4 Oversikt over rettshjelpordningen og regelverket

4.1 Grunnleggende trekk ved dagens ordning

Dagens regelverk er noe fragmentarisk, med bestemmelser nedfelt i ulike lover og forskrifter.

Den offentlige rettshjelpsordningen er regulert i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven) samt forskrift 12. desember 2005 nr. 1443 til lov om fri rettshjelp (rettshjelpforskriften), forskrift 3. desember 1997 nr. 1441 om salær fra det offentlige til advokater mv. (salærforskriften) og forskrift 12. desember 2005 nr. 1442 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskriften). Departementet har gitt egne veiledere til stykkprisforskriften og salærforskriften. Statens sivilrettsforvaltning har i rundskriv 1/2017 om fri rettshjelp (rettshjelprundskrivet) fremstilt hovedreglene i rettshjelploven og omtaler gjeldende praksis på sentrale områder. Rundskrivet retter seg først og fremst mot aktørene.

Rettshjelploven gir regler om hel eller delvis dekning av rettslig bistand i sivile saker. Rettshjelplovens formål er å sikre nødvendig juridisk bistand til personer som ikke har økonomiske forutsetninger for å kunne skaffe dette selv, jf. rettshjelploven § 1. Staten dekker utgiftene ved ordningen. Rettshjelpordningen er subsidiær og kommer derfor ikke til anvendelse der søkeren får bistand gjennom andre ordninger.

Rettshjelpen ytes vanligvis av privatpraktiserende advokater, men kan også gis av offentlig advokatkontor og av andre departementet samtykker i at gir rettshjelp, jf. rettshjelploven § 2.

Fri rettshjelp kan gis som fritt rettsråd eller som fri sakførsel. Fritt rettsråd innvilges av statsforvalteren eller egeninnvilges av en advokat, og omhandler rettshjelp utenfor domstolene. Statens sivilrettsforvaltning behandler klagesakene. Fri sakførsel vil si fri rettshjelp i saker for domstolene, inklusive Trygderetten, og enkelte forvaltningsorganer, som Barneverns- og helsenemnda. Søknad om fri sakførsel avgjøres som regel av organet som har saken til behandling. Hvis søknaden blir innvilget, oppnevnes det en advokat som skal være prosessfullmektig for personen som har krav på offentlig subsidiert juridisk bistand.

Et sentralt skille i rettshjelpsloven går mellom saker hvor det gis rettshjelp etter behovsprøving, og saker hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving. Ved behovsprøving innvilges det rettshjelp dersom søkeren har inntekt og formue under bestemte grenser. I saker hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving, innvilges rettshjelp uavhengig av søkerens inntekt og formue.

Prioriterte sakstyper uten behovsprøving er sakstyper av særlig inngripende karakter, for eksempel barnevernssaker som er behandlet av Barneverns- og helsenemnda, og saker for Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern. Fritt rettsråd i disse sakene er hjemlet i rettshjelploven § 11 første ledd, mens fri sakførsel er hjemlet i rettshjelploven § 16 første ledd og § 17 tredje ledd.

Prioriterte saker med behovsprøving er saker om ekteskap, skifte, foreldretvister, erstatning for personskade, oppsigelse fra arbeid, utkastelse fra bolig og trygdesaker. Fritt rettsråd er i disse sakene hjemlet i rettshjelploven § 11 andre ledd, mens fri sakførsel er hjemlet i rettshjelploven § 16 andre ledd og § 17 første ledd.

Unntaksvis gis fri rettshjelp i andre saker enn de som er opplistet i loven (uprioriterte saker) jf. rettshjelploven § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd.

Omfanget av rettshjelpen varierer fra sakstype til sakstype. Ved fritt rettsråd er omfanget av rettshjelpen begrenset til fastsatte stykkpriser, det vil si til et bestemt antall timer som fremgår av stykkprisforskriften. Det kan unntaksvis innvilges ytterligere bistand. Fri sakførsel er derimot ikke begrenset til et visst antall timer, jf. rettshjelploven § 22.

4.2 Menneskerettslige forpliktelser

Både Grunnloven § 95 og internasjonale forpliktelser legger føringer for hvordan rettshjelpordningen kan utformes. Grunnloven § 95 gir uttrykk for at enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Også Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) art. 6, stiller krav om tilgang til domstolsprøving og en rettferdig rettergang. De menneskerettslige forpliktelsene innebærer at staten må organisere rettssystemet på en slik måte at det er mulig for domstolene å oppfylle kravene etter EMK art. 6 nr. 1 (Pelissier et Sassi v. France, nr. 25444/94, avsnitt 74).

EMK art. 6. nr. 1 gir ikke et ubetinget krav på fri rettshjelp i sivile saker. I enkelte tilfeller kan imidlertid staten være positivt forpliktet til å avhjelpe økonomiske hindringer for å sikre en effektiv gjennomføring av retten til domstolsprøving etter EMK art. 6 nr. 1 (Airey v. Ireland, nr. 6289/73, avsnitt 24-26).

Spørsmålet om staten er positivt forpliktet til å avhjelpe økonomiske hindringer for å sikre retten til domstolsprøving, beror på en konkret vurdering i den enkelte saken. Relevante momenter i vurderingen er sakens betydning for parten, kompleksiteten av aktuelle prosessuelle og materielle rettsregler, og partens evne til å føre saken effektivt på egenhånd (Steel and Morris v. United Kingdom, nr. 68416/01, avsnitt 61-62). Av samme avgjørelse fremgår det at hvordan retten til domstolsprøving i sivile saker skal sikres, herunder hvordan økonomiske hindringer skal avhjelpes, er opp til staten å bestemme (Steel and Morris v. United Kingdom, nr. 68416/01, avsnitt 61). Det fremgår videre at tilgangen til rettshjelp kan begrenses ved økonomisk behovsprøving eller siling av saker som åpenbart ikke kan føre frem. Staten har ingen ubetinget plikt til å gi tilgang på gratis rettshjelp i alle saker hvor rettshjelp er nødvendig for retten til domstolsprøving.

En komponent i retten til en rettferdig rettergang er prinsippet om «equality of arms». Prinsippet innebærer ikke en total likhet mellom partene, men partene må ha en rimelig mulighet til å presentere sin sak uten vesentlig ulempe vis à vis motparten (De Haes and Gijsels v. Belgium, nr. 19983/92, avsnitt 53). Hvor stor ulikhet mellom partene som kan godtas før det strider mot EMK, må vurderes konkret i hver enkelt sak. Domstolen har imidlertid godtatt i flere saker at uerfarne parter har ført sin egen sak, også mot sterkere parter, se blant annet McVicar v. United Kingdom (nr. 46311/99).

4.3 Offentlige utgifter til rettshjelp

4.3.1 Generelt om utviklingen i rettshjelputgiftene

Tabellen nedenfor viser utviklingen i rettshjelputgiftene for perioden 2015 til 2022. Utgiftene påløper på kapittel 470, post 01 i statsregnskapet. Det er rettshjelploven som oppstiller vilkårene for å få fri rettshjelp. Budsjettposten dekker både behovsprøvde og ikke-behovsprøvde saker. Størrelsene i tabellen er oppgitt i millioner 2022-kroner, og inkluderer ikke utgifter til spesielle rettshjelptiltak (kapittel 470, post 72).

Tabellen viser at de totale reelle rettshjelputgiftene var om lag 285 millioner kroner lavere i 2022 i forhold til 2015. Utgifter til fri sakførsel i domstolene er redusert med nærmere 180 millioner kroner i den aktuelle perioden. Utgiftsreduksjonen i domstolene utgjør dermed i overkant av 60 prosent av den totale reduksjonen i rettshjelputgifter fra 2015 til 2022. Tabellen viser også at det har vært en reduksjon i utgifter til både fritt rettsråd og fri sakførsel i Barneverns- og helsenemnda i den samme perioden. Utgiftene i Trygderetten har økt, men domstolen står for en mindre andel av de årlige utgiftene til fri rettshjelp.

En relativt stor andel av den totale utgiftsreduksjonen i perioden kan knyttes til sakstyper hvor det innvilges rettshjelp uten behovsprøving. Fritt rettsråd i utlendingssaker er ikke behovsprøvd, og de forholdsvis store forskjeller i utgifter til rettshjelp på årsbasis i begynnelsen av perioden, skyldes blant annet flyktningkrisen som fant sted disse årene. En annen viktig driver for nedgangen i utgifter i perioden, knytter seg til barnevernssaker. Utviklingen på barnevernfeltet har bidratt til en betydelig reduksjon i rettshjelputgifter i både barneverns- og helsenemnda og i de alminnelige domstolene.

Tabellen ovenfor skiller mellom rettshjelputgifter som har påløpt i saker med og uten behovsprøving. Som tabellen viser, var utgiftene som knytter seg til sakstyper hvor det innvilges rettshjelp etter behovsprøving om lag 108 millioner kroner lavere i 2022 i forhold til 2015. Dette tilsvarer en nedgang på rundt 34 prosent. Reduksjonen i utgifter for saker der det innvilges rettshjelp uten behovsprøving, var på nærmere 176 millioner kroner i samme periode. Dette tilsvarer en nedgang på tilnærmet 37 prosent.

Endringene som departementet foreslår knytter seg til saker hvor det innvilges rettshjelp etter behovsprøving, og utgiftsutviklingen i saker hvor det innvilges rettshjelp uten behovsprøving omtales derfor ikke nærmere i det følgende.

4.3.2 Særlig om utgifter i saker med behovsprøving

Tabell 4.3 viser utgiftene til fritt rettsråd og fri sakførsel for behovsprøvde sakstyper for perioden 2015 til 2022. Utgiftene til fri sakførsel inkluderer både utgifter som har påløpt i de alminnelige domstolene og i Trygderetten. Som tabellen viser, har det vært en reduksjon i utgiftene for nesten alle typer saker i perioden. Reduksjonen i utgiftene til både fritt rettsråd og fri sakførsel har vært særlig stor for barne- og familiesaker.

Inntektsgrensen for enslige og par ble nominelt videreført fra 2009 til 2021. Dette gjorde at de reelle inntektsgrensene ble redusert med tilnærmet 23 prosent i perioden. I samme periode økte den reelle årlige gjennomsnittsverdien til grunnbeløpet i folketrygden med litt i overkant av 12 prosent. Husholdninger som hadde trygdeytelser som sin primære inntektskilde, mistet dermed sin rett til behovsprøvd rettshjelp i perioden. Dette bidro til at dekningsgraden til rettshjelpordningen ble tilnærmet halvert fra 2009 til 2021.

Inntektsgrensene ble hevet i både 2022 og i 2023. Grensen for formue ble også oppjustert i 2023. Inntektsgrensen for enslige og par er nå henholdsvis 350 000 kroner og 540 000 kroner. Grensen for formue er 150 000 kroner, for både enslige og par. Departementet anslår at om lag 17 prosent av norske husholdninger hadde krav på behovsprøvd rettshjelp i begynnelsen av 2023.

Tabell 4.4 viser utviklingen i inntektsgrenser, folketrygdens grunnbeløp, minsteytelsen fra NAV og dekningsgraden til rettshjelpordningen for utvalgte år i perioden 2009 til 2022. Kronebeløpene er oppgitt i tusen. Når det gjelder minsteytelsen for par, så gjelder størrelsene for husholdninger hvor begge de voksne i husholdningen mottar minsteytelsen fra folketrygden.

Selv om inntektsgrense ble oppjustert forholdsvis mye i 2022, gikk likevel de totale rettshjelputgiftene som knytter seg til behovsprøvde sakstyper ned fra 2021 til 2022. Det kan ta flere år før virkningene av å justere grensene blir synlige i regnskapene. Utgiftene til fri rettshjelp påløper ikke nødvendigvis samme år som det innvilges rettshjelp. Dette gjelder særlig for foreldretvister som går for de alminnelige domstolene. Det kan ta opp mot to år fra domstolen mottar saken, til advokaten har fakturert for hele oppdraget. Dette betyr at en forholdsvis stor andel av utgiftene som påløp i 2022, knytter seg til saker hvor det ble innvilget rettshjelp i 2020, det vil si før inntektsgrensene ble oppjustert.