7 Årlig justering av de økonomiske vilkårene i tråd med folketrygdens grunnbeløp
7.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende rettshjelplov er det ingen automatisk justering av de økonomiske vilkårene for fri rettshjelp, verken i tråd med pris- eller lønnsutviklingen i samfunnet. Siden inntekts- og formuesgrensene er regulert i fastsatte kronebeløp, må disse justeres gjennom politiske vedtak.
7.2 Rettshjelputvalgets forslag
Rettshjelputvalgets flertall anbefaler i utredningen punkt 22.4.5 at de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp automatisk justeres årlig, slik at antall personer som kvalifiserer for rettshjelp (dekningsgraden) ikke faller over tid. Utvalgets flertall anbefaler at de økonomiske vilkårene knyttes opp mot folketrygdens grunnbeløp.
En justering i tråd med folketrygdens beløp vil innebære at dekningsgraden for behovsprøvd rettshjelp holder seg forholdsvis stabil over tid. Dette vil også innebære at statens kostnader blir forholdsvis stabile, og vil øke i takt med prisveksten. Utvalget viser til at dersom justeringen skjer automatisk, slipper man reformer som bidrar til å heve dekningsgraden fra et uakseptabelt til et akseptabelt nivå. Fremtidige reformer kan heller se på andre aspekter ved ordningen for å gjøre den bedre og mer treffsikker.
Utvalgets flertall påpeker at et alternativ til å justere de økonomiske vilkårene i tråd med folketrygdens grunnbeløp, er å justere beregningsgrunnlaget i tråd med utviklingen i inflasjonen (konsumprisindeksen). En slik justering vil sikre at personer på inntektsgrensen har lik realinntekt over tid. Reallønnsnivået i økonomien øker derimot over tid, slik at en stabil reallønn oppleves som en nedgang relativt til samfunnet for øvrig. En annen innvending utvalgets flertall har mot inflasjonsjustering, er at priser på juridiske tjenester ikke øker likt med inflasjonen. Utvalgets flertall viser til at prisen på juridiske tjenester har økt omtrent på nivå med folketrygdens grunnbeløp siden 2005. Det vil si at en justering med inflasjon hadde ført til at personer med akkurat for høy inntekt for å kvalifisere for rettshjelp, ville måtte bruke en stadig større andel av inntekten sin for å kjøpe juridisk rådgivning over tid.
7.3 Høringsinstansenes syn
De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om en årlig justering av de økonomiske vilkårene er Advokatforeningen, Barneombudet, Borgarting lagmannsrett, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Dommerforeningens fagutvalg, Domstoladministrasjonen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Forbrukerrådet, Fredrikstad og Halden tingrett (nå en del av Søndre Østfold tingrett), Gatejuristen, Hamar kommune, ICJ-Norge, Juristforbundet, Juristforbundet privat, JURK, Jussbuss, Jussformidlingen, Jusshjelpa Nord-Norge, Kreftforeningen, Leieboerforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Lyngdal kommune, Norsk Sykepleierforbund, Oslo tingrett, Pensjonistforbundet, Rettshjelpsentralen, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland, Velferdsalliansen og Øvre Eiker kommune.
Samtlige av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter forslaget om en justering i tråd med folketrygdens grunnbeløp.
Statens sivilrettsforvaltning uttaler:
«Utvalget har foreslått at de økonomiske vilkårene knyttes opp mot folketrygdens grunnbeløp (G). SRF er enig i forslaget, og ser behov for en regelmessig justering av grensene. Historien har vist at systemet med nominelle grenser har fungert dårlig, og at betydelig færre omfattes av rettshjelpsordningen i dag enn da ordningen ble innført.»
Advokatforeningen uttaler:
«Etter dagens ordning er inntektsgrensene fastsatt i rettshjelpsforskriften og angitt i kronebeløp. Erfaringsmessig går det svært mange år mellom hver gang inntektsgrensene endres. På grunn av lønns- og kostnadsveksten i samfunnet, har den manglende justeringen av inntektsgrensene ført til at stadig flere faller utenfor ordningen. Utvalget har derfor foreslått å knytte sin inntekts- og formuesberegning til folketrygdens grunnbeløp (G).
Advokatforeningen mener det er helt nødvendig at ordningen knyttes opp til folketrygdens grunnbeløp (G), slik utvalget foreslår. I dag har vi en uholdbar situasjon der inntektsgrensene er regulert i faste tall som må justeres gjennom politiske vedtak. I praksis har manglende justering av inntektsgrensene i tråd med samfunnets øvrige lønns- og kostnadsutvikling ført til at stadig flere har falt utenfor ordningen om fri rettshjelp. Med inntektsgrensen slik den er i dag, faller alle 100 prosent uføre utenfor ordningen. Det er svært få som mottar noen form for regelmessig lønn eller offentlige ytelser som faller inn under ordningen, noe som vises tydelig ved det at studenter og personer som mottar sosial stønad utgjør over halvparten av gruppen som faller innenfor dagens inntektsgrense.»
Jussbuss uttaler:
«For det første vil Jussbuss stille seg bak forslaget om å knytte beregningsgrunnlaget til Folketrygdens grunnbeløp, og vi oppfordrer departementet til å følge utvalgets anbefaling. Etter vårt syn har historien vist at beregningsgrunnlaget må knyttes til folketrygdens grunnbeløp. Uten en automatisk justering har borgernes rettsikkerhet tapt prioriteringskampen i skiftende regjeringers budsjetter. Denne negative trenden må stoppe. Automatisk justering er avgjørende for å sikre at støtte til rettshjelp er en faktisk rettighet og ikke noe som blir uthult over tid.
Vi kan ikke igjen risikere at en ordning som forespeilet å skulle dekke mellom 25 % og 50 % av befolkningen, ender med en dekningsgrad på under 8 %.
Jussbuss har selv merket hvordan manglende justering av grensene for behovsprøvd rettshjelp over tid har ført til at flere og flere står i fortvilte situasjoner uten å få prøvd om de får de rettighetene de har krav på. Fra 2005 til 2018 har antallet saker Jussbuss har tatt inn økt med ca. 50 %. Denne økningen viser hvordan rettshjelpsbehovet i samfunnet har økt, og at flere og flere blir avhengige av retthjelpstilbud, som Jussbuss, for å få behovet dekket.»
7.4 Departementets vurdering
7.4.1 Behovet for årlige justeringer av de økonomiske vilkårene
Departementet foreslår, i likhet med Rettshjelputvalgets flertall, en årlig og automatisk justering av de økonomiske vilkårene for rettshjelp.
Dagens ordning med nominelle grenser har vist seg å fungere dårlig. Før inntektsgrensene ble oppjustert i januar 2022 og januar 2023, var det kun 9 prosent av den voksne befolkningen som falt inn under ordningen. Mangelen på jevnlig justering av de økonomiske vilkårene utgjør etter departementets syn et stort rettssikkerhetsproblem. Departementet mener derfor at det er viktig å få på plass en årlig og automatisk justering. Det er bred støtte blant høringsinstansene for dette.
Den generelle pris- og lønnsutviklingen i samfunnet, innebærer at gradvis færre personer omfattes av ordningen dersom nivået for å kvalifisere til å motta støtte til rettshjelp ikke justeres. Denne utfordringen vil også gjøre seg gjeldende for de prosentvise egenandelene, der lønnsutviklingen over tid vil kunne føre til at stadig flere må betale høyere egenandeler. I sum vil dette kunne føre til at rettshjelpordningen blir dårligere over tid. Jevnlig justering av de økonomiske vilkårene og prosentsats for egenandeler er nødvendig for å unngå dette. Departementet mener det er viktig at grensen for behovsprøvd rettshjelp og prosentsatsene for egenandeler så langt som mulig følger pris- og lønnsutviklingen i samfunnet.
7.4.2 Alternative modeller for justeringer
Det er flere alternative måter å justere de økonomiske vilkårene på. Ett alternativ er å knytte de økonomiske vilkårene opp mot folketrygdens grunnbeløp. Et annet alternativ er å knytte det til prisveksten i samfunnet, målt ved konsumprisindeksen.
Fastsettingen av folketrygdens grunnbeløp vurderes på bakgrunn av forventet lønnsvekst, justert for eventuelt avvik mellom forventet og faktisk lønnsutvikling siste år, jf. lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 14 tredje ledd. Beløpet fastsettes årlig av regjeringen. Dette kan reguleres ved å lovfeste at det økonomiske vilkåret skal utgjøre et visst antall ganger folketrygdens grunnbeløp. Å knytte de økonomiske vilkårene til folketrygdens grunnbeløp vil sikre at andelen personer som har krav på rettshjelp vil forholde seg tilnærmet konstant over tid, og egenandelen en rettshjelpssøker må betale ikke vil øke over tid, forutsatt at vedkommendes betalingsevne har økt i takt med grunnbeløpet i folketrygden.
Rettshjelpordningen skal ivareta de som ikke selv har råd til å betale for juridiske tjenester. Husholdningene som vil falle inn under ordningen etter departementets forslag, vil generelt sett ha en svært beskjeden nettoformue, og nærmere 60 prosent av husholdningene mottar offentlige ytelser som justeres i takt med folketrygdens grunnbeløp Dette gjelder for eksempel uføre og personer som lever på andre ytelser fra NAV. Hvis man ser bort fra pensjonisthusholdninger, er tilsvarende andel om lag 50 prosent. Dette tilsier at også det økonomiske vilkåret bør knyttes opp mot folketrygdens grunnbeløp, slik at ikke uføre og personer som mottar andre ytelser fra NAV etter en tid igjen faller utenfor ordningen.
Et alternativ til en justering opp mot folketrygdens grunnbeløp er å knytte de økonomiske vilkårene til utviklingen i prisveksten i samfunnet, målt ved konsumprisindeksen. Dette kan gjøres ved at man lovfester at det økonomiske vilkåret skal reguleres årlig ut fra endringen i konsumprisindeksen for en bestemt måned siden siste justering. En justering i takt med prisveksten vil sikre at personer på inntektsgrensen har lik realinntekt over tid. Reallønnsnivået i økonomien øker derimot over tid, slik at en relativt stabil reallønn kan oppleves som en nedgang relativt til samfunnet for øvrig. I tillegg øker ikke prisene på juridiske tjenester likt med inflasjonen. Prisen på juridiske tjenester har økt omtrent på nivå med folketrygdens grunnbeløp siden 2005. Det vil si at en justering med inflasjon hadde ført til at personer med akkurat for høy inntekt for å kvalifisere for rettshjelp, ville måtte bruke stadig større andel av inntekten sin for å kjøpe juridisk rådgivning over tid.
Etter en samlet vurdering mener departementet at en justering opp mot folketrygdens grunnbeløp vil være det beste alternativet. Ettersom nettoformuen til husholdningene som vil falle inn under ordningen generelt sett er beskjeden, er det først og fremst utviklingen i husholdningens bruttoinntekt som vil ha betydning for hvordan husholdningens betalingsevne utvikler seg over tid. Etter departementets syn tilsier dette at husholdningens gjennomsnittlige betalingsevne vil øke tilnærmet i takt med folketrygdens grunnbeløp. Dette må både ses i sammenheng med at folketrygdens grunnbeløp justeres årlig i takt med den alminnelige lønnsutviklingen, og at en stor andel av husholdningene som vil falle inn under ordningen har ytelser som er koblet direkte til folketrygdens grunnbeløp som sin primære inntektskilde. En justering opp mot folketrygdens grunnbeløp vil sikre at dekningsgraden for behovsprøvd rettshjelp holder seg forholdsvis stabil over tid, og at kostnadene blir forholdsvis stabile.