5 Klargjøring av forbudet mot unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi

5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Naturmangfoldloven § 15 første ledd første og andre punktum lyder i dag:

«Høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi skal unngås».

Bestemmelsen i naturmangfoldloven § 15 første ledd omfatter også egg. Bestemmelsen avløste, sammen med naturmangfoldloven § 16, bestemmelsene i viltloven § 3 da naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009. Viltloven § 3 inneholdt følgende bestemmelse i tredje ledd:

«Ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade».

Departementet er kjent med at det fra enkelte hold har vært fremholdt at bestemmelsen i naturmangfoldloven § 15 første ledd annet punktum må forstås slik at den bare gjelder for aktiviteter som nevnt i § 15 første ledd første punktum, dvs. ved høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr. En slik lovforståelse ble hevdet fra forsvarernes side i den såkalte kongeørn-saken (se Hålogaland lagmannsrett sin dom publisert LH-2014-14232-2). Hovedspørsmålet retten måtte ta stilling til i saken var om det var i strid med naturmangfoldloven å felle et tre med et kongeørnreir i. Reiret var på det aktuelle tidspunktet tomt.

Lagmannsretten kom i kongeørn-saken til at bestemmelsen i naturmangfoldloven § 15 første ledd annet punktum utgjorde et selvstendig straffesanksjonert påbud, og ikke bare en forlengelse eller et supplement til første punktum. Retten viste bl.a. til uttalelsen i Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 384 andre spalte der det heter at «Bestemmelsen kan f.eks. innebære at trær hvor vilt har sitt reir i yngletiden ikke hogges unødvendig […]». I beslutningen til Høyesteretts ankeutvalg 25. september 2014 ble de tiltaltes anker ikke tillatt fremmet fordi det var klart at ankene ikke kunne føre fram. Lagmannsrettens dom er således rettskraftig.

5.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet uttaler departementet at lagmannsretten etter departementets syn gir uttrykk for en korrekt lovforståelse. Departementet mener det er hensiktsmessig, av informasjonshensyn, at ordlyden i § 15 første ledd annet punktum presiseres slik at det tydelig fremgår hvordan bestemmelsen skal forstås. Som nevnt er bestemmelsen i naturmangfoldloven § 15 ment å avløse bestemmelsene i viltloven § 3. Som det fremgår ovenfor inneholdt § 3 en bestemmelse om at det «ved enhver virksomhet» skal tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade. Departementet foreslår i høringsbrevet at denne formuleringen tas inn i naturmangfoldloven § 15 første ledd annet punktum, som da får følgende ordlyd:

«Ved enhver virksomhet skal unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås».

5.3 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: Justis- og beredskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Økokrim, Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet, Mattilsynet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, WWF, Naturvernforbundet, SABIMA, NORSKOG, Norsk Ornitologisk forening (NOF) og NOAH – for dyrs rettigheter.

Justis- og beredskapsdepartementet, Økokrim, Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet, Mattilsynet, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, Norges Jeger- og Fiskerforbund, WWF, Naturvernforbundet, SABIMA, Norsk Ornitologisk Forening og NOAH – for dyrs rettigheter støtter forslaget.

Landbruks- og matdepartementet går mot forslaget.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter forslaget om å presisere at innholdet i bestemmelsen skal omfatte «enhver virksomhet». Videre foreslår departementet en presisering for å understreke at det skal tas hensyn til viltet, og det vises til § 3 i den tidligere viltloven. Konkret foreslår Justis- og beredskapsdepartementet at naturmangfoldloven § 15 første ledd annet punktum gis følgende ordlyd:

«Ved enhver virksomhet skal unødig forstyrrelse, lidelse eller skade på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås.»

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at problematikken knyttet til unødig forstyrrelse er påpekt av Klima- og miljødepartementet i andre sammenhenger, blant annet i forbindelse med naturmangfoldloven § 15 første ledd tredje punktum om «unødig jaging». I enkelte tilfelle kan det være vanskelig å finne den nedre grensen for unødig jaging. Ved heller å bruke begrepet «forstyrrelse» vil lovgiverens intensjon etter Justis- og beredskapsdepartementets syn være bedre ivaretatt.

Mattilsynet savner en henvisning til dyrevelferdsloven i høringsbrevets punkt 4 om klargjøring av forbudet mot unødig skade og lidelse på viltlevende dyr. Mattilsynet er for øvrig helt enig i at forbudet gjøres gjeldende for «enhver virksomhet». Det foreslås imidlertid en omformulering av bestemmelsen og at den blir en egen paragraf, for å gjøre det enda tydeligere at kravet gjelder uansett.

WWF, Naturvernforbundet, SABIMA og Norsk Ornitologisk Forening anser at den foreslåtte endringen er en god presisering, og oppfatter dette som nødvendig og svært positivt. Det heter videre i uttalelsene at presiseringen kanskje også kan få betydning i forhold til menneskelige aktiviteter, som grusuttak, som foregår i yngletiden til arter som f.eks. sandsvale. WWF, Naturvernforbundet og SABIMA legger til grunn at lovendringen ikke vil påvirke det som er tillatt når det gjelder eksempelvis virvelløse dyr etter § 20.

NORSKOG uttaler at tatt ut av sammenhengen, vil forslaget fort ramme svært vidt, og i prinsippet kunne hindre enhver hogst i hekketiden for alle fugler. Bestemmelsens tredje ledd ivaretar imidlertid skogbrukets alminnelige drift innenfor aktsomhetsprinsippet i § 6. NORSKOG har ellers ingen særlige bemerkninger til forslaget om endring av naturmangfoldloven § 15.

Landbruks- og matdepartementet mener at forslaget til ny lovtekst i realiteten innebærer en utvidelse av bestemmelsen til å omfatte langt flere handlinger enn det som er tilfelle i dag. På grunnlag av lagmannsrettens dom i kongeørn-saken, ser departementet behov for en klargjøring av ordlyden. Imidlertid er departementet av den oppfatning at forslaget til ny ordlyd er for vidtrekkende idet det vil ramme all aktivitet, og ikke bare aktiviteter der truede arter eller naturtyper er berørt. Alle handlinger utenfor hekke- og yngletid bør ikke omfattes. Det vil f eks ikke virke rimelig at felling av et tre med et skjærerede utenfor hekkesesong skal være forbudt etter loven. Bestemmelsen bør derfor innskrenkes til å gjelde tilfeller der det er et faktisk behov for beskyttelse av de arter som berøres av virksomheten.

5.4 Departementets vurdering

Departementet merker seg at et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om saken, støtter forslaget i høringsbrevet. Det er bare én høringsinstans som motsetter seg forslaget til lovendring.

Innledningsvis vil departementet bemerke at rettstilstanden på området etter departementets syn må anses som avklart, gjennom dommen fra Hålogaland lagmannsrett i den såkalte «kongeørn»-saken og den etterfølgende beslutningen til Høyesteretts ankeutvalg der de tiltaltes anker ikke ble tillatt fremmet fordi det var klart at ankene ikke kunne føre fram.

Som nevnt i høringsbrevet er det imidlertid av informasjonshensyn ønskelig at naturmangfoldloven endres som foreslått av departementet, slik at ikke lovens ordlyd skaper unødvendige misforståelser.

Som departementet redegjorde for i høringsbrevet, var naturmangfoldloven § 15 ment å avløse bestemmelsene i viltloven § 3. Viltloven § 3 inneholdt en bestemmelse om at det «ved enhver virksomhet» skal tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade. Når departementet i sitt høringsforslag bruker begrepet «ved enhver virksomhet» representerer det altså en videreføring av bestemmelsen i viltloven § 3 og begrepet som ble brukt der.

Forbudet mot påføring av lidelse og skade på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi er undergitt vesentlige begrensninger. For det første gjelder forbudet bare unødig påføring av lidelse og skade. For det andre gjøres det unntak fra forbudet i naturmangfoldloven § 15 tredje ledd, slik en av høringsinstansene peker på. Det fremgår av § 15 tredje ledd at bestemmelsene i § 15 første og annet ledd ikke er til hinder for lovlig ferdsel, landbruksvirksomhet eller annen virksomhet som skjer i samsvar med aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6.

Forbudet mot påføring av unødig skade og lidelse gjelder i dag for alle viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi. Det er etter departementets syn lite ønskelig at dette forbudet innsnevres til å bare gjelder truede arter, slik en høringsinstans foreslår. Dette vil innebære en betydelig svekkelse av prinsipper som har ligget fast siden viltloven ble vedtatt i 1981, og vil være uheldig både fra et naturmangfolds- og dyrevelferdssynspunkt. Det er heller ingen andre høringsinstanser som tar til orde for en slik innskrenking av bestemmelsen.

Samtidig ser departementet at det kan være grunn til å knytte noen nærmere betraktninger til hvordan rettstilstanden etter kongeørn-dommen er å forstå. Saken gjaldt felling av et tre med kongeørnreir i, utenfor hekkesesongen. Det kan etter departementets syn ikke utledes av dommen et generelt forbud mot felling av trær med fuglereir i utenfor hekkesesongen. I kongeørn-saken gjorde særskilte omstendigheter seg gjeldende, bl.a. det forhold at mens de fleste fuglearter bygger nytt reir hvert år, bruker kongeørna i stor grad faste reir. I dommen fremgår følgende om konsekvensene av trefellingen:

«Retten ser at ødeleggelsen av reiret med høy sannsynlighet medfører forvanskede livsforhold for kongeørnparet, særlig ettersom dette reiret med sannsynlighet var det eneste reiret fuglene disponerte. Det vil og være vanskeligere for ørnene å hevde sitt territorium. Fremtidig reproduksjon er og med all sannsynlighet vanskeliggjort. Retten finner at ødeleggelsen av reiret uten tvil har medført store konsekvenser for fuglen (…)».

En av høringsinstansene som støtter forslaget i høringsbrevet, foreslår at det i tillegg inntas en bestemmelse i naturmangfoldloven § 15 om at unødig forstyrrelse skal være forbudt. Departementet merker seg innspillet. Det er imidlertid ikke lenge siden (2014) det gjennom lovendring ble klargjort at naturmangfoldloven er til hinder for unødig jaging. Etter departementets syn er det naturlig at lovendringen som gjelder jaging får virke en tid før man vurderer behovet for en eventuell ytterligere justering.

Når det gjelder innspillet om dyrevelferdsloven, er departementet enig i at denne loven er relevant for dette saksfeltet. Dyrevelferdsloven gjelder for alle dyr, også viltlevende. Den inneholder en rekke spesifiserte bestemmelser om bl.a. behandling av dyr, i tillegg til en generell bestemmelse i § 3 om at dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger.

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Departementet er imidlertid kommet til at formuleringen «enhver virksomhet» i forslaget til bestemmelse bør erstattes av formuleringen «enhver aktivitet». Begrepet «aktivitet» skal innholdsmessig forstås på samme måte som begrepet «virksomhet» i den tidligere bestemmelsen i viltloven § 3. Den endrede formuleringen er imidlertid klarere og gir etter departementets syn bedre uttrykk for det generelle anvendelsesområdet bestemmelsen er ment å ha.

Departementet har vurdert forslaget fra en av høringsinstansene til omformulering av bestemmelsen, men anser dette som en mindre god løsning fordi man da mister den nære sammenhengen med unntaksbestemmelsen i naturmangfoldloven § 15 tredje ledd.