12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Virkninger for det rettssøkende publikum

12.1.1 Dekningsgrad

Departementet foreslår at personer som har en betalingsevne som ikke overstiger fem ganger folketrygdens grunnbeløp, skal ha krav på behovsprøvd rettshjelp. Dekningsgraden til ordningen anslås samlet sett å øke fra om lag 16 til 33 prosent med departementets forslag. Dekningsgrad sikter i denne sammenheng til andelen av husholdningene som faller inn under ordningen. Litt mer enn dobbelt så mange husholdninger vil dermed få krav på å få subsidiert juridisk bistand fra det offentlige under departementets forslag til ny ordning. Hvis man ser bort ifra pensjonist- og studenthusholdninger, så anslås det at dekningsgraden vil øke fra 16 til 32 prosent.

Grunnbeløpet i folketrygden oppjusteres årlig i takt med den alminnelige lønnsutviklingen, og brukes til å beregne mange av ytelsene som utbetales fra folketrygden, deriblant uføretrygd. Husholdningene som vil falle inn under ordningen med departementets forslag, har generelt sett en beskjeden nettoformue, og nærmere 60 prosent av husholdningene har ytelser fra folketrygdfondet som inntektskilde. Hvis man ser bort ifra pensjonisthusholdninger, er andelen om lag 50 prosent.

Ovennevnte tilsier at det først og fremst er utviklingen i husholdningens bruttoinntekt som vil ha betydning for hvordan husholdningens betalingsevne utvikler seg over tid. Departementet forventer derfor at husholdningens gjennomsnittlige betalingsevne vil øke tilnærmet i takt med grunnbeløpet i folketrygden, og at dekningsgraden til ordningen vil variere lite fra år til år.

Nærmere én tredjedel av norske husholdninger vil hvert år ha krav på behovsprøvd rettshjelp, og i det enkelte år vil dette alltid være husholdningene som har lavest betalingsevne samme år.

12.1.2 Egenandeler og privatøkonomisk belastning

Departementet foreslår å endre vilkårene for hvem som skal ha krav på behovsprøvd rettshjelp, og prinsippene for hvordan egenandelene skal fastsettes. Forslagene har fordelingsvirkninger i form av at noen personer vil komme bedre ut under departementets forslag til ny ordning, mens andre personer nødvendigvis vil komme dårligere ut under departementets foreslåtte ordning. I de påfølgende avsnittene redegjøres det for fordelingsvirkningene som vil følge av departementets forslag.

Personer som ikke har krav på rettshjelp i dag

Den privatøkonomiske belastningen ved å få juridisk bistand vil bli lavere for rettshjelpmottakere som vil få krav på behovsprøvd rettshjelp med departementets forslag, men som ikke har krav på dette i dag. Om lag halvparten av husholdningene som vil falle inn under ordningen med departementets forslag har ikke krav på behovsprøvd rettshjelp i dag. Personene som inngår i disse husholdningene vil komme bedre ut enn om dagens ordning videreføres, forutsatt at de benytter seg av ordningen.

Personer som har krav på rettshjelp i dag og som er fritatt fra å betale egenandel

Personer som har en bruttoårsinntekt på mindre enn 100 000 kroner, betaler ikke egenandel under inneværende ordning. Departementet foreslår nå at rettshjelpmottakere som har en betalingsevne som ikke overstiger årsgjennomsnittet for folketrygdens grunnbeløp ikke skal betale egenandel. Per i dag er årsgjennomsnittet for folketrygdens grunnbeløp litt i overkant av 115 000 kroner. De som i dag er fritatt fra å betale egenandel, vil i all hovedsak også bli fritatt fra å betale egenandel under departementets forslag til ny ordning. Et unntak gjelder for personer som har en bruttoinntekt på mindre enn 100 000 kroner, men som har særlig høy nettoformue.

Personer som har krav på rettshjelp i dag og som betaler egenandel

For personer som kvalifiserer til rettshjelp i dag, og som ikke er fritatt fra å betale egenandel, er bildet mer komplisert når en skal sammenligne nivået på egenandelene under inneværende og departementets forslag til ny ordning. I dag skal rettshjelpmottakere betale én ganger salærsatsen for fritt rettsråd. For saker som går for domstolene, er egenandelen satt til 25 prosent av rettshjelputgiftene, men begrenset oppad til åtte ganger salærsatsen. Per mai 2023 er salærsatsen fastsatt til 1 140 kroner. Egenandelen i saker som går for domstolene er dermed begrenset oppad til 9 120 kroner, mens den på rådgivningsstadiet er begrenset til 1 140 kroner.

Hvorvidt personer som i dag kvalifiserer til rettshjelp må betale en høyere egenandel i kroner under departementets forslag, avhenger både av nivået på advokatutgiftene i saken og rettshjelpmottakerens betalingsevne. Hovedvirkningene ved departementets forslag oppsummeres nedenfor.

Blant de personene som i dag kvalifiserer til rettshjelp og som betaler egenandel, vil egenandelen bli lavere for personer som har forholdsvis lav betalingsevne med departementets forslag. Personer med forholdsvis lav betalingsevne inkluderer for eksempel personer som mottar minsteytelsen fra folketrygdfondet. Den privatøkonomiske belastingen ved få juridisk bistand vil særlig bli lavere for personer som har forsørgeransvar for barn.

Personer som har en bruttoinntekt nært opptil dagens inntektsgrense, men som har en forholdsvis beskjeden nettformue, vil med departementets foreslåtte ordning betale en egenandel som enten er på om lag samme nivå som under dagens ordning, eller lavere enn dette. Også for denne gruppen vil de med forsørgeransvar for barn i hovedsak betale en lavere egenandel dersom departementets forslag tas til følge.

Personer som både har en bruttoinntekt og nettformue tett opptil dagens økonomisk grenser, vil i hovedsak måtte betale en høyere egenandel under ordningen departementet foreslår. Det er imidlertid relativt få personer som både har en bruttoårsinntekt og nettoformue som ligger like under dagens økonomiske grenser for behovsprøving. Videre vil økningen i egenandel bli vesentlig mindre for personer som har forsørgeransvar for barn enn for personer som er barnløse eller har voksne barn.

12.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Utgifter til fri rettshjelp påløper på kapittel 470 post 01 Fri rettshjelp i statsregnskapet. Det påløper i tillegg enkelte utgifter til tolk og sakkyndige på kapittel 414 post 01 Forliksråd og andre domsutgifter. Utgiftene som påløper på førstnevnte kapittel og post inkluderer utgifter til både fritt rettsråd og fri sakførsel, både i saker hvor det innvilges rettshjelp etter behovsprøving og i saker hvor det innvilges rettshjelp uten behovsprøving. Under inneværende ordning er det advokaten som krever inn egenandelen som rettshjelpmottakeren skal betale. Inntektene fra egenandelene fremkommer derfor ikke i offentlige regnskaper.

I budsjettene for 2022 og 2023 ble bevilgningen til fri rettshjelp økt med henholdsvis 100 og 50 millioner kroner for å øke inntekts- og formuesgrensene. Flere personer fikk med dette krav på behovsprøvd rettshjelp. Fra 2021 til 2023 ble inntektsgrensen for enslige økt fra 246 000 kroner til 350 000 kroner, mens inntektsgrensen for par ble oppjustert fra 369 000 kroner til 540 000 kroner. Grensen for formue ble videre økt fra 100 000 kroner til 150 000 kroner i samme periode. I 2022 og 2023 ble også bevilgningene til fri rettshjelp økt i forbindelse med at det ble bevilget midler til å øke den offentlige salærsatsen.

De årlige utgiftene til rettshjelp vil nødvendigvis variere med omskiftelige samfunnsforhold, lovens saklige virkeområde og nivået på de økonomiske grensene. De faktiske utgiftene som samlet sett har påløpt til fri rettshjelp, har over de senere årene ikke holdt tritt med bevilgningene som er gitt til ordningen. Årsaken til dette er sammensatt. For det første har utgiftene i saker hvor det innvilges rettshjelp uten behovsprøving, vært lavere enn forventet. Dette ses særlig i sammenheng med at domstolene nå behandler færre barnevernssaker enn før. For det andre ser det ut til at oppjusteringen av de økonomiske grensene har hatt en forholdsvis beskjeden virkning på hvor mange flere personer som benytter seg av den behovsprøvde delen av ordningen. Oppjusteringene av de økonomiske grensene har ført til at flere personer har rett til behovsprøvd rettshjelp enn før. Samtidig har det vært en betydelig nedgang i antall skilsmisser og separasjoner i Norge over de senere år. Dette har trolig hatt betydning for hvor mange personer som har søkt om og fått innvilget behovsprøvd rettshjelp. For det tredje kan det ta flere år fra det innvilges rettshjelp til utgiftene påløper fullt ut i statsregnskapet. Dette skyldes fortrinnsvis at advokater og sakkyndig gjerne fakturerer det offentlige når hele oppdraget er gjennomført og saken er avsluttet.

Departementet foreslår en ny modell for behovsprøvd rettshjelp. Modellen som departementet foreslår, vil gi vesentlig flere personer rett på behovsprøvd rettshjelp. Etter departementets syn er det likevel ikke nødvendig å øke den samlede bevilgningen til rettshjelpordningen fra inneværende nivå. Som forklart ovenfor er nivået på bevilgningen til rettshjelpordningen i dag høyere enn de faktiske utgiftene som knytter seg til ordningen.

Tabell 12.1 ovenfor viser anslag for hvordan utgiftene til fri rettshjelp vil utvikle seg med departementets forslag. Utgifter til spesielle rettshjelptiltak kommer i tillegg til størrelsen i tabellen, og påløper på kapittel 470 post 72 i statsregnskapet. Videre viser tabellen anslag på merutgifter og merinntekter som vil påløpe på andre kapitler i statsregnskapet dersom det foretas endringer i rettshjelpordningen. Anslagene i tabellen forutsetter at departementets forslag til ny ordning trer i kraft 1. januar 2024. En nærmere redegjørelse for hva som ligger til grunn for størrelsene i tabellen følger nedenfor.

Fri rettshjelp

For å anslå utgiftene som knytter seg til departementets forslag, har departementet brukt tilsvarende metode som Rettshjelputvalget, men gjort tilpasninger som tar hensyn til forskjellen mellom utvalgets og departements forslag. Metoden er teknisk krevende og gjengis ikke her. Det vises til kapittel 31 i utvalgets utredning, og da særlig punkt. 31.2.3. I motsetning til utvalget er det ikke lagt til grunn vesentlig endringer i advokatenes tidsbruk. Dette må ses i sammenheng med at departementet ikke foreslår å øke rammene for juridisk bistand på rådgivningstadiet i denne proposisjonen, jf. punkt 3.1. Det er også tatt hensyn til at de økonomiske grensene har blitt oppjustert siden utvalget foretok sine analyser, og at dekningsgraden er høyere enn da utvalget leverte sin utredning.

Anslagene tar høyde for at bare deler av rettshjelputgiftene påløper samme år som det innvilges rettshjelp. Anslaget for rettshjelputgifter er derfor økende på årsbasis i den første halvdelen av perioden, men stabiliserer seg det tredje året etter at endringene i ordningen har trådt i kraft. Dekningsgraden til ordningen under departementets forslag vil være forholdsvis konstant på årsbasis, og de reelle rettshjelputgiftene forventes derfor ikke å bli lavere over tid. Det reelle bevilgningsbehovet til ordningen vil bli høyere eller lavere enn oppgitt i tabellen i år hvor den offentlige salærsatsen oppjusteres med henholdsvis mer eller mindre enn konsumprisindeksen.

Utgiftene til fri rettshjelp i tabellen inkluderer beløpene som rettshjelpmottakerne skal betale i egenandel. Det offentlige dekker først utgiftene til advokat i sin helhet, før egenandelen som rettshjelpmottakerne skal betale kreves inn av staten. Inntektene som det offentlige får i forbindelse med innkrevingen, vil påløpe på kapittel 4618 post 86.

Forliksråd og andre domsutgifter

Utgifter til sakkyndige og tolker i saker som går for de alminnelige domstolene påløper på kapittel 414 post 01 Forliksråd og andre domsutgifter, også i saker hvor det innvilges fri rettshjelp. Departementet anslår at det vil komme om lag 300 flere tvistesaker til domstolene i året. Det vil bli innvilget rettshjelp i langt flere saker enn dette, men dette er saker som uansett ville kommet til domstolene, og utgiftene vil således påløpe også hvis dagens ordning videreføres. Anslaget for merutgifter er økende fordi utgiftene til sakkyndige og tolker i domstolene ikke nødvendigvis påløper samme år som det innvilges rettshjelp.

Egenandeler

Departementet foreslår at staten skal overta ansvaret for å kreve inn egenandelene. Det vil være naturlig at oppgaven legges til Skatteetaten, eventuelt at den fordeles mellom Skatteetaten på rettsrådstadiet og domstolene/Domstoladministrasjonen på sakførselstadiet.

Egenandelene som skal betales inn av brukerne av rettshjelpordningen vil gi merinntekter for det offentlige. Som tabellen over viser, forventer departementet at de årlige inntektene vil bli høyere for år lengre frem i tid, men stabilisere seg fra og med 2028. Dette er både fordi utgiftene til rettshjelp, som egenandelene beregnes ut ifra, ikke nødvendigvis påløper samme år som det innvilges rettshjelp, og fordi det vil ta noe tid å kreve inn egenandelene.

Det at Skatteetaten og eventuelt domstolene/Domstoladministrasjonen skal kreve inn egenandeler på rettshjelpområdet vil medføre behov for justeringer i deres digitale systemer og innebære noe årlig merarbeid. Etatene har imidlertid allerede på plass systemer for innkreving, og egenandeler på rettshjelpområdet vil utgjøre en mindre saksøkning.

Statens sivilrettsforvaltning og Domstoladministrasjonen

Det må påregnes utgifter til digitalisering med departementets forslag fordi lovendringene legger opp til nye kriterier for behovsprøvd rettshjelp og et nytt system for graderte egenandeler. Forslaget forutsetter blant annet at det utvikles en form for rettshjelpkalkulator eller felles rettshjelpapplikasjon for søknad om fri rettshjelp, både på rettsråd- og sakførselstadiet som beregner det økonomiske grunnlaget og egenandelsgraden. Det vil også kunne bli behov for endringer i saksbehandlingsrutiner og saksbehandlingsløsninger, samt et arbeid for å gjøre informasjon om rettshjelpordningen mer tilgjengelig.

Statens sivilrettsforvaltning, i samarbeid med relevante aktører, har utredet hva departementets forslag om ny økonomisk modell for behovsprøvd rettshjelp innebærer av utviklingsbehov for nye digitale løsninger. Anslåtte kostnader for å oppfylle grunnleggende funksjonelle behov for å få på plass en løsning med en felles rettshjelpsapplikasjon, samt gjøre informasjon om rettshjelpordningen mer tilgjengelig, er på opp mot 15 millioner kroner i investeringskostnader og nærmere 5 millioner kroner i årlige driftskostnader. Endringene i proposisjonen legger til rette for å utvikle mer avanserte løsninger på sikt, med blant annet mer automatisert saksbehandling. Det er imidlertid ikke en forutsetning for endringsforslagene.