inndelingslovens bestemmelser om behandling av grensejustering mellom kommuner, jf. Dokument 8: 238 S (2017–2018). Forslaget ble ikke vedtatt. I etterkant av Stortingets behandling ble det av departementet fattet vedtak i de sakene departementet hadde til behandling.

For å sikre en vellykket gjennomføring av kommune- og regionreformene i berørte kommuner, ba departementet i brev 11. februar 2019 alle fylkesmennene om at det ikke fattes ytterligere vedtak om kommunegrensejustering med ikrafttredelse fra 1. januar 2020.

6.4.1 Vedtatte grensejusteringer

Departementet har på bakgrunn av lokale initiativ fra innbyggere og kommuner fattet vedtak om kommunegrensejusteringer i flere saker. Fylkesmannen i de aktuelle fylkene har utredet saken på oppdrag fra departementet. I tillegg har fylkesmennene utredet og fattet vedtak i flere mindre saker, hvor fylkesmannen er delegert myndighet til å avgjøre dersom de berørte kommunene er enige.

Det er vedtatt grensejusteringer mellom følgende kommuner med virkning fra 1. januar 2020:

• Nye Tønsberg og Holmestrand

• Horten og nye Tønsberg

• Nye Kinn og nye Stad

• Nye Ullensvang og nye Voss

• Ås og nye Nordre Follo

• Nye Nærøysund og nye Namsos

• Nye Midt-Telemark og Sauherad

• Nye Lillestrøm og Nes

• Ørsta og nye Volda

• Nye Sandnes og Strand

• Nye Ålesund og Aukra

• Nye Steinkjer og Indre Fosen

• Nye Sogndal og Høyanger

• Hjelmeland og nye Stavanger

Departementet har i tillegg avslått søknad om grensejustering i fire saker:

• Stranda og nye Fjord

• Hole og Bærum

• Leka, Bindal og nye Nærøysund

• Gjemnes og nye Molde

Departementet og fylkesmennene vil behandle pågående og eventuelle nye søknader fortløpende i tråd med dagens regelverk og praksis.

6.4.2 Fylkesgrensejusteringer

Inndelingsloven regulerer myndighet i saker om grensejustering, både mellom kommuner og fylker. Bytte av fylke for hele kommuner er å anse som en fylkesgrensejustering. Etter inndelingslova § 6 skal saker om grensejustering mellom fylker som gjelder mer enn én kommune, legges fram for Stortinget. Justering av kommunegrenser som berører en fylkesgrense, behandles etter reglene for kommunegrensejusteringer.

Fylkesmennene fikk i brev 12. oktober 2017 i oppdrag fra departementet å gjennomføre en prosess for å kartlegge om det var kommuner som ønsket å bytte fylke fra samme tidspunkt som regionreformen trår i kraft. I alt kom det søknad fra fem kommuner som ønsket å gjennomføre en fylkesgrensejustering. Stortinget vedtok 13. juni 2018 fylkesgrensejustering for tre kommuner. Rindal kommune i Møre og Romsdal ble en del av Trøndelag fra 1. januar 2019. Kommunene Jevnaker og Lunner blir en del av Viken fra 1. januar 2020.

Prosess for justering av fylkesgrenser

Kommunene har i dag mulighet til å søke om bytte av fylke gjennom justering av grensen mellom fylker, jf. inndelingsloven § 6. Kommuner som ønsker å søke om fylkesgrensejustering er selv ansvarlig for å utrede spørsmålet og få innspill fra egne innbyggere.

Inndelingsloven sier ikke noe om hvor lang tid det bør være mellom vedtak om grenseendring og iverksettelse av vedtak. I rundskrivet til inndelingsloven skriver departementet: «Eit vedtak om grenseendring som gjeld fleire enn eit fåtal personar, bør ikkje setjast i verk før andre årsskifte etter at vedtaket er fatta». To årsskifter er regelen for å sikre gode og forsvarlige prosesser ved slike endringer, blant annet knyttet til inntektssystemet og skatteinnkreving. Når det går to årsskifter mellom vedtak og iverksetting sikres det at rammetilskuddet bygger på oppdaterte kriteriedata som tar hensyn til de nye grensene. Departementet legger til grunn at dette vil være praksis for framtidige fylkesgrensejusteringer.

Departementet mener at det mest hensiktsmessige vil være at eventuelle justeringer av fylkesgrenser trer i kraft årsskiftet etter et fylkestingsvalg. Eventuell søknad om fylkesgrensejustering må sendes departementet senest høsten 2021, dersom endringer skal kunne tre i kraft fra 1. januar 2024. Siden justering av fylkesgrenser ofte vil ha konsekvenser utover egen kommune, er det viktig at nabokommuner, de berørte fylkeskommunene og andre relevante aktører har mulighet til å komme med innspill. Det er også ønskelig at Stortinget gis et samlet faktagrunnlag før det eventuelt fattes nye vedtak om justering av fylkesgrensene, og departementet vil da kunne legge fram en samlet sak for Stortinget på egnet måte i løpet av våren 2022.

Ved eventuelle vedtak om justering av fylkesgrensene av Stortinget, vil departementet legge til rette for at innbyggerne i kommuner som har byttet fylke får avgi sin stemme til sitt nye fylkesting i valget høsten 2023, slik det også gjøres ved fylkestingsvalget høsten 2019.

7 Gjennomføring av regionreformen

Regjeringen gjennomfører regionreformen. Færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling. Dette legger til rette for utbygging av attraktive bo- og næringsområder og gode, miljøvennlige transportløsninger.

Fylkeskommunene som er vedtatt slått sammen er nå i en viktig og krevende fase i sammenslåingsarbeidet. Fra 1. januar 2020 har vi elleve fylker i Norge; ti fylkeskommuner samt Oslo kommune med fylkeskommunale oppgaver. Mens ni fylker i dag har under 200 000 innbyggere, vil minste fylke i innbyggertall fra 2020 øke fra 76 000 til 240 000 innbyggere.

Når fylkeskommunene nå blir større, skal de også få flere virkemidler til å utvikle fylkene i tråd med regionale behov og muligheter. Regjeringen overfører oppgaver og virkemidler innenfor områder der fylkeskommunene allerede har ansvar og kompetanse. Fylkeskommunene skal få nye oppgaver blant annet på områder som kompetanse og integrering, folkehelse, klima og miljø, næringsutvikling og landbruk, forskning, samferdsel, planlegging og kultur. Dette er viktige områder for utviklingen av samfunnet i det enkelte fylket og er oppgaver som fylkeskommunene har gode forutsetninger for å løse.

Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner ble lagt fram 19. oktober 2018. Stortinget behandlet meldingen 18. desember 2018, og sluttet seg til forslagene, jf. Innst. 119 S (2018–2019). Stortinget sluttet seg også til å overføre oppgaver til fylkeskommunene ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017).

Dette kapittelet inneholder en status for arbeidet med å følge opp Stortingets behandling av Meld. St. 6 (2018–2019) og Prop. 84 S. (2016–2017).

7.1 Oppgaver til fylkeskommunene

Oppgaver til de nye fylkeskommunene skal som hovedregel overføres fra 1. januar 2020, men noen oppgaver kan kreve mer tid.

Følgende oppgaver overføres etter planen fra 2020:

Kompetanse og integrering

• Arbeidsmarkedstiltaket bedriftsintern opplæring

• Tilskudd til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning

• Bosetting internt i fylkene og annen regional samordning av integreringspolitikken

• Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B

• Tilskuddsordningen etablereropplæring for innvandrere

• Tilskudd til mentor- og traineeordninger

Folkehelse

• Forvaltning av tilskudd til friskliv, læring og mestring

• Midler til tverrfaglig innsats på rusfeltet

Klima og miljø

• Oppgaver innenfor skjærgårdstjenesten og statlig sikrede friluftsområder

• Oppgaver på kulturminneområdet (gradvis overføring fra 2020–2022)

Samferdsel og kommunikasjon

• Forvaltning av tilskudd til utbygging av bredbånd

• Eierskap og forvaltningsansvar for fiskerihavneanlegg

• Fylkesdelen av sams veiadministrasjon

Næringsutvikling og landbruk

• Oppdragsgiveransvar overfor Siva og Innovasjon Norge for fem næringsrettede ordninger

• Forvaltning av tilskudd til utrednings- og tilretteleggingstiltak i landbruket

• Forvaltning av prosjektmidler til kystskogbruket

• Utarbeidelse av regionalt næringsprogram for landbruket

Styrking av Nord-Norge

• Forvaltning av 40 prosent av tilskuddsordningen Arktis 2030 overføres til Troms og Finnmark fylkeskommune

• Sekretariat for Regionalt nordområdeforum lagt til Vadsø

• Forvaltning av tilskudd til kvensk språk og kultur overføres til Troms og Finnmark fylkeskommune

Oppgaver som ikke er ferdig utredet eller krever noe mer tid, omfatter:

• Kjøp av innenlandske flyruter

• Tilskudd til ikke-statlige lufthavner

• Tilskudd til utvidet TT-ordning

• Kulturoppgaver

• Utvidet og mer helhetlig fylkeskommunalt ansvar for tilrettelegging og forsterket opplæring for alle i alderen 16 til 24 år.

• Spesialpedagogisk støtte til barn

• Midler i program for folkehelsearbeid i kommunene

• Minoritetsrådgiverordningen

• Ytterligere næringspolitiske oppgaver

• En sterkere kompetansepolitisk rolle

• Bufetats oppgaver i barnevernet

Arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten og tilskudd til studieforbund, overføres ikke til fylkeskommunen.

For de oppgavene som skal overføres fra 2020, vil departementene komme tilbake med budsjettforslag og overføringen i statsbudsjettet for 2020. I dette kapitlet oppgis dagens ressursbruk til oppgavene, så langt det har latt seg beregne.

Overføring av oppgaver til fylkeskommunene vil i utgangspunktet følges av rammeoverføringer innenfor en uendret utgiftsside på statsbudsjettet, der dagens ressursbruk i staten skal overføres til fylkeskommunene når oppgaven overføres. For den enkelte oppgave vurderes det også om det er behov for tilpasninger i inntektssystemet for fylkeskommunene.

7.1.1 Arbeids- og sosialdepartementet

Overføring av bedriftsintern opplæring til fylkeskommunene

Stortinget sluttet seg til at ansvaret for arbeidsmarkedstiltaket bedriftsintern opplæring (BIO) overføres til fylkeskommunene fra 2020.

BIO er et arbeidsmarkedstiltak rettet mot bedrifter som må foreta en vesentlig endring av bedriftens produksjon eller etablere seg i nye markeder. Formålet til BIO-ordningen er å motvirke utstøting fra arbeidslivet ved å styrke kompetansen til ansatte i bedrifter med omstillingsproblemer.

Omfanget av bruken av BIO vurderes i dag av NAV i det enkelte fylket opp mot øvrige aktuelle virkemidler. Støtte til enkeltbedriftene utløses på bakgrunn av konkrete søknader fra bedriftene.

Fylkeskommunene skal få en sterkere kompetansepolitisk rolle, og vil ved overføring av BIO få et nytt virkemiddel i sin portefølje. Nye oppgaver for fylkeskommunene på dette området kan gi en mer helhetlig innsats og tiltak som er bedre tilpasset regional etterspørsel etter kompetanse og arbeidsplasser. Det må derfor antas at fylkeskommunene vil kunne ha behov for å gjøre enkelte tilpasninger i formålet og innretningen av tiltaket slik at det blir en sterkere tilknytning til regional næringsutvikling og kompetansebehov, og en stor grad av frihet til å prioritere og målrette tiltaket til regionale behov. Det arbeides med å tilrettelegge for implementering av ansvarsendringen.

Vurdering av ansvarsplassering for Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak

Arbeids- og sosialdepartementet har, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, utredet om ansvaret for arbeidsmarkedsopplæring i regi av Arbeids- og velferdsetaten kan ses i sammenheng med fylkeskommunenes ansvar for opplæring og grunnleggende kompetanse.

Opplæring inngår som ett av flere virkemidler Arbeids- og velferdsetaten kan gi tilbud til arbeidssøkere som trenger det for å kvalifisere til ledige jobber. Opplæring brukes aktivt som et virkemiddel for å få arbeidssøkere med svak kompetanse over i arbeid. Særlig prioriteres opplæring som gir formell kompetanse. Det skjer blant annet gjennom å benytte skole- og studieplasser innenfor videregående skole eller høyere utdanning for Arbeids- og velferdsetatens brukere. I tillegg kjøper Arbeids- og velferdsetaten kurs av kortere varighet i det private markedet når det ikke finnes et egnet offentlig tilbud.

Tettere integrasjon mellom arbeidsmarkedskurs og fylkeskommunenes øvrige opplæringstilbud vil kunne styrke kvaliteten på arbeidsmarkedsopplæringen og bidra til at flere kan gjennomføre videregående opplæring. Samtidig er det mye som tilsier at arbeidsmarkedsopplæringen bør forbli Arbeids- og velferdsetatens ansvar. Aktivitetskravene knyttet til å motta arbeidsavklaringspenger og dagpenger ved arbeidsledighet, innebærer at arbeidssøkere ikke kan starte i utdanning uten at dette er godkjent av Arbeids- og velferdsetaten. En modell hvor tilbud og vedtak om arbeidsmarkedsopplæring ligger i Arbeids- og velferdsetaten, mens finansiering og gjennomføring ligger i fylkeskommunene, vil gi en uklar ansvarsfordeling. I tillegg vil det bryte med det finansielle ansvarsprinsippet om at beslutningsmyndighet og finansieringsansvar bør ligge i samme forvaltningsenhet. Videre er bruken av arbeidsmarkedstiltak tilpasset konjunktursituasjonen og ses i sammenheng med øvrige tiltak for arbeidssøkere. En overføring av deler av arbeidsmarkedstiltakene til fylkeskommunene, vil svekke arbeidsmarkedstiltakenes konjunkturpolitiske funksjon, hvor tiltaksnivået reguleres i takt med ledigheten nasjonalt, og hvor tiltaksressurser kan innrettes mot regionene med høyest ledighet.

Regjeringen mener at ansvaret for opplæringstiltakene fortsatt skal være Arbeids- og velferdsetatens ansvar. Det legges imidlertid opp til et forsterket samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene med sikte på å gi flere arbeidssøkere tilbud om fag- og yrkesopplæring. Det innebærer blant annet at Arbeids- og velferdsetaten samarbeider og inngår avtaler med fylkeskommunen og andre offentlige aktører om utdanning og opplæring. Arbeids- og velferdsetaten vil fortsatt kunne kjøpe opplæringstjenester fra private aktører.

Regjeringen ønsker at flere arbeidssøkere med svake kvalifikasjoner skal få bistand til å oppnå formell kompetanse. Opplæringstiltakene i Arbeids- og velferdsetaten blir derfor endret for at flere arbeidssøkere skal kunne fullføre fag- og yrkesopplæring. Det legges gjennom disse endringene til rette for et utvidet samarbeid mellom fylkeskommunene og Arbeids- og velferdsetaten om fag- og yrkesopplæring på videregående nivå. Arbeids- og sosialdepartementet vil i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet se på hvordan man kan videreutvikle samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene om gjennomføringen av opplæring for arbeidssøkere som har behov for styrket kompetanse for å komme i arbeid.

7.1.2 Barne- og familiedepartementet

Barne- og familiedepartementet vil sette i gang en utredning om hvorvidt en overføring av Bufetats oppgaver i barnevernet til fylkeskommunene vil gi et styrket tilbud til utsatte barn og familier. Det er i første omgang lyst ut et eksternt utredningsoppdrag som skal starte opp før sommeren 2019. Den eksterne utredningsrapporten vil foreligge våren 2020.

Regjeringen satte våren 2018 ned et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av familieverntjenesten. Utvalget skal drøfte dagens organisering, finansiering, oppgaveløsning og lovmessige rammeverk for familieverntjenesten, og utfordringer dette gir. Utvalget skal blant annet se på samarbeid og oppgavedeling mellom familievernet og andre offentlige tjenester (statlige og kommunale).

Familievernutvalget skal levere sin utredning i november 2019. Regjeringen vil vurdere organiseringen av familieverntjenesten når resultatene av denne gjennomgangen foreligger. Den ovennevnte utredningen om overføring av Bufetats oppgaver i barnevernet til fylkeskommunen vil også være et viktig grunnlag for vurderingen.

7.1.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Forvaltning av tilskudd til friskliv, læring og mestring til fylkeskommunen

Fylkeskommunen har oversikt over helsetilstanden i sin region og kan støtte opp under utviklingen av kommunale folkehelsetiltak tilpasset lokale og regionale behov.

Helsedirektoratet har i dag ansvaret for tilskuddsordningen Friskliv, læring og mestring. Ordningen skal stimulere kommuner til å etablere og utvikle frisklivstilbud inkludert lærings- og mestringstilbud som del av kommunale helse- og omsorgstjenester. Ordningen skal bidra til forebygging og mestring av sykdom og til bedret ressursutnyttelse i helse- og omsorgstjenesten.

Forvaltningen av tilskuddsordningen skal overføres fra Helsedirektoratet til fylkeskommunen. Den faglige utviklingen på området vil fortsatt ligge i Helsedirektoratet, men ansvar for utlysning og tildeling av tilskuddet vil bli overført til fylkeskommunene. Dette er oppgaver som i dag blir ivaretatt av fylkesmannen på vegne av Helsedirektoratet. Det er satt av 18 mill. kroner over kap. 762, post 60 i Prop 1 S for 2019 til formålet. Helse- og omsorgsdepartementet vil komme tilbake i Prop 1 S for 2020 med eventuell regulering av ordningen.

Tverrfaglig innsats på rusfeltet

Helsedirektoratet forvalter i dag tilskuddsordningen for bedre tverrfaglig innsats på rusfeltet i kommunene. Det er i 2019 bevilget 3,2 mill. kroner til ordningen. Målet med ordningen er å bidra til at kommunene selv etablerer en struktur for tverrfaglig samhandling som er tilpasset lokale forhold og tjenester. Tilskuddsmidlene til tverrfaglig innsats på rusfeltet vil bli overført til rammetilskuddet til fylkeskommunene i statsbudsjettet for 2020. Fylkeskommunene kan således bidra til tverrfaglig samhandling på rusfeltet dersom de ser behov for det.

7.1.4 Klima- og miljødepartementet

Friluftsliv og Skjærgårdstjenesten

Fylkesmannens ansvar og rolle innenfor friluftsliv skal overføres til fylkeskommunene fra 1. januar 2020. Fylkeskommunene får da et mer helhetlig ansvar for friluftsliv.

Dette innebærer at alle fylkesmannens oppgaver knyttet til Skjærgårdstjenesten og statlig sikrede friluftslivsområder vil bli overført til fylkeskommunene fra 1. januar 2020. I tillegg vil deler av Miljødirektoratets forvaltningsansvar for de statlig sikrede friluftslivsområdene bli overført til fylkeskommunene fra samme dato. Fylkesmannen skal fortsatt ha innsigelsesmyndighet knyttet til friluftsinteresser.

Miljødirektoratet startet i 2018 opplæringen av fylkeskommunene i de nye oppgavene, og har videreført og forsterket dette arbeidet i 2019. Fra 2020 vil Miljødirektoratet i en overgangsperiode sette av ressurser til opplæring og informasjon til fylkeskommunene for de nye oppgavene på friluftslivsområdet. Det forutsettes også at fylkesmennene bistår fylkeskommunene i en overgangsfase.

Klima- og miljødepartementet har sendt på høring forslag til forskrift som vil regulere de konkrete oppgavene fylkeskommunene skal ha på friluftslivsområdet. Det tas sikte på at denne trer i kraft 1. januar 2020. Oppgaveoverføringen krever også tilpasninger i forskrift av 25. november 2014 om tilskudd til tiltak i statlig sikrede friluftslivsområder.

De ressursene som Miljødirektoratet og fylkesmennene har brukt på oppgavene som skal overføres til fylkeskommunene er beregnet til samlet å utgjøre omtrent 2,7 årsverk. Midler til oppgaver på friluftslivsområdet vil bli overført til rammetilskuddet til fylkeskommunene. Den nye ansvarsfordelingen vil bli omtalt i statsbudsjettet for 2020.

Kulturminneområdet

Stortinget har sluttet seg til at flere førstelinjeoppgaver på kulturminneområdet skal overføres fra Riksantikvaren til fylkeskommunen, som regional kulturminnemyndighet. Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven overfører oppgaver og myndighet til fylkeskommunene. Dette gjelder forvaltningen av de fleste automatisk fredete kulturminnene, herunder fire middelalderbyer, forvaltningen av fredete fartøyer, fartøyer med status som «vernet fartøy», de fleste forskriftsfredete eiendommene i statlig eie og 15 tekniske og industrielle fredete anlegg. Videre gjelder overføringen oppgaver knyttet til brannsikring av tette trehusmiljøer, forvaltningen av middelalder-ruiner og profane (ikke kirkelige) middelalderbygninger.

Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven ble vedtatt av Kongen i statsråd 15.2.2019. Forskriften fordeler myndighet mellom de ulike aktørene innenfor kulturminneforvaltningen. Klima- og miljødepartementet har tatt initiativ til konsultasjoner om tilsvarende myndighetsoverføring til Sametinget i henhold til forskriften. Forskriften forutsettes å tre i kraft 1. januar 2020. Riksantikvaren skal fortsatt være fredningsmyndighet og ha oppgaver som har sammenheng med denne myndigheten for å ivareta nasjonal kulturminnepolitikk. Direktoratet skal videreutvikle funksjonen som rådgivende og utøvende faginstans og skal utarbeide retningslinjer, rutiner, digitale fagsystemer med videre som skal sikre lik forvaltningspraksis i fylkeskommunene. Riksantikvarens rolle som direktorat og premissleverandør for kulturminneforvaltningen skal styrkes.

Felles for oppgavene som skal overføres til fylkeskommunene er at Riksantikvaren vil beholde det nasjonale ansvaret, det vil si ha ansvar for fagpolitikk og strategier og være rådgiver for fylkeskommunene. Riksantikvaren skal fortsatt ha det overordnete ansvaret for tilskuddspostene og tilskuddsforvaltningen på områder som blir berørt av oppgaveoverføringen på kulturminnefeltet. Fylkeskommunen vil foreta en foreløpig vurdering og prioritering av innkommet søknadsmasse. På dette grunnlaget vil Riksantikvaren fordele rammer til fylkeskommunen, som deretter prioriterer tildeling etter søknad.

Overføring av oppgavene med tilhørende ressurser på kulturminneområdet vil iverksettes gradvis. Eksempelvis vil forvaltningen av den statlige eiendomsporteføljen føre med seg store og omfattende rehabiliteringsprosjekter. Tilsvarende utfordringer vil gjelde fartøyvern og middelalderbyene. Oppfølging av slike saker krever en særskilt kompetanse som mange fylkeskommuner ikke besitter i dag. Flere fylkeskommuner melder at de ikke kan håndtere slike saker uten bistand fra Riksantikvaren. I en overgangsperiode vil Riksantikvaren måtte bistå inntil de respektive fylkeskommunene har tilstrekkelig kompetanse. En overføring av Riksantikvarens ressurser må derfor tas over en lengre periode – fra 2020 til 2022. Det tas sikte på at ressurser tilsvarende ti årsverk overføres til rammetilskuddet til fylkeskommunene i perioden 2020–2022: to årsverk i 2020, fire årsverk i 2021 og fire årsverk i 2022.

7.1.5 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Sekretariat for Regionalt nordområdeforum

Det skal etableres et sekretariat for Regionalt nordområdeforum i Vadsø. Regionalt nordområdeforumet ble etablert for å bedre dialogen mellom nasjonalt og regionalt nivå om spørsmål som er særlig relevante for utviklingen i nord, og å styrke arbeidet med å videreutvikle den nasjonale og regionale nordområdepolitikken. Forumets faste medlemmer er politisk ledelse i Utenriksdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, politisk ledelse i Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner og politisk ledelse på Sametinget.

Departementene er i dialog med fylkeskommunene og Sametinget om innretningen av og organisering av sekretariatet. Nærmere omtale av etableringen kommer i statsbudsjettet for 2020.

Tilskuddsordning til kvensk språk og kultur

Forvaltningen av kap. 567, post 73 Tilskudd til kvensk språk og kultur skal overføres fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til nye Troms og Finnmark fylkeskommune fra 1. januar 2020. Formålet med tilskuddordningen er å bidra til å revitalisere kvensk språk og til å fremme kvensk/norskfinsk kultur. Posten er på i underkant av 10 mill. kroner i 2019.

Over tilskuddsposten er det gitt tilskudd til drift av kvenske språksentre og den kvenske avisen Ruijan Kaiku, i tillegg til ulike prosjekter etter søknad. Departementet har brukt mellom 0,2 og 0,3 årsverk på å administrere tilskuddsordningen.

Departementet vil utarbeide en forskrift for tilskuddsordningen. Forskriften vil bli sendt på høring til relevante institusjoner og organisasjoner.

Troms og Finnmark er kjerneområder for kvensk språk og kvensk/norskfinsk kultur, og begge fylkeskommunene har i dag satsinger på kvensk språk og kultur. I tillegg ligger alle relevante kvenske institusjoner og språksentre allerede i disse områdene. Flyttingen av forvaltningen av tilskuddsmidlene til den nye fylkeskommunen vil bidra til en helhetlig og koordinert satsing på kvensk språk og kvensk/norskfinsk kultur.

Tilskudd til utbygging av bredbånd

Stortinget har sluttet seg til at forvaltningen av tilskuddsordningen til utbygging av bredbånd overføres fra Nkom til fylkeskommunene fra 1. januar 2020.

Gjennom tilskuddsordningen gir det offentlige bidrag til utbygging av bredbånd i områder som ikke får et tilstrekkelig godt tilbud på grunn av manglende grunnlag for kommersielle investeringer. Ansvaret for ordningen er overført fra Samferdselsdepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Ordningen forvaltes i dag av Nkom. Det er bevilget i underkant av 200 mill. kroner til ordningen i 2019. Regjeringen foreslår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2019 å øke bevilgningen med 50 mill. kroner.

Når forvaltningen av tilskuddsordningen overføres til fylkeskommunene fra 1. januar 2020, vil midlene fordeles til fylkeskommunene etter en fordelingsnøkkel fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samråd med Nkom. Fordelingsnøkkelen vil bli basert på blant annet dekningssituasjonen i det enkelte fylket. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i samråd med Nkom fastsette vilkår for bruk av midlene. Nkom vil videreføre en aktiv, faglig veiledningsrolle for bruk av midlene, blant annet når det gjelder spørsmål om statsstøtteregelverk og om regler om tredjepartstilgang.

7.1.6 Næringspolitiske virkemidler under Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kulturdepartementet

Styrking av fylkeskommunene som næringspolitisk aktør

Fylkeskommunene får fra 1. januar 2020 oppdragsgiveransvaret overfor Siva og Innovasjon Norge for de næringsrettede ordningene Næringshageprogrammet og Inkubator-programmet (Siva) og ordningene Mentorprogram, Bedriftsnettverk, samt deler av Etablerertilskuddet (Innovasjon Norge). I dag ligger oppdragsgiveransvaret i hovedsak i Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Felles for disse ordningene er at de bidrar til mobilisering og kvalifisering av regionalt næringsliv. Regjeringen mener derfor at denne overføringen av oppdragsgiveransvaret fra staten til fylkeskommunene vil styrke fylkeskommunene som næringspolitisk aktør. Fylkeskommunene får ansvaret for å utforme og dimensjonere oppdrag til Innovasjon Norge og Siva i sitt fylke innenfor disse ordningene, i tråd med regionale behov og prioriteringer. En tydeligere næringspolitisk rolle for fylkeskommunene legger til rette for verdiskaping og næringsutvikling i alle deler av landet.

Overføring av oppgaver til fylkeskommunene gir en tydeligere arbeidsdeling mellom staten og fylkeskommunene i næringspolitikken. Staten skal fremdeles ha ansvar for nasjonale og internasjonale virkemidler som sikrer viktige nasjonale fellesgoder, og som forutsetter landsdekkende tilbud og like tildelingskriterier. Fylkeskommunene får ansvar for ordninger som er helt sentrale for å løfte fram små og mellomstore bedrifter og gründere i alle deler av landet.

Midlene til de nasjonale ordningene samles på én øremerket post på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett fra 1. januar 2020. I 2019 utgjorde ordningene om lag 300 mill. kroner.

Fylkeskommunene har i dag ansvar for oppdrag til Innovasjon Norge gjennom ordningen Bedriftsrettede låne- og tilskuddsordninger i distriktene, jf. kap. 550, post 62 på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett. Midlene til bedriftsrettede låne- og tilskuddsordninger i distriktene vil også inngå i den nye øremerkede posten. I 2019 utgjorde denne ordningen 453 mill. kroner. Samlet vil dette gi fylkeskommunene et vesentlig økonomisk handlingsrom til å innrette næringspolitikken i sitt fylke – innen et bredt spekter av ordninger og virkemidler som samlet er viktige for å styrke verdiskapingen i alle deler av landet. Det gir også fylkeskommunene og virkemiddelaktørene et enhetlig system for styring, rapportering og oppfølging.

Regjeringen har igangsatt en gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet som vil gjennomføres og følges opp innen utgangen av 2020. I den sammenheng vil det blant annet vurderes om ytterligere virkemidler knyttet til småbedrifter og lokale og regionale forhold, herunder reiselivssatsingen forvaltet av Innovasjon Norge, kan overføres til fylkeskommunene. Det vil også vurderes om det er behov for endringer i organisasjons- og tilknytningsformen for de nasjonale virkemiddelaktørene, herunder Innovasjon Norge og Siva.

De statlige virkemiddelaktørene SIVA og Innovasjon Norge, som skal utføre både regionale og nasjonale oppdrag, må ha rammevilkår som gjør de i stand til å utføre sine oppgaver på en best mulig måte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet vil ha dialog med fylkeskommunene om hvordan tilstrekkelig forutsigbarhet over tid kan ivaretas for disse aktørene.

Staten er eneste eier i Siva og må fortsatt ha anledning til å ta et helhetlig ansvar for selskapet. For å sikre stabilitet for selskapet i en situasjon med potensielt store variasjoner i oppdragsmengde, vil det i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 vurderes å innføre en grunnfinansiering av Siva.

7.1.7 Kulturdepartementet

Oppgaveoverføringer på kulturområdet

Meld. St. 8 (2018–2019) Kulturens kraft. Kulturpolitikk for framtida (kulturmeldingen) foreslår prinsipper for oppgave- og ansvarsfordeling mellom stat, fylkeskommuner og kommuner på kulturområdet. Oppgaveoverføringer fra staten til fylkeskommunene skal ha en kulturpolitisk begrunnelse og bidra til å nå nasjonale kulturpolitiske mål. Kulturpolitikken er en nasjonal satsing hvor virkemidler og tiltak i både statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå inngår. Måloppnåelsen i kulturpolitikken kan bli bedre ved å se virkemidler og tiltak i de tre forvaltningsnivåene i sammenheng. For å sikre at målene for kulturpolitikken nås, vil Kulturdepartementet legge til rette for en systematisert dialog mellom departementet og fylkeskommunene.

Kulturdepartementet foreslår i kulturmeldingen at de konkrete oppgaveoverføringene innenfor kulturområdet skal vurderes på bakgrunn av prinsipper for oppgave- og ansvarsdeling mellom staten og fylkeskommunene. Et viktig prinsipp for å fastsette hvilke oppgaver som skal overføres til fylkeskommunene, er den lokale og regionale forankringen til institusjonen, organisasjonen, aktiviteten eller arrangementet.

Kulturdepartementet vil gjøre vurderingene av hvilke oppgaver som skal overføres i samarbeid med den enkelte fylkeskommune og det skal åpnes for innspill fra kommunenivå og kultursektoren. Når det gjelder samiske kulturinstitusjoner og museum med finansiering fra Sametinget, må fylkeskommunene involvere Sametinget i samarbeidet og dialogen, jf. samarbeidsavtalene mellom Sametinget og ulike fylkeskommuner.

Kulturdepartementet vil initiere drøftingsmøter med fylkeskommunene og skissere videre prosess snarlig etter at kulturmeldingen er behandlet i Stortinget. Det tas sikte på oppgaveoverføringer fra 1. januar 2021.

Gjennomgang av kulturloven

Kulturloven (Lov 29. juni 2007 nr. 89) er en rammelov som understreker det overordnede ansvaret offentlige styresmakter har for kulturvirksomhet lokalt, regionalt og nasjonalt. Kulturmeldingen varsler en gjennomgang av kulturloven med sikte på å styrke kulturområdet som del av kommunal og regional planlegging, styrke samhandlingen mellom forvaltningsnivåene og sikre armlengdeprinsippet.

7.1.8 Kunnskapsdepartementet

En sterkere kompetansepolitisk rolle for fylkeskommunene

Fylkeskommunene skal ta et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Fylkeskommunene har ansvar for videregående skoler og fagskoler. Ved å ta en aktiv rolle overfor øvrige tilbydere av utdanning i fylket, fra universitet og høyskoler til private fagskoler og andre kompetansetilbydere i fylket, kan de bidra til en bedre tilgang på kompetent, kvalifisert og relevant arbeidskraft i det regionale arbeidsmarkedet. Målet er bedre samsvar mellom etterspørsel etter arbeidskraft i regionale arbeidsmarkeder og den enkeltes bruk av egen kompetanse.

Fylkeskommunene er strategiske planleggere for den samfunnsmessige utviklingen i sin region. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nært sammen med næringspolitikk, regional planlegging og integrering, som fylkeskommunene også har ansvar for. Det er gode eksempler på fylkeskommuner som gjennom etableringen av nye møteplasser, som regionale kompetansefora, og utarbeidelse av regionale kompetansestrategier, har kommet langt i arbeidet med å kartlegge arbeidslivets kompetansebehov og formidle dette behovet til ulike utdanningstilbydere.

Kunnskapsdepartementet skal utrede et utvidet og mer helhetlig fylkeskommunalt ansvar for tilrettelegging og forsterket opplæring for alle i alderen 16 til 24 år. Målet er å gi elever med svak kompetanse fra grunnskolen bedre forutsetninger til å fullføre og bestå videregående opplæring. Fortsatt faller for mange ut av videregående opplæring. Om lag 70 prosent av dem med karaktersnitt under tre fra grunnskolen gjennomfører ikke i løpet av fem år. Et sentralt poeng med å legge ansvaret til fylkeskommunene er at elevene bør komme inn i et løp sammen med sine jevnaldrende i videregående og ikke «henge igjen» i grunnskolen eller kommunal norskopplæring.

Tilskudd til studieforbund

Kunnskapsdepartementet har utredet en mulig regionalisering av tilskuddsordningen til studieforbundene over kap. 254, post 70. Det er departementets vurdering at det er lite gevinster å hente på å regionalisere tilskuddsordningen. Studieforbundene er allerede pålagt å ha en regional organisasjonsmessig forankring og aktivitet over hele landet. En eventuell flytting av ansvaret for forvaltningen av tilskuddsordningen til studieforbund til fylkene medfører en rekke utfordringer. Disse utfordringene handler om effektivitet i tilskuddsforvaltningen, økt oppgavebyrde for frivilligheten og hensynet til sektoren. En hovedinnvending mot regionalisering av forvaltningen av tilskuddsordningen er at det vil føre til økt byråkrati for studieforbundene. Regjeringen foreslår derfor ikke å regionalisere tilskuddsordningen til studieforbundene.

Karriereveiledning

Kunnskapsdepartementet ønsker å styrke kvaliteten på karriereveiledning, blant annet ved bruk av digitale tjenester for hele befolkningen. En styrket karriereveiledning skal redusere feilvalg, omvalg og frafall i utdanningene, bidra til bedre gjennomføring for lærlinger og raskere omstilling i arbeidslivet. Departementet vil legge til rette for gode nasjonale løsninger ved å utvikle en digital karriereveiledningstjeneste med tilknyttet e-veiledning. Et felles nasjonalt kvalitetsrammeverk skal utvikles for å få felles standarder, prinsipper og verdier for karriereveiledning i Norge på tvers av alle sektorer. Det vil skape mer likeverdige tjenester og dermed en større helhet.

Den fysiske karriereveiledningen skjer likevel ute i det enkelte fylke, og det er mange aktører som gir råd om utdannings- og yrkesvalg. Det gis i dag tilskudd til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning over kap. 258, post 60 under Kunnskapsdepartementet. Dette tilskuddet vil bli innlemmet i fylkeskommunenes rammetilskudd fra 2020. I Saldert budsjett 2019 er bevilgningen på 34,5 mill. kroner. Tilskuddet til etablering av fylkesvise partnerskap for karriereveiledning ble opprettet i 2014 for å bidra til at alle, inkludert voksne, skal ha et tilbud om karriereveiledning. Partnerskapene er et samarbeid mellom minimum fylkeskommunen og NAVs fylkesledd, og inkluderer ofte flere aktører, herunder noen kommuner. Partnerskapene skal bidra til utvikling av tjenestetilbudet og til samarbeid mellom ulike veiledningsaktører lokalt. Kompetanse Norge skal fortsatt ha ansvar for å koordinere arbeidet med og faglig utvikling av karriereveiledningsfeltet.

Kunnskapsdepartementet vil vurdere en lovfesting av et fylkeskommunalt ansvar for karriereveiledning. Det er imidlertid uavhengig av lovhjemmel viktig at innbyggerne har tilgang til god veiledning i forbindelse med utdannings- og yrkesvalg, og her spiller fylkeskommunene en viktig rolle.

Bosetting og regional samordning på integreringsområdet

Fra 2020 vil fylkeskommunene få et større ansvar på integreringsområdet. Fylkeskommunene vil spille en nøkkelrolle for å realisere regjeringens mål om at flere skal få formell utdanning og kvalifisering.

Fylkeskommunen får ansvaret for, innenfor rammen av nasjonale kriterier for bosetting, å vurdere og anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune. Flyktninger skal bosettes i områder hvor de kan komme i arbeid og få tilbud om nødvendig utdanning og kompetanseheving. Fylkeskommunene vil også få ansvar for regional samordning av arbeidet med integrering. Fylkeskommunene blir med dette det regionale leddet på integreringsfeltet. Departementet vil komme tilbake til om fylkeskommunens ansvar skal reguleres.

Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B (70 mill. kroner under kap. 291, post 62 i 2019) skal overføres fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet til fylkeskommunen. Målet med ordningen er å gi mer grunnskoleopplæring til ungdommer med innvandrerbakgrunn som ikke har et godt nok faglig grunnlag til å starte i eller gjennomføre videregående opplæring, for å bidra til bedre gjennomføring i videregående opplæring. I tillegg skal tilskuddsordningene etablereropplæring for innvandrere (6,4 mill. kroner under kap. 291, post 62 i 2019) og mentor- og traineeordninger (9,7 mill. kroner under kap. 291, post 73 i 2019) overføres til fylkeskommunene. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) forvalter ordningene i dag.

Kunnskapsdepartementet og IMDi arbeider med å konkretisere oppgavene ut over de nevnte tilskuddsordningene som skal overføres fylkeskommunene, herunder hvor mye ressurser fra IMDi som skal følge med oppgavene. IMDi bruker i dag om lag 30 årsverk til disse oppgavene. Personalmessige konsekvenser vil håndteres i tråd med gjeldende regelverk. Nærmere konkretisering av oppgavene vil omtales i Kunnskapsdepartementets Prop. 1 S (2019–2020).

Spesialpedagogisk støtte til barn

Kunnskapsdepartementet vil høsten 2019 legge fram en stortingsmelding om tidlig innsats og inkluderende fellesskap. Meldingen skal blant annet følge opp ekspertgrupperapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge (Nordahl-rapporten). Denne rapporten har langt på vei likelydende forslag som rapporten Regionreformen – Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene fra Hagen-utvalget når det gjelder organiseringen av Statpeds oppgaver.

Kunnskapsdepartementet vil følge opp Hagen-utvalgets forslag og høringsuttalelsene om disse i arbeidet med stortingsmeldingen om tidlig innsats og inkluderende fellesskap. I arbeidet med meldingen har departementet dialog med mange aktører, blant annet KS, enkelte kommuner og fylkeskommuner, brukerorganisasjoner og Statped. Gjennom dette har departementet fått mange innspill som har betydning for vurderingene som gjelder Statped.

Regionale forskningsfond

Det er sju regionale forskningsfond (RFF) i dag, men fra 2020 utvides antallet til elleve, slik at hver av de nye fylkeskommunene får ansvar for eget forskningsfond. Samlet sett vil dette gjøre det enklere for fylkeskommunene å realisere sine FoU-strategier og imøtekomme sitt forskningsbehov. Kunnskapsdepartementet vil i samråd med fylkeskommunene, Forskningsrådet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet revidere retningslinjene for RFF i løpet av våren 2019. Reviderte retningslinjer vil bli sendt på høring til berørte aktører.

7.1.9 Landbruks- og matdepartementet

Fylkeskommunene får ansvaret for forvaltning av tilskudd til utrednings- og tilretteleggingstiltak og forvaltning av prosjektmidler til kystskogbruket fra 1. januar 2020. De to tilskuddene blir finansiert over Landbrukets utviklingsfond under jordbruksavtalen kap. 1150, post 50 og utgjør henholdsvis 48 mill. kroner og 5 mill. kroner i 2019.

Videre overføres ansvaret for utarbeidelse av regionalt næringsprogram for landbruket fra fylkesmannen til fylkeskommunene. Næringsprogrammet er et strategisk dokument som gir retning for arbeidet med landbasert næringsutvikling regionalt, herunder regionale føringer for midlene til investering og bedriftsutvikling i landbruket og midlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak.

Landbruks- og matdepartementet har under utarbeidelse en forskrift som vil definere fylkeskommunenes ansvar for midlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak, med sikte på fastsettelse høsten 2019. Bestemmelser for prosjektmidlene til kystskogbruket vil bli nedfelt i tilskuddsbrev til fylkeskommunene.

Fylkesmannens forvaltning av ordningene i dag tilsvarer om lag ti årsverk. Overføring av midler til rammetilskuddet til fylkeskommunene håndteres i statsbudsjettet for 2020.

7.1.10 Samferdselsdepartementet

Overføring av statlige fiskerihavneanlegg til fylkeskommunene fra 2020

Statens eierskap og forvaltningsansvar for fiskerihavneanlegg skal overføres til de nye fylkeskommunene fra og med 1. januar 2020. Samtidig vil midlene til statlige fiskerihavneanlegg (under kap. 1360, post 30) og tilskuddsmidlene til kommunale fiskerihavneanlegg (kap. 1360, post 60) overføres til fylkeskommunenes rammetilskudd. Fram mot statsbudsjettet skal det være en prosess for å komme fram til en særskilt fordeling av midlene i 2020.

Overføringen skal skje gjennom avtaleinngåelse med hver fylkeskommune. Kystverket har fått i oppdrag å gjennomføre avtaleprosessen. I denne prosessen inngår kompetanseoverføring fra Kystverket til fylkeskommunene, herunder tilrettelegging av nødvendig informasjon slik at fylkeskommunene kan ta over ansvaret for fiskerihavneforvaltningen. Det tas sikte på at avtaler mellom Kystverket og fylkeskommunene kan inngås sommer/høst 2019.

Oppgavene Kystverket forvalter i dag inkluderer vedlikehold og investeringer i statlige fiskerihavneanlegg og statlige tilskudd til kommunale fiskerihavnetiltak. Disse aktivitetene er ikke lovpålagt, men er bevilget gjennom årlige budsjettprosesser. Samferdselsdepartementet vurderer at overføringen av forvaltningsansvaret ikke medfører behov for lovregulering. Imidlertid har Kystverket flere tinglyste grunnrettigheter i tilknytning til fiskerihavneanleggene. Disse tinglyste rettighetene vil overføres til fylkeskommunene, og det legges opp til at staten håndterer de administrative og budsjettmessige sidene av dette.

Overføring av oppgaven med statlig kjøp av flyruter til fylkeskommunene

Ordningen med kjøp av innenlandske flyruter overføres til fylkeskommunene. Midler vil bli overført til rammetilskuddet til de berørte fylkeskommunene etter hvert som kontraktene mellom Samferdselsdepartementet og flyselskapene går ut. Flere kontrakter vil utløpe etter etableringen av de nye fylkeskommunene 1. januar 2020. Dersom fylkeskommunene ønsker det, kan det være aktuelt at fylkeskommunene overtar avtaleansvaret for de gjeldende kontraktene. Samferdselsdepartementet vil åpne for dette i kontrakter departementet inngår før oppgaveoverføringen.

Samferdselsdepartementet planlegger i 2019 å gå i nærmere dialog med fylkeskommunene om kompetanse- og informasjonsoverføringen knyttet til flyttingen av kjøpsansvaret. En overføring av budsjettmidler er trolig ikke aktuelt allerede 2020, og en gradvis prosess vil derfor eventuelt starte fra og med statsbudsjettet for 2021 hvis fylkeskommunene er villige til å overta ansvaret for allerede inngåtte kontrakter. Kjøpet av innenlandske flyruter vil ikke bli en lovpålagt oppgave, og skal finansieres innenfor fylkeskommunenes rammetilskudd. Når overføringen av midler er gjennomført, vil det være opp til fylkeskommunene om de ønsker å prioritere midler til kjøp av innenlandske flyruter.

Overføring av ansvaret for tilskudd til ikke-statlige lufthavner til fylkeskommunene

Ansvaret for tilskudd til ikke-statlige lufthavner overføres til fylkeskommunene. Dagens tilskuddsordning for driftstøtte til ikke-statlige lufthavner ble etablert 1. januar 2016 og omfatter lufthavnene Stord, Ørland og Notodden. Avtaleperioden for ordningen gjelder til og med kalenderåret 2020. Etter utgangen av gjeldende avtaleperiode og overføringen av budsjettmidlene til fylkeskommunenes rammetilskudd, vil det være opp til fylkeskommunene om de skal prioritere midler, og eventuelt hvor mye, til tilskudd til ikke-statlige lufthavner. Dersom fylkeskommunene ønsker det, kan et alternativ være at fylkeskommunene tar over som kontraktspart for Samferdselsdepartementet fra 1. januar 2020. Dette vil drøftes nærmere med de berørte fylkeskommunene før den nye fylkesstrukturen trer i kraft.

Utvidet TT-ordning for brukere med særskilte behov

Fylkeskommunene og Oslo kommune har ansvar for å gi et transporttilbud til personer som ikke kan bruke ordinær kollektivtransport (TT-ordningen). I tillegg gis det et statlig tilskudd til brukere med særskilte behov for et utvidet transporttilbud, ut over det fylkeskommunene gir i dag. Regjeringen vurderer innretningen av den utvidede TT-ordningen nærmere, med sikte på innlemming i rammetilskuddet når ordningen er blitt finansiert som en nasjonal ordning.

Overføring av fylkesveiadministrasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunene

Den delen av sams veiadministrasjon som gjelder fylkesvei skal i sin helhet overføres til fylkeskommunene, jf. Prop. 1 S (2018–2019) for Samferdselsdepartementet. Oppdaterte beregninger fra 2018 viser at oppgavene Statens vegvesen utfører for sams veiadministrasjon utgjør om lag 1 850 hele stillinger. Overføring av ansatte vil bli gjennomført gjennom dialog og avtale mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene. Det legges opp til at overføring kan skje 1. januar 2020.

Fylkeskommunene vil få overført budsjettmidler til det antall ansatte som de faktisk får overført fra Statens vegvesen, og der Statens vegvesen dekker lønnskostnader med videre i dag.

Forslag til lovendringer som følger opp beslutningen om å overføre fylkesveiadministrasjonen ble lagt fram for Stortinget 5. april 2019, jf. Prop. 79 L (2018–2019) Endringer i veglova mv. (overføring av fylkesveiadministrasjon). I proposisjonen foreslås det endringer i veglova som opphever bestemmelsene om den felles veiadministrasjonen for riksveiene og fylkesveiene i loven. I tilknytning til dette foreslås det endringer i vedtaksbestemmelser, bestemmelsene om delegasjon mellom veimyndighetene, og enkelte andre endringer i veglova. I tillegg foreslås det en ny bestemmelse om ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap, det nasjonale registeret for veidata og ansvaret for informasjon for offentlig vei. I matrikkelloven og plan- og bygningsloven foreslår departementet endringer som vil forenkle endringer av eiendomsforhold i grunnboka og matrikkelen. Overføringen av ansatte som ikke er omfattet av bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven er foreslått regulert i egne overgangsbestemmelser i endringsloven. Det er også foreslått egne overgangsbestemmelser om kontraktsposisjoner og arkiverte dokumenter for overføringen.

Samferdselsdepartementet kommer tilbake i budsjettet for 2020 med forslag til overføring av midler, gitt at overføringen kan skje fra 2020. Det legges opp til at midlene skal fordeles med særskilt fordeling (tabell c) i 2020.

7.1.11 Utenriksdepartementet

Arktis 2030

Om lag halvparten av midlene i tilskuddsordningen Arktis 2030 skal overføres fra Utenriksdepartementet til fylkeskommunene i Nord-Norge. Midlene øremerkes med forutsetning om at tildelingene har et landsdelsperspektiv og bidrar til å nå målene i regjeringens nordområdestrategi.

Ansvaret for ordningen legges til Troms og Finnmark fylkeskommune fra 1. januar 2020 og skal forvaltes i nært samarbeid med Nordland fylkeskommune. Det legges opp til at 40 prosent av midlene i ordningen overføres fra Utenriksdepartementet til en øremerket post på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett.

For å operasjonalisere den delen av tilskuddsordningen som skal forvaltes av Troms og Finnmark fylkeskommune, vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samråd med Utenriksdepartementet utarbeide et nytt regelverk for ordningen. Ordningens formål og satsingsområder vil avstemmes med den delen av ordningen som fortsatt vil forvaltes av Utenriksdepartementet. Mål, tildelingskriterier, med videre for ordningen vil omtales i statsbudsjettet for 2020.

Utenriksdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2020 foreslå endelige rammer for tilskuddsordningene på de respektive departementers budsjett.

7.2 Regional planlegging

Stortinget har sluttet seg til at den regionale planleggingen skal styrkes. Tiltakene departementet jobber med omhandler bedre dialog i planleggingen, mer forpliktende planlegging, regionale avklaringer og fylkeskommunenes deltakelse i store, statlige infrastrukturprosjekter og planfaglig veiledning.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for perioden 2019 til 2023, vil det bli gitt tydelige forventninger om hvilke temaer som bør ha oppmerksomhet i de regionale planene.

Fylkeskommunene ønsker mer dialog med departementene i arbeidet med de regionale planstrategiene. Det vil være opp til fylkeskommunene å ta initiativ til slike møter.

For å gjøre den regionale planleggingen mer forpliktende, er det viktig at statlige etater deltar mer aktivt enn de har gjort til nå i de regionale planprosessene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil følge opp at departementene gjennom sine styringsinstrukser og styringsdialog med underliggende etater, tydelig formidler forventninger om at etatene skal delta i regionale planprosesser og følge opp regionale planer. I styringsdialogen med fylkesmannen vil departementet ta opp at fylkesmannen skal se til at statlige etater deltar i planprosessene og følger opp vedtatte regionale planer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil vente med å ta initiativ til en videreutvikling av rammeverket for utviklingsavtaler knyttet til handlingsprogram til regionale planer, til det er høstet erfaringer med byvekstavtaler for oppfølging av regionale areal- og transportplaner. I forbindelse med en slik videreutvikling vil det tas initiativ til å etablere pilotprosjekter i enkelte fylker.

Fylkeskommunene skal involveres i arbeidet med å fastsette samfunnsmål i arbeidet med konseptvalgutredninger (KVU) for de store statlige infrastrukturprosjektene (i tidlig fase av KVU utarbeides et overordnet strategidokument med samfunnsmål og effektmål). Finansdepartementet vil vurdere om veiledningsmateriellet for KVU-fasen bedre kan beskrive hvordan lokale og regionale behov skal kartlegges og inkluderes i analysene i ulike sektorer når dette er relevant. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i den løpende dialogen med fylkeskommunene ta opp hvordan de blir involvert i KVU-arbeidet.

Det har blitt obligatorisk for fylkeskommunene å etablere og drifte regionalt planforum, jf. plan- og bygningsloven § 5-3. Kommunal- og moderniseringsdepartementet forventer at fylkesmannen og statlige etater deltar i forumet og medvirker aktivt til å sikre raske planprosesser og redusere bruken av innsigelser.

7.3 Regional stats inndeling

Regjeringen gjennomgår regional stats inndeling i lys av den nye fylkesstrukturen. Formålet er å styrke samhandlingen innad i staten og mellom staten og regionalt folkevalgt nivå. Som varslet i Prop. 84 S (2016–2017) skal samordning tillegges større vekt enn tidligere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har mottatt fire rapporter fra Difi: En analyse av inndelingen av regional stat og tre delrapporter om henholdsvis samfunnssikkerhet og beredskap, regional planlegging og utvikling og kommunerettet samordning. I Innst. 119 S (2018–2019) til Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner understreket komiteen at

«(…) regional stats organisering og inndeling må tilpasses den nye fylkeskommunestrukturen der dette er logisk. Det kan finnes unntak fra denne regelen, for eksempel når regional statsinndeling har vesentlig færre regionkontorer enn det er fylkeskommuner. Komiteen vil påpeke at i tilfeller der statlige regionkontorer også i fremtiden vil omfatte flere fylkeskommuner, må det tilstrebes at strukturen samsvarer med de omfattede fylkeskommunenes grenser, slik at en fylkeskommune ikke må forholde seg til flere regionenheter i regional stat.»

Prinsipper for inndeling og organisering av regional statsforvaltning

Difi foreslo fire prinsipper for inndeling og organisering av regional statsforvaltning som er anvendt for de elleve etatene som er gjennomgått: Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Sivilforsvaret, Innovasjon Norge, Statens vegvesen (SVV), Husbanken, NAV, Politiet, Kystverket, Fiskeridirektoratet, Bufetat og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Prinsippene bygger på, og er en videreføring av, de etablerte inndelingshensynene i staten. Difis analyser og anbefalinger har vært forelagt KS, kommunene og fylkeskommunene.

Regjeringen er opptatt av at prinsippene balanserer hensynene mellom samordning og sektor på en god måte, og at de følger opp Stortingets forventninger om større samsvar i strukturen. Det er derfor gjort enkelte justeringer i Difis forslag.

Regjeringen vil at følgende prinsipper skal være retningsgivende ved vurderinger av organisering og inndeling av regional statsforvaltning:

1. Der det er behov for regional organisering, bør inndelingen av etatens regionale ledd i utgangspunktet følge fylkesgrensene.

2. Prinsipp a. må balanseres mot den aktuelle statsetatens evne til å ivareta sektorspesifikke hensyn og mål, samt kostnadene ved endring. Effektiv ressursbruk skal være et hovedhensyn.

3. Inndelingen av lokale kontorer av statsetatene bør tilpasses gjeldende kommune- og fylkesinndeling.

4. Statsetater med kommunerettede oppgaver som formidling, veiledning, tilsyn og kontroll bør som hovedregel legge slike oppgaver på regionalt nivå til fylkesmannen.

Difis anbefalinger om endringer i regional stats inndeling

Difi anbefaler at fem etater gjør tilpasninger i sin regionale struktur til ny fylkesstruktur: Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Sivilforsvaret, Innovasjon Norge, Statens vegvesen (SVV) og Husbanken.

NVE, Sivilforsvaret og Husbankens inndeling krysser ny fylkesstruktur, og Difi finner i undersøkelsen klare opplevde samhandlingsutfordringer som følge av denne inndelingen. Difi anbefaler at NVEs regiongrenser endres og sammenfaller med nye fylkesgrenser. Difi mener videre at Sivilforsvarsdistriktene bør få sammenfallende grenser med fylkesmannen. Husbankens struktur bør vurderes tilpasset de nye fylkene. Alternativt mener Difi at det kan vurderes å benytte fylkesmannen som Husbankens regionale apparat. Dersom SVV fortsatt skal ha regioner, mener Difi at disse bør følge fylkesgrensene. Difi mener at Innovasjon Norge bør harmonisere sin inndeling med ny fylkesinndeling fullt ut.

Difi anbefaler ikke endringer i de seks øvrige etatene: NAV, Politiet, Kystverket, Fiskeridirektoratet, Bufetat og IMDi. Difi begrunner dette med at NAV allerede har gjort tilpasninger til ny fylkesstruktur i Viken og sammenfaller ellers med ny fylkesstruktur. Politiet er nylig omorganisert. Kystverket og Fiskeridirektoratet har sammenfallende yttergrenser med ny fylkesstruktur. Bufetats inndeling går på tvers av Viken, men samsvar med helseregionene vurderes som viktigere enn samsvar med ny fylkesstruktur.

Når det gjelder statsetater som ikke har vært omfattet av gjennomgangen, mener Difi det kan være aktuelt å vurdere om Heimevernet kan tilpasses ny fylkesstruktur. Det bør også vurderes om Mattilsynet og Utlendingsdirektoratets (UDI) struktur bør tilpasses Vikens grenser i det sentrale Østlandsområdet, på bakgrunn av oppgaver og samhandlingsbehov med andre virksomheter.

Difis gjennomgang viser at likelydende og tydelige styringssignaler er en viktig faktor for å skape god regional samhandling. Difi anbefaler at ansvarlige departementer og direktorater enes om de viktigste prioriteringene på områder som berører flere etater og formidler dette tydelig i styringsdialogen. Samtidig må ikke etatene detaljstyres på hvordan samhandlingen skal skje.

Synspunkter fra kommunesektoren

De fleste av fylkeskommunene som har uttalt seg, vektlegger prinsippet om at der det er behov for regional organisering, bør inndelingen av etatens regionale ledd i utgangspunktet følge fylkesgrensene. De mener at det kan gjøres unntak der det virker rimelig.

Flere av fylkeskommunene har synspunkter om statens regionale inndeling. Det pekes blant annet på at det er vanskelig å finne naturlige samarbeidspartnere blant de regionale statsetatene med få og store enheter. Størst mulig grad av harmonisering av geografiske grenser til beredskapsetatene (Politi, Helse, Sivilforsvar, Heimevern, NVE og Statens vegvesen) anses som viktig og at dette er i tråd med samordningsprinsippet etter 22. juli-granskningen. Et par av fylkeskommunene mener at utvalget av etater som er berørt av gjennomgangen er for begrenset, og at sentrale aktører innen helse, regional plan, samferdsel og beredskap enten er utelatt eller avskrevet i forstudien.

Tydelige og enhetlige styringssignaler fra de ansvarlige departementene og direktoratene til regional stat på de områdene som berører flere etater, vurderes som et godt grep.

Flere av fylkeskommunene er opptatt av at det skjer en samordning av prosessene knyttet til endring av organisering og lokalisering for å opprettholde/legge arbeidsplasser i distriktene og unngå sentralisering. Det pekes blant annet på mulighetene som digitalisering og ny teknologi kan gi når det gjelder lokalisering av statlige arbeidsplasser og kompetansemiljøer, også på mindre steder i landet.

KS understreker at også fylkeskommuner og kommuner vil ha interesser i lokalisering av statlige arbeidsplasser. KS viser til komitemerknad til Meld. St. 6 (2018–2019) om balansert regional utvikling og ber om at fylkeskommunene involveres i arbeidet med lokalisering av de statlige arbeidsplassene når strukturene skal tilpasses nye fylkesgrenser.

Status i regjeringens oppfølging

Regjeringen legger prinsippene for organisering og inndeling av regional stat til grunn for vurderingen av etatene. Det bør som utgangspunkt søkes å unngå at den regionale inndelingen av statsforvaltningen deler de nye fylkene.

Sivilforsvaret har i dag 20 distrikter på regionalt nivå. Samfunnssikkerhetsministeren utreder hvordan Sivilforsvaret kan tilpasses ny «grunnstruktur» for samfunnssikkerhets- og beredskapsetatene, ved å følge samme struktur som fylkesmannen eller politiet.

NVE er i dag organisert med fem regionkontorer i Tønsberg, Hamar, Førde, Trondheim og Narvik. NVEs regioninndeling deler de nye fylkene tre steder, blant annet i Møre og Romsdal ved at enkelte kommuner på Nordmøre inngår i Region Midt med kontor i Trondheim. NVE vil fra 1. januar 2020 foreta en tilpasning av regioninndelingen slik at hele Møre og Romsdal inngår i Region Vest med kontor i Førde.

Husbanken har seks regioner og vil etter 2020 ha fire regioner som deler to fylker mellom seg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil utrede hvordan Husbanken kan tilpasse sin inndeling til ny fylkesstruktur.

Politiets inndeling vil dele Viken og Troms og Finnmark, men regjeringen mener det er lite hensiktsmessig å foreslå endringer i politiet nå. Regjeringen mener at tilpasning av strukturen for Mattilsynet og UDI i det sentrale Østlandsområdet, og en tilpasning til nasjonal struktur for Heimevernet, bør vurderes hvis det senere gjøres organisasjonsendringer.

Regjeringen mener at Kystverket og Fiskeridirektoratet kan forbli uendret på grunn av sammenfallende yttergrenser med nye fylker. Det samme gjelder Bufetat som først og fremst samhandler med helseregionene. Det er videre avklart at Statens vegvesen ikke lenger skal ha en regional inndeling. Fylkeskommunene får overført oppgaver fra IMDi som ledd i regionreformen, og vil utgjøre det regionale leddet på integreringsområdet. IMDi er derfor ikke lenger aktuell i denne gjennomgangen. Inndelingen til NAV og Innovasjon Norge er allerede tilpasset ny fylkesstruktur.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil utarbeide retningslinjer for å gjøre prinsippene kjent. Departementet vil sammen med ansvarlige fagdepartementer se på hvordan det kan gis signaler i styringsdialogen med etatene om samhandling der dette er viktig for å løse samfunnsoppdraget.

Arbeidsplasser er et viktig virkemiddel for å få en god vekst og utvikling i hele landet. I Granavolden-plattformen er regjeringen tydelig på at nye offentlige, kompetansearbeidsplasser skal lokaliseres over hele landet, også utenfor de største byene, og som hovedregel utenfor Oslo. Regjeringen vil sikre helhetlig oversikt og koordinering av flytting, nedleggelse og opprettelse av statlige arbeidsplasser. Ved strukturendringer vil regjeringen sikre en fortsatt god regional fordeling av statlige kompetansearbeidsplasser.

8 En brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Offentlig sektor må i årene framover i økende grad tenke nytt om hvordan innbyggerne kan tilbys best mulig tjenester. Både stat og kommune må ta i bruk de mulighetene ny teknologi og digitalisering gir. Dette er nødvendig for å møte de store utfordringene offentlig sektor står overfor, med blant annet strammere økonomi, demografiske endringer og større sektorovergripende utfordringer, som klimaendringene. Regjeringen er derfor opptatt av at offentlig sektor videreutvikles og satser på innovasjon og digitalisering, og at innbyggerne møter en offentlig sektor som tenker nytt om hvordan man kan gi best mulige tjenester.

8.1 Innovasjon og digitalisering

8.1.1 En mer innovativ og brukerorientert offentlig sektor

Endringer i kommunenes befolkningssammensetning, innbyggertall, ressurssituasjon og innbyggernes forventninger, stiller krav til utvikling og fornying i kommunene. Det er derfor nødvendig med kontinuerlig nytenkning, utvikling og innovasjon i kommunesektoren. Dette gir bedre tjenester til innbyggerne, og det gir mer effektiv bruk av offentlige ressurser.

Innovasjon i offentlig sektor

Regjeringen vil arbeide for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning med høy tillit, gjennom mer innovasjon i offentlig sektor. Gjennom arbeidet med den kommende stortingsmeldingen om innovasjon i offentlig sektor vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet derfor utvikle politikk og tiltak som støtter opp om både større, radikale innovasjoner og de mer inkrementelle og trinnvise innovasjonene som gradvis forbedrer offentlige tjenester.

Arbeidet skal bidra til å øke forståelsen for behovet for innovasjon, kunnskapen om innovasjon og mobilisere aktører som kan bidra til å øke innovasjonen i offentlig sektor. I arbeidet med meldingen har Kommunal- og moderniseringsdepartementet invitert til en åpen og inkluderende arbeidsform, som har gitt gode og konkrete innspill om hvilke temaer stortingsmeldingen særlig bør utvikle politikk og tiltak innen.

På bakgrunn av innspillene legger departementet opp til at følgende områder løftes fram i stortingsmeldingen:

• Nasjonale initiativ og rammebetingelser for innovasjon

• Samarbeid som er nødvendig for å møte utfordringene (herunder innovative offentlige anskaffelser og annet samarbeid med næringslivet, frivillige, sosiale entreprenører, mm.)

• Kompetanse, kultur og tankesett

• Hvordan skal vi få effekt av nye løsninger? Gevinstrealisering og spredning av innovasjoner i offentlig sektor.

Fylkesmannens skjønnsmidler

Fylkesmannen gir en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene. I 2018 fordelte fylkesmennene om lag 139,5 mill. kroner til totalt 294 prosjekter.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har siden 2012 prioritert å lage effektive og brukervennlige løsninger for kommunene. I perioden har det vært flere store satsinger, herunder utviklingen av digitale løsninger for bostøtte og startlån (Startskudd), digital behovsmelding, samt tilgjengeliggjøring av data og statistikk om Husbankens ordninger.

Digitale løsninger for bostøtte og startlån er gode eksempler på samarbeid mellom stat og kommune hvor et digitalt verktøy gjør hele arbeidsprosessen enklere og bedre. Effektene av nye verktøy har vært svært positive, og både Husbanken og kommunene har spart arbeidstimer, og innbyggerne har fått tilgang på god veiledning og gode tjenester. Bostøtte kan nå beregnes ut fra forrige måneds inntekt. Resultatet er at flere får utbetalt rett stønad til rett tid. Tilbakebetalingskrav er redusert fra 213 mill. kroner til 47 mill. kroner fra 2016 til 2017.

I tiden fram mot 2021 vil Husbanken videreutvikle og tilby mer funksjonalitet i løsningen for startlån, noe som vil gjøre prosessene ytterligere enklere for kommunene. Fra 1. januar 2020 vil Startskudd være obligatorisk for de kommunene som ønsker å tilby startlån, og det vil være svært viktig for Husbanken at kommunene opplever løsningen som effektiv og brukervennlig.

Husbanken har utviklet en digital løsning hvor kommuner kan melde inn sitt framtidige behov og søke startlånmidler til egne innbyggere. Gjennom denne digitale behovsmeldingen har staten gjort det lettere for kommunene å bruke de økonomiske virkemidlene og arbeidsprosessen med å melde inn behov er betydelig effektivisert. Husbanken får bedre og raskere oversikt over behovet i kommune, og har kunnet utbetale startlån tidligere på året. Låntakere får dermed bedre tilgang til et viktig boligsosialt virkemiddel. I utviklingen av denne løsningen har Husbanken benyttet Altinn for innlogging og fullmaktsstyring. Dette ivaretar sikkerhet, legger til rette for effektive arbeidsprosesser i kommunen, og gir ulike roller tilgang til utfylling og signering. I første omgang er løsningen tatt i bruk av de kommunene som deltar i Husbankens storbyprogram og by- og tettstedsprogram. Løsningen er i stadig utvikling og skal fram mot 2021 bli en digital samarbeidsplattform mellom stat og kommune i det boligsosiale arbeidet.

Nasjonalt program for utvikling og implementering av velferdsteknologi 2014–2020

Nasjonalt velferdsteknologiprogram ledes av Helsedirektoratet i samarbeid med Direktoratet for ehelse og KS. Programmet består av flere prosjekter som bistår kommunene i implementering av trygghetsteknologi, utprøving av medisinsk avstandsoppfølging for personer med kroniske sykdommer, utprøving av teknologi for å hjelpe barn og unge med funksjonsnedsettelse, utprøving av teknologi for å motvirke ensomhet blant eldre, og tilrettelegge for teknisk implementering gjennom etablering av nasjonal arkitektur og infrastruktur. Programmet skal videreføres ut 2020. Nasjonalt velferdsteknologiprogram bidrar til store muligheter for innovasjon og leverandørutvikling gjennom å stimulere kommunene til raskt å anskaffe og sette i drift velferdsteknologiske løsninger, og å etablere nasjonale standarder og felleskomponenter. Velferdsteknologiprogrammet har som hovedmålsetting å møte kommunenes informasjons- og kunnskapsbehov for å tilrettelegge for bred bruk av velferdsteknologiske løsninger.

Stortingsmelding om helsenæringen

Aldrende befolkning og flere personer med sammensatte sykdommer gir utfordringer for helse- og omsorgstjenesten. Kombinert med den teknologiske utviklingen og behovet for omstilling av norsk økonomi, gir dette muligheter for næringslivet. I Meld. St. 18 (2018–2019) Helsenæringen – Sammen om verdiskaping og bedre tjenester, som ble lagt fram i april, presenterer regjeringen sin politikk for helsenæringen. Temaer i meldingen er særlig knyttet til ledelse, viktigheten av forskning og innovasjon, samt samspillet mellom private og offentlige aktører, inkludert et velfungerende hjemmemarked for norsk helsenæring.

Hovedmålet med Helsenæringsmeldingen er å bidra til økt konkurransekraft i den norske helsenæringen og samtidig bidra til en mer bærekraftig helse- og omsorgstjeneste, i form av mer effektiv forebygging, behandling og omsorg.

Stortingsmelding om mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser

Å gjennomføre gode anskaffelser som oppfyller alle kravene og forventningene som stilles til offentlige innkjøp, kan være krevende. Regjeringen la derfor fram Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser i april i år. Hovedmålet med meldingen er å utvikle en mer helhetlig, effektiv anskaffelsespolitikk for å sette offentlig sektor i stand til å oppnå regjeringens ambisiøse mål på feltet. Offentlig sektor bruker over 500 mrd. kroner hvert år på innkjøp. Dette er fellesskapets midler som oppdragsgiverne skal utnytte på en best mulig og effektiv måte. I stortingsmeldingen om offentlige anskaffelser omtales behovet for profesjonalisering av innkjøpene, gjennom blant annet økt satsing på kompetanse, bedre styring, ledelse og organisering og mer samordning. Sentralt i meldingen er derfor hvordan offentlige oppdragsgivere kan organisere og gjennomføre innkjøp på en bedre måte.

Klart språk i kommunene

Et klart og brukertilpasset språk er en viktig forutsetning for at brukerne forstår sine rettigheter og plikter og for at digitale tjenester blir tatt i bruk. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har siden høsten 2015 støttet et femårig program i KS for klart språk i kommunene. Programmet skal øke bevisstheten om klart språk i kommuneforvaltningen og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper.

8.1.2 Digitalisering i offentlig sektor

Norge må utnytte mulighetene digitalisering og bruk av IKT gir for økt verdiskaping, innovasjon og bærekraftig utvikling. Formålet med digitaliseringspolitikken er å oppnå forenkling og effektivisering i offentlig sektor, gi bedre tjenester til innbyggerne, fremme innovasjon og verdiskaping i næringslivet og utvikle et bærekraftig og inkluderende velferdssamfunn. Digitalisering er ikke et mål i seg selv, men et middel for å nå disse målene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for å samordne digitaliseringspolitikken. I januar 2019 fikk Norge sin første digitaliseringsminister. Digitaliseringsministeren har blant annet ansvar for IKT-politikk, arbeidet med elektronisk kommunikasjon, Altinn og næringsrettet IKT.

Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor

Regjeringen lager en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor for å forsterke innsats, samarbeid og samordning. Strategien utarbeides i tråd med Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Det tas sikte på at digitaliseringsstrategien skal legges fram i 2019.

Strategien skal bidra til å styrke digitaliseringsarbeidet på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Strategien skal gjøre det tydelig at digital omstilling krever endring i måten vi jobber på for å levere best mulige tjenester til brukere av offentlige tjenester. Strategien skal gi en god forståelse av hva som er nødvendige tiltak, og lede fram til et forsterket samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Kunstig intelligens

Kunstig intelligens er teknologi som kan få stor betydning for samfunnsutviklingen. Kunstig intelligens kan gi oss helt nye verktøy for å løse samfunnsutfordringer, forbedre offentlig tjenester og bidra til økt verdiskaping i næringslivet. Men teknologien innebærer også utfordringer, særlig knyttet til etikk og personvern. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil derfor utarbeide en helhetlig strategi for kunstig intelligens. Det tas sikte på at strategien skal legges fram i løpet av 2019.

Medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter

Det er etablert en medfinansieringsordning for små til mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Ordningen dekker deler av utgiftene i digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Medfinansieringsordningen forvaltes av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi).

Prosjektene finansiert gjennom medfinansieringsordningen i 2018 er beregnet til å gi årlige gevinster på om lag 32,3 mill. kroner i kommunal sektor. Difi har gitt en foreløpig tildeling til nye prosjekter i 2019. Også i 2019 vil det bli igangsatt flere prosjekter der statlige etater gjennomfører digitaliseringsprosjekter som vil gi betydelige gevinster i kommunesektoren.

Digitalisering i kommunesektoren

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har de to siste årene tildelt 125 mill. kroner til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale digitaliseringsprosjekter – DigiFin. DigiFin-ordningen skal gi støtte til IKT-prosjekter av nasjonal betydning, det vil si at de kommer hele kommunal sektor og innbyggerne til gode. For å motta støtte er det en forutsetning at kommunene jobber sammen for å utvikle disse løsningene, som også er kostnadseffektivt og gir bedre tjenester til brukerne. Kommuner og fylkeskommuner som ønsker å bli en del av ordningen, betaler inn et engangsbeløp. Nå deltar om lag 300 kommuner og ni fylkeskommuner, og det er fortsatt mulig å bli med i ordningen.

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor med å etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester.

Kommunene bestemmer selv hvordan de ønsker å gi innbyggerne denne grunnleggende opplæringen. For å gjøre jobben enklere for kommunal sektor, er det laget en netthåndbok med tips og råd til hvordan kommunene og fylkeskommunene kan komme i gang. Kompetanse Norge har ansvaret for å utvikle og tilby ulike digitale opplæringsressurser og kurspakker som kan brukes i kommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og forhandlingssammenslutningene har inngått en avtale om utviklingsprosjektet Samarbeid om digital kompetanse som skal bidra til økt digitalisering i kommunene. Formålet med prosjektet er å skape en forståelse for og gi støtte til organisasjonsutvikling og omstilling som følge av digitalisering i kommunene. Involvering og forankring av medarbeiderne skal sikres gjennom lokalt partssamarbeid. Prosjektet gir tilbud til 40 prosjekter med til sammen 71 kommuner.

Fulldigital byggesaksprosess

Gjennom oppfølging av ByggNett-strategien tilrettelegger Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) for framtidens digitale byggsektor. Digitalisering gir store muligheter for å effektivisere og forbedre byggesaksprosessen, og til å utvikle innovative og brukerorienterte tjenester.

Kommunene bruker om lag 1,5 mrd. kroner årlig på saksbehandling av byggesaker. Hvert år sender privatpersoner og profesjonelle aktører om lag 100 000 byggesøknader til kommunene. Byggesøknader som ikke er komplette er en stor tidstyv for både søkere og kommunene.

Fellestjenester BYGG er nå etablert på Altinn og understøtter nye digitale saksbehandlingsverktøy og brukerorienterte selvbetjeningsløsninger for byggesøknad. De første søknadsløsningene er nå i drift og vil gjøre det enklere å levere komplette byggesøknader til kommunen.

Alle digitale byggesøknader kommer til kommunene i et felles format og utseende, uavhengig hvilket søknadssystem som er valgt. Har kommunen i tillegg eByggesak, kommer søknadene inn i saksbehandlernes fagsystem med alle data. eByggesak er den nye generasjonen saksbehandlingssystem. Prosjektet eies av KS og utvikles i samarbeid med DiBK, Kartverket, SSB og en rekke pilotkommuner. Mange kommuner er i ferd med å anskaffe systemet og alle de tre sak-/arkivsystemleverandørene kan levere eByggesak.

Gjennom satsingen på Fellestjenester BYGG har direktoratet åpnet for at markedet selv kan utvikle innovative og treffsikre søknadsløsninger – for profesjonelle så vel som privatpersoner som ønsker å bygge. Dette er et eksempel på hvordan offentlig sektor kan samarbeide og gjenbruke nasjonale felleskomponenter, og tilrettelegge for tjenesteinnovasjon i leverandørindustrien. Direktoratet har et tett samarbeid med Brønnøysundregistrene for å utnytte Altinn i utvikling av Fellestjenester BYGG, samt en tett oppfølging av konsesjonshavende IT-leverandører som utvikler digitale søknadsløsninger.

I tiden framover vil det være behov for endringer og tilpasninger av fellestjenesten, etter hvert som søknadsløsningene får utvidet funksjonalitet. DiBK skal i 2019 prioritere arbeidet med tilpasninger og utvidelse av Fellestjenester BYGG som et ledd i å nå målet om en fulldigital byggesaksprosess. Realisering av ByggNett-strategiens gevinster vil skje når kommuner og søkere tar de nye digitale løsningene i bruk.

Nasjonal geodatastrategi

I november 2018 publiserte Kommunal- og moderniseringsdepartementet den nasjonale geodatastrategien Alt skjer et sted. Strategien henvender seg til sektormyndigheter på ulike forvaltningsnivåer, dataprodusenter, teknologileverandører, innovatører og brukere i alle sektorer – og til Kartverket som nasjonal geodatakoordinator. Ansvaret for gjennomføringen ligger primært til kommuner og statlige virksomheter. Strategien vil bli fulgt opp med en rullerende handlingsplan, som blir utarbeidet av deltakerne i fellesskap.

Digital tinglysing

Ny løsning for digital tinglysing er etablert av Kartverket og Altinn i samarbeid med Eiendom Norge, Finans Norge, Bits og flere større markedsaktører. I løsningen som ble lansert i mars 2019 benyttes Altinn som offentlig infrastruktur for deling av dokumenter mellom meglere og banker, slik at hele eiendomshandelen blir en sammenhengende og heldigital tjeneste. Fram til nå er det bare innsendelsen av dokumenter for tinglysing som har vært mulig å gjøre digitalt. Med den nye løsningen for kobling av dokumenter er tinglysingsgraden forventet å øke fra 40 til 80 prosent.

8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Som omtalt i avsnitt 8.1 gjennomføres det i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), publisert i siste rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,3 prosent per år i perioden 2008–2017 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. Dette har gjort det mulig å bygge ut tjenestene ut over det inntektsveksten har lagt til rette for.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Effektivisering oppnås også ved at kommunesektoren har et økonomisk handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer lokalt, og at eventuelle effektiviseringsgevinster beholdes i kommunen.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

SØF har på oppdrag fra TBU laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Kommunene vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene utgjør en referansefront som sammenliknbare kommuner måles mot. SØFs analyser viser at i 2017 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet 12 prosent innenfor de tre sektorene, noe som innebærer at det kan frigjøres rundt 30 mrd. kroner til å styrke tjenestetilbudet. Det er store forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store. Det gjennomsnittlige effektiviseringspotensialet per kommune er derfor høyere, 22 prosent, når det ikke tas hensyn til antall innbyggere som bor i den enkelte kommune.54

Dette må ses på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Metoden er ikke egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best egnet for en effektiv drift. Analysene ser på forskjeller mellom kommuner som er sammenliknbare i størrelse. Når mindre kommuner i snitt kommer ut med noe lavere effektivitet i analysene, er tolkningen at det er mindre variasjoner i effektivitet blant de største kommunene enn blant de små.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på tre til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene og to til tre indikatorer som måler innsatsfaktorene. Hvor godt både innsats og produkt kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk varierer mellom sektorene. Innen grunnskole er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen slik som nasjonale prøver og antall grunnskolepoeng samt læringsmiljø, mens det innen barnehage i hovedsak tas utgangspunkt i antall oppholdstimer.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommuner er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2016 og 2017 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.55

Departementet tar sikte på også framover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for kommunene som kan måle seg mot sammenliknbare kommuner, og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

Det er utfordrende å sammenlikne produksjonen av offentlige tjenester. De kommunale tjenestene er komplekse, og det er mulig å skissere, men ikke beskrive fullt ut, tjenestene i de enkelte kommunene ved hjelp av indikatorene for produksjon og innsatsfaktorer. SØFs effektivitetsanalyse kan danne et grunnlag for en diskusjon om effektivitet i kommunene, men fra kommunens perspektiv vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Eksempler på supplerende tilnærminger er å ta utgangspunkt i kommunens egne nøkkeltall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og andre datakilder, i tillegg til egne vurderinger. KOSTRA er et godt verktøy for kommunene, bydelene og fylkeskommunene til å sammenlikne styringsinformasjon om blant annet prioritering, enhetskostnader og dekningsgrader for egen enhet med andre enheter. Statistikken gir dermed et grunnlag for arbeidet med å øke effektiviteten i egen produksjon.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå (KOSTRA). I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser som er gjort i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin siste innbyggerundersøkelse fra 2017 gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen områdene utdanning og kultur, helse, omsorg og myndighetsorganer. KS lanserte i 2018 Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning.

Departementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), og er ment å si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser.56

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Blant annet kan høyt sykefravær og mye deltid trolig bidra til lite effektiv drift. Programmet «Sammen om en bedre kommune» hadde blant annet en målsetting om å etablere en nærværskultur og redusere sykefravær gjennom å utvikle tiltak, opparbeide kunnskap og sikre erfaringsoverføring i kommunal sektor. En annen målsetning har vært å etablere en heltidskultur og prøve ut tiltak og modeller som avskaffer ufrivillig deltid og øker gjennomsnittlig stillingsstørrelse. I evalueringen av programmet ble det beregnet en samlet reduksjon i sykefraværet på 0,67 prosentpoeng for kommuner som deltok i programmet sammenliknet med kommuner som ikke deltok i programmet. Kommunene som deltok i programmet sparte i gjennomsnitt 5,1 mill. kroner i året (Oslo Economics, 2016).57 Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan gi effektiviseringsgevinster gjennom blant annet mindre vikarbruk. Men like viktig er effekten på kvalitet i tjenestene. Et lavt sykefravær og heltidskultur kan gi mer forutsigbarhet for brukerne av tjenestene og dermed føre til bedre opplevd kvalitet.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer i omsorgssektoren avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil kunne gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

9 Befolkningsutvikling og kommunenes utgiftsbehov

I Norge har endringer i befolkningen over flere år trukket i retning av lavere utgiftsbehov per innbygger i kommunesektoren som følge av en lavere andel innbyggere i aldersgrupper med et stort utgiftsbehov. I løpet av få år snur dette, og vi står overfor en utvikling der andelen eldre i befolkningen vil øke kraftig de nærmeste tiårene. Dette vil gi utfordringer for finansiering av velferdsstaten og for kommunesektoren framover. Andelen eldre vil særlig bli høy i mange små kommuner i lite sentrale strøk og vil forsterke problemene med å rekruttere arbeidskraft, både i privat og offentlig sektor. Den framskrevne eldrebølgen i Norge vil imidlertid bli langt svakere enn det som forventes i andre land, noe som må ses i sammenheng med at Norge lenge hadde høyere fruktbarhet og en relativt høy innvandring av yngre personer sammenliknet med andre land i Europa.

En aldrende befolkning vil isolert sett trekke opp utgiftene til helse- og omsorgstjenestene og pensjoner og samtidig bidra til lavere sysselsetting og dermed svekke skattegrunnlagene. Samtidig vil avtakende vekst i finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond bidra til å begrense rommet for bruk av oljepenger innenfor handlingsregelen. Kommunesektoren står for en betydelig del av det offentlige tjenestetilbudet til alle aldersgrupper. Befolkningsendringene vil påvirke forholdet mellom antall eldre og antall i yrkesaktiv alder svært ulikt mellom kommunene og vil kunne gi betydelige forskjeller i behovet for de ulike tjenestene og tilgangen på relevant arbeidskraft.

9.1 Kommunesektorens utgifter, sektorer og aldersgrupper

Velferdsstaten sørger for omfordeling av økonomiske ressurser mellom ulike grupper i befolkningen gjennom livsløpet og er også et sikkerhetsnett for innbyggere som ikke kan forsørge seg selv som følge av sykdom, arbeidsledighet eller svak tilknytning til arbeidslivet av andre årsaker. Barn, ungdom og eldre mottar offentlige tjenester og overføringer i langt større grad enn personer i yrkesaktiv alder, samtidig som de betaler mindre skatt.

Kommunesektoren er den klart største leverandøren av velferdstjenester i Norge. Nær én av fem sysselsatte i Norge jobber i kommunesektoren, og inntektene til kommunesektoren utgjør 18 prosent av BNP Fastlands-Norge. Blant de store nasjonale velferdstjenestene som kommunesektoren produserer, er helse-, sosial-, barneverns – og omsorgstjenester, barnehagetjenester, skole og samferdselstjenester, se figur 9.1. Disse tjenestene utgjør nær tre fjerdedeler av kommunesektorens driftsutgifter. Beregninger fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), viser at kommunesektorens gjennomsnittlige utgifter til de individrettede velferdstjenestene er vel 200 000 kroner i gjennomsnitt til barn i barnehagealder og ungdom i videregående skole. For barn i grunnskolen er utgiftene i gjennomsnitt rundt 160 000 kroner, og for eldre over 90 år er den gjennomsnittlige utgiften rundt 350 000 kroner. Til sammenlikning bruker kommunesektoren om lag 20–30 000 kroner i gjennomsnitt til personer i aldersgruppene mellom 19 og 60 år, se figur 9.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi.

9.2 Befolkningsutviklingens betydning for kommunesektorens utgiftsbehov – et tilbakeblikk

Fra 1. januar 2009 til 1. januar 2019 har befolkningen i Norge økt med rundt 530 000 personer, tilsvarende 11 prosent til 5,3 mill.

Se boks 9.1 for en beskrivelse av metoden for anslag på hvordan befolkningsendringer påvirker kommunesektorens utgiftsbehov. Metoden innebærer at om befolkningen i en aldersgruppe øker med for eksempel 1,0 prosent fra ett år til det neste, vil merutgiftene til demografi for denne aldersgruppen anslås til 1,0 prosent.

Befolkningen har blitt «billigere»

De demografiske endringene har medført at kommunesektorens anslåtte utgiftsbehov i flere år har økt svakere enn økningen i befolkningen totalt sett skulle tilsi, se figur 9.3. Figuren viser at mens befolkningen har økt med 11 prosent i perioden 2009–2019, har kommunesektorens utgifter som skyldes årlige endringer i befolkningens størrelse og sammensetning kun økt med 7 prosent.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi og Statistisk sentralbyrå.

Dette indikerer isolert sett at gjennomsnittsnordmannen har mindre behov kommunale tjenester enn for ti år siden. Det skyldes at veksten i aldersgrupper som bruker kommunale tjenester mye, slik som barn og unge i alderen 0–18 år og eldre i alderen 80–89, har vært relativt svak, mens de aldersgruppene med sterkest vekst enten bruker relativt sett lite tjenester, slik som innbyggerne i alderen 67–79 år, eller er relativt få, slik som eldre over 90 år, se figur 9.4. Antall 19-66-åringer følger i stor grad utviklingen i befolkningen for landet som helhet (ikke vist).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Rekordlave fruktbarhetstall

Fra 2002 til 2009 økte det samlede fruktbarhetstallet i Norge fra 1,75 til hele 1,98 barn per kvinne. Siden 2009 har det imidlertid vært en betydelig nedgang, og i 2018 var det samlede fruktbarhetstallet helt nede i 1,56, det laveste som noen gang er målt i Norge. I Norge var det vel 55 000 levendefødte i 2018. Som figur 9.4 viser, har det fra rundt 2011 vært en nedgang i antall 0–1-åringer, en nedgang som etter hvert forplantet seg til 2–5-åringer. Lavere fødselstall innebærer isolert sett lavere utgifter for kommunesektoren de neste 20 årene. Barn og unge bidrar med lite til offentlige inntekter i form av skatt på inntekt og formue. Lavere fødselstall bidrar imidlertid til at gjennomsnittsalderen i befolkningen øker, og vil på sikt påvirke forholdet mellom antall i og utenfor yrkesaktiv alder.

Nettoinnvandringen har avtatt

Fram til EU-utvidelsen i 2004 lå netto innflytting til Norge på rundt 10 000 personer årlig. Deretter økte nettoinnflyttingen sterkt og bidro betydelig til stor befolkningsvekst i Norge. En stor del av nettoinnflyttingen skyldes arbeidsinnvandring, men i perioder har internasjonale konflikter også bidratt til betydelig innvandring av flyktninger og asylsøkere. I perioden 2007–2014 var nettoinnflyttingen rundt 40 000 personer i året, i 2011 var den helt oppe i 47 000 personer. Deretter har nettoinnflyttingen til Norge avtatt og var i 2018 18 100 personer, det laveste siden 2004. Nettoinnflyttingen og utviklingen i fruktbarhetstallene har dermed vist mye av de samme utviklingstrekkene de senere årene. Det er særlig personer under 50 år som har flyttet til Norge, og innvandringen har ført til at Norges befolkning er yngre enn den ellers ville vært.

I 2018 var det statsborgere fra Syria som bidro mest til nettoinnflyttingen. Polakker er den største innvandrergruppa i Norge, men i 2018 var antall polakker som flyttet ut omtrent like stort som antallet som flyttet inn, slik at antallet polakker i Norge ikke økte. Når det gjelder statsborgere fra land som Island, Estland og Sverige, var det i 2018 flere som flyttet ut enn inn.

9.3 Befolkningsutviklingens betydning for kommunesektorens utgiftsbehov – utviklingen framover

Ifølge middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger vil befolkningen i Norge øke med 761 000 personer (14,4 prosent), fra 5,3 mill. personer i 2018 til nær 6,1 mill. personer i 2040.

Antall over 80 år mer enn fordobles fram mot 2040

Som figur 9.5 viser, vil de store endringene komme i aldersgrupper over 67 år, og da særlig i aldersgruppene 80–89 og 90 år og over. I de to eldste aldersgruppene vil befolkningen mer enn fordobles fram mot 2040 til 381 000 80–89-åringer og 103 000 personer i aldersgruppen 90 år og over. Usikkerheten i anslagene på antall eldre er moderat selv om man ser fram til 2040. Det er svært lav dødelighet før 70-års alder. Uten sterk økning i alderen på innvandrere, vil innvandringen fram mot 2040 i liten grad påvirke antall eldre over 70 år som er storforbrukerne av helse- og omsorgstjenester.

Kilde: Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra juni 2018.

Merutgiftene til demografiendringer skyter fart fra 2023

Merutgiftene som skyldes demografiske endringer er anslått å skyte fart fra rundt 2023, se figur 9.6, noe som må ses i sammenheng med den kraftige økningen i 80–89 åringer fra samme tidspunkt.58 Etter hvert vil også en økning i antall over 90 år bidra til økt utgiftsbehov for kommunesektoren. Målt i mrd. 2018-kroner vil de årlige merutgiftene samlet sett øke fra om lag 1,3 i 2019 til rundt 4 fra 2025. Deretter varierer merutgiftene, men ligger rundt 5,5 mrd. kroner når man nærmer seg 2040 gitt lik standard, dekningsgrad og produktivitet som i dag. Figur 9.6 viser at fram til 2022 vil befolkningen øke sterkere enn merutgiftene som følger av demografiendringene i kommunesektoren. I 2022 vil nordmenns gjennomsnittlige utgiftsbehov målt på denne måten ha nådd bunnen. Fra og med 2023 vil veksten i utgiftsbehovet som følger av demografiendringer for det enkelte år være sterkere enn den prosentvise befolkningsveksten.

I motsetning til perioden vi har bak oss, vil dermed sammensetningen av befolkningen i løpet av få år gå inn i en periode der den bidrar til økte merutgifter.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

9.4 Flere friske leveår?

Det forutsettes i hovedalternativet i befolkningsframskrivingene at framtidens eldre vil leve betydelig lenger enn de som er gamle i dag, med en særlig sterk vekst blant de over 75–80 år.

Framstillingen i figur 9.6 bygger på en antakelse om redusert dødelighet og på en forutsetning om at utgiftsbehovet for den enkelte aldersgruppe holdes uendret. I praksis innebærer dette at økningen i forventet levealder gir en tilsvarende økning i antall år med sykelighet. Litteraturen gir ikke noe entydig svar på sammenhengen mellom økt levealder og behovet for helse- og omsorgstjenester. I dag er det varianter av tre ulike scenarier som ofte trekkes fram59:

Det første scenariet om utvidet sykelighet innebærer at framtidens sykelighet forlenges slik at antallet syke leveår øker like mye eller mer enn antallet leveår. Dette innebærer at vi får langt flere eldre med helseproblemer enn i dag og at flere eldre vil trenge helse- og omsorgstjenester enn før.

Det andre scenariet om forkortet eller komprimert sykelighet innebærer at antall friske leveår øker mer enn antall leveår. Dette vil kunne innebære at eldre i framtiden vil ha et mindre behov for pleie- og omsorgstjenester. Den teknologiske utviklingen vil også kunne være en driver som kan bidra til at de eldre blir mer selvhjulpne, og ha mindre behov for ressurskrevende tjenester slik at leveårene kan oppleves som friskere av den enkelte.

Det tredje scenariet, legger til grunn at en økning i levealder både vil bety flere «friske» år og flere «syke» år. Det er denne hypotesen som synes å ha stått sterkest i litteraturen de senere år, og er også mest brukt i framskrivinger av helseutgifter. Dette innebærer at bruken av helsetjenester og omsorg kan reduseres noe for gitt alder, uten kvalitetstap, men at fortsatt høyt forbruk av disse tjenestene vil strekke seg over flere år.

En litteraturoversikt60 viser at det er klare holdepunkter for at utbredelsen av kronisk sykdom blant eldre har økt over tid. Samtidig har konsekvensene av sykdom blitt mindre som følge av den medisinske utviklingen. Dette gir utslag i høyere levealder og mildere og langsommere sykdomsforløp. Tiden med sykdom, og behandling, er dermed lenger enn før, men mindre plagsom for den enkelte. Også tidspunktet for når funksjonelle begrensninger inntreffer ser ut til å utsettes. Det konkluderes med at en aldrende befolkning må forventes å trenge helsetjenester for en lengre periode enn tidligere generasjoner, men eldreomsorg for en kortere periode. Forutsetningen om friskere aldring er usikker. Sykdommer som diabetes og kreft avhenger av livsstil, medisinsk utvikling og samfunnsmessige forhold. Hvordan vi styrer samfunnsutviklingen, vil kunne påvirke utviklingen i forventet friske leveår. Forskning viser en positiv sammenheng mellom fysisk aktivitet og overlevelse som ikke avtar med alder.

De fleste institusjoner som framskriver helse- og omsorgsutgifter, forutsetter at økt levealder ledsages av en eller annen form for friskere aldring. I Perspektivmeldingen 2017 benytter man to alternative forutsetninger: I basisforløpet, som er hovedalternativet, antas økningen i forventet levealder på fem år fram til 2060 å gi tre ekstra friske leveår, mens det alternative demografiforløpet beskriver en utvikling med utvidet sykelighet hvor økningen i forventet levealder gir en tilsvarende økning i antall år med sykelighet.

Dersom en økt levealder på ett år vil innebære en økning i antall friske leveår på 3/5 år, vil avstanden mellom de prosentvise merutgiftene til demografi og den prosentvise befolkningsveksten isolert sett bli mindre enn vist i figur 9.6. Befolkningen blir da med andre ord mindre utgiftskrevende enn skissert i figuren.

9.5 Geografiske forskjeller i de demografiske utfordringene

En videreføring av dagens inntektssystem med skatteutjevning og utjevning basert på kommunenes utgiftsbehov vil bidra til likeverdige tjenester i hele landet selv om aldringen vil være forskjellig mellom kommunene. Befolkningsutviklingen får likevel en rekke konsekvenser utover finansieringen av kommunesektorens utgiftsbehov. Utviklingen vil prege aktiviteten i lokalsamfunn, tilgangen på arbeidskraft til å tilby ulike offentlige tjenester og lokalt næringsliv.

Som vi har sett, vil det bli en særlig sterk vekst i antall eldre. Samtidig vil det bli lav vekst i befolkningen i arbeidsfør alder, særlig i en del små kommuner. Dette gjør at andelen eldre vil stige betydelig. I dag er om lag 12 prosent av innbyggerne i landet over 70 år. I 2040 vil denne andelen ha steget til 18 prosent. I en del kommuner kan mer enn hver tredje innbygger ha passert 70 år i 2040.

Samtidig som det framover vil bli flere eldre, er det også forventet at framtidens eldre kan komme til å være mer selvstendige og mer ressurssterke når det gjelder utdanning og økonomiske forhold61. Dette kan trekke i retning av et lavere behov for omsorgstjenester. Det vil imidlertid være store geografiske variasjoner i utdanningsnivået til framtidens eldre. Storbyer og andre byer med store utdanningsinstitusjoner har en befolkning med klart høyere utdanning enn mindre kommuner. Dette innebærer at de regionale forskjellene i utdanningsnivå blant eldre trolig vil øke framover. Analyser fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen brukere av omsorgstjenester blant personer over 65 år er større i små kommuner enn i store kommuner62.

Flere kommuner har allerede en stor forsørgerbyrde for eldre, her definert som antall innbyggere i yrkesaktiv alder i forhold til antall innbyggere over 67 år. Mens det i Norge i 2018 er 4,1 personer mellom 20 og 66 år per eldre over 67 år, er dette tallet betydelig lavere i mange små kommuner. Enkelte kommuner har så få som under to personer mellom 20 og 66 år per eldre over 67 år allerede i 2018.

Hvis vi bruker hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger, vil det i 2040 være 2,7 personer i alderen 20–66 år per eldre over 67 år for landet som helhet og under én person i alderen 20–66 år per eldre over 67 år i enkelte kommuner. Figur 9.7 viser at de aller fleste kommunene vil få betydelig færre i alderen 20–66 år per eldre over 67 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Faktiske tall for 2019 og middelalternativet (MMMM) i befolkningsframskrivinger fra juni 2018 for 2040.

Figur 9.8 viser utviklingen i forholdstallet mellom antall innbyggere i yrkesaktiv alder (20–66 år) og antall over 67 år i noen utvalgte kommuner samt for landsgjennomsnittet. I alle disse kommunene har det blitt færre yrkesaktive i forhold til eldre siden 2010. Utviklingen antas å fortsette. I Fedje, Vanylven og Røst vil forholdstallet kunne avta fra henholdsvis 2,4, 2,3 og 3,0 i 2018 til under én i 2040. Det kan dermed bli en dramatisk utvikling i enkelte kommuner. Også Ås, Skaun og Oslo får en negativ utvikling i forholdet mellom antall i yrkesaktiv alder, men vil fremdeles ha et forholdstall over eller rundt dagens landsgjennomsnitt.

Kilde: Middelalternativet (MMMM) i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra juni 2018.