3 Lovstruktur, begreper og virkeområde

3.1 Innledning

Departementet foreslår i tråd med Banklovkommisjonens utkast å innta nye lovregler om innskuddsgaranti og krisehåndtering i finansforetakloven kapittel 19 og 20. Departementet har søkt å redusere omfanget av lovteksten, og det foreslås også en del strukturelle endringer sammenlignet med lovutkastet. I tillegg til en oversikt over tilnærming og lovstruktur, inneholder dette kapitlet vurderinger av begrepsbruk og virkeområde.

3.2 Tilnærming og lovstruktur

Banklovkommisjonen foreslår i utredningen utkast til regler for å gjennomføre regler som tilsvarer det reviderte innskuddsgarantidirektivet i finansforetakloven kapittel 19 og regler for å gjennomføre regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet i finansforetakloven kapittel 20. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å samle direktivenes bestemmelser i hvert sitt kapittel i loven, slik at lovverket skal være enkelt å finne frem i, også for utenlandske brukere av loven.

Departementet foreslår en lovstruktur i finansforetakloven kapittel 19 og 20 som i hovedsak er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast. Departementet legger imidlertid opp til enkelte endringer i inndelingen av kapitlene og plassering av en del bestemmelser. Dette er nærmere omtalt i de aktuelle kapitlene i proposisjonen.

Departementet har i lovforslaget søkt å redusere omfanget av lovteksten sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast, men gjennomføring av direktivenes viktigste regler i lov krever nødvendigvis en omfattende lovtekst. Dette er særlig tilfellet for gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet. Departementet mener likevel at mange av de mer detaljerte bestemmelsene egner seg bedre for gjennomføring i forskrift. Denne tilnærmingen har også støtte blant høringsinstansene.

Et alternativ til å samle alle bestemmelsene som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet, i kapittel 20, kunne ha vært å spre bestemmelsene i forskjellige lover og kapitler, etter hvor de kan passe inn tematisk. Både i Danmark og Sverige er det valgt en slik tilnærming. Departementet mener imidlertid at det gir bedre oversikt å samle bestemmelsene, slik Banklovkommisjonen har foreslått. Tilnærmingen har støtte fra høringsinstansene.

For å gjøre loven mer brukervennlig foreslår departementet å samle bestemmelsene som foretakene må forholde seg til under ordinær drift, i et eget avsnitt om beredskap i finansforetaksloven kapittel 20, se omtale i kapittel 5 i proposisjonen her. Sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast innebærer dette bl.a. at reglene om minstekrav til konvertibel gjeld (det såkalte MREL-kravet) er flyttet til dette avsnittet.

I tråd med Banklovkommisjonens utkast foreslår departementet endringer i reglene om Bankenes sikringsfond som vil medføre at Bankenes sikringsfond i større grad blir underlagt offentligrettslige regler. Organisatoriske regler om Bankenes sikringsfond passer etter departementets syn ikke inn i finansforetakloven, jf. omtale i kapittel 4 i proposisjonen her. Departementet foreslår derfor at disse bestemmelsene skilles ut i en egen lov om Bankenes sikringsfond.

Krisehåndteringsdirektivet og innskuddsgarantidirektivet er forutsatt utfylt av et betydelig antall forordninger og retningslinjer fra EU-kommisjonen og EBA. Disse forordningene foreslår departementet at gjennomføres i forskrift gitt i medhold av loven. Sammen med den omfattende detaljeringsgraden i direktivet gir dette et betydelig behov for forskriftshjemler i lovforslaget.

Tabell 3.1 gir oversikt over sammenhengen mellom lovforslaget og direktivbestemmelsene, samt hvor de ulike temaene er omtalt i proposisjonen her.1 Proposisjonens kapittel 4 omhandler spørsmål knyttet til myndigheter og oppgavefordeling, og deretter følger kapittel 5 til 7 om de tre hovedfasene i krisehåndteringsdirektivet: beredskap, tidlig inngripen og krisehåndtering. Kapittel 8 omhandler adgangen til å bruke statlige tiltak under en krisehåndtering.

I proposisjonens kapittel 9 omtales reglene om innskuddsgarantiordningen. Sammen med omtalen av Bankenes sikringsfond i kapittel 4 og innskuddsgarantifondet i kapittel 10, dekker dette reglene i lovforslaget kapittel 19, se tabellen. Proposisjonens kapittel 10 omfatter finansieringsordningene i både innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet, herunder størrelse på forhåndsfinansierte fond, innbetaling og beregning av bidrag, og bruk av fondsmidlene.

Gjennomføring av nye regler om krisehåndtering av banker og kredittforetak vil medføre at disse reglene ikke lenger skal være omfattet av reglene om offentlig administrasjon i finansforetakloven kapittel 21. Disse reglene vil imidlertid etter forslaget fremdeles gjelde for forsikrings- og pensjonsforetak, jf. omtale i proposisjonens kapittel 11.

3.3 Begreper

Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet krever innføring av en rekke nye begreper i norsk rett. Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens forslag til oversettelse av direktivets viktigste begreper, men har foreslått enkelte endringer.

Det mest sentrale begrepet er «krisehåndtering», som er brukt gjennomgående både i lovutkastet og lovforslaget. Begrepet er en oversettelse av det engelske «resolution», og betegner myndighetenes bruk av visse tiltak overfor et foretak i krise med sikte på bl.a. å opprettholde foretakets funksjoner. Foretak som er i krise, omtaltes som «kriserammet» i lovforslaget og i proposisjonen her. Dette er en oversettelse av direktivets «failing», og skal brukes bl.a. om situasjoner der foretaket ikke lenger oppfyller konsesjonskravene eller har tapt all sin egenkapital.

Et annet sentralt begrep er «intern oppkapitalisering», som er departementets oversettelse av et av direktivets krisetiltak, «bail-in». Dette tiltaket innebærer at et kriserammet foretaks gjeld (med noen unntak) nedskrives og konverteres til egenkapital for å dekke tap og oppkapitalisere foretaket. Oppkapitaliseringen er intern i den forstand at den foretas ved hjelp av fremmedkapital som allerede er på foretakets balanse, og ikke med tilførsel av eksterne midler. Det engelske «bail-in» gjenspeiler også dette, og står i kontrast til det mer etablerte «bail-out», som innebærer hjelp utenfra. Gjeld som skal kunne nedskrives og konverteres i en intern oppkapitalisering, kalles «konvertibel gjeld» i lovforslaget, mot «eligible liabilities» i direktivet.

Tabell 3.2 gir oversikt over noen av de mest sentrale oversettelsene av direktivets begreper som er lagt til grunn i lovforslaget. Tabellen viser også hvilke begreper som er brukt i Banklovkommisjonens lovutkast.

3.4 Virkeområde for nye regler om krisehåndtering

3.4.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler i finansforetakloven kapittel 21 om betalingssvikt og soliditetsvansker gjelder for alle typer finansforetak, jf. § 21-1. Reglene om offentlig administrasjon i §§ 21-7 til 21-16 gjelder banker, kredittforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak, holdingforetak i finanskonsern og andre finansforetak som er medlem av Bankenes sikringsfond. Andre finansforetak (betalingsforetak og e-pengeforetak) håndteres etter de alminnelige konkursrettslige reglene. Med gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet som foreslås i proposisjonen her, blir det etablert et skille mellom krisehåndtering av de foretak som direktivet gjelder for, og forsikrings- og pensjonsforetak, som direktivet ikke dekker. Reglene om offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak er omtalt i kapittel 11 i denne proposisjonen. Dagens regler om offentlig administrasjon gjelder også for holdingforetak i finanskonsern, og reglene åpner for at alle foretakene i konsernet settes under offentlig administrasjon dersom holdingforetaket blir satt under offentlig administrasjon.

For verdipapirforetak er det ikke egne regler om offentlig administrasjon tilsvarende det som gjelder for finansforetak i gjeldende rett. Verdipapirforetak håndteres etter alminnelige konkursrettslige regler.

3.4.2 Forventet EØS-rett

Virkeområdet til krisehåndteringsdirektivet følger av art. 1. Etter art. 1 nr. 1 gjelder direktivet gjenoppretting og krisehåndtering av følgende enheter:

• a) kredittinstitusjoner og visse verdipapirforetak, etablert i EU,

• b) finansieringsforetak som er datterforetak av kredittinstitusjoner eller verdipapirforetak, og som er dekket av konsolidert tilsyn etter reglene i kapitalkravsforordningen,

• c) holdingforetak i finanskonsern, herunder holdingforetak i blandet finanskonsern,

• d) «morholdingforetak» i finanskonsern, og

• e) filialer av institusjoner som er etablert utenfor EU.

Som nevnt er det bare visse verdipapirforetak som er omfattet. Det følger av direktivet art. 2 nr. 1 punkt 3 at bare de verdipapirforetakene som er omfattet av startkapitalkravet i kapitalkravsdirektivet art. 28 nr. 2 på 730 000 euro, skal være omfattet av krisehåndteringsdirektivet. Dette er de verdipapirforetakene som foretar handel i finansielle instrumenter for egen regning, eller gir fulltegningsgarantier ved emisjon og tilbud om kjøp av finansielle instrumenter, jf. motsetningsvis kapitalkravsdirektivet art. 29. Holdingselskapene som er omfattet av direktivet, er holdingforetak i konsern der kredittinstitusjoner eller visse verdipapirforetak inngår.

Direktivet skiller mellom foretak («institusjoner») som er omfattet av bokstav a, og foretakene i bokstav c, d. Det er bare foretakene i bokstav a som på individuelt grunnlag er pålagt krav om gjenopprettingsplan og krisetiltaksplan, gjenstand for myndighetsinngrep i tidligtiltaksfasen, og som kan underlegges krisehåndtering etter direktivet. Foretakene som er nevnt i bokstav b, c og d kan bli gjenstand for krisehåndtering (jf. omtale i kapittel 7) bare hvis vilkårene er oppfylt for en institusjon i konsernet (se f.eks. direktivet art. 33 nr. 2 og 3).

Direktivet inneholder enkelte regler som gjelder for filialer av institusjoner som er etablert utenfor EU, jf. bokstav e i direktivet del VI. Disse reglene er kun delvis EØS-relevante.

3.4.3 Banklovkommisjonens utkast

Banklovkommisjonen foreslår å definere virkeområdet til bestemmelsene om offentlig administrasjon i utkastet § 20-1. Bestemmelsen samsvarer med virkeområdet slik det er angitt i krisehåndteringsdirektivet art. 1 nr. 1.

Banklovkommisjonen peker på at krisehåndteringsdirektivets bestemmelser også omfatter soliditetssvikt i verdipapirforetak som kan yte visse investeringstjenester. Banklovkommisjonen foreslår at bare verdipapirforetak som omsetter finansielle instrumenter for egen regning, eller gir fulltegningsgarantier ved emisjon og tilbud om kjøp av finansielle instrumenter, skal omfattes av reglene. Videre mener Banklovkommisjonen at det bør gjelde særlige regler fastsatt i eller i medhold av verdipapirhandelloven for øvrige verdipapirforetak, men Banklovkommisjonen foreslår ikke regler for slike foretak, da dette ble ansett å ligge utenfor mandatet.

Banklovkommisjonen foreslår å presisere at bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 20 ikke skal gjelde for forsikrings- og pensjonsforetak, og at det ved soliditetssvikt i slike foretak gjelder egne bestemmelser i loven kapittel 21. For andre finansforetak (finansieringsforetak, e-pengeforetak og betalingsforetak) foreslår Banklovkommisjonen at bestemmelsene om tidligtiltak i utkastet §§ 20-12 til 20-18 skal gjelde.

3.4.4 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet viser til forslaget fra Banklovkommisjonen om at visse verdipapirforetak skal omfattes av de nye reglene, og påpeker at verdipapirforetak ikke er omfattet av finansforetakslovens generelle anvendelsesområde, og mener det skaper uklarhet når et kapittel i loven gis et videre anvendelsesområde enn loven generelt.

Finanstilsynet støtter i hovedsak virkeområdet som foreslått av Banklovkommisjonen, og presiserer at direktivets regler gjelder verdipapirforetak som har et minimumskrav til startkapital på et beløp i norske kroner tilsvarende 730 000 euro,2 og som foretar handel i finansielle instrumenter for egen regning eller gir fulltegningsgarantier ved emisjon og tilbud om kjøp av finansielle instrumenter. Finanstilsynet foreslår at det ikke gis regler for andre verdipapirforetak enn de som skal være omfattet av direktivet:

«I EU gjennomgås kapitaldekningsreglene for verdipapirforetak. Det er ventet at EU-kommisjonen vil legge frem forslag til lavere kapitalkrav for ikke-systemviktige verdipapirforetak innen utgangen av 2017. De nye reglene vil kunne ha betydning for hvilke verdipapirforetak som vil være omfattet av krisehåndteringsdirektivet i fremtiden.

Verdipapirforetakene er for øvrig ikke finansiert med finansielle gjeldsinstrumenter i noen særlig grad, og tar heller ikke imot innskudd. Deler av regelverket i krisehåndteringsdirektivet er derfor ikke relevant for verdipapirforetak på samme måte som for kredittinstitusjoner, eksempelvis ‘bail in.’ På den annen side har Banklovkommisjonen vist til at bruk av en bro-institusjon opprettet av krisehåndteringsmyndigheten for å videreføre samfunnskritiske funksjoner, også kan være aktuelt for verdipapirforetak. Forholdsmessighetsprinsippet som krisehåndteringsdirektivet bygger på, vil for øvrig ha betydning for hvordan regelverket vil anvendes på verdipapirforetak. Dette gjelder f.eks. i anvendelsen av eventuelle forenklede krav til beredskapsplaner og krisetiltaksplaner.

Banklovkommisjonen har ikke foreslått endringer i verdipapirhandelloven i forslaget om innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren, da dette ble ansett å ligge utenfor oppdraget. Banklovkommisjonen bemerker imidlertid at det i verdipapirhandelloven må fremgå at viktige verdipapirforetak som omfattes av lovutkastet, eventuelt også med tilhørende konsernforhold, vil omfattes av direktivets bestemmelser slik de gjennomføres i norsk rett. Forholdet til verdipapirforetak er også kommentert i enkelte merknader. Når det gjelder regler som er foreslått tatt inn i verdipapirhandelloven for de øvrige verdipapirforetakene, følger det ikke noe krav om slike regler av krisehåndteringsdirektivet. Slik Finanstilsynet vurderer det, er det ikke behov for noen særnorske regler på dette området for øvrige verdipapirforetak. Finanstilsynet anbefaler derfor at dette forslaget i § 20-1 (3) 2. punktum tas ut av lovutkastet».

Også Advokatforeningen har en merknad til at kapittel 20 skal anvendes for visse verdipapirforetak:

«Advokatforeningen nevner at virkeområdet for bestemmelsene i kapittel 20 er angitt til blant annet verdipapirforetak som omsetter finansielle instrumenter for egen regning, eller gir fulltegningsgarantier ved emisjoner og tilbud om kjøp av finansielle instrumenter. Garantistillelse inngår som en integrert del av investeringstjenesten ‘plassering av offentlige tilbud […]’ etter lov om verdipapirhandel § 2-1 første ledd nr. 6, mens garantistillelse i MiFID I og MiFID II er skilt ut som selvstendige investeringstjenester. Det er ingen tradisjon i norsk konsesjonspraksis for å presisere hvorvidt et foretak med konsesjon til tjeneste 6 kan forestå garantistillelse eller ikke. Situasjonen er dermed at alle foretak med konsesjon til tjeneste 6 har konsesjonsmessig adgang til å stille garanti, enten de utnytter denne eller ikke.

Etter gjeldende EU-regler innenfor kapitalkrav, krisehåndtering etc. blir skillet mellom foretak som kan stille garanti, og foretak som ikke kan det, stadig mer sentralt. Dette høringssvaret avgis før Verdipapirhandellovutvalget har fremlagt sitt forslag til implementering av MiFID II. Vi er derfor ikke kjent med om utvalget nå går inn for en oppdeling av det som i dag er investeringstjeneste 6. Vi vil uansett anbefale at det foretas en slik oppdeling.»

3.4.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at bestemmelsene i forslaget til nytt kapittel 20 i finansforetaksloven skal gjelde foretak som er omfattet av krisehåndteringsdirektivet. I hovedsak gjelder dette banker og kredittforetak, samt visse verdipapirforetak. Departementet foreslår videre at reglene skal gjelde holdingforetak eller annet morselskap i konsern hvor slikt foretak inngår, og i tilfelle også finansieringsforetak som inngår i konsernet. Lovforslagets bestemmelser om bl.a. beredskap, tidlig inngripen og krisehåndtering vil i utgangspunktet gjelde likt for alle foretak som er omfattet av loven. Lovforslaget vil derfor i utgangspunktet gi mer omfattende regler for finansieringsforetak og holdingforetak enn det direktivet legger opp til. I praksis vil imidlertid kravene til gjenopprettingsplaner og krisetiltaksplaner for slike foretak alltid være dekket av konsernplaner, ettersom slike foretak bare er omfattet når de inngår i et konsern. Videre antar departementet at vilkårene for krisehåndtering av holdingforetak eller finansieringsforetak i et finanskonsern sjelden vil være aktuelt med mindre krisen også har rammet en bank eller kredittforetak i konsernet. Det vises til lovforslaget § 20-1.

I den grad det er behov for presiseringer av hvilke bestemmelser som skal gjelde for finansieringsforetak og holdingforetak, foreslås det at departementet kan angi dette i forskrift gitt i medhold av lovforslaget § 20-4 annet ledd.

Departementet foreslår ikke å følge opp Banklovkommisjonens forslag om at regler om tidlig inngripen også skal gjelde for e-pengeforetak og betalingsforetak. Disse reglene forutsetter at foretaket har utarbeidet gjenopprettingsplan, og henger også sammen med de etterfølgende reglene om krisehåndtering av kriserammede foretak. Etter departementets syn er ikke bestemmelsene tilpasset virksomheten i e-pengeforetak og betalingsforetak. Slike foretak vil etter forslaget inntil videre være omfattet av reglene om betalingsvansker i loven kapittel 21 avsnitt I, som foreslås videreført.

Advokatforeningen har påpekt at avgrensningen i utkastet av lovens anvendelse for verdipapirforetak ikke samsvarer med avgrensningen av de ulike kategorier av investeringstjenester i verdipapirhandelloven § 2-1. Departementet viser i den forbindelse til at verdipapirlovutvalget i delutredning II har foreslått å skille ut investeringstjenesten «fulltegningsgaranti for finansielle instrumenter eller plassering av finansielle instrumenter med fulltegningsgaranti» som en egen investeringstjeneste i utkastet til endringer i verdipapirhandelloven, jf. omtale i NOU 2017: 1 avsnitt 2.2.2.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å gjøre bestemmelsene i loven kapittel 20 gjeldende også for visse verdipapirforetak. I tråd med Finanstilsynets høringsmerknad foreslår departementet å avgrense virkeområdet for verdipapirforetak til de foretakene som er omfattet av minstekravet til startkapital tilsvarende 730 000 euro, jf. verdipapirhandelloven § 9-13.

Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å ha egne, likelydende regler om krisehåndtering i verdipapirhandelloven som bare skal gjelde noen verdipapirforetak. For å unngå den uklarheten knyttet til virkeområdet som Justis- og beredskapsdepartementet nevner i sin høringsmerknad, antar departementet at det vil være hensiktsmessig å innta en referanse til finansforetaksloven kapittel 20 i verdipapirhandelloven. Departementet foreslår imidlertid ikke dette nå, under henvisning til at departementet for tiden har til behandling forslag til endringer i verdipapirhandelloven, jf. verdipapirlovutvalgets delutredning II.

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det ikke er hensiktsmessig å henvise til at det gjelder særlige regler for andre verdipapirforetak i verdipapirhandelloven. Departementet viser til at Banklovkommisjonens utkast bygger på en forutsetning om at slike regler skal finnes,3 til tross for at slike regler ikke finnes i dag, og heller ikke er foreslått, verken av Banklovkommisjonen, verdipapirlovutvalget eller andre.