9 Allmennfarlig smittespredning
9.1 Behovet for et straffebud i straffeloven om smittespredning gjennom luft, vann, mat mv.
9.1.1 Gjeldende rett
Straffeloven §§ 237 og 238 rammer både smitteoverføring mellom mennesker på den ene siden, og smittespredning gjennom luft, vann, mat mv. på den andre siden. En del tilfeller av smittespredning som vil kunne rammes av straffeloven §§ 237 og 238, vil også kunne rammes av særlovgivningen. Matloven § 28 rammer brudd på loven med forskrifter samt vedtak fattet i medhold av loven. Bestemmelsen har en strafferamme på bøter eller fengsel inntil 1 år eller begge deler, og fengsel inntil 2 år under særlig skjerpende omstendigheter. Folkehelseloven § 18 har en strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler. Denne bestemmelsen vil blant annet kunne komme til anvendelse ved brudd på reglene om forebygging av spredning av legionellabakterier.
9.1.2 Utvalgets forslag
Utvalget mener at skadefølgeprinsippet tilsier at det bør være straffbart å spre smitte til en ubestemt gruppe gjennom luft, vann, næringsmidler mv. Ved slik smittespredning vil skadepotensialet kunne være svært stort, fordi smitten kan ramme en meget vid krets av mennesker. Etter utvalgets vurdering er straffebestemmelsene ikke tilstrekkelige i matloven og folkehelseloven, og i særlovgivningen for øvrig. I tilfeller hvor smitte er spredt i stort omfang og mange mennesker dør eller blir alvorlig syke, mener utvalget at det bør være rom for atskillig strengere straffereaksjoner, og at det er hensiktsmessig med en særskilt straffebestemmelse om dette. Utvalget mener at straffebestemmelsen om smittespredning bør være i den alminnelige straffeloven, og ikke i smittevernloven.
9.1.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har generelt vært positive til at det gis en egen straffebestemmelse om smittespredning. Ingen av høringsinstansene har vært imot å gi en egen bestemmelse om dette.
Folkehelseinstituttet mener likevel at forslaget til § 238 ikke bør komme til anvendelse for vannverk. Folkehelseinstituttet viser til at de administrative virkemidlene Mattilsynet har til rådighet som tilsynsmyndighet i medhold av drikkevannsforskriften, og matlovens straffebestemmelser, er tilstrekkelige til å ivareta formålet, som er å forebygge smittespredning. I tillegg mener Folkehelseinstituttet at straffetrusselen kan medføre at personer vil vegre seg mot å drive vannverk, slik at den allerede vanskelige bemanningssituasjonen vil kunne forverres.
9.1.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at straffeloven bør ha en straffebestemmelse som rammer smittespredning. I likhet med utvalget mener departementet at strafferammene i særlovgivningen (matloven mv.) ikke er tilstrekkelige for alle tilfeller av smittespredning, spesielt når det gjelder de alvorligste tilfellene.
Folkehelseinstituttet foreslår at vannverk helt bør unntas fra bestemmelsens anvendelsesområde. Dette innebærer etter departementets vurdering en for stor grad av avkriminalisering. Som Folkehelseinstituttet selv påpeker, er det ikke utenkelig at noen ved et vannverk vil kunne gjennomføre smittespredning ved forsettlig å tilsette smittestoffer i vannet. Det bør være mulig å straffe slike tilfeller etter en bestemmelse i straffeloven om smittespredning.
9.2 Hvilke sykdommer bør omfattes av straffebestemmelsen om smittespredning?
9.2.1 Gjeldende rett
Vilkåret i straffeloven § 237 er at sykdommen er en «allmennfarlig smittsom sykdom». Straffeloven inneholder ikke noen definisjon av begrepet. Ved tolkningen må det sees hen til definisjonen i smittevernloven § 1-3. Videre må det sees hen til forskrift 1. januar 1995 nr. 100 om allmennfarlige smittsomme sykdommer, hvor det er fastsatt hvilke sykdommer som skal regnes som «allmennfarlig smittsom sykdom». Forskriften lister blant annet opp hiv, ulike former for hepatitt, hemoragisk feber, miltbrann, gonore og klamydia. Straffeloven § 237 viderefører her straffeloven 1902 § 155.
9.2.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår at man går vekk fra begrepet «allmennfarlig smittsom sykdom», og at det ikke settes nærmere kvalifiserte krav til selve sykdommen. I stedet foreslår utvalget at straffebestemmelsen skal omfatte spredning av smittestoffer og smittestoffprodukter som kan føre til en hvilken som helst sykdom. Dette innebærer isolert sett en utvidelse i forhold til gjeldende rett.
Når utvalget har valgt ikke å sette vilkår om en nærmere kvalifisert sykdom, har utvalget lagt vekt på at smittespredningen kan ramme svært mange mennesker som vanskelig kan beskytte seg mot sykdommen. Utvalget mener at listen i smittevernforskriften inneholder en rekke sykdommer det kan være aktuelt å strafforfølge etter forslaget til ny straffebestemmelse om smittespredning, men at det også bør være mulig å strafforfølge andre sykdommer som spres på den aktuelle måten. For eksempel nevner utvalget sykdommen giardiasis, som kan spres med drikkevann. Listen inneholder etter utvalgets syn også en del sykdommer som det ikke er aktuelt å strafforfølge.
Med «smittestoffer» siktes det i første rekke til virus og bakterier, og med «smittestoffprodukter» siktes det i hovedsak til botulintoksin og lignende smittestoffprodukter som kan fremkalle sykdom i fravær av selve smittestoffet. Et eksempel på smittespredning som kan rammes, er legionellabakterier som spres gjennom luften i aerosoler fra kjøletårn og andre tekniske innretninger, dusjanlegg mv. og kan forårsake legionærsykdom eller pontiacfeber. Giardiasis er et eksempel på sykdom som skyldes smittestoff som kan spres med drikkevann. Sykdom forårsaket av smittestoffet E.coli kan spres via matvarer.
Det ligger en begrensning i hvilke sykdommer som rammes ved at smittestoffet må spres på de angitte måtene (luft, vann, næringsmidler mv.) og at spredningen må volde allmenn fare for liv eller helse. Det stilles ikke noe krav til varighet eller omfang av den sykdom eller skade som smittespredningen kan medføre. Det er heller ikke et vilkår at helseskade har oppstått – det er tilstrekkelig med «fare» for dette.
9.2.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har generelt vært positive til utvalgets forslag, men kun et fåtall har nærmere kommentarer til spørsmålet om hvilke sykdommer som bør omfattes.
Mattilsynet mener at utredningen er utilstrekkelig i sin omtale av om alle sider ved den smittespredning som omfattes av matloven, også omfattes av straffebestemmelsen, herunder spredning av zoonotiske agens. International Research Institute of Stavanger (IRIS) mener det er urimelig å straffe personer som eier offentlige bygg med dusjanlegg som inneholder legionella. IRIS begrunner dette med at det ut fra et faglig ståsted er umulig å sikre seg mot legionella i dusjanlegg ved bruk av godkjente metoder.
9.2.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør settes nærmere kvalifiserte krav til hvilke sykdommer som omfattes av straffebestemmelsen om smittespredning. Det bør etter departementets syn være mulig å strafforfølge spredningen av andre sykdommer enn dem som er oppført på listen i forskriften til smittevernloven § 1-3, forutsatt at den volder allmenn fare for liv eller helse. Departementet viser også til at listen etter utvalgets syn inneholder en del sykdommer som ikke aktualiserer strafforfølging for allmennfarlig smittespredning.
På bakgrunn av høringsuttalelsen fra Mattilsynet vil departementet bemerke at en med smittestoffbegrepet i første rekke sikter til virus og bakterier, men at begrepet ikke begrenser seg til disse smittestoffene. Også andre smittestoffer vil kunne omfattes av straffebestemmelsen, herunder slike som i dag er ukjente eller ikke eksisterer. Begrensningen ligger primært i at smittestoffet må kunne spres på de nærmere angitte måtene og at spredningen må volde allmenn fare for liv og helse. Til høringsuttalelsen fra IRIS bemerker departementet at vilkåret om «allmenn fare for liv eller helse» og skyldkravet innebærer en rimelig avgrensning av straffansvaret også når det gjelder legionella i dusjanlegg.
9.3 Hvilket skyldkrav bør gjelde?
9.3.1 Gjeldende rett
Straffeloven §§ 237 og 238 rammer etter gjeldende rett både forsettlig og uaktsom overtredelse.
9.3.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår at bestemmelsen om smittespredning fremdeles skal ramme både forsett og uaktsomhet, dvs. at skyldkravet etter gjeldende rett videreføres. Utvalget viser til at det er tale om smittespredning i større omfang, og ofte som ledd i næringsvirksomhet. Uaktsomhet vil etter utvalgets syn kunne være aktuelt for eksempel når smittestoffer spres ved uforsvarlig drift av en virksomhet.
9.3.3 Høringsinstansenes syn
Kun et fåtall av høringsinstansene kommenterer skyldkravet spesielt. Advokatforeningen er enig i at også alminnelig uaktsomhet bør omfattes, og viser til at det kan være tale om smittespredning i et stort omfang og ofte som ledd i næringsvirksomhet. NHO Reiseliv mener på sin side det bør kreves grov uaktsomhet eller forsett, hensett til de høye strafferammene utvalget har foreslått.
9.3.4 Departementets vurdering
Etter gjeldende rett rammes både forsettlig og uaktsom smittespredning. I forbindelse med utarbeidelsen av gjeldende §§ 237 og 238 uttalte departementet i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 4.8.5.2 side 119:
«Etter departementets vurdering er det innenfor smittevernområdet og det vern som gis mot overføring og utbredelse av allmennfarlige sykdommer, nødvendig av effektivitetshensyn at også vanlig uaktsomhet rammes. Dette er den løsning som loven i dag har, og det er den løsningen som departementet foreslår videreført for øvrige allmennfarlige lovbrudd, jf. blant annet bestemmelsen om forgiftning. Forslaget bygger på en grunntanke om at for de mest alvorlige allmennfarlige lovbruddene, bør være tilstrekkelig med vanlig uaktsomhet.»
Departementet fastholder dette synet. De alvorlige konsekvensene som smittespredning kan få for et stort antall personer, tilsier at vanlig uaktsomhet bør rammes. Det er derfor grunn til å gjøre unntak fra utgangspunktet om å la grov uaktsomhet være den primære graden av uaktsomhet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10.3.4 side 115. I likhet med utvalget foreslår departementet derfor at både forsett og vanlig uaktsomhet skal rammes av straffebestemmelsen om smittespredning.
9.4 Strafferammer og straffutmåling
9.4.1 Gjeldende rett
Etter straffeloven § 237 er strafferammen for forsettlig overtredelse fengsel inntil 3 år, mens uaktsom overtredelse straffes med fengsel inntil 1 år. Hvis overtredelsen er grov, jf. straffeloven § 238, forhøyes strafferammen for forsettlig overtredelse til fengsel inntil 6 år, mens uaktsom overtredelse straffes med fengsel inntil 3 år. Det er lite eller ingen rettspraksis som gir veiledning om straffenivå i enkeltsaker for så vidt gjelder smittespredning.
9.4.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår en strafferamme på fengsel inntil 15 år for forsettlig overtredelse og fengsel inntil 6 år for uaktsom overtredelse. Dette innebærer en betydelig skjerpelse av strafferammen i forhold til gjeldende rett. I vurderingen har utvalget lagt vekt på det store skadepotensialet smittespredning kan ha. Svært mange mennesker kan bli syke eller dø som følge av smittespredning. Utvalget viser dessuten til at straffeloven §§ 239 og 240 om henholdsvis allmennfarlig forgiftning og alvorlig miljøkriminalitet, som også står i lovens kapittel om vern av folkehelsen og det ytre miljø, også har strafferammer på fengsel inntil 15 år.
Utvalget mener at relevante straffutmålingsmomenter kan være hvilke konsekvenser smittespredningen får og hvor stort skadepotensiale smittespredningen har. Sentrale faktorer er hvor alvorlig sykdom det gjelder, hvor mange som døde eller ble syke eller sto i fare for dette og graden av subjektiv klanderverdighet. Straffereaksjon opp mot strafferammen på fengsel i 15 år kan neppe komme på tale unntatt når smittespredning skjer med hensikt, eventuelt i terrorøyemed, og får alvorlige konsekvenser.
Ved annen forsettlig smittespredning som fører til at mange mennesker omkommer, mener utvalget det vil kunne være aktuelt med fengselsstraff mellom seks og ti år. Ved helt særskilte omstendigheter vil det kunne være aktuelt med straff opp mot 15 år, også når det ikke er handlet i terrorhensikt. Ved grovt uaktsom overtredelse med slike følger, vil det kunne være aktuelt med en reaksjon opp mot strafferammen i utkastet til § 238 andre ledd, som er fengsel inntil seks år. Ved alminnelig uaktsomhet kan det synes mer passende med fengsel opp mot tre år.
Ved forsettlig smittespredning med noe mindre alvorlige konsekvenser, men med den følge at mange mennesker utvikler livsfarlig eller langvarig sykdom, bør straffenivået naturlig ligge noe lavere, rundt fengsel i tre til seks år. Ved uaktsomme overtredelser bør straffenivået ligge lavere, men det vil være av betydning for straffutmålingen om det er utvist grov eller alminnelig uaktsomhet.
Det nedre sjiktet av strafferammen vil være aktuelt dersom smittespredningen ikke medførte at noen mennesker ble syke, selv om det forelå fare for dette, og i tilfeller der få mennesker ble syke eller sykdommen var av forbigående art uten varige konsekvenser for de syke.
9.4.3 Høringsinstansenes syn
Kun én av høringsinstansene har hatt innvendinger mot de foreslåtte strafferammene. NHO Reiseliv mener at de strafferammer man allerede har i særlovene og straffeloven er tilstrekkelige for å ivareta de allmennpreventive hensyn. Hvis man skal innføre de strenge strafferammene utvalget foreslår, mener NHO Reiseliv at skyldkravet bør være begrenset til forsett og grov uaktsomhet.
9.4.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at strafferammen bør være fengsel inntil 15 år for forsettlig overtredelse og fengsel inntil 6 år for uaktsom overtredelse. Det er i denne sammenheng naturlig å sammenligne allmennfarlig smittespredning med allmennfarlig forgiftning etter straffeloven § 239 og alvorlig miljøkriminalitet etter straffeloven § 240, som begge har fengsel inntil 15 år som øvre strafferamme. I forbindelse med utarbeidelsen av straffeloven § 239 uttalte departementet i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 4.9.4 side 122 at Straffelovkommisjonens forslag om en øvre strafferamme på fengsel inntil 10 år var for lav for de allmennfarlige tilfellene som kan tenkes å oppstå i praksis. Departementet har samme syn når det gjelder smittespredning.
Departementet er enig med utvalget i at de sentrale straffutmålingsmomentene vil være hvor alvorlig sykdom det gjelder, hvor mange som døde eller ble syke eller sto i fare for dette, og graden av subjektiv klanderverdighet. Departementet slutter seg til at en straff opp mot strafferammen på 15 års fengsel primært vil være aktuelt der gjerningspersonen har handlet med hensikt og smittespredningen får alvorlige konsekvenser. Departementet er også enig med utvalget i at fengsel mellom 6 og 10 år kan være et utgangspunkt ved annen forsettlig smittespredning som fører til at mange mennesker omkommer, men likevel slik at fengsel mellom 10 og 15 år etter omstendighetene kan være en riktig reaksjon.
Ved forsettlig smittespredning med noe mindre alvorlige konsekvenser, men med den følge at mange mennesker utvikler livsfarlig eller langvarig sykdom, mener utvalget at straffenivået bør ligge rundt fengsel i 3 til 6 år. Departementet er som et utgangspunkt enig i dette, men likevel slik at fengsel opp mot 10 år etter omstendighetene kan være aktuelt.
9.5 Straffeloven § 131 – terrorhandlinger
Utvalget foreslår at straffebestemmelsen om smittespredning tas inn i oppregningen i straffeloven § 131 første ledd av hvilke typer straffbare handlinger som anses som terrorhandlinger dersom de er begått med terrorhensikt.
Straffeloven § 131 fastsetter en særskilt strafferamme på 21 år for handlinger som rammes av de oppregnede straffebudene dersom handlingen er begått i terrorhensikt. Grov overtredelse av § 131 straffes etter § 132 med fengsel inntil 30 år. Blant de straffebudene som inngår i oppregningen i § 131 er § 239 om allmennfarlig forgiftning og § 240 om alvorlig miljøkriminalitet, som i likhet med utkastet til § 238 står i lovens kapittel 23 om vern av folkehelsen og det ytre miljø, i tillegg til blant annet bestemmelser om terrorbombing, kapring av fly og skip, anslag mot infrastrukturen, grov frihetsberøvelse, menneskehandel, grov kroppsskade og drap.
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter forslaget. Departementet slutter seg til utvalgets forslag.
9.6 Straffeloven § 196 – avvergingsplikt
Utvalget foreslår at straffebestemmelsen om smittespredning skal omfattes av avvergingsplikten etter straffeloven § 196. Utvalget viser til at smittespredning kan ha et meget stort skadepotensiale ved at stoffene kan spres til mange mennesker ved én handling. Dersom noen er i en slik posisjon at de kan avverge spredningen, bør de ha en straffsanksjonert plikt til å gjøre dette.
Straffebudet i § 196 rammer «den som unnlater gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge en straffbar handling eller følgene av den, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig og det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått». Avvergingsplikten gjelder bare straffbare handlinger som nevnt i § 196 første ledd andre punktum, herunder blant annet en rekke bestemmelser i lovens kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser, kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, kapittel 24 om vern av den personlige frihet og fred, kapittel 25 om voldslovbrudd mv. og kapittel 26 om seksuallovbrudd.
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget. Departementet slutter seg til utvalgets forslag.
9.7 Straffeloven § 241 – forbund
Utvalget foreslår at forsettlig smittespredning skal omfattes av forbundsbestemmelsen i § 241.
Straffeloven inneholder en særskilt bestemmelse i § 241 om forbund om allmennfarlig forgiftning eller alvorlig miljøkriminalitet. Bestemmelsen rammer den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling som nevnt i § 239 første ledd (forsettlig allmennfarlig forgiftning) eller § 240 første ledd (forurensning og handlinger som medfører nærliggende fare for forurensning). Strafferammen i § 241 er fengsel inntil seks år. Bestemmelsen rammer avtale om å begå slike handlinger selv om det ikke er foretatt handlinger som kan anses som forsøk på overtredelse av de nevnte straffebudene etter straffeloven § 16.
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget. Advokatforeningen støtter forslaget. Departementet slutter seg til utvalgets forslag.