9 Innskuddsgarantiordningen

9.1 Innledning

Reglene i EUs krisehåndteringsdirektiv og innskuddsgarantidirektiv utfyller hverandre, og dekker til sammen de fleste aspekter ved økonomiske problemer i banker og kredittforetak. Mens en gjennomføring av regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet innfører et nytt og omfattende regelverk, innebærer det reviderte innskuddsgarantidirektivet i stor grad en videreføring av tidligere EU-regler, og det er et forholdsvis enkelt og oversiktlig regelverk. Den viktigste endringen sammenlignet med gjeldende rett er at departementet i samsvar med direktivet foreslår utvidet dekning i inntil 12 måneder for visse typer av innskudd.

Det reviderte innskuddsgarantidirektivet bygger videre på det opprinnelige direktivet om innskuddsgarantiordninger fra 1994, direktiv 1994/19/EF. Det ble gjort enkelte endringer i direktivet i etterkant av finanskrisen (endringsdirektiv 2009/14/EF), og samtidig varslet en større gjennomgang av direktivet. Denne gjennomgangen ble omtalt som en «recast» av direktivet, og endringene ble vedtatt i 2014 som direktiv 2014/49/EU. Siden direktivet bygger videre på et direktiv som allerede er inntatt i EØS-avtalen, og som det allerede foreligger norsk gjennomføringslovgivning for, er behovet for lovendringer mindre enn for krisehåndteringsdirektivet. Omtalen i proposisjonen dekker ikke alle enkeltheter ved det reviderte innskuddsgarantidirektivet, men er knyttet til enkelte relevante problemstillinger der det er behov for endringer sammenlignet med gjeldende rett.

I kapitlet her omtales spørsmål som knytter seg til selve innskuddsgarantiordningen, herunder garantinivå, hvilke innskudd som er dekket, utbetalingsfrist mv. Proposisjonens kapittel 10 omhandler finansiering og bruk av innskuddsgarantifondets midler. Bruk av innskuddsgarantiordningens midler til alternative tiltak overfor medlemsbanker er omtalt i kapittel 6, og organisatoriske spørsmål knyttet til Bankenes sikringsfond er omtalt i kapittel 4. Lovtekniske og redaksjonelle endringer i bestemmelsene sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast er omtalt i spesialmerknadene til de bestemmelsene det gjelder.

9.2 Gjeldende rett

Finansforetaksloven kapittel 19 inneholder regler om Bankenes sikringsfond og innskuddsgaranti. Reglene i loven bygger på EØS-regler som svarer til direktiv 1994/19/EF. Gjennom denne ordningen er innskudd i norske banker garantert av Bankenes sikringsfond opp til 2 mill. kroner per innskyter per bank, jf. finansforetaksloven § 19-9. Ordningen har fungert godt, og bidro til at det ikke ble noe «run» på norske banker under den internasjonale finanskrisen i 2008.

Bankenes sikringsfond er navnet både på det organet som er etablert i medhold av lov for å administrere innskuddsgarantiordningen, og på selve fondet som finansierer garantiansvaret. Bankenes sikringsfond er derfor i de fleste sammenhenger synonymt med den norske innskuddsgarantiordningen. Bankenes sikringsfond som organ er som nevnt nærmere omtalt i kapittel 4.

Alle norske banker er pliktige medlemmer i den norske innskuddsgarantiordningen, jf. finansforetakloven § 19-1. For norske filialer av kredittinstitusjoner med hovedsete i andre stater i EØS er det frivillig å være medlem. Slike filialer er underlagt garantiordningen i hjemstaten, men kan være medlem dersom innskuddsgarantiordningen i filialens hjemstat ikke kan anses å gi filialens innskytere like god dekning som det som følger av denne loven. Ettersom garantiordningene i de andre landene i EØS dekker innskudd opp til 100 000 euro, er dette i praksis aktuelt for alle filialer av utenlandske banker. Det er for tiden syv utenlandske banker som er filialmedlem i den norske ordningen, hvorav seks svenske og én dansk bank. For filialer av kredittinstitusjon med hovedsete i stat utenfor EØS, kan departementet bestemme at de skal være medlem av innskuddsgarantiordning. Loven gir ikke nærmere regler om utestengelse eller utelukkelse av medlemmer.

Innskudd er definert som «enhver kredittsaldo i kredittinstitusjon i henhold til konto som lyder på navn, samt forpliktelser etter innskuddsbevis til navngitt person, unntatt innskudd fra andre finansforetak», jf. § 19-4 første ledd. Grensen på 2 mill. kroner per innskyter per bank følger av annet ledd og gjelder alle innskudd som er omfattet av ordningen, slik at det ikke er noen typer innskudd som er dekket utover grensen på 2 mill. kroner. Bakgrunnen for at det ikke er gjort unntak fra regelen, er at grensen er høy, og at én grense for alle typer innskudd kan bidra til å effektivisere utbetalingsprosessen fra sikringsfondet.

Bankenes sikringsfond skal etter loven dekke tap på innskudd så snart som mulig, og senest én uke etter at Finanstilsynet har kommet til at en bank verken er eller vil bli i stand til å tilbakebetale innskudd, eller det er truffet vedtak om offentlig administrasjon eller lignende, jf. § 19-10 første ledd. For filialmedlemmer skal Bankenes sikringsfond kun dekke det tapet som overstiger hjemstatens garantiansvar, det vil i praksis si innskudd mellom 100 000 euro og 2 mill. norske kroner. Det er garantiordningen i hjemstaten som er ansvarlig for utbetaling av den del av innskuddene som er garantert av garantiordningen i hjemstaten. Bankenes sikringsfond dekker det som kommer på «toppen» på hjemstatens ordning, og ordningen omtales derfor som en «topping-up»-ordning. Ordningen bidrar til å gi filialer av utenlandske banker like konkurransevilkår når de opererer i det norske markedet.

For innskudd i norske bankers filialer i utlandet er garantiansvaret oppad begrenset til det samme garantiansvaret som gjelder for andre banker i det aktuelle landet, jf. finansforetaksloven § 19-10 fjerde ledd. Bestemmelsen skal bidra til å sikre like konkurransevilkår og unngå at norske banker skal kunne bruke den norske garantiordningen som konkurransefortrinn i det aktuelle markedet.

Bankenes sikringsfond kan, for å unngå at en bank kommer i en posisjon hvor garantiansvaret utløses, yte støtte til banken på ulike måter, f.eks. ved å stille garanti for innskudd, tilføre egenkapital, dekke tap for kreditorene eller andre tiltak i samsvar med vedtektene. Et grunnleggende vilkår for dette er at fondets gjenværende kapital etter støttetiltaket sammen med fremtidig innbetaling av årsavgift og garantikapital samt annen kapitaltilgang, må antas å være tilstrekkelig til å sikre fondets forpliktelser etter innskuddsgarantiordningen. Denne adgangen til å yte støttetiltak er en praktisk viktig del av det gjeldende norske systemet for tidligtiltak, jf. omtale i avsnitt 6.2.4.

For at Bankenes sikringsfond skal kunne foreta beregninger av mulig garantiansvar og vurdere sannsynligheten for at garantiansvaret kan bli utløst, er det viktig at Bankenes sikringsfond har god oversikt over bankenes økonomi og mulighet til å avdekke negative forhold hos bankene. Etter finansforetaksloven § 19-3 fjerde ledd har derfor Bankenes sikringsfond hjemmel til å granske medlemmenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning. I den sammenheng kan fondet kreve at et medlem skal legge frem dokumenter mv. og opplysninger som fondet anser nødvendig. Denne adgangen kommer i tillegg til at Bankenes sikringsfond samarbeider nært med, og utveksler informasjon med, Finanstilsynet.

Bankenes sikringsfond er som omtalt i kapittel 4 et privat rettssubjekt. Innskuddsgarantien er ikke en statlig garanti, men en forpliktelse for Bankenes sikringsfond til å dekke innskyternes tap. Staten hefter ikke for sikringsfondets forpliktelser.

Det vises til nærmere omtale av gjeldende rett i Banklovkommisjonens utredning NOU 2016: 23 kapittel 8.

9.3 Forventet EØS-rett

9.3.1 Generelt

Det nye innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU ble vedtatt i EU 16. april 2014. Direktivet erstatter innskuddsgarantidirektivet 94/19/EF med etterfølgende endringer, herunder endringer ved direktiv 2009/14/EF, og viderefører i stor grad regelverket i disse direktivene. Det nye direktivet omtales derfor som en «recast» selv om direktivet også medfører en del endringer og tillegg i forhold til det tidligere regelverket. Generelt er direktivet mer omfattende enn det tidligere direktivet, slik at det inneholder flere detaljregler om bl.a. administrative forhold knyttet til ordningen. I det følgende omtales enkelte hovedpunkter i direktivet. For øvrig viser departementet til Banklovkommisjonens omtale av direktivet i NOU 2016: 23 kapittel 9.4.

Direktivet stiller krav til myndighetene om å etablere en garantiordning i tråd med direktivets regler. Direktivet stiller ikke krav om at statene må garantere for innskuddsgarantiordningens forpliktelser, jf. formålsparagraf 45 til direktivet. EFTA-domstolen bekreftet denne direktivforståelsen med hensyn til direktiv 94/19/EF i EFTA-domstolens avgjørelse E-16/11 (Icesave-saken).

9.3.2 Kvalifiserte innskudd

Direktivet skiller mellom kvalifiserte innskudd («eligible deposits»), som er innskudd som kvalifiserer til dekning under innskuddsgarantiordningen, og garanterte innskudd («covered deposits») som er kvalifiserte innskudd innenfor de grensene for garantien som følger av art. 6.

I direktivet art. 5 er det nærmere angitt hvilke innskudd som ikke skal anses som kvalifiserte innskudd. Dette omfatter blant annet innskudd fra andre foretak i finanssektoren, herunder de fleste finansforetak, verdipapirfond, pensjonsinnretninger mv. Også innskudd fra offentlige myndigheter er unntatt, jf. art. 5 nr. 1 bokstav j. Medlemsstatene kan imidlertid bestemme at innskudd fra lokale myndigheter med årlig budsjett på inntil 500 000 euro skal være kvalifiserte innskudd. Det samme gjelder innskudd holdt av private pensjonsordninger og pensjonsordninger for små og mellomstore bedrifter.

9.3.3 Garanterte innskudd

Kvalifiserte innskudd etter art. 5 er garantert opptil garantibeløpet. Etter direktivet art. 6 nr. 1 skal garantibeløpet i innskuddsgarantiordningene harmoniseres til 100 000 euro, men noen typer innskudd skal være midlertidig beskyttet ut over dette, jf. art. 6 nr. 2. En midlertidig høyere dekning skal omfatte innskudd på klientkonto, innskudd som ivaretar sosiale hensyn i forbindelse md særlige begivenheter som ekteskap, skilsmisse, arv o.l., og innskudd basert på utbetaling av forsikringsytelse eller erstatning i forbindelse med straffesaker. Slike innskudd skal være dekket for et høyere beløp i en periode på minst tre og maksimalt 12 måneder, men direktivet inneholder ikke nærmere regler om hvor høyt beløpet skal være. Artikkel 7 inneholder nærmere regler om hvordan det tilbakebetalingspliktige beløpet skal fastsettes.

Etter en overgangsregel i direktivet art. 19 nr. 4 kan en tidligere beløpsgrense for garantien på inntil 300 000 euro likevel videreføres til 31. desember 2018. Regjeringen har tidligere varslet overfor Stortinget at norske myndigheter vil komme tilbake til denne saken overfor EU i tilknytning til arbeidet med å innlemme direktivet i EØS-avtalen.

9.3.4 Utbetaling av innskudd

Etter direktivet art. 8 skal innskuddsgarantiordningen gjøre innskuddet tilgjengelig for innskyterne senest innen 7 dager etter at innskuddet ble utilgjengelig. Artikkel 2 nr. 1 punkt 8 a og b inneholder de nærmere vilkårene for at innskuddet skal anses som utilgjengelig. For det første skal innskuddet anses som utilgjengelig hvis en relevant myndighet har besluttet at det er utilgjengelig fordi foretaket på grunn av sin finansielle situasjon ikke er i stand til å tilbakebetale innskuddet. For det annet skal innskuddet anses som utilgjengelig hvis det har vært truffet et vedtak (f.eks. om konkurs, offentlig administrasjon e.l.) som har den effekten at innskyters rett til å kreve utbetaling blir suspendert. Det er opp til nasjonale myndigheter å ta stilling til hvilken myndighet som skal treffe vedtak om at innskudd skal anses utilgjengelig. Artikkel 9 nr. 1 stiller krav om at medlemslandene må sørge for at innskyterne skal kunne bringe krav om utbetaling av garanterte innskudd inn for domstolene.

9.3.5 Medlemskap og grensekryssende virksomhet

Etter direktivet art. 12 kan medlemslandene tillate innskuddsgarantiordningen å låne til og få lån fra andre garantiordninger i EØS på de vilkår som følger av artikkelen, jf. omtale i avsnitt 10.3.1.4. Videre gir art. 14 regler om samarbeid mellom garantiordningene. En viktig bestemmelse er at det ved filialinnskudd er innskuddsgarantiordningen i vertsstaten som skal utbetale innskuddet til innskyteren i tråd med reglene i art. 14, etter at innskuddsgarantiordningen i hjemstaten har stilt midlene til rådighet. Bakgrunnen for bestemmelsen er at det er antatt å være enklere for innskytere i et land å forholde seg til garantiordningen i dette landet enn i landet der kredittinstitusjonen har et hovedsete. Av hensyn til forbrukerne følger det videre av art. 14 nr. 2 at det er garantiordningen i vertsstaten som skal sørge for å gi nødvendig informasjon til innskyterne på vegne av garantiordningen i hjemstaten. Garantiordningen i vertsstaten skal også kunne motta og videreformidle post fra innskytere til garantiordningen i hjemstaten.

9.3.6 Informasjon og administrative forhold

Direktivet art. 16 stiller krav om hvilken informasjon innskuddsgarantiordningen skal gi til innskyterne, samt hvilken informasjon medlemsforetakene er pliktige til å gi bl.a. i forbindelse med åpning av kontoer. Videre stiller artikkelen nærmere krav til hvordan informasjonen skal gis. Artikkel 16 nr. 5 pålegger medlemsstatene å begrense adgangen til å bruke opplysninger om garantiordningen i markedsføringen.

Direktivet inneholder også en rekke spredte administrative krav til ordningen, bl.a. krav til stresstesting, krav til at ordningen skal kunne hente inn informasjon fra medlemmene, og krav til at ordningen har på plass systemer for beregning av sitt ansvar. Det er også krav til at innskyterne skal kunne klage (dansk oversettelse) eller gå til sak mot ordningen («subject of an action against the DGS», engelsk oversettelse), jf. art. 9.

Direktivet art. 4 nr. 4 til 6 inneholder regler om hvordan brudd på medlemsforetakenes plikter skal håndteres. Etter nr. 4 skal tilsynsmyndigheten i samarbeid med innskuddsgarantiordningen ta nødvendige grep overfor foretaket. Hvis ikke dette er tilstrekkelig for å sikre etterlevelse, skal garantiordningen, i samsvar med lov og med tilsynsmyndighetens uttrykkelige samtykke, kunne gi foretaket advarsel om at foretaket vil bli utestengt fra garantiordningen hvis det ikke oppfyller sine plikter, jf. nr. 5. Fristen skal være på minst én måned. Dersom foretaket fremdeles ikke oppfyller sine forpliktelser etter utløpet av fristen, skal det utestenges. Innskudd som ble gjort før utestengelsen, skal imidlertid fortsatt være garantert av garantiordningen, jf. nr. 6.

9.4 Fremmed rett

9.4.1 Danmark

I Danmark er det reviderte innskuddsgarantidirektivet gjennomført i lov om en indskyder- og investorgarantiordning. Ordningen er organisert sammen med investorgarantiordningen1 i Garantiformuen, og administreres av Finansiel Stabilitet, jf. § 1. Loven § 9 regulerer nærmere hvilke innskudd som er dekket. Hovedregelen er at innskudd er dekket inntil 100 000 euro. Visse typer innskudd gis imidlertid i tråd med direktivet midlertidig høyere dekning:

• Innskudd som i henhold til lov har et sosialt formål og er knyttet til særlige livsbegivenheter, er dekket med inntil 150 000 euro i seks måneder.

• De samme grensene (150 000 euro og seks måneders dekning) gjelder innskudd som stammer fra erstatning eller godtgjørelse i henhold til lov for skader forvoldt ved kriminalitet eller feilaktig domfellelse.

• Innskudd som stammer fra transaksjoner vedrørende fast eiendom til hovedsakelig ikke ervervsmessig bruk, er dekket for et beløp på opptil 10 mill. euro i inntil 12 måneder etter at beløpet ble satt inn.

• Pensjonsinnskudd har ubegrenset dekning (jf. direktivet art. 6 nr. 3).

9.4.2 Sverige

Innskuddsgarantiordningen administreres av Riksgäldkontoret, og er regulert i lov 1995 nr. 1571 om insättningsgaranti. I Sverige har en valgt å benytte direktivets adgang til å omregne beløpet på 100 000 euro til nasjonal valuta, jf. direktivet art. 6 nr. 5. Etter loven § 4 garanterer ordningen for innskudd opp til 950 000 svenske kroner, med mindre innskuddet er omfattet av bestemmelsen om utvidet innskudd. Direktivets krav om utvidet dekning for visse typer innskudd er gjennomført i lovens § 4 c. Paragrafen gir innskudd som stammer fra følgende hendelser, midlertidig utvidet dekning:

• Salg av privatbolig.

• Erstatning for skade på eiendom.

• Opphør av arbeidsforhold, skifteoppgjør, pensjon, sykdom, invaliditet eller dødsfall.

• Utbetaling av forsikringsoppgjør.

• Erstatning for skade som følge av lovbrudd, feilaktig dom eller feil eller forsømmelse ved myndighetsutøvelse.

Innskudd som stammer fra slike hendelser, er midlertidig dekket med inntil 5 mill. svenske kroner i tillegg til de 950 000 kronene som er dekket etter loven § 4. De samme grensene gjelder for alle kategoriene av innskudd. Den midlertidige utvidede dekningen varer i 12 måneder, i tråd med direktivets maksimumsramme for utvidet dekning.

9.5 Banklovkommisjonens utkast

9.5.1 Generelt

Banklovkommisjonen foreslår å videreføre regler om innskuddsgarantiordningen og Bankenes sikringsfond i lovutkastet kapittel 19, jf. omtale i NOU 2016: 23 kapittel 10. Banklovkommisjonen viser til at det nye direktivet i hovedsak er en redaksjonell samordning, selv om konsolideringen også har medført noen endringer og tillegg sammenlignet med det tidligere regelverket. Kommisjonen påpeker at behovet for materielle endringer i den norske garantiordningen derfor er tilsvarende begrenset. Banklovkommisjonen foreslår derfor i lovutkastet kapittel 19 en videreføring av en del av reglene og prinsippene i finansforetaksloven kapittel 19, samt en gjennomføring av bestemmelsene i innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU. Utkastet innebærer relativt omfattende redaksjonelle endringer av gjeldende rett, selv om de materielle endringene er av begrenset omfang.

Banklovkommisjonen peker på at det trekkes et markert skille i direktivet mellom de krav som stilles til utformingen av selve garantiordningen, og kravene til innskuddsgarantifond og andre finansieringsordninger som skal sikre at mulig garantiansvar blir dekket. Banklovkommisjonen foreslår derfor at det ved utformingen av det nye kapittel 19 om innskuddsgarantiordningen etableres et systematisk skille mellom reglene om selve innskuddsgarantiordningen og reglene om Bankenes sikringsfonds organisering og oppgaver. Systematisk og lovteknisk fremtrer derfor utkastet til kapittel 19 i finansforetaksloven i endret form.

9.5.2 Kvalifiserte innskudd

Lovutkastet skiller mellom dekkede innskudd, som er innskudd som er omfattet av innskuddsgarantiordningen («eligible deposits»), jf. utkastet § 19-5, og garanterte innskudd, jf. utkastet § 19-6, som er dekkede innskudd innenfor garantiansvaret slik dette er definert i utkastet til § 19-6. Selve innskuddsbegrepet er i definert i utkastet § 19-4. Bestemmelsene gjennomfører direktivet art. 5 og 6, samt definisjonen av innskudd og utilgjengelige innskudd i art. 2 nr. 1 punkt 3 og 8.

9.5.3 Garanterte innskudd

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet til § 19-6 annet ledd å videreføre en øvre grense på garantiansvaret på 2 mill. kroner per innskyter per bank. Banklovkommisjonen viser til at overgangsbestemmelsen i direktivet art. 19 nr. 4 åpner for dette frem til utgangen av 2018. Banklovkommisjonen viser videre til at regjeringen har varslet at den arbeider videre med saken i forbindelse med innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen, og at det er uavklart hva som vil gjelde etter den tid.

I tråd med direktivet art. 6 nr. 2 foreslår Banklovkommisjonen at visse typer innskudd skal være midlertidig beskyttet ut over grensen på 2 mill. kroner per innskyter per bank. Banklovkommisjonen foreslår at handlingsrommet i direktivet utnyttes fullt ut, dvs. at de innskudd som skal være midlertidig beskyttet ut over det ordinære garantinivået, gis ubegrenset dekning i en periode på 12 måneder. Dette gjelder bl.a. innskudd som er gjort i forbindelse med skifteoppgjør, arveoppgjør, boligsalg, forsikringsutbetalinger mv. Banklovkommisjonen viser til at det dreier seg om innskudd som vil kunne ha stor betydning og påvirkning for enkeltpersoners livssituasjon, og at innskuddene derfor bør gis ubegrenset beskyttelse så lenge som mulig.

Banklovkommisjonen foreslår videre å videreføre begrensningen i garantiansvaret overfor innskudd i filialer i utlandet til 100 000 euro, som er det nivået som gjelder i de andre EØS-landene, jf. § 19-6 annet ledd annet punktum.

9.5.4 Utbetaling av innskudd

Banklovkommisjonen foreslår i § 19-8 at garantiordningen skal ha plikt til å «gjøre innskudd tilgjengelig i et medlemsforetak» for innskyterne innen syv arbeidsdager. Formuleringen gir innskuddsgarantiordningen fleksibilitet med hensyn til hvordan innskuddet gjøres tilgjengelig, men forutsetter at det gjøres tilgjengelig i et medlemsforetak, jf. omtale av sikringsfondets system for dette i merknaden til bestemmelsen (utredningen avsnitt 10.1, side 135 flg.).

9.5.5 Medlemskap og grensekryssende virksomhet

Etter utkastet § 19-1 skal alle norske banker være medlem av garantiordningen. Det er ikke adgang til å ta imot innskudd uten å være medlem, jf. utkastet § 19-3 første ledd. Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 19-2 å videreføre systemet med «topping-up» gjennom at filialer av utenlandske kredittinstitusjoner kan være frivillig medlem i innskuddsgarantiordningen. For filialer av kredittinstitusjoner med hovedsete utenfor EØS foreslår Banklovkommisjonen at departementet kan gi nærmere regler om medlemskap i forskrift, jf. § 19-2 tredje ledd. I § 19-13 tredje ledd foreslår Banklovkommisjonen regler om utelukkelse av medlemmer, jf. direktivet art. 4 nr. 4 til 6.

9.5.6 Informasjon og administrative forhold

Regler om foretakets informasjonsplikt over innskytere foreslås av Banklovkommisjonen inntatt i lovutkastet § 19-14.

Banklovkommisjonen foreslår som nevnt at organet Bankenes sikringsfond videreføres, og fortsatt skal ha i oppgave å administrere innskuddsgarantiordningen. I lovutkastet §§ 19-15 og 19-16 foreslår Banklovkommisjonen nærmere bestemmelser om Bankenes sikringsfonds oppgaver knyttet til forvaltningen av innskuddsgarantiordningen.

Bankenes sikringsfond skal etter utkastet utføre alle oppgavene og utøve den myndighet som etter lovutkastet ligger til innskuddsgarantiordningen. Styret i sikringsfondet skal etter utkastet også være styret i garantiordningen. Banklovkommisjonen foreslår også at Finanstilsynet skal være den myndighet som skal treffe vedtak om på hvilket tidspunkt en bank skal anses ute av stand til å tilbakebetale innskudd ved forfall, jf. art. 2 nr. 1 punkt 8 a og lovutkastet § 19-6 første ledd.

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-16 tredje ledd at Bankenes sikringsfond skal ha rett til å undersøke medlemmenes kvartalsregnskaper, og ved økt risiko be om opplysninger for å klargjøre situasjonen og vurdere risikoen for mulig ansvar, samt be om bistand fra Finanstilsynet. Banklovkommisjonen understreker i merknaden til utkastet § 19-16 at det er Finanstilsynet som er den overordnede tilsynsmyndighet, men at Bankenes sikringsfond fortsatt skal gis mulighet til å kreve fremlagt opplysninger for å klargjøre situasjonen og vurdere risikoen for et mulig utbetalingsansvar. Bestemmelsen i tredje ledd bygger på gjeldende § 19-3 fjerde ledd, men er gitt en annen språkdrakt for å bedre avklare myndighetskompetansen til Finanstilsynet.

Banklovkommisjonen foreslår i § 19-21 regler om klageadgang og domstolsprøving av krav. I utredningen punkt 10.2 legger Banklovkommisjonen til grunn at spørsmålet om et innskudd er garantert er et materielt spørsmål, og at Bankenes sikringsfonds avgjørelse av om et innskudd omfattes av garantiordningen derfor skal kunne påklages etter reglene i forvaltningsloven. Banklovkommisjonen foreslår at Finanstilsynet skal være klageorgan for vedtak truffet av sikringsfondet om innskuddsgarantiordningen. Også vedtak om bidragsplikt til ordningen skal kunne påklages, med mindre det gjelder fastsettelse av risikojustering og risikoprofil av medlemsforetakenes andel av årsbidraget, jf. omtale i kapittel 10.

Bankenes sikringsfond som organ er nærmere omtalt i avsnitt 4.5.4.

9.6 Høringsinstansenes syn

Eiendom Norge, Huseiernes Landsforbund, NBBL, og Norges eiendomsmeglerforbund støtter forslaget om å videreføre gjeldende dekningsnivå på 2 mill. kroner per innskyter per bank. Disse høringsinstansene er også positive til å utnytte det handlingsrommet som direktivet gir til å fastsette høyere dekning for visse typer innskudd for en periode på inntil 12 måneder.

Statens sivilrettsforvaltning påpeker at en eventuell reduksjon i dekningsnivået til 100 000 euro vil få økonomiske og administrative konsekvenser for fylkesmennenes forvaltning av innskudd på vegne av personer under verge ved at innskudd må fordeles på flere konti for å være fullt garanterte.

Finanstilsynet er bekymret for atferdsrisiko, og mener forslaget fra Banklovkommisjonen om å gi 12 måneders ubegrenset dekning for innskudd knyttet til særlige livssituasjoner, går for langt. Finanstilsynet mener tidsperioden bør settes til seks måneder, og at slike innskudd maksimalt bør dekkes opp til 10 mill. kroner per innskyter. For klientkonto foreslår Finanstilsynet at grensen skal gjelde per klient. Finanstilsynet påpeker også at det bør settes et eksportforbud ved grensekryssende virksomhet på den del av garantien som overstiger 100 000 euro. Tilsynet viser til at det er tatt inn et slikt forbud for utenlandske filialer, men ikke for grensekryssende virksomhet, og at dette kan gi norske banker konkurransefordeler i utlandet.

Også Finans Norge mener at det bør settes et tak for dekning av innskudd som er omfattet av den utvidede dekningen. Finans Norge viser til at direktivets fortale forutsetter et slikt tak, og at alle de andre nordiske landene har et slikt tak. Videre er det etter Finans Norges syn nødvendig med en klarere avgrensning av innskudd som skal være omfattet av den utvidede grensen, for å unngå regulatorisk arbitrasje. Finans Norge foreslår at bestemmelsen utfylles med en forskrift, og er av den oppfatning at loven ikke kan settes i kraft før forskriften er på plass.

Bankenes sikringsfond foreslår at formålsbestemmelsen justeres slik at det kommer tydeligere frem at ordningen skal bidra til finansiell stabilitet. Sikringsfondet viser til at bidrag til finansiell stabilitet er trukket frem av den internasjonale organisasjonen for innskuddsgarantiordninger, IADI. IMF bruker prinsippene fra IADI som rettesnor ved sine landgjennomganger og har etterspurt en tydeligere formulering av sikringsfondets formål knyttet til dets bidrag til finansiell stabilitet.

Bankenes sikringsfond viser videre til mindretallets merknad til utkastet § 19-6 om triggerpunktet for utløsing av garantiansvaret. Sikringsfondet ber om at triggerpunktet for å utløse garantiansvaret utelukkende skal være departementets vedtak om å sette et foretak under offentlig administrasjon, i tråd med det som er gjeldende rett. Sikringsfondet mener at den stengingen av banken som skjer ved en offentlig administrasjon, praktisk sett er helt nødvendig for at sikringsfondet skal kunne gjennomføre en utbetaling tilstrekkelig effektivt. Alternativet med at Finanstilsynet fastslår at innskuddene er utilgjengelige, mener Bankenes sikringsfond at eventuelt kan være et tilleggsvilkår.

Bankenes sikringsfond tar videre opp Banklovkommisjonens utkast til endring av ordlyden knyttet til sikringsfondets rett til å granske regnskaper mv. hos bankene, jf. utkastet § 19-16 tredje ledd. I uttalelsen skriver sikringsfondet følgende om dette:

«Sikringsfondets administrasjon har en god og løpende dialog med Finanstilsynet vedrørende «early warning» og undersøkelse av medlemsforetak. Det er imidlertid viktig at sikringsfondet i størst mulig grad fungerer uavhengig, jf. IADIs kjerneprinsipper for innskuddsgarantifond. Det norske sikringsfondet har alltid hatt rett til å granske medlemmenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning, jf. dagens bestemmelse i finansforetaksloven § 19-3 fjerde ledd. Det følger av forarbeidene at det er meningen av sikringsfondet skal beholde denne retten (NOU side 149). Den nye bestemmelsen fremstår likevel mer begrensende enn den eksisterende bestemmelsen. Det er viktig at dagens regel opprettholdes slik at sikringsfondet kan innhente regnskapstall og annen informasjon ved behov, samt at sikringsfondet beholder retten til å besøke utvalgte banker.

Sikringsfondet ønsker derfor at dagens ordlyd i § 19-3, fjerde ledd videreføres. Lovens begrep «granske» kan byttes ut med «undersøke» Det bør ikke være et krav om at den økonomiske utvikling innebærer økt risiko eller et krav om å søke bistand fra Finanstilsynet (selv om dette ofte gjøres i praksis). Sistnevnte er viktig for å opprettholde sikringsfondets uavhengighet».

Bankenes sikringsfond har videre en rekke tekniske merknader til bestemmelsene i kapittel 19. Bankenes sikringsfond påpeker bl.a. at den løsningen sikringsfondet har utarbeidet for å gjøre garanterte innskudd tilgjengelig, ikke innebærer at det gjøres tilgjengelig i et medlemsforetak, men gjennom en nettbasert utbetalingsportal eller via en giro. Sikringsfondet foreslår at loven åpner for at denne løsningen kan videreføres, og påpeker at dette synes å være i samsvar med Banklovkommisjonens intensjon.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at Banklovkommisjonen har foreslått regler om opplysningsplikter for bankene i utkastet § 19-14. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler videre at:

«Finansavtaleloven inneholder allerede krav til opplysninger som skal gis til bankens kunder ved inngåelse av kontoavtaler. Justis- og beredskapsdepartementet mener det er uheldig at bankens informasjonsplikter overfor kundene reguleres spredt i forskjellige lover og forskrifter. Etter vårt syn bør informasjonsplikter og andre plikter banken har overfor kundene, fremgå av finansavtaleloven. Det foreslås på denne bakgrunn at de aktuelle reglene heller inntas i finansavtaleloven.»

Pensjonskasseforeningen påpeker at garantiordningen etter utkastet også vil omfatte «innskudd av midler som er knyttet til individuelle pensjonsordninger eller kollektive tjenestepensjonsordninger for små og mellomstore bedrifter», jf. utkastet § 19-5 annet ledd. Pensjonskasseforeningen bemerker at bestemmelsen først og fremst vil ha betydning for individuelle pensjonsordninger ettersom beløpsgrensen på 2 mill. kroner vil gjelde også her. Pensjonskasseforeningen ber for øvrig om at det defineres hva som anses som små og mellomstore bedrifter.

9.7 Departementets vurdering

9.7.1 Generelt

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om et systematisk skille mellom Bankenes sikringsfond og innskuddsgarantiordningen. I tråd med Banklovkommisjonens utkast foreslår departementet å samle bestemmelsene om innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet i kapittel 19. De organisatoriske bestemmelsene om Bankenes sikringsfond som organ foreslår departementet at skilles ut i en egen lov, jf. omtale i kapittel 4, mens bestemmelsene om Bankenes sikringsfonds administrative oppgaver som forvalter av innskuddsgarantifondet fremgår av lovforslaget kapittel 19.

Departementet foreslår en del redaksjonelle endringer i loven kapittel 19 sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast. Departementet har lagt vekt på å forenkle bestemmelsene og på at de bestemmelsene som er viktigst å kommunisere til innskytere, så som bestemmelser om garantinivå og utbetalingsfrist, fremgår tydelig og enkelt av loven. Departementet har også søkt å legge noe mer av detaljreglene i forskrift, og å forkorte paragrafene ved å fjerne lovtekst som ikke har selvstendig rettslig betydning, men som bare var tatt med i utkastet av informasjonshensyn.

9.7.2 Medlemskap

Medlemskap i garantiordningen er obligatorisk for å kunne ta imot innskudd. Denne bestemmelsen er grunnleggende, og departementet foreslår derfor at denne bestemmelsen inntas som § 19-1 første ledd. I annet ledd foreslår departementet å angi innskuddsgarantiordningens formål. Innskuddsgarantiordningen motvirker «run» mot bankene gjennom å utbetale garanterte innskudd når de blir utilgjengelige, og bidrar dermed til finansiell stabilitet, slik Bankenes sikringsfond tar opp i sin høringsuttalelse. I tråd med merknadene fra Bankenes sikringsfond foreslår departementet å presisere dette i lovteksten, jf. § 19-1 annet ledd.

I lovforslaget § 19-2 foreslår departementet å samle alle regler om medlemskap i garantiordningen. Medlemskap er obligatorisk for norske banker, mens filialer av utenlandske banker kan velge å være filialmedlem, jf. omtale av topping-up ordningen nedenfor. Departementet foreslår at det i forskrift kan gis regler om medlemskap for filialer av banker med hovedsete utenfor EØS. I tråd med Banklovkommisjonens utkast til § 19-13 tredje ledd foreslår departementet at medlemmer som ikke oppfyller sine plikter, skal kunne utelukkes. Medlemmer som er utelukket vil ikke lenger kunne ta imot innskudd, jf. lovforslaget § 19-1 første ledd.

9.7.3 Kvalifiserte innskudd

I lovforslaget skilles det mellom kvalifiserte innskudd og garanterte innskudd. Kvalifiserte innskudd er innskudd som kvalifiserer til dekning fra innskuddsgarantien, og svarer til uttrykket «eligible deposits» i direktivet og «dekkede innskudd» i Banklovkommisjonens utkast. Etter departementets vurdering skaper «dekkede innskudd» en assosiasjon til at innskuddet er garantert. Departementet viser herunder til at direktivet opererer med uttrykket «covered deposits» for garanterte innskudd, oversatt til «dækkede indskud» i den danske utgaven av direktivet. Det vises til lovforslaget § 19-3, som inneholder definisjon av innskudd og den nærmere angivelsen av hvilke innskudd som kvalifiserer for dekning. Oversettelsen til «kvalifiserte innskudd» svarer til den svenske versjonen av direktivet, og antyder at innskuddet kvalifiserer for garantiutbetaling. Den danske versjonen av direktivet bruker begrepet «berettigede indskud».

9.7.4 Garanterte innskudd

I lovforslaget § 19-4 foreslår departementet å angi grensene for innskuddsgarantien. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast om å videreføre gjeldende dekningsnivå på 2 mill. kroner per innskyter per bank, jf. første ledd. Departementet viser til at regjeringen fremdeles arbeider overfor EU i forbindelse med innlemmelse av innskuddsgarantidirektivet med sikte på å kunne videreføre gjeldende garantinivå. Departementet viser videre til at det er bred støtte blant høringsinstansene om å søke å videreføre dekningsnivået.

Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag om å utnytte handlingsrommet i direktivet med hensyn til å gi utvidet dekning for enkelte typer innskudd. Departementet viser til at Banklovkommisjonens forslag har fått relativt bred støtte i høringen blant organisasjonene som har uttalt seg, selv om Finanstilsynet og Finans Norge uttrykker bekymring for atferdsrisiko ved å ha et såpass vidt unntak. I tråd med Banklovkommisjonens utkast legger derfor departementet opp til at innskudd knyttet til særlige livshendelser gis utvidet dekning for en periode på inntil 12 måneder, jf. lovforslaget § 19-4 annet ledd. Dette gjelder følgende typer av innskudd:

• Innskudd foretatt i henhold til avtale om fast eiendom som gjelder erverv eller avhendelse av rett til private boliger eller fritidshus.

• Innskudd som ivaretar sosiale hensyn, og er knyttet til særlige begivenheter i en innskyters livsløp, herunder ekteskap, samlivsbrudd, avslutning av arbeidsforhold, herunder ved pensjonering eller nedbemanning, samt uførhet eller død.

• Innskudd basert på utbetaling av forsikringsytelse, erstatning for skade voldt ved straffbare handlinger, eller erstatning for uriktig straffeforfølgning.

Departementet viser til at dette er kategorier av innskudd som er viktige for innskyterne, og hvor det vil få ekstra store konsekvenser om innskuddene skulle bli utilgjengelige. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at dekningen i praksis bør være ubegrenset for slike innskudd, bl.a. under henvisning til at det er en midlertidig dekning.

Departementet foreslår at unntaket fra garantigrensen på 2 mill. kroner begrenses til 12 måneder, som er den lengste varigheten direktivet åpner for. Dette gir innskyterne tid til å ta stilling til hvordan innskuddet skal plasseres eller anvendes før den ordinære garantigrensen på 2 mill. kroner inntrer. Den utvidede dekningen gjelder hvert enkelt innskudd som gjøres. Dette innebærer at for innskudd som blir gjort til klientkonto, f.eks. i forbindelse med boligsalg, gjelder den utvidede dekningen for hvert av innskuddene fra det tidspunktet det enkelte innskudd ble gjort.

9.7.5 Medlemskap for filialer av utenlandske banker

Av hensyn til å sikre like konkurransevilkår mellom norske banker og filialer fra kredittinstitusjoner med hovedsete i andre land, er departementet enig med Bankenes sikringsfond i at ordningen med «topping-up»-adgang for slike filialer bør videreføres. Retten til filialmedlemskap følger av medlemskapsbestemmelsen i § 19-2, jf. annet ledd. For filialer som er topping-up-medlem, vil den norske innskuddsgarantiordningen dekke innskudd mellom 100 000 euro og 2 mill. norske kroner, samt eventuelt innskudd som er dekket av den utvidede dekningen i § 19-4 annet ledd, dersom rammene for den utvidede dekningen er videre enn i filialens hjemstat. Den delen av innskudd som er dekket av garantiordningen i hjemstaten, skal det etter direktivet være garantiordningen i hjemstaten som skal være ansvarlig for å garantere, jf. lovforslaget § 19-6 tredje ledd. Etter direktivet art. 14 nr. 2 er det garantiordningen i vertsstaten som skal utbetale garanterte innskudd på vegne av garantiordningen i hjemstaten etter at innskuddsgarantiordningen i hjemstaten har stilt midlene til rådighet, jf. lovforslaget § 19-8. Det innebærer at garantiordningen i Norge utbetaler hele garantibeløpet, slik at innskyteren kun trenger å forholde seg til den norske garantiordningen.

9.7.6 Dekning for utenlandske innskudd i norske banker

Det norske dekningsnivået på 2 mill. kroner er vesentlig høyere enn EUs harmoniserte dekningsnivå på 100 000 euro, og kan være attraktivt for utenlandske innskytere i norske banker, både fra andre EØS-land og ellers i verden. Anvendelse av det norske dekningsnivået utenfor Norge kan gi konkurransevridninger i andre EØS-land, og vil kunne gi den norske innskuddsgarantiordningen et økt garantiansvar. Departementet foreslår derfor i lovforslaget § 19-4 tredje ledd å videreføre bestemmelsen som begrenser garantinivået for innskytere i utenlandske filialer av norske banker til 100 000 euro i tråd med den harmoniserte europeiske grensen. De senere årene har direkte grensekryssende bankvirksomhet via internett blitt mer utbredt enn tidligere. Departementet er derfor enig med Finanstilsynet i at begrensningen i garantinivået også bør gjelde ved slik direkte grensekryssende virksomhet, og foreslår at denne begrensningen lovfestes. Det foreslås at departementet skal kunne gi utfyllende bestemmelser i forskrift.

9.7.7 Utbetaling av innskudd

Etter gjeldende rett er fristen for å utbetale garanterte innskudd én uke. Banklovkommisjonen har i samsvar med direktivet foreslått at fristen skal være syv arbeidsdager. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast, jf. lovforslaget § 19-7 første ledd. Av hensyn til samarbeidet mellom ulike lands innskuddsgarantiordninger bør utbetalingsfristen være harmonisert. Videre vil en frist på syv arbeidsdager åpne for flere utbetalingsmetoder enn om dagens frist beholdes. En frist på syv arbeidsdager vil f.eks. kunne gi tilstrekkelig tid til at innskuddet kan overføres til et annet medlemsforetak, jf. omtale i merknaden til utkastet § 19-8 i utredningen på s. 136.

Departementet foreslår et tydeligere skille mellom de reglene som gjelder beslutningen om at innskuddet er blitt utilgjengelig, jf. forslaget § 19-5 og bestemmelsene om frist for utbetaling etter at fristen har begynt å løpe, jf. forslaget § 19-7. Etter departementets syn bidrar de redaksjonelle endringene til å gjøre bestemmelsene mer oversiktlige.

Direktivet har klare regler for når et innskudd skal anses som utilgjengelig i art. 2 nr. 1 punkt 8 bokstav a og b. Departementet foreslår at regler som svarer til direktivet om når innskudd skal regnes som utilgjengelig, inntas i lovforslaget § 19-5. Innskudd skal for det første regnes som utilgjengelig hvis en domstol eller annen myndighet fatter en beslutning som medfører at innskyterens rett til innskudd blir suspendert. Slike situasjoner vil oppstå hvis departementet treffer vedtak om å avvikle foretaket etter reglene i lovforslaget kapittel 20 avsnitt VI, eller hvis Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet beslutter at foretaket ikke skal kunne foreta utbetaling av innskudd under krisehåndtering etter lovforslaget § 20-18 første ledd bokstav d. For det annet skal innskudd regnes som utilgjengelig hvis en relevant offentlig myndighet har slått fast at foretaket fremstår som ute av stand til å tilbakebetale innskuddet.

Utgangspunktet for fristberegningen er ikke endret sammenlignet med gjeldende rett, verken i direktivet eller i Banklovkommisjonens utkast, utover en presisering på grunn av at det skilles mellom krisehåndtering og avvikling under offentlig administrasjon. Av hensyn til å sikre korrekt gjennomføring av direktivet følger derfor departementet ikke opp merknaden fra Bankenes sikringsfond om å knytte utgangspunktet for fristberegningen utelukkende til et eventuelt vedtak om offentlig administrasjon.

9.7.8 Administrative forhold

Departementet foreslår i lovforslaget kapittel 19 avsnitt III regler om administrative forhold knyttet til garantiordningen. Som i Banklovkommisjonens utkast er det Bankenes sikringsfond som får i oppgave å forvalte ordningen, og som er styre for garantiordningen, jf. § 19-13. Bankenes sikringsfonds oppgaver foreslås angitt i § 19-13 annet ledd, i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Sikringsfondet skal bl.a. beregne og kreve inn bidrag til ordningen, jf. omtale i kapittel 10, og beregne og forestå utbetaling av garanterte beløp. I § 19-14 foreslår departementet i tråd med utkastet regler om utfyllende administrative krav i tråd med direktivet. Disse kravene er nærmere omtalt i NOU 2016: 23 avsnitt 10.1 (side 147).

I § 19-15 foreslår departementet regler om Bankenes sikringsfonds opplysningsplikter overfor innskyterne i tråd med direktivets krav. Direktivet krever at innskuddsgarantiordningen skal ha en nettside med nødvendig informasjon til innskyterne. Departementet foreslår at det kan gis nærmere regler om opplysningsplikt overfor innskytere i forskrift. Medlemsforetakene har også opplysningsplikt overfor innskyterne. Disse opplysningspliktene foreslår departementet at i tråd med gjeldende rett fremgår av § 16-5. I tillegg foreslår departementet i tråd med høringsmerknaden fra Justis- og beredskapsdepartementet at enkelte opplysningsplikter i forbindelse med avtaleinngåelsen kan inntas i finansavtaleloven.

Departementet har forståelse for Bankenes sikringsfonds behov for god tilgang til informasjon fra og om bankene som ledd i sitt arbeid. Utredningen inneholder ikke en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser en endring av ordlyden vil ha for Bankenes sikringsfonds mulighet til å utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Departementet har ikke registrert at det er et sterkt ønske fra bankenes side om å stramme inn Bankenes sikringsfonds adgang til å innhente opplysninger hos bankene. Ettersom dagens ordning etter det departementet er kjent med, fungerer tilfredsstillende, og Bankenes sikringsfond i sin høringsuttalelse gir uttrykk for at den foreslåtte ordlyden fra Banklovkommisjonen vil kunne svekke Bankenes sikringsfonds mulighet til å utføre sine oppgaver, foreslår departementet å videreføre gjeldende ordlyd, i tråd med høringsinnspillet fra Bankenes sikringsfond. Det vises til forslaget § 19-14 tredje ledd.

Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at spørsmål knyttet til hvorvidt et innskudd er omfattet av garantien er materielle, slik at avgjørelser skal kunne påklages. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at Finanstilsynet skal være klageorgan for avgjørelsene til Bankenes sikringsfond. Departementet er også enig i at Bankenes sikringsfonds fastsettelse av fordeling av det enkelte bidrag til innskuddsgarantifondet ikke skal kunne påklages. Det vises til nærmere omtale av hvordan fastsettelsen foretas i kapittel 10 nedenfor. I tråd med forslaget fra Banklovkommisjonen foreslår departementet på denne bakgrunn regler i samsvar med utkastet, jf. lovforslaget § 19-17.