1 Proposisjonens hovedinnhold

Våren 2014 ble det i EU vedtatt et revidert innskuddsgarantidirektiv, basert på tidligere direktiver fra 1994 og 2009, og et nytt direktiv med regler for håndtering av kriserammede banker og kredittforetak (krisehåndteringsdirektivet). Begge direktiver er EØS-relevante, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen lovendringer for å gjennomføre disse to direktivene, basert på en utredning fra Banklovkommisjonen (NOU 2016: 23). Kapittel 2 i proposisjonen omhandler bakgrunnen for lovforslaget, mens kapittel 3 gir oversikt over tilnærming og lovstruktur, begrepsbruk og virkeområde.

Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet innebærer en rekke nye oppgaver for offentlige myndigheter, og det er i noen grad overlatt til det enkelte land hvordan oppgavene fordeles og organiseres. Dette gjelder spesielt etableringen av en krisehåndteringsmyndighet som skal planlegge og gjennomføre tiltak overfor foretak som havner i krise. Krisehåndteringsmyndigheten kan etableres som en egen myndighet eller legges til sentralbanken, et departement eller en annen offentlig myndighet. Krisehåndteringsmyndigheten kan også etableres som del av tilsynsmyndigheten forutsatt at det er organisatoriske skiller mellom de som arbeider med krisehåndtering og tilsyn overfor de samme foretakene. Departementet foreslår i kapittel 4 i denne proposisjonen at Finanstilsynet skal være krisehåndteringsmyndigheten i Norge, men at de viktigste vedtakene likevel skal fattes av departementet. I tråd med direktivet foreslås også hjemler for departementet til å treffe statlige støttetiltak i spesielle situasjoner, selv om gjennomføring av slike tiltak vil forutsette vedtak fra Stortinget i det enkelte tilfelle. Direktivet innebærer også nye oppgaver for Finanstilsynet som tilsynsmyndighet, bl.a. vurdering og oppfølging av såkalte gjenopprettingsplaner som det enkelte foretak skal utarbeide, jf. nedenfor, samt oppfølging og tidlig inngripen overfor foretak med svekket finansiell stilling. Bankenes sikringsfond forvalter i dag innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet. Departementet foreslår at Bankenes sikringsfond i tillegg får i oppgave å forvalte et nytt krisetiltaksfond som skal disponeres av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, og dessuten bistå Finanstilsynet i utøvelsen av oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet. Som en følge av Bankenes sikringsfonds nye oppgaver, foreslås det at Bankenes sikringsfonds styre skal oppnevnes av departementet, og ikke av bankene som i dag.

Krisehåndteringsdirektivets regler er bygget opp rundt tre separate hovedfaser. I beredskapsfasen, som er tema for kapittel 5 i denne proposisjonen, skal foretakene og Finanstilsynet henholdsvis utarbeide og følge opp planer for hvordan det enkelte foretak kan gjenopprette sin finansielle stilling dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplaner). Finner Finanstilsynet vesentlige mangler ved et foretaks gjenopprettingsplan, skal det kunne gis pålegg om endringer i planen eller virksomheten. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal utarbeide planer for hvordan kriser i det enkelte foretak kan håndteres med visse krisetiltak (krisetiltaksplaner), og skal kunne gi pålegg om endringer i virksomheten dersom en finner vesentlige hindringer for en vellykket krisehåndtering av foretaket. Et viktig element i krisetiltaksplanen vil være å vurdere om deler av foretakets gjeld kan og bør konverteres til egenkapital ved en eventuell krise (intern oppkapitalisering), og i så fall skal det fastsettes et minstekrav til konvertibel gjeld. Utarbeidelse av fullstendige gjenopprettings- og krisetiltaksplaner etter direktivets krav vil kunne være ressurskrevende og lite hensiktsmessig for en del foretak, og vil også kunne legge beslag på store ressurser hos myndighetene. Departementet foreslår derfor at Finanstilsynet, i tråd med en unntaksbestemmelse i direktivet, får mulighet for å fastsette enklere krav basert bl.a. på foretakenes størrelse og risikoprofil. Kapittel 5 omhandler også regler om avtaler om konsernintern støtte, og krav om tilrettelegging for konvertering til egenkapital av ulike typer av gjeldsinstrumenter. Felles for kravene er at de skal gjelde til enhver tid, og sikre beredskap for eventuelle problemer.

For å unngå at gryende økonomiske problemer i enkeltforetak kan utvikle seg til en krise i foretaket og kanskje spre seg til resten av finanssystemet, er det viktig at foretaket selv og myndighetene griper inn tidlig med hensiktsmessige tiltak. Dette er behandlet i kapittel 6 i denne proposisjonen. Finanstilsynets tilsynsmessige påleggsmuligheter etter gjeldende rett er de første tiltakene som kan komme til anvendelse, og dette kan skje når et foretak begynner å nærme seg brudd med bl.a. samlede kapital- og bufferkrav. Når situasjonen er mer alvorlig, bl.a. hvis foretaket nærmer seg brudd med minstekravene til ansvarlig kapital, skal Finanstilsynet etter krisehåndteringsdirektivet kunne gi mer inngripende pålegg, herunder om at foretaket skal iverksette eller oppdatere tiltak i gjenopprettingsplanen. Hvis situasjonen ytterligere forverres, skal Finanstilsynet kunne gi pålegg om endringer i foretakets styre eller ledelse, og eventuelt oppnevne en midlertidig administrator til å forestå virksomheten i foretaket. Finanstilsynet har i dag mulighet for til å gripe inn i mange ulike situasjoner og gi pålegg om nødvendige tiltak. Gjennomføring av direktivet vil ikke innebære vesentlig innsnevring av Finanstilsynets handlefrihet, men det foreslås lovregler som innebærer at tilsynets respons på ulike situasjoner må tilpasses direktivets systematikk og vilkår for inngripen.

Når situasjonen i et foretak er så alvorlig at det er utsikter til at det kan bli kriserammet, foreslås det at Finanstilsynet skal sende melding med tilrådning til departementet, som skal avgjøre om foretaket skal krisehåndteres eller avvikles. Dersom foretakets problemer kan løses ved nedskriving og konvertering av den ansvarlige kapitalen, skal imidlertid Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet etter forslaget kunne gjennomføre dette uten at det skal anses som krisehåndtering. Tiltaket innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skriver ned ansvarlig kapital for å dekke oppståtte tap (dersom foretaket ikke har gjort dette selv), og deretter konverterer kapitalinstrumenter til egenkapital, slik at kvaliteten på den ansvarlige kapitalen bedres. Kapittel 6 omhandler også støttetiltak fra innskuddsgarantiordningen og muligheten for forebyggende statlige støttetiltak. Innskuddsgarantidirektivets regler om støttetiltak innebærer en betydelig innsnevring av muligheten for å bruke innskuddsgarantifondets midler til kriseforebyggende tiltak sammenlignet med gjeldende norsk rett. Forebyggende statlige støttetiltak er ikke regulert av krisehåndteringsdirektivet, men det åpnes for at dette kan gis uten at mottakende foretak skal anses som kriserammet.

Kapittel 7 i denne proposisjonen tar for seg situasjoner hvor det har oppstått en krise i et foretak, f.eks. som følge av at store tap har uttømt hele eller store deler av egenkapitalen. Det er viktig at slike situasjoner håndteres raskt og riktig av myndighetene. Mangelfull eller uhensiktsmessig håndtering av kriserammede foretak kan gi spredning og forårsake alvorlige systemkriser, og skape forventninger om offentlige redningsaksjoner for å gjenopprette den finansielle og økonomiske stabiliteten. Slike forventninger kan igjen gi opphav til feilprising av risiko i finansmarkedene, og motivere til høy risikotaking på bekostning av offentlige midler. Under den internasjonale finanskrisen fikk slike tilpasninger store konsekvenser for statsfinansene og den økonomiske aktiviteten i mange land, ikke minst i en del EU-land. Det norske regelverket har vist seg å være fleksibelt og hensiktsmessig, og det bygger på mange av de samme prinsippene som ligger til grunn for krisehåndteringsdirektivet. Mange av tiltakene som direktivet forutsetter at skal være tilgjengelig for krisehåndteringsmyndigheten, er således allerede på plass i norsk rett. Direktivet har imidlertid vesentlig mer spesifiserte regler enn gjeldende norske regler, og gjennomføring av direktivet vil derfor medføre en betydelig omlegging av regelverket. I tillegg blir løsningene på en del punkter annerledes enn i gjeldende rett.

Et sentralt element i krisehåndteringsdirektivet er innføringen av intern oppkapitalisering («bail-in») som en måte å håndtere kriserammede foretak på. Dette krisetiltaket innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet først kan skrive ned ansvarlig kapital og visse typer av gjeld i den utstrekning som trengs for å dekke tap, og deretter konvertere de samme typene kapital og gjeld til ny egenkapital i den utstrekning som trengs for å gjenopprette foretakets finansielle stilling. På denne måten holdes foretakenes kreditorer i større grad enn tidligere ansvarlige for virksomheten, og foretakenes evne til å dekke tap uten tilførsel av ekstern kapital kan øke betydelig. Dette kan bidra til riktigere prising av foretakenes innlån i finansmarkedene, og redusere eventuelle forventninger om offentlige redningsaksjoner i tilfelle en krise. Krisehåndteringsdirektivet skiller mellom krisehåndtering og avvikling. Det er bare der allmenne interesser tilsier det, at et foretak skal underlegges krisehåndtering med sikte på at virksomheten kan videreføres. Andre foretak skal avvikles.

Krisehåndteringsdirektivet åpner for bruk av statlige støttetiltak i spesielle situasjoner med alvorlig systemkrise. Dette er drøftet i kapittel 8 i denne proposisjonen. Etter direktivet kan staten tilføre ansvarlig kapital eller midlertidig ta over eierskapet i kriserammede foretak. Slike tiltak skal imidlertid bare kunne iverksettes som en siste utvei etter at øvrige krisetiltak har blitt vurdert og benyttet i størst mulig grad. Statlige støttetiltak skal bare kunne ytes på strenge vilkår, og i så lite omfang som mulig. Blant annet må tiltakene utformes i henhold til statsstøttereglene, og det kriserammede foretakets eiere og kreditorer må ha gitt et betydelig bidrag til dekning av tap og oppkapitalisering før det kan bli aktuelt med statlige tiltak. Departementet foreslår lovregler om statlige tiltak i tråd med direktivet og Banklovkommisjonens utkast. Gjennomføring og nærmere utforming av slike tiltak vil måtte bli vurdert og behandlet i det enkelte tilfelle, og vil oftest forutsette egne bevilgningsvedtak fra Stortinget.

Mens krisehåndteringsdirektivet gir krav om å innføre et nytt og omfattende regelverk, er det reviderte innskuddsgarantidirektivet i stor grad en videreføring av tidligere EU-regler, se kapittel 9. Behovet for endringer i norsk rett er derfor begrenset. Den viktigste endringen som departementet foreslår i samsvar med direktivet, er utvidet dekning i inntil 12 måneder for visse typer av innskudd. Omtalen i kapitlet gjelder selve innskuddsgarantiordningen, herunder garantinivå, hvilke innskudd som er dekket, utbetalingsfrist mv.

Kapittel 10 i denne proposisjonen omhandler finansiering av innskuddsgaranti og krisetiltak. For å kunne innfri innskuddsgarantien og gjennomføre hensiktsmessige krisetiltak, er det avgjørende å ha tilstrekkelige midler til disposisjon. Innskuddsgarantiordningen vil kunne ha et betydelig likviditetsbehov når innskudd blir utilgjengelige, og kan også bli påført tap som må dekkes inn. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet vil på sin side kunne ha behov for midler for å oppnå vellykket håndtering av kriserammede foretak, bl.a. ved å yte garantier og lån, kjøpe opp eiendeler og på annen måte bidra til effektive løsninger. Direktivene krever derfor at det bygges opp midler til disposisjon for disse formålene, fortrinnsvis i fond, ved obligatoriske bidrag fra foretakene. Det er betydelig nasjonal handlefrihet til å bestemme hvor store fond som skal bygges opp, såfremt en oppfyller visse minstekrav. Direktivenes minstekrav er beskjedne sammenlignet med midlene som er bygget opp i Bankenes sikringsfond i Norge. Departementet foreslår å fordele eksisterende midler i Bankenes sikringsfond på to nye fond, et innskuddsgarantifond og et krisetiltaksfond. Dette vil sikre at både innskuddsgarantiordningen og Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet vil ha betydelige midler tilgjengelige fra dag én når det nye regelverket trer i kraft.

Departementet foreslår videre i kapittel 10 at de to nye fondene skal bygges ytterligere opp med årlige bidrag fra foretakene om lag på nivå med tilsiktet avgiftsnivå etter gjeldende regelverk. Den samlede bidragsplikten vil øke sammenlignet med beregnet sikringsfondsavgift for 2017, men dette er ikke mer enn det dagens avgift ville ha økt med dersom reglene om risikojustering av sikringsfondsavgiften hadde blitt tilpasset utviklingen i banksektoren de senere årene. Det som var ment som en risikojustering av avgiften, har de senere årene i realiteten gitt en avgiftsrabatt på opptil 700 mill. kroner årlig. Fordeling og risikojustering av de nye årsbidragene vil i stor grad følge av nærmere EU-regler, men det er en viss nasjonal handlefrihet i fastsettelsen av bidragene til det nye innskuddsgarantifondet. Årsbidragene til de to nye fondene vil i alle tilfeller bli vesentlig mer risikodifferensiert enn dagens sikringsfondsavgift, og bl.a. innebære at foretak med høy risiko må betale en høyere andel av de samlede bidragene.

Kapittel 11 i proposisjonen omhandler regler for forsikrings- og pensjonsforetak. Det er i dag felles regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetakloven for alle finansforetak, herunder forsikrings- og pensjonsforetak. Dersom disse reglene etter departementets forslag blir erstattet av et nytt regelverk for krisehåndtering av banker og kredittforetak mv., i tråd med krisehåndteringsdirektivet, bør de eksisterende reglene inntil videre fortsette å gjelde for forsikrings- og pensjonsforetak. I tillegg bør det foretas enkelte andre lovtekniske tilpasninger for å gjøre plass til de nye reglene.

Kapittel 12 i proposisjonen omhandler økonomiske og administrative konsekvenser av departementets lovforslag. De foreslåtte reglene gjelder banker, kredittforetak, visse verdipapirforetak og finanskonsern hvor slike foretak inngår, samt finansieringsforetak som inngår i finanskonsern. De foreslåtte reglene vil, sammen med utfyllende forskriftsregler i tråd med nærmere EU-regler, gi vesentlig mer omfattende og kompliserte krav til beredskap og krisehåndtering enn det som følger av gjeldende rett. Etterlevelse av kravene vil innebære økte økonomiske og administrative byrder for foretakene og det offentlige, men vil samtidig gi redusert risiko for økonomiske problemer i enkeltforetak og i finanssystemet generelt. Det kan over tid spare norsk økonomi og det offentlige for store kostnader.