8 Statlige tiltak

8.1 Innledning

Krisehåndteringsdirektivet åpner for bruk av statlige støttetiltak i ekstraordinære situasjoner med alvorlig systemkrise. Etter direktivet kan staten tilføre ansvarlig kapital eller midlertidig ta over eierskapet i kriserammede foretak. Slike tiltak skal imidlertid bare kunne iverksettes som en siste utvei etter at øvrige krisetiltak har blitt vurdert og benyttet i størst mulig grad. Statlige støttetiltak skal bare kunne ytes på strenge vilkår, og i så lite omfang som mulig. Blant annet må tiltakene utformes i henhold til statsstøttereglene, og det kriserammede foretakets eiere og kreditorer må ha gitt et betydelig bidrag til dekning av tap og oppkapitalisering før det kan bli aktuelt med statlige tiltak.

Departementet foreslår lovregler om statlige tiltak i tråd med direktivet og Banklovkommisjonens utkast. Gjennomføring og nærmere utforming av slike tiltak vil måtte bli vurdert og behandlet i det enkelte tilfelle, og vil oftest forutsette egne bevilgningsvedtak fra Stortinget.

8.2 Gjeldende rett

Det er i dag ikke lovregulert hvilke tiltak staten kan treffe for å avhjelpe alvorlige problemer i finanssystemet. Under den norske bankkrisen på 1990-tallet og den internasjonale finanskrisen i 2008–2010 ble det iverksatt statlige tiltak i henhold til særskilt lovgivning tilpasset de situasjonene som hadde oppstått. Regjeringen gikk i begge tilfeller til Stortinget med forslag til lovendringer og bevilgningsvedtak som la til rette for statlige krisetiltak. Mens staten under finanskrisen bl.a. tilbød egenkapital til solide foretak på forretningsmessige vilkår, gikk staten under den norske bankkrisen på 1990-tallet inn med egenkapital i kriserammede banker, og overtok eierskapet i flere banker etter at eksisterende egenkapital var blitt skrevet ned.

EUs statsstøtteregelverk begrenser statens handlefrihet til å yte støtte, jf. EØS-avtalen art. 61 til 64. Investeringer, lån, garantier mv. anses generelt som statsstøtte dersom de ytes på gunstigere vilkår for mottakeren enn det hypotetiske markedspriser skulle tilsi. Statsstøtteregelverket innebærer forbud mot statlig støtte til enkelte foretak eller sektorer dersom dette kan vri konkurransen og påvirke samhandelen mellom landene i EØS, men det er unntak bl.a. for støtte som gis for å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien i et EØS-land, jf. avtalen art. 61 nr. 3 bokstav b. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har fastsatt et sett av midlertidige retningslinjer for anvendelsen av statsstøttereglene, herunder særskilte retningslinjer for støtte til banker, basert på meddelelser fra EU-kommisjonen.1 Retningslinjene inneholder en rekke vilkår og krav til utformingen av slik statsstøtte, i tillegg til at støtten skal begrenses i omfang og varighet. Blant annet må støtten utformes med minst mulige konkurransevridninger,2 støtten må motivere til raskest mulig tilbakebetaling og sikre staten rimelig betaling for risikotakingen,3 og forutsette at den ansvarlige kapitalen i størst mulig grad har blitt skrevet ned eller konvertert for å dekke tap og oppkapitalisere foretaket.4 Norske myndigheter har plikt til å melde statsstøtte til ESA før den iverksettes.

8.3 Forventet EØS-rett

8.3.1 Vilkår for statlige tiltak

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 37 nr. 10 skal krisehåndteringsmyndigheten i ekstraordinære situasjoner med systemkrise kunne be om statlige støttetiltak overfor et foretak dersom foretakets eiere og kreditorer fra før har bidratt til dekning av tap og oppkapitalisering tilsvarende minst 8 pst. av forvaltningskapitalen. De statlige tiltakene må forhåndsgodkjennes og endelig godkjennes i henhold til EUs statsstøtteregelverk. Systemkrise er i direktivet art. 2 nr. 1 definert som en forstyrrelse i finanssystemet med potensielt alvorlige negative konsekvenser for det indre marked og realøkonomien. Der er det også nevnt at alle typer finansielle foretak, markeder og infrastrukturer har potensial til å være systemviktige i noen grad.

Etter direktivet art. 56 nr. 1 og 3 kan ansvarlig departement eller regjeringen, i samarbeid med krisehåndteringsmyndigheten, gjennomføre ekstraordinære statlige tiltak som en siste utvei etter at øvrige krisetiltak har blitt vurdert og benyttet i størst mulig grad samtidig som finansiell stabilitet har blitt opprettholdt. Slike støttetiltak kan være tilførsel av statlig egenkapital og midlertidig statlig eierskap, se nærmere omtale nedenfor. De statlige tiltakene skal etter art. 56 nr. 4 bare kunne gjennomføres dersom krisehåndteringsmyndigheten fra før har truffet vedtak om at foretaket skal undergis krisehåndtering, og minst ett av følgende vilkår er oppfylt:

• a) Ansvarlig departement eller regjeringen og krisehåndteringsmyndigheten, etter samråd med sentralbanken og tilsynsmyndigheten, har kommet til at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til å unngå vesentlige negative virkninger for finanssystemet.

• b) Foretaket har fra før mottatt ekstraordinær likviditet fra sentralbanken, og ansvarlig departement eller regjeringen og krisehåndteringsmyndigheten har kommet til at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til å ivareta allmenne interesser.

• c) Foretaket har fra før fått tilført statlig egenkapital, og ansvarlig departement eller regjeringen, etter samråd med tilsynsmyndigheten og krisehåndteringsmyndigheten, har kommet til at andre krisetiltak enn midlertidig statlig eierskap ikke vil være tilstrekkelige til å ivareta allmenne interesser.

8.3.2 Tilførsel av ansvarlig kapital

Etter direktivet art. 57 kan staten i samsvar med nasjonal selskapslovgivning delta i en oppkapitalisering av et foretak ved å bidra med egenkapital eller annen ansvarlig kapital. Staten skal i slike tilfeller, og i den utstrekning størrelsen på eierskapet muliggjør det, sørge for at driften i foretaket er forretningsmessig og profesjonell. Det statlige eierskapet i foretaket skal selges til private eiere så snart som forretningsmessige og finansielle forhold tillater det.

8.3.3 Midlertidig statlig eierskap

Etter direktivet art. 58 kan staten midlertidig ta over eierskapet i et foretak og overføre aksjene til et foretak utpekt av staten eller et heleid statlig foretak. Det overtatte foretaket skal drives forretningsmessig og profesjonelt, og det statlige eierskapet skal selges til private eiere så snart som forretningsmessige og finansielle forhold tillater det.

Midlertidig statlig eierskap kan være et alternativ til å overføre den delen av virksomheten som skal videreføres, til et broforetak, jf. avsnitt 7.3.5. Begge tiltakene har karakter av å være en mellomstasjon før virksomheten kan overdras videre til nye private eiere. Hovedforskjellen på overdragelse til et broforetak og midlertidig statlig eierskap, er at overdragelse til et broforetak vil innebære at det opprinnelige foretaket stenges, og at bare den delen av virksomheten som skal videreføres, blir overført til broforetaket. Ved midlertidig statlig eierskap vil det opprinnelige foretaket bli drevet videre uten å stenges.

8.3.4 Finansiering og gjennomføring

Direktivet har ikke regler om hvordan de statlige tiltakene skal finansieres, men i punkt 58 i fortalen heter det at anvendelsen av slike tiltak bør være provenynøytrale på mellomlang sikt.

For å kunne gjennomføre de statlige tiltakene, skal ansvarlig departement eller regjeringen etter art. 56 nr. 2 ha en del av de samme hjemlene som krisehåndteringsmyndigheten til bl.a. å ta styringen over foretak i krise.

8.4 Fremmed rett

8.4.1 Danmark

Direktivreglene om statlige tiltak er i dansk rett gjennomført i lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder § 51. Etter lovreglene kan de statlige tiltakene gjennomføres når erhvervs- og vækstministeren etter råd fra Finansiel Stabilitet, og etter samråd med Finanstilsynet og Nationalbanken, har vurdert at vilkårene er oppfylt, og Folketingets finanskomité har godkjent bevilgninger til formålet. Tiltakene innebærer at staten kan delta i en oppkapitalisering av et foretak, og midlertidig ta over eierskapet i et foretak via et selskap opprettet av Finansiel Stabilitet.

Rollen som krisehåndteringsmyndighet er som nevnt i avsnitt 4.4.1 delt mellom Finanstilsynet og Finansiel Stabilitet, der sistnevnte overtar når et foretak har blitt kriserammet. Finansiel Stabilitet skal etter loven gjennomføre en beslutning om statlige tiltak på vegne av staten, og kan i den forbindelse treffe de tiltak som er nødvendige for å gjennomføre det bestemte støttetiltaket.

8.4.2 Sverige

Direktivreglene er i svensk rett gjennomført i lag om resolution kapittel 22. Etter lovreglene kan beslutning om statlige tiltak fattes av regjeringen når den, etter samråd med Riksgäldskontoret, Finansinspektionen og Riksbanken, har kommet til at vilkårene er oppfylt. Regjeringen kan etter reglene delta med statlige midler i en oppkapitalisering av et foretak, og midlertidig ta over eierskapet i et foretak og overføre aksjene til staten eller et heleid statlig selskap.

Statlige tiltak forutsettes gjennomført av Riksgäldskontoret (som er krisehåndteringsmyndighet) ved at tiltakene defineres som krisetiltak, slik at Riksgäldskontoret får den vedtakskompetansen som trengs. Tiltakene skal i første rekke finansieres av det svenske stabilitetsfondet, se avsnitt 10.4.2, men dette skal ikke være til hinder for finansiering fra særskilt bevilgning fra Riksdagen.5

8.5 Banklovkommisjonens utkast

8.5.1 Vilkår for statlige tiltak

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-46 regler for statlige tiltak i tråd med direktivet art. 37 nr. 10 og art. 56. Etter utkastet skal departementet kunne yte statlig støtte til et foretak for å oppnå at det kan undergis krisehåndtering, når departementet må anta at foretaket ellers ikke kan krisehåndteres, og at dette vil få negative virkninger for finansiell stabilitet. Slik støtte skal etter utkastet bare kunne gis dersom krisehåndteringsmyndigheten har truffet vedtak om at foretaket skal undergis krisehåndtering, og departementet etter samråd med myndigheten, Finanstilsynet og Norges Bank er kommet til at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til

• a) å unngå alvorlige virkninger for det finansielle system,

• b) å ivareta samfunnsmessige interesser hvis foretaket tidligere har mottatt ekstraordinær likviditetsstøtte fra Norges Bank,

• c) ved erverv av midlertidig statlig eierskap, å ivareta samfunnsmessige interesser hvis foretaket tidligere er tilført ny ansvarlig kapital som er statsstøtte.

Videre kan de statlige tiltakene etter utkastet bare ytes dersom eierne og kreditorene til sammen har tatt tap og bidratt til oppkapitaliseringen av foretaket med et beløp som minst tilsvarer 8 pst. av forvaltningskapitalen, og tiltaket er i samsvar med de alminnelige reglene om statsstøtte. Banklovkommisjonen viser til at eierne og kreditorenes bidrag skal beregnes på grunnlag av den verdivurdering som skal gjøres av krisehåndteringsmyndigheten før gjennomføring av intern oppkapitalisering eller andre krisetiltak, jf. kapittel 7.5.5.

8.5.2 Tilførsel av ansvarlig kapital

Banklovkommisjonen foreslår å gjennomføre direktivet art. 57 i utkastet § 20-47 første ledd, det vil si at departementet skal kunne delta i oppkapitaliseringen av et foretaket ved tilførsel av ansvarlig kapital. Foretakets virksomhet skal etter utkastet drives i samsvar med kommersielle prinsipper, og ervervede kapitalinstrumenter skal overdras til privat eier når markedsforholdene tillater det.

8.5.3 Midlertidig statlig eierskap

Direktivet art. 58 foreslås gjennomført i utkastet § 20-47 annet ledd. Etter utkastet skal staten kunne erverve eierskap til foretaket eller dets virksomhet, og departementet deretter overføre overtatte aksjer eller virksomhet til et foretak utpekt av departementet, eller til et foretak eiet 100 pst. av staten. Foretakets virksomhet skal etter utkastet drives i samsvar med kommersielle prinsipper, og ervervede kapitalinstrumenter skal overdras til privat eier når markedsforholdene tillater det.

8.5.4 Finansiering og gjennomføring

Banklovkommisjonen viser til at reglene i utkastet forutsetter at det foreligger et bevilgningsvedtak fra Stortinget, slik at krisehåndteringsmyndigheten har den nødvendige bevilgningsmyndighet og systemer for å effektuere slike krisetiltak.

8.6 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utkastet på dette punktet.

8.7 Departementets vurdering

8.7.1 Vilkår for statlige tiltak

Når hele eller store deler av finanssystemet er rammet av en krise, kan det oppstå situasjoner der det ikke vil være hensiktsmessig å håndtere kriserammede foretak enkeltvis ved hjelp av krisetiltak i regi av krisehåndteringsmyndigheten. Dersom bruk av slike krisetiltak kan bidra til ytterligere destabilisering av finanssystemet og økonomien, kan det bli nødvendig med statlige tiltak, enten sammen med eller istedenfor andre krisetiltak. Statlige tiltak kan imidlertid bryte med et sentralt formål med det nye krisehåndteringsregelverket – å verne offentlige midler mot kostbare bankkriser – og bør bare brukes i spesielle tilfeller der ingen andre tiltak vil være tilstrekkelige. Statlige støttetiltak bør bare ytes på strenge vilkår, og i så lite omfang som mulig for å oppnå formålet med tiltaket. Det er særlig viktig at eierne og kreditorene i foretak som mottar støtte, i størst mulig grad dekker foretakets tap, og at staten sikres rimelig betaling og avkastningspotensial i samsvar med kapitaltilførsel og risikotaking. Dette er også blant kravene i statsstøtteregelverket, som må ligge til grunn for ethvert støttetiltak fra staten.

Krisehåndteringsdirektivet innebærer at en rekke vilkår må være oppfylt for at staten skal kunne yte støtte i form av kapitaltilførsel til kriserammede foretak, i tillegg til de mer detaljerte vilkårene i statsstøtteregelverket. Direktivet innebærer også at nasjonalt lovverk skal legge til rette for denne typen statlige tiltak, slik at relevante myndigheter har den kompetansen som trengs for å iverksette dem raskt. Tiltakene er tilpasset direktivets øvrige krisetiltak, og vil nødvendigvis berøre krisehåndteringsmyndighetens ansvarsområde og beslutninger. Departementet slutter seg derfor til Banklovkommisjonens forslag om å innta regler om statlige tiltak i loven, og at vedtak om slike tiltak skal treffes av departementet. Departementet bemerker at statlige tiltak etter direktivets regler i liten eller ingen grad vil kunne innebære noen støtte til eierne og kreditorene i kriserammede foretak, selv om også disse kan komme bedre ut enn om foretaket isteden hadde blitt avviklet. Slike tiltak vil derimot kunne støtte opp om stabiliteten og funksjonene i finanssystemet som helhet, og på den måten bidra til å verne interessene til finansforetakenes kunder, eiere og kreditorer.

Departementet foreslår at departementet får hjemmel i loven for å treffe vedtak om statlige støttetiltak ved alvorlige forstyrrelser i finanssystemet. I tråd med direktivets regler og Banklovkommisjonens utkast må følgende vilkår være oppfylt for at departementet skal kunne treffe slikt vedtak:

• a) Departementet må ha truffet vedtak om at foretaket skal krisehåndteres. Det vil bl.a. si at foretaket er kriserammet, departementet har funnet at allmenne interesser tilsier at virksomheten bør søkes videreført, og at en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser er gjennomført eller skal gjennomføres.

• b) Eierne av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld har bidratt til å dekke tap og oppkapitalisere foretaket med et beløp som tilsvarer minst 8 pst. av forvaltningskapitalen. Dette vil oftest måtte innebære at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet har gjennomført en intern oppkapitalisering, inkludert nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital. Et slikt bidrag kan sammenlignes med de største tapene i enkeltbanker under bankkrisen i Norge på 1990-tallet og under finanskrisen i Europa 2008–2010, som nådde henholdsvis 10 og 13 pst. av forvaltningskapitalen, jf. omtale av Norges Banks høringsuttalelse i avsnitt 6.6.3.

• c) Det statlige tiltaket er egnet til å ivareta formålene for krisehåndtering, det vil bl.a. si videreføre kritiske funksjoner, unngå skadevirkninger i finanssystemet, verne offentlige midler og beskytte innskytere.

• d) Det statlige tiltaket er godkjent i henhold til de alminnelige reglene om statsstøtte.

• e) Departementet har, etter samråd med Finanstilsynet og Norges Bank, kommet til at krisetiltakene som Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet rår over ikke vil være tilstrekkelige til (1) å unngå vesentlige negative virkninger for finanssystemet, eller ikke tilstrekkelige til (2) å ivareta allmenne interesser når foretaket tidligere har mottatt ekstraordinær kreditt fra Norges Bank, eller ikke tilstrekkelige til (3) å ivareta allmenne interesser når foretaket tidligere har vært gjenstand for ett av de statlige tiltakene; tilførsel av ansvarlig kapital. Det er altså ikke krav om at krisetiltakene må være gjennomført, men at de må være vurdert som utilstrekkelige.

Det vises til lovforslaget § 20-28 første ledd. Bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 37 nr. 10 og art. 56, og svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-46, men er noe omarbeidet for å klargjøre vilkårene for bruk av tiltakene.

8.7.2 Tilførsel av ansvarlig kapital

Departementet foreslår, i samsvar med direktivet art. 57 nr. 1 og Banklovkommisjonens utkast § 20-47 første ledd første punktum, at vedtak om statlig støttetiltak kan omfatte statlig deltakelse i en oppkapitalisering av et foretak. En slik deltakelse vil innebære at staten tilfører kapital i bytte mot egenkapitalinstrumenter eller andre instrumenter som kan inngå i foretakets ansvarlige kapital (det vil si ren kjernekapital, annen kjernekapital eller tilleggskapital). Den nærmere utformingen av et slikt tiltak må vurderes i det enkelte tilfelle. Det vises til lovforslaget § 20-28 annet ledd bokstav a.

8.7.3 Midlertidig statlig eierskap

Departementet foreslår, i samsvar med direktivet art. 58 nr. 1 og 2 og Banklovkommisjonens utkast § 20-47 annet ledd første punktum, at vedtak om statlig støttetiltak også kan omfatte statlig erverv av eierskap til et foretak eller dets virksomhet. Etter overtakelsen kan eierskapet etter forslaget overføres til en offentlig myndighet eller et statseid foretak. Det vises til lovforslaget § 20-28 annet ledd bokstav b.

8.7.4 Finansiering og gjennomføring

Som Banklovkommisjonen påpeker, vil anvendelse av de statlige tiltakene oftest forutsette bevilgningsvedtak fra Stortinget, med mindre kapitalinstrumentene overtas vederlagsfritt og uten risiko for staten. Finansieringsspørsmål må vurderes og behandles i det enkelte tilfelle, og er ikke nødvendig å regulere i loven her.

Kapitalinstrumenter som erverves ved statlige tiltak, bør selges til privat eier så snart markedsforholdene tillater det, og departementet bør treffe beslutning om slikt salg. Det vises til lovforslaget § 20-28 tredje ledd. Bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 57 nr. 3 og art. 58 nr. 3, og svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-47 første ledd tredje punktum.

Vedtak om statlige tiltak fra departementet bør gjennomføres av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, ettersom Finanstilsynet etter lovforslaget for øvrig har de hjemler som er nødvendig for å gjennomføre slike tiltak. De statlige tiltakene har dessuten likhetstrekk med krisetiltak som Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet uansett skal kunne gjennomføre. Dette vil etter departementets vurdering være en mer effektiv og hensiktsmessig løsning enn det som synes å være utgangspunktet i direktivet art. 56 nr. 2, altså at departementet også skal ha en del av de hjemler som krisehåndteringsmyndigheten uansett skal ha. Gjennomføring av statlige tiltak er både i dansk og svensk rett lagt til krisehåndteringsmyndigheten, jf. avsnitt 8.4. Det vises til lovforslaget § 20-28 fjerde ledd første punktum. Annet punktum pålegger Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet å påse at foretakets virksomhet drives profesjonelt og forretningsmessig når det er gjenstand for statlige tiltak, i den grad det ervervede eierskapet tillater det. Sistnevnte bestemmelse gjennomfører direktivet art. 57 nr. 2 og art. 58 nr. 3, og svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-47 første ledd annet punktum.