10 Finansiering av innskuddsgaranti og krisetiltak

10.1 Innledning

For å kunne innfri innskuddsgarantien og gjennomføre hensiktsmessige krisetiltak, er det avgjørende at innskuddsgarantiordningen og krisehåndteringsmyndigheten har tilstrekkelige midler til disposisjon. Innskuddsgarantiordningen vil kunne ha et betydelig likviditetsbehov når innskudd blir utilgjengelige, og kan også bli påført tap som må dekkes inn. Krisehåndteringsmyndigheten vil på sin side kunne ha behov for midler for å oppnå vellykket håndtering av kriserammede foretak, bl.a. ved å yte garantier og lån, kjøpe opp eiendeler og på annen måte bidra til effektive løsninger. Direktivene krever derfor at det bygges opp midler til disposisjon for disse formålene, fortrinnsvis i fond, ved obligatoriske bidrag fra banker og andre foretak. Det er betydelig nasjonal handlefrihet til å bestemme hvor store fond som skal bygges opp, såfremt en oppfyller visse minstekrav. Direktivenes minstekrav er beskjedne sammenlignet med midlene som er bygget opp i Bankenes sikringsfond i Norge.

Departementet foreslår å fordele eksisterende midler i Bankenes sikringsfond på to nye fond, et innskuddsgarantifond og et krisetiltaksfond. Dette vil sikre at både innskuddsgarantiordningen og krisehåndteringsmyndigheten vil ha betydelige tilgjengelige midler fra dag én når det nye regelverket trer i kraft. En slik deling er også i tråd med at midlene i Bankenes sikringsfond er bygget opp for å finansiere formål som til dels samsvarer med formålene for begge de to nye fondene.

Departementet foreslår også at de to nye fondene skal bygges ytterligere opp med årlige bidrag fra foretakene om lag på nivå med tilsiktet avgiftsnivå etter gjeldende regelverk. Den samlede bidragsplikten vil øke med ca. 700 mill. kroner årlig, sammenlignet med beregnet sikringsfondsavgift for 2017. Dette er imidlertid ikke mer enn det dagens avgift ville ha økt med dersom reglene om risikojustering av avgiften hadde blitt tilpasset utviklingen i sektoren de senere årene. Det som var ment som en risikojustering av avgiften, har de senere årene i realiteten gitt en «avgiftsrabatt» på opptil 700 mill. kroner årlig. Fordeling og risikojustering av de nye årsbidragene vil i stor grad følge av nærmere EU-regler, men det er en viss nasjonal handlefrihet i fastsettelsen av bidragene til det nye innskuddsgarantifondet. Årsbidragene til de to nye fondene vil i alle tilfeller bli vesentlig mer risikodifferensiert enn dagens sikringsfondsavgift, og bl.a. innebære at foretak med høy risiko må betale en høyere andel av de samlede bidragene.

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Regelverk

Alle norske banker skal etter finansforetaksloven § 19-1 være medlem av Bankenes sikringsfond, mens filialer av banker i annen EØS-stat etter § 19-2 har rett til å bli medlem dersom innskuddsgarantiordningen i filialens hjemstat ikke gir like god dekning som den norske innskuddsgarantiordningen. Filialer av banker i andre land kan bli medlem etter beslutning fra departementet. Reglene for medlemskap i innskuddsgarantiordningen er omtalt i kapittel 9.

Bankenes sikringsfond skal etter finansforetaksloven § 19-5 til enhver tid ha en samlet ansvarlig kapital som minst skal være lik summen av 1,5 pst. av samlede garanterte innskudd hos medlemsbankene og medlemsfilialene og 0,5 pst. av summen av beregningsgrunnlagene for kapitaldekningskravene hos medlemsbankene. Midlene skal brukes til å dekke tap som innskytere har på innskudd hos et medlem, jf. loven § 19-9 første ledd, og kan etter § 19-11 også brukes til støttetiltak for å sikre at en medlemsbank kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, eventuelt få overført virksomheten til annet finansforetak, se nærmere omtale i avsnitt 6.2.4.

Den enkelte medlemsbank skal etter loven § 19-6 annet ledd hvert år betale en avgift til Bankenes sikringsfond tilsvarende summen av 1 promille av garanterte innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget i banken. Filialmedlemmer skal etter § 19-6 tredje ledd hvert år betale en avgift tilsvarende 1 promille av garanterte innskudd i filialen. Avgiftene fra bankene og filialene skal imidlertid justeres slik:

• a) for et medlem som har en kjernekapitaldekning på mindre enn 8 pst., skal avgiftsbeløpet forhøyes med et prosentvis tillegg på 4 ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen er mindre enn 8 pst.,

• b) for et medlem som har en kjernekapitaldekning som overstiger 8 pst., skal avgiftsbeløpet reduseres med et prosentvis fradrag på 4 ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen overstiger 8 pst., men ikke i noe tilfelle på mer enn 35 pst.

For filialmedlemmer skal det i tillegg gjøres et forholdsmessig fradrag for den delen av garantibeløpet på 2 mill. kroner per innskyter som anses dekket under innskuddsgarantiordningen i hjemstaten.

Departementet kan etter § 19-6 fjerde ledd gi forskrift om beregningen av medlemmenes avgiftsplikt og kan samtykke i at avgiften settes lavere enn nevnt over. Dersom det samlede avgiftsbeløpet fra medlemmene ett år utgjør mindre enn en tidel av kravet til sikringsfondets ansvarlige kapital, kan departementet fastsette at årsavgiften skal beregnes på grunnlag av høyere satser enn de som er beskrevet over.

Nye medlemmer skal etter loven § 19-8 svare avgift for første driftsår fra og med tidspunktet for inntreden. Har et nytt medlem drevet virksomhet før inntreden, kan imidlertid departementet fastsette en særlig inntredelsesavgift ut over dette, dog ikke høyere enn det avgiftsbeløpet medlemmet ville ha betalt dersom det hadde vært medlem i det foregående året. Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om plikt til å svare avgift i tilfelle av avvikling, fusjon og vesentlige endringer i omfanget av virksomheten.

Dersom Bankenes sikringsfond ikke oppfyller kravet til ansvarlig kapital, skal manglende beløp etter loven § 19-7 dekkes ved garanti fra medlemmene, beregnet forholdsmessig på samme måte som avgiftsplikten. Styret i Bankenes sikringsfond fastsetter fordelingen av garantibeløpene og hvordan garantiansvaret skal sikres. Krav på innbetalinger etter garantiansvaret kan for et enkelt år ikke overstige en tidel av kravet til Bankenes sikringsfonds ansvarlige kapital.

Når Bankenes sikringsfond har dekket et tap under innskuddsgarantien, skal fondet etter loven § 19-12 tre inn i innskyterens rett for et beløp som svarer til utbetalingen. Tilsvarende gjelder ved tap som innskyteren får dekket av fondet i form av støttetiltak.

10.2.2 Innbetalte avgifter og samlede fondsmidler

Den ansvarlige kapitalen i Bankenes sikringsfond (fondsmidlene) utgjorde 32,5 mrd. kroner ved utgangen av 2016, se figur 10.1. Med unntak av en nedgang i 2008 pga. verdifall på fondets plasseringer i verdipapirer, har fondet vokst nokså jevnt de senere årene. I 2008 ble det utbetalt erstatning for garanterte innskudd og ytt støttetiltak i form av garanti i forbindelse med krisehåndtering av de to islandske bankene Kaupthing og Glitnir, men dette ga ikke tap for Bankenes sikringsfond.1 Siden 2010 har fondsmidlene utgjort i overkant av 2,5 pst. av garanterte innskudd hos medlemmene, se figuren. Som følge av at Nordea Bank Norge er omdannet til filial, og dermed får størstedelen av garanterte innskudd i Norge dekket av den svenske innskuddsgarantiordningen, økte denne andelen til om lag 2,75 pst. i januar 2017. Figur 10.1 viser også et anslag på hvor mye fondsmidlene har utgjort som andel av forvaltningskapital fratrukket egenkapital og garanterte innskudd (altså annen gjeld enn garanterte innskudd) i norske banker og OMF-kredittforetak de senere årene. Denne andelen har ligget nokså stabil på vel 0,8 pst.2

¹ Annen gjeld er her anslått til forvaltningskapital fratrukket egenkapital og garanterte innskudd i norske bankkonsern og OMF-kredittforetak.

Kilde: Bankenes sikringsfond, Finanstilsynet og SSB.

Kapitalen i Bankenes sikringsfond er mindre enn garanterte innskudd i hver av de største bankene, se figur 10.2. Fondskapitalen utgjorde ved utgangen av 2016 vel 8 pst. av garanterte innskudd i DNB Bank, og mellom 60 og 90 pst. av garanterte innskudd i hver av de største sparebankene. De garanterte innskuddene i Skandiabanken og Santander Consumer Bank overstiger også fondskapitalen.

Kilde: Bankenes sikringsfond.

Den årlige avgiftsinnbetalingen fra medlemmene har ligget på om lag 1,5 mrd. kroner de senere årene, se figur 10.3. Årsaken til at samlet avgift har ligget på tilnærmet samme nominelle beløp over mange år, er at avgiftsfradraget for kjernekapitaldekning over 8 pst., jf. loven § 19-6 annet ledd, har økt i takt med at foretakene har styrket sin soliditet i tråd med nye kapitalkrav etter 2013. Minstekravet til kjernekapitaldekning er i dag 6 pst., og i tillegg kommer bufferkrav på minst 7 pst. (inkludert motsyklisk buffer). Norske bankkonsern hadde ved utgangen av 2016 en samlet kjernekapitaldekning på 17,5 pst., og dekningen er generelt noe høyere enn dette i bankene på foretaksnivå (som er det avgjørende for avgiften til Bankenes sikringsfond). Det maksimale avgiftsfradraget på 35 pst. av bruttoavgiften etter loven § 19-6 annet ledd, nås ved en kjernekapitaldekning på 16,75 pst., og de aller fleste norske banker ligger over dette nivået i dag. Avgiftsfradraget vil i 2017 utgjøre om lag 660 mill. kroner, samtidig som betalt avgift summert for alle medlemsbankene blir noe lavere enn i tidligere år pga. filialiseringen av Nordea Bank Norge.

Etter lovreglene som gjaldt før 2013, bortfalt årsavgiften helt eller delvis når minstekravet til fondets størrelse i loven § 19-5 var oppfylt, se Prop. 11 L (2012–2013). I figur 10.3 vises beregnet avgift som skravert for år hvor det ikke ble innbetalt avgift (2011 og 2012), eller år hvor bare en andel av avgiften ble innbetalt (en tredel i 2008).

Kilde: Bankenes sikringsfond.

Figur 10.4 viser at beregnet årlig bruttoavgift til Bankenes sikringsfond har tilsvart om lag 1,8 promille av totale garanterte innskudd de senere årene. Den nedadgående utviklingen tilsier imidlertid at veksten i bankenes risikovektede eiendeler (beregningsgrunnlaget) har vært lavere enn veksten i garanterte innskudd, ettersom bruttoavgiften skal fastsettes til summen av 1 promille av bankens garanterte innskudd og 0,5 promille av bankens beregningsgrunnlag. Figuren viser for øvrig også at 0,5 promille av beregningsgrunnlaget i gjennomsnitt de senere årene har svart til om lag 0,8 promille av garanterte innskudd.

Kilde: Bankenes sikringsfond.

Inntredelsesavgifter for nye medlemmer etter loven § 19-8 er vist i figur 10.5 for de ti siste årene. Inntredelsesavgiftene er generelt lave, særlig for relativt nystartede virksomheter, ettersom avgiftene i hovedsak baseres på garanterte innskudd noe tilbake i tid. Den høyeste inntredelsesavgiften i perioden utgjorde om lag 2,5 mill. kroner (i 2009).

Kilde: Bankenes sikringsfond.

10.3 Forventet EØS-rett

10.3.1 Innskuddsgarantiordningens midler

10.3.1.1 Størrelse og samlede bidrag

Etter innskuddsgarantidirektivet art. 10 nr. 1 skal innskuddsgarantiordningen ha hensiktsmessige systemer for å beregne sitt garantiansvar og ha midler tilgjengelig som står i rimelig forhold til garantiansvaret. Ordningen skal innkreve bidrag fra medlemsbankene minst årlig, men kan også basere seg på midler fra andre kilder. Etter art. 10 nr. 5 skal bidrag til krisetiltaksfondet, jf. avsnitt 10.3.2, ikke regnes med som bidrag til innskuddsgarantiordningen.

Etter direktivet art. 10 nr. 2 skal innskuddsgarantiordningen innen juli 2024 ha tilgjengelige midler som minst utgjør 0,8 pst. av summen av medlemmenes garanterte innskudd.3 Dersom dette målnivået ikke nås innen fristen, skal bankene fortsette å innbetale bidrag helt til nivået nås. Har nivået blitt nådd for første gang, men siden blitt redusert til mindre enn to tredeler av målnivået, skal bankenes årlige bidrag fastsettes slik at målnivået kan nås innen seks år.4 Etter art. 10 nr. 6 kan EU-kommisjonen gi tillatelse til et lavere målnivå for ordningens midler, dog minst 0,5 pst. av garanterte innskudd, forutsatt at visse vilkår er oppfylt.

Etter art. 10 nr. 8 skal medlemsbankene innbetale tilleggsbidrag på opptil 0,5 pst. av garanterte innskudd per kalenderår dersom garantiordningens midler ikke er tilstrekkelige til å foreta utbetalinger til innskytere. Garantiordningen kan under særlige omstendigheter, og med tilsynsmyndighetens samtykke, innkreve høyere bidrag. Dersom innbetaling av tilleggsbidrag kan true en banks finansielle stilling, kan tilsynsmyndigheten gi tillatelse til at innbetalingen helt eller delvis utsettes.

Dersom garantiordningen ikke kan få tilført midler gjennom tilleggsbidrag, følger det av direktivet art. 10 nr. 4 at midler i eventuelle eksisterende stabilitets- eller krisefond midlertidig kan brukes for å nå målnivået for garantiordningens midler. Det eksisterende fondet må være bygget opp med obligatoriske bidrag fra banksektoren, og være etablert for å dekke kostnader knyttet til systemrisiko og krisehåndtering av banker. Midler fra et slikt fond skal i tilfelle gjøres tilgjengelig for garantiordningen i det omfang som er nødvendig for å nå målnivået, og skal tilbakebetales gjennom etterfølgende, ordinære bidrag fra medlemsbankene til garantiordningen.

Etter direktivet art. 10 nr. 7 skal garantiordningens midler plasseres på forsiktig og diversifisert måte. Midlene kan etter art. 2 nr. 1 punkt 12 bestå av kontanter, innskudd og eiendeler med lav risiko som kan gjøres likvide innen ordningens utbetalingsfrist (syv virkedager), samt betalingsforpliktelser fra kredittinstitusjoner. Slike betalingsforpliktelser må etter art. 2 nr. 1 punkt 13 være dekket av eiendeler som har lav risiko, er uten heftelser, og som disponeres av garantiordningen. Direktivet art. 10 nr. 3 åpner for at opptil 30 pst. av målnivået for ordningens midler kan oppfylles med betalingsforpliktelser.5 Etter art. 10 nr. 9 skal innskuddsgarantiordningen dessuten ha på plass tilfredsstillende alternative finansieringsordninger som muliggjør innhenting av kortsiktig finansiering, slik at ordningen kan møte utbetalingskrav.

10.3.1.2 Fordeling av bidragene

Etter direktivet art. 13 nr. 1 skal bidragene til garantiordningen baseres på den enkelte banks beholdning av garanterte innskudd og risikoprofil. For banker som har lav risiko og er underlagt særlig nasjonal lovgivning, samt banker som er omfattet av avtalebaserte sikkerhetsordninger, kan det fastsettes lavere bidrag, uten at dette skal redusere målnivået for ordningens midler. Det kan også fastsettes at banker skal innbetale et minimumsbidrag uavhengig av deres beholdning av garanterte innskudd.

Etter art. 13 nr. 2 kan garantiordningen benytte sin egen risikobaserte metode for å beregne og fastsette medlemsbankenes bidrag. Bidragene skal uansett stå i et rimelig forhold til risikoen i den enkelte bank, og det skal tas hensyn til ulike forretningsmodellers risikoprofil. Garantiordningens risikobaserte metode kan også ta hensyn til bankenes eiendeler og risikoindikatorer for virksomheten, herunder kapitaldekning, likviditet og kvalitet på eiendelene. Metoden skal godkjennes av tilsynsmyndigheten.

I medhold av art. 13 nr. 3 har EBA gitt retningslinjer for utformingen av risikobaserte metoder for beregning av bidrag.6 Retningslinjene er omfattende og detaljerte, og inneholder bl.a. beregningsformler, risikoindikatorer og andre elementer som bør eller kan inngå i metodene. Retningslinjene skal etter direktivet revideres minst hvert femte år.

10.3.1.3 Bruk av midlene

Garantiordningens midler skal etter innskuddsgarantidirektivet art. 11 nr. 1 og 2 i første rekke benyttes til utbetaling av garanterte innskudd, og til bidrag til finansiering av krisehåndtering av medlemsbanker. Etter nr. 6 kan midlene også brukes til å finansiere tiltak som vil kunne bevare innskyternes tilgang til garanterte innskudd, herunder overføringer av eiendeler, forpliktelser og innskuddsbeholdning, under en avvikling av banken. Forutsetningen for sistnevnte er at kostnadene som bæres av garantiordningen, ikke overgår nettobeløpet som skal utbetales til innskytere med garanterte innskudd ved en avvikling av banken. Som omtalt i avsnitt 6.3.5 kan garantiordningens midler i tillegg benyttes til såkalte alternative tiltak overfor banker i problemer.

Bruk av garantiordningens midler til finansiering av krisehåndtering er nærmere regulert i krisehåndteringsdirektivet art. 109. Garantiordningen har etter art. 109 nr. 1 plikt til å yte et bidrag til finansieringen av krisetiltak når krisehåndteringsmyndigheten iverksetter krisetiltak som sikrer at innskyterne fortsatt har tilgang til sine innskudd. Bidraget skal tilsvare det hypotetiske tapet garanterte innskudd hadde blitt påført dersom kreditorenes tap ikke hadde blitt fordelt etter krisetiltaksreglene, men isteden hadde blitt fordelt også på innskytere i henhold til prioritetsreglene ved avvikling. Bidraget skal etter nr. 5 uansett verken overstige det tapet garanterte innskudd ville blitt påført dersom den kriserammede banken hadde blitt avviklet, eller 50 pst. av målnivået for garantiordningens midler. Det kan imidlertid fastsettes nasjonalt at garantiordningen kan bidra med mer enn 50 pst. av målnivået dersom spesifikke forhold ved banksektoren tilsier det. Bidraget skal etter art. 109 nr. 2 fastsettes på grunnlag av den verdivurderingen som skal gjøres i forbindelse med krisehåndteringen, og etter nr. 3 ytes i form av kontanter. Viser en senere verdivurdering at bidraget ble satt for høyt, skal garantiordningen kompenseres med en overføring fra finansieringsordningen for krisehåndtering, jf. art. 109 nr. 1 fjerde ledd.

Blir garantiordningens midler redusert til mindre enn to tredeler av målnivået som følge av bidrag til krisehåndtering, gjelder den ordinære regelen om at medlemsbankenes årlige bidrag fastsettes slik at målnivået kan nås innen seks år, jf. art. 109 nr. 5. For øvrig er det i nr. 4 fastsatt at innskyterne ikke har noen fordring på garantiordningen når innskudd i en kriserammet bank er overført til en annen bank, såfremt de overførte innskuddene utgjør et beløp som minst svarer til beholdningen av garanterte innskudd i den kriserammede banken.

10.3.1.4 Lån og overføringer mellom ordninger

Etter innskuddsgarantidirektivet art. 12 nr. 1 kan garantiordninger innad i EØS på frivillig basis låne seg imellom, forutsatt at det er åpnet for dette i nasjonalt regelverk, og at følgende vilkår er oppfylt:

• a) Låntakende garantiordning er ikke i stand til å imøtekomme utbetalingskrav som følge av utilstrekkelige midler.

• b) Låntakende garantiordning har krevet inn tilleggsbidrag fra sine medlemsbanker.

• c) Låntakende garantiordning forplikter seg til å benytte de lånte midlene til å imøtekomme utbetalingskrav.

• d) Låntakende garantiordning er ikke fra før forpliktet til å tilbakebetale et lån den har fått fra andre garantiordninger.

• e) Låntakende garantiordning angir hvilket lånebeløp den søker om.

• f) Det samlede lånet utgjør ikke mer enn 0,5 pst. av garanterte innskudd som låntakende garantiordning er ansvarlig for.

• g) Låntakende garantiordning gir uten opphold melding om lånet til EBA, og redegjør herunder for lånebeløpet og oppfyllelsen av vilkårene.

Etter art. 12 nr. 2 skal lånet dessuten oppfylle følgende vilkår:

• a) Nedbetaling skal skje innen fem år, og dette kan skje gjennom årlige avdrag. Renter forfaller til betaling på tilbakebetalingstidspunktet.

• b) Lånerenten skal minst tilsvare Den europeiske sentralbankens rente på marginale utlånsfasiliteter i kredittperioden.

• c) Långivende garantiordning skal opplyse EBA om rente og løpetid på lånet.

Etter art. 12 nr. 3 skal medlemsbankenes bidrag til den låntakende garantiordningen være tilstrekkelig til at lånet kan tilbakebetales, og til at målnivået for ordningens midler kan oppfylles så snart som mulig.

Dersom en bank opphører å være medlem av en garantiordning og i stedet blir medlem av en annen garantiordning, skal bidrag som er innbetalt i løpet av de 12 foregående månedene, i henhold til direktivet art. 14 nr. 3 overføres til den nye garantiordningen. Dersom banken er blitt utelukket fra garantiordningen, skal det ikke overføres bidrag. Dersom deler av en banks virksomhet utskilles og etableres i en annen medlemsstat, og dermed også blir bidragspliktig til en ny garantiordning, skal en forholdsmessig andel av bidrag som er innbetalt i løpet av de 12 foregående månedene, overføres til den nye garantiordningen. Innbetalte tilleggsbidrag er uansett unntatt fra overføring, uavhengig av hvordan bankens medlemskap har opphørt eller blitt endret. Etter art. 14 nr. 4 annet ledd skal flytting varsles til garantiordningen minst seks måneder i forveien, og banken skal fortsette å betale ordinære og eventuelle tilleggsbidrag helt frem til flyttingen er gjennomført.

Samarbeid mellom garantiordninger er også omtalt i avsnitt 9.3.

10.3.1.5 Regress

Etter innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2 skal innskuddsgarantiordningen tre inn i innskyternes rett overfor banken når ordningen har utbetalt erstatning for garanterte innskudd. Når garantiordningen har bidratt med midler under en krisehåndtering av en medlemsbank, skal ordningen ha et krav på den aktuelle banken tilsvarende det beløpet ordningen har bidratt med. Garantiordningens regresskrav skal ha samme prioritet som garanterte innskudd ved avvikling, jf. omtale i avsnitt 7.3.8 ovenfor.

10.3.2 Finansieringsordning for krisehåndtering

10.3.2.1 Størrelse og samlede bidrag

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 100 nr. 1 skal det etableres en eller flere finansieringsordninger for å sikre at krisehåndteringsmyndigheten kan gjennomføre krisetiltak på en effektiv måte. Ordningens midler skal bare kunne benyttes ved krisehåndtering av foretak i samsvar med de formål og regler som er angitt i direktivet om dette, jf. avsnitt 7.3.1, og ikke til f.eks. dekning av innskuddsgarantien. Ordningen kan forvaltes sammen med innskuddsgarantiordningens midler, jf. art. 100 nr. 2 og avsnitt 4.3.5. Finansieringsordningen skal etter art. 100 nr. 5 etableres som et fond basert bl.a. på bidrag fra foretakene, men det er i nr. 6 gitt adgang til at den isteden organiseres som en slags statlig finansieringsmekanisme, der krisehåndteringsmyndigheten skal ha tilgang til et beløp tilsvarende innbetalte bidrag fra foretakene. Kravene til bl.a. bidragsplikt og nivå på finansieringsordningens midler er de samme uavhengig av om ordningen etableres som et fond eller ikke.

Etter direktivet art. 102 nr. 1 skal finansieringsordningen innen utgangen av 2024 ha tilgjengelige midler som minst utgjør 1 pst. av summen av garanterte innskudd i bankene med konsesjon i det aktuelle landet.7 Det kan fastsettes et høyere målnivå i nasjonalt regelverk. De tilgjengelige midlene skal bygges opp av bidrag fra foretakene, og bidragene skal etter art. 102 nr. 2 fordeles jevnest mulig over tid i oppbyggingsperioden. Dersom ordningens tilgjengelige midler etter 2024 faller under målnivået, skal foretakene etter art. 102 nr. 3 gjenoppta bidragsbetalingene helt til nivået nås. Har nivået blitt nådd for første gang, men siden blitt redusert til mindre enn to tredeler av målnivået, skal bidragene fastsettes slik at målnivået kan nås innen seks år. Ved fastsettelsen av bidrag skal det legges vekt på konjunktursituasjonen og virkninger av medsykliske bidrag.

EBA har i medhold av art. 102 nr. 4 avgitt en rapport til EU-kommisjonen om grunnlaget for målnivået, og anbefaler der at målnivået isteden skal uttrykkes i prosent av samlet forvaltningskapital fratrukket ansvarlig kapital og dekkede innskudd i de omfattede foretakene.8 EU-kommisjonen skulle etter art. 102 nr. 5 ha fremmet et forslag basert på EBAs rapport innen utgangen av 2016, men dette er forsinket.

For å nå målnivået skal foretakene etter direktivet art. 103 nr. 1 innbetale bidrag til finansieringsordningen minst årlig. Etter art. 104 nr. 1 skal foretakene innbetale tilleggsbidrag på opptil tre ganger årsbidraget dersom finansieringsordningens midler ikke er tilstrekkelige til å dekke tap, kostnader eller andre utgifter i forbindelse med bruk av ordningens midler. Dersom innbetaling av tilleggsbidrag kan true et foretaks finansielle stilling, kan krisehåndteringsmyndigheten etter art. 104 nr. 3 gi tillatelse til at innbetalingen helt eller delvis utsettes.9 Dersom tilleggsbidrag ikke er umiddelbart tilgjengelige eller tilstrekkelige, kan finansieringsordningen etter art. 105 ta opp lån fra tredjeparter.

Etter art. 103 nr. 4 må en i nasjonalt regelverk legge til rette for at bidragspliktene kan håndheves, at forfalte bidrag betales, og at det gjennomføres tiltak for å sikre korrekt innbetaling og motvirke omgåelse, unngåelse og misbruk. Innbetalinger fra foretak under krisehåndtering eller et broforetak, samt avkastning på midler, kan etter art. 103 nr. 6 med visse unntak tilfalle finansieringsordningen.

Finansieringsordningens midler som kan telles med for å nå målnivået, kan etter direktivet art. 103 nr. 3 også omfatte ugjenkallelige betalingsforpliktelser. Betalingsforpliktelsene må være dekket av eiendeler som har lav risiko, er uten heftelser, og som disponeres av krisehåndteringsmyndigheten. Direktivet åpner for at betalingsforpliktelsene kan utgjøre opptil 30 pst. av samlede, ordinære bidrag som innbetales fra foretakene.

10.3.2.2 Fordeling av bidragene

Etter direktivet art. 103 nr. 2 og 7 skal det enkelte foretaks bidrag i utgangspunktet svare til foretakets andel av alle foretakenes samlede forvaltningskapital fratrukket ansvarlig kapital og garanterte innskudd. Bidraget skal deretter justeres opp eller ned ut fra det enkelte foretaks risikoprofil, vurdert på grunnlag av bl.a. risikoeksponering, finansieringskilder, finansiell stilling, kompleksitet, systemviktighet mv. EU-kommisjonen har fastsatt utfyllende regler om beregning av bidrag i forordning (EU) 2015/63. Reglene om fordeling av bidrag gjelder generelt både for ordinære og tilleggsbidrag, jf. direktivet art. 104 nr. 1 og 2. Etter forordningen art. 5 skal det gjøres enkelte ytterligere fradrag i forvaltningskapitalen, bl.a. for visse konserninterne forpliktelser. Nærmere bestemmelser om risikojusteringen er gitt i art. 6 til 9. Etter art. 10 skal foretak med forvaltningskapital under 1 mrd. euro (og annen gjeld enn garanterte innskudd under 300 mill. euro) betale bestemte beløp i bidrag, med mindre krisehåndteringsmyndigheten vurderer at foretaket likevel skal betale risikobaserte bidrag. De bestemte beløpene varierer mellom 1 000 og 50 000 euro avhengig av foretakets størrelse og gjeld.

Etter forordningen art. 11 skal bidraget fra kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), og som ikke har adgang til å motta innskudd, fastsettes på grunnlag av 50 pst. av forvaltningskapitalen fratrukket ansvarlig kapital, altså slik at bidraget blir halvparten av det det ville blitt etter de generelle reglene. Krisehåndteringsmyndigheten kan imidlertid bestemme at unntaket ikke skal gjelde dersom krisetiltaksfondet har brukt midler på et slikt kredittforetak, og det er andre kredittforetak med lignende risikoprofil som det krisehåndterte foretaket. Etter art. 12 gjelder det spesielle regler for nyetablerte foretak.

Krisehåndteringsmyndigheten skal etter forordningen art. 13 sende krav om innbetaling av bidrag fra foretakene innen 1. mai hvert år. Forordningen art. 14 til 18 regulerer administrative forhold og bøter ved manglende innbetaling. Etter art. 19 skal tilsynsmyndigheten samarbeide med krisehåndteringsmyndigheten ved bidragsinnkallingen, bl.a. ved å dele informasjon om foretakene.

10.3.2.3 Bruk av midlene

Etter direktivet art. 101 nr. 1 skal finansieringsordningens midler bare kunne brukes av krisehåndteringsmyndigheten for å gjennomføre krisetiltak på en effektiv måte, og til følgende formål:

• a) å garantere eiendeler og forpliktelser i foretak under krisehåndtering, dets datterforetak, et broforetak eller et forvaltningsforetak,

• b) å yte lån til et foretak under krisehåndtering, dets datterforetak, et broforetak eller et forvaltningsforetak,

• c) å erverve eiendeler fra foretak under krisehåndtering,

• d) å yte bidrag til et broforetak eller et forvaltningsforetak,

• e) å utbetale kompensasjon til dekning av tap for eiere og kreditorer i foretak som har blitt krisehåndtert,

• f) å yte bidrag til en intern oppkapitalisering når krisehåndteringsmyndigheten har besluttet å unnta visse kreditorer fra den interne oppkapitaliseringen,

• g) å yte lån til andre finansieringsordninger på frivillig basis, og

• h) å kombinere tiltak som nevnt i bokstav a til g.

Finansieringsordningens midler kan også brukes til slike tiltak overfor kjøperen når et foretak krisehåndteres ved salg av virksomheten. I art. 103 nr. 5 er det presisert at foretakenes bidrag til finansieringsordningen ikke kan brukes til annet enn det som følger av art. 101.

Etter direktivet art. 101 nr. 2 skal finansieringsordningens midler ikke brukes direkte til dekning av tap eller oppkapitalisering i foretak under krisehåndtering. Dersom bruk av midler indirekte medfører at foretakets tap delvis blir dekket av finansieringsordningen, skal dette skje i tråd med reglene om finansieringsordningens bidrag til en intern oppkapitalisering. Dette er nærmere regulert i direktivet art. 44. Krisehåndteringsmyndigheten kan etter art. 44 nr. 3 gjøre helt eller delvis unntak fra intern oppkapitalisering for visse forpliktelser som i utgangspunktet skal være konvertibel gjeld, dersom eksepsjonelle omstendigheter tilsier at det er nødvendig. Hovedregelen er da at resten av den konvertible gjelden skal nedskrives og konverteres i et større omfang for å veie opp for unntaket, i den grad «no creditor worse off»-prinsippet muliggjør det. Krisehåndteringsmyndigheten skal imidlertid etter art. 44 nr. 4 i slike situasjoner også kunne hente midler fra krisetiltaksfondet for å dekke tap og oppkapitalisere foretaket. Krisetiltaksfondet skal etter art. 44 nr. 5 og 8 bare kunne gi slikt bidrag dersom minst ett av følgende vilkår er oppfylt:

• a) Eierne og kreditorene har til sammen dekket tap og bidratt til oppkapitaliseringen av det kriserammede foretaket med et beløp som minst tilsvarer 8 pst. av foretakets forvaltningskapital (i henhold til verdivurderingen som skal gjøres før krisetiltak iverksettes), jf. art. 44 nr. 5 bokstav a.

• b) Eierne og kreditorene har til sammen dekket tap og bidratt til oppkapitaliseringen av det kriserammede foretaket med et beløp som minst tilsvarer 20 pst. av foretakets risikovektede eiendeler (i henhold til verdivurderingen som skal gjøres før krisetiltak iverksettes), krisetiltaksfondets midler tilsvarer minst 3 pst. av samlede garanterte innskudd i vedkommende land, og det kriserammede foretakets forvaltningskapital ikke overstiger 900 mrd. euro på konsolidert basis, jf. art. 44 nr. 8.

Videre skal krisetiltaksfondets samlede bidrag begrenses til maksimalt 5 pst. av det kriserammede foretakets forvaltningskapital, jf. art. 44 nr. 5 bokstav b. Etter art. 44 nr. 6 kan bidraget finansieres av innbetalte midler i krisetiltaksfondet, midler som kan innkreves ved tilleggsbidrag fra foretakene i løpet av tre år, eller ved at fondet tar opp lån. Etter art. 44 nr. 7 kan imidlertid bidraget overstige den nevnte grensen på 5 pst. dersom all usikret konvertibel gjeld, unntatt kvalifiserte innskudd, allerede er nedskrevet eller konvertert fullt ut, og ytterligere bidrag kan dekkes av krisetiltaksfondets disponible midler.

10.3.2.4 Lån og overføringer mellom ordninger mv.

Etter direktivet art. 106 nr. 1 skal finansieringsordningen kunne be om lån fra andre finansieringsordninger i EØS, dersom

• a) ordinære bidrag etter art. 103 ikke er tilstrekkelige til å dekke tap, kostnader eller andre utgifter i forbindelse med bruk av ordningens midler

• b) tilleggsbidrag etter art. 104 ikke er umiddelbart tilgjengelige, og

• c) lån fra tredjeparter etter art. 105 ikke er umiddelbart tilgjengelige på rimelige vilkår.

Etter art. 106 nr. 2 skal finansieringsordningen ha kompetanse til å yte lån til andre finansieringsordninger i de nevnte situasjonene. Finansieringsordningen skal etter nr. 3 avgjøre om den vil yte lån til en annen ordning, men det kan fastsettes i nasjonal rett at slike beslutninger skal treffes etter samråd med eller samtykke fra ansvarlig departement eller regjeringen. Rente, tilbakebetalingsperiode og andre vilkår skal etter nr. 4 avtales mellom den låntakende finansieringsordningen og de ordninger som yter lånet. Lånevilkårene skal være de samme for alle ordninger som deltar i ytelsen av lånet, med mindre ordningene avtaler noe annet. Den enkelte finansieringsordnings andel av samlet lånebeløp skal etter nr. 5 tilsvare dekkede innskudd i ordningens hjemland som andel av summen av dekkede innskudd i de landene hvor finansieringsordningene deltar i ytelsen av det aktuelle lånet, med mindre ordningene avtaler noe annet. Etter nr. 6 skal et utestående lån til en finansieringsordning i et annet land anses som en eiendel, og kan medregnes av den låneytende finansieringsordningen for å nå dennes målnivå for tilgjengelige midler.

Etter art. 107 skal finansieringsordningene i de land hvor et grensekryssende konsern har virksomhet, bidra til finansieringen av en krisehåndtering av konsernet. De berørte krisehåndteringsmyndighetene skal fastsette en finansieringsplan for krisehåndteringen, og herunder fastsette den enkelte finansieringsordnings bidrag bl.a. på grunnlag av omfanget av virksomhet og tap i det enkelte land. Nasjonalt regelverk må legge til rette for at finansieringsordningen umiddelbart kan gi slikt bidrag, og for at den kan bidra ved å garantere for lån tatt opp av de berørte finansieringsordningene i fellesskap for å finansiere krisehåndtering av konsernet. Eventuelle inntekter eller andre fordeler som oppstår fra bruk av finansieringsordninger for konsern, skal fordeles på de nasjonale finansieringsordningene i samsvar med deres andel av bidrag til finansiering av krisehåndteringen av konsernet.

10.4 Fremmed rett

10.4.1 Danmark

I Danmark er det etablert et fond kalt «garantiformuen», som er inndelt i fire såkalte avdelinger for å dekke ulike kostnader, jf. lov om en indskyder- og investorgarantiordning § 5. Tre av avdelingene skal dekke innskudds- og investorgaranti i hhv. banker (pengeinstitutter), realkredittforetak og verdipapirforetak. De to avdelingene som dekker banker og realkredittforetak, kan samlet anses som det danske innskuddsgarantifondet i henhold til innskuddsgarantidirektivet. Følgelig skal bank- og realkredittforetaksavdelingene i tillegg dekke innskuddsgarantiordningens bidrag til krisehåndtering av foretak, mens bankavdelingen også skal dekke kostnader ved tiltak i tråd med direktivet art. 11 nr. 6 (bevare tilgang til innskudd ved insolvensbehandling), jf. loven §§ 2 og 2a.

I lov om en indskyder- og investorgarantiordning § 7 er det fastsatt at midlene i bankavdelingen minst skal utgjøre 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd (målnivået), og at dette skal finansieres ved årlige bidrag fra bankene. Bidragsplikten bortfaller når minstekravet er oppfylt. Etter loven § 7a skal realkreditt- og verdipapirforetaksavdelingene hver for seg bestå av minst 10 mill. danske kroner i innbetalte bidrag og garantier fra foretakene.

Den fjerde avdelingen i garantiformuen kalles restruktureringsavdelingen, og skal etter lov om en indskyder- og investorgarantiordning § 7a bestå av 4,2 mrd. danske kroner i garantier fra bankene. Av dette skal 1 mrd. danske kroner forbeholdes dekning av kostnader forbundet med kriserammede bankers uttreden fra datasentraler, mens de resterende midlene skal dekke tapsgarantier som ble gitt ved krisehåndtering av banker under det tidligere danske krisehåndteringsregelverket,10 jf. også loven § 5 femte ledd. Restruktureringsavdelingen er således verken et innskuddsgaranti- eller krisetiltaksfond etter direktivenes regler.

Det danske krisetiltaksfondet (avviklingsformuen) skal etter lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder § 57 utgjøre minst 1 pst. av samlede garanterte innskudd (målnivået), og bygges opp ved bidrag fra foretakene. Etter loven § 79 skal fondet bygges gradvis opp, slik at det når målnivået senest innen utgangen av 2024. Bidragsplikten bortfaller når fondet overstiger målnivået. Erhvervs- og vækstministeren kan etter loven § 58 fastsette regler om at opptil 30 pst. av årsbidraget kan utgjøres av betalingsforpliktelser, jf. krisehåndteringsdirektivet art. 103 nr. 3.

Ved utgangen av 2016 utgjorde midlene i garantiformuens bankavdeling 8,8 mrd. danske kroner,11 mens krisetiltaksfondet på samme tidspunkt utgjorde 1,1 mrd. danske kroner. Garantiformuens bankavdeling er en videreføring av et tidligere etablert innskuddsgarantifond, mens krisetiltaksfondet først ble tilført midler ved ordinær bidragsbetaling i 2015. De to fondene utgjorde ved utgangen av 2016 hhv. om lag 1,3 og 0,16 pst. av samlede garanterte innskudd (per 2015),12 se figur 10.6. Figuren viser også at de 4,4 mrd. danske kronene som utgjør de tilgjengelige midlene i garantiformuens restruktureringsavdeling, på samme tidspunkt tilsvarte om lag 0,64 pst. av samlede garanterte innskudd.13

¹ Størrelsen på de danske fondene er angitt i prosent av garanterte innskudd per andre halvår 2015.

Kilde: Finansiel Stabilitet og Riksgäldskontoret.

10.4.2 Sverige

Midlene i det svenske innskuddsgarantifondet skal etter lag om insättningsgaranti 15 a § minst tilsvare 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd (målnivået). Bankene skal imidlertid etter loven 12 § betale et årlig bidrag til fondet tilsvarende 1 promille av samlede garanterte innskudd uavhengig av fondets størrelse. Regjeringen la i lovforslaget vekt på at årlige, risikobaserte bidrag påvirker bankenes risikotaking i ønsket retning, og reduserer sannsynligheten for å måtte innkreve tilleggsbidrag. Målnivået synes å være inntatt i loven hovedsakelig for å gjennomføre de av innskuddsgarantidirektivets bestemmelser som knytter seg til dette.14 Fondet var fra start vesentlig større enn målnivået fordi det videreførte det eksisterende innskuddsgarantifondet. Ved utgangen av 2016 utgjorde fondet om lag 2,3 pst. av samlede garanterte innskudd, se figur 10.6.

Etter lag om resolution 27 kap. 13 § skal foretakene betale årlige bidrag til et krisetiltaksfond («resolutionsreserven»). Det samlede årsbidraget skal tilsvare 0,9 promille av samlet forvaltningskapital fratrukket garanterte innskudd og ansvarlig kapital.15 Dette grunnlaget ligner på den tidligere svenske stabilitetsavgiften, jf. under, og det synes å være lagt vekt på at krisetiltaksfondsbidraget ikke bør legges på de samme balansepostene som innskuddsgarantifondsbidraget (for å unngå dobbeltbetaling), samt at krisehåndteringsdirektivets regler tilsier at krisetiltaksfondsbidraget tallfestes på grunnlag av gjeld fratrukket garanterte innskudd.16 Omregnet utgjør dette årsbidraget i overkant av 4 promille av garanterte innskudd. Årsbidraget til krisetiltaksfondet skal imidlertid bare betales så lenge fondet utgjør mindre enn 3 pst. av samlede garanterte innskudd. Overstiger fondet dette, skal foretakene etter loven 27 kap. 18 § isteden betale en risikoavgift som skal gjenspeile den kostnad det enkelte foretak forventes å kunne påføre fondet. Risikoavgiften skal kunne settes til null hvis det er lite sannsynlig at foretaket vil bli gjenstand for krisehåndtering. Krisehåndteringsdirektivets målnivå på 1 pst. av samlede garanterte innskudd er likevel inntatt en del steder i loven for å gjennomføre de direktivreglene som knytter seg til dette målnivået, bl.a. slik at årsavgiften skal settes opp dersom det er nødvendig for at fondsmidlene kan gjenoppbygges til 1 pst. av samlede garanterte innskudd i løpet av minst seks år. Målnivået på 3 pst. er etablert med sikte på at krisehåndteringsmyndigheten skal få større fleksibilitet til å bruke krisetiltaksfondet til intern oppkapitalisering,17 jf. omtalen av direktivet art. 44 nr. 8 i avsnitt 10.3.2 over. Direktivregelen om at krisetiltaksfondet delvis kan bestå av betalingsforpliktelser (art. 103 nr. 3) er ikke gjennomført i svensk rett, med henvisning til at fondet bare bør bestå av innbetalte midler. Krisetiltaksfondet utgjorde ved utgangen av 2016 om lag 1,35 pst. av samlede garanterte innskudd, se figur 10.6. Krisetiltaksfondet ble ved oppstart tilført den delen av det svenske stabilitetsfondet (jf. under) som var generert av innbetalinger fra foretakene og krisehåndtering av enkeltforetak, tilsvarende om lag 15 mrd. svenske kroner.

Den svenske regjeringen har hatt på høring et forslag om å fjerne målnivået på 3 pst. for krisetiltaksfondet, slik at ordinært bidrag skal betales hvert år, og om å øke den årlige bidragsplikten til 1,25 promille av samlet forvaltningskapital fratrukket garanterte innskudd og ansvarlig kapital.18

Etter lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut 3 kap. skal det svenske stabilitetsfondet brukes til å finansiere statlige støttetiltak i henhold til krisehåndteringsdirektivets regler, jf. omtalen i avsnitt 6.3.6 og 8.3 over. Stabilitetsfondet er en videreføring av det statlige stabilitetsfondet som ble etablert i 2008, og som skulle sikre at regjeringen kunne finansiere tiltak for å motvirke trusler mot den finansielle stabiliteten. Fondet ble bygget opp av en statlig overføring på 15 mrd. svenske kroner og årlige bidrag fra foretakene tilsvarende 0,36 promille av samlet gjeld. Etter ovennevnte overføring til krisetiltaksfondet, utgjorde stabilitetsfondet vel 40 mrd. kroner ved utgangen av 2016, tilsvarende om lag 2,4 pst. av samlede garanterte innskudd, se figur 10.6. Det betales ikke lenger bidrag til stabilitetsfondet, og regjeringen har vurdert det som usikkert om det er nødvendig med et så stort fond for å dekke kostnader forbundet med eventuelle statlige tiltak.19

Midlene i både krisetiltaksfondet og stabilitetsfondet er plassert på rentebærende konto hos Riksgäldskontoret. Dette innebærer at midlene tilhører staten, og går til å redusere Sveriges statsgjeld. I tråd med muligheten som gis i krisehåndteringsdirektivet art. 100 nr. 6, bygges det altså ikke opp et faktisk krisetiltaksfond, men krisehåndteringsmyndigheten disponerer isteden et beløp tilsvarende innbetalte bidrag og renter på disse. Brukes det av et av fondene, øker automatisk statsgjelden.20

10.5 Banklovkommisjonens utkast

10.5.1 Bruk av eksisterende midler i Bankenes sikringsfond

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 19-9 annet ledd at midlene som i dag ligger i Bankenes sikringsfond, skal inngå i et nytt innskuddsgarantifond, jf. avsnitt 10.5.2 under. Banklovkommisjonen har vurdert om deler av dagens fondsmidler kan inngå i et nytt krisetiltaksfond, jf. avsnitt 10.5.3 under, men kommet til at dette ikke kan eller bør gjøres. Et mindretall i Banklovkommisjonen slutter seg til konklusjonen om bruken av midlene, men skriver at «krisehåndteringsdirektivet ikke er til hinder for at deler av dagens fond legges inn i krisefondet, om det skulle anses ønskelig».21 Det synes altså å være uenighet mellom kommisjonens flertall og mindretall om direktivene tillater overføring av deler av dagens fond til det nye krisetiltaksfondet.

Som begrunnelse for sitt forslag anfører Banklovkommisjonen for det første at overføring av eksisterende midler til et nytt krisetiltaksfond neppe vil kunne gi lavere årsbidrag til krisetiltaksfondet enn det en ellers vil måtte kreve, jf. omtale av bidragsplikt i avsnitt 10.5.3 under. For det andre viser Banklovkommisjonen til at en slik overføring til krisetiltaksfondet vil innebære at midlene ikke kan benyttes til å finansiere utbetaling av innskuddsgarantiansvar, og at det vil «medføre at sikkerheten for innskytere i norske banker blir vesentlig redusert sammenlignet med forholdene i dag, ganske enkelt fordi [innskuddsgarantifondet] vil være tilsvarende mindre». Banklovkommisjonen mener for det tredje at det ikke er noe som tyder på at fondet i dag er større enn nødvendig for å ivareta innskuddsgarantien, og at det er tilpasset omfanget av fondets mulige garanti- og utbetalingsansvar ved insolvens i en mellomstor norsk bank eller i flere banker på samme tid. Banklovkommisjonen uttaler i tillegg følgende:

«Innskuddsgarantien etter det nye direktivet er utformet som en likviditetsgaranti som utløses ved betalingsmislighold, og ikke som en tapsgaranti som i finansforetaksloven § 19-9. Sikringsfondet er derfor ikke dimensjonert ut fra hvilket tap innskyterne og fondet selv til slutt kan få i tilfeller hvor garanterte innskudd er utbetalt, men hvor fondets prioriterte regresskrav i beste fall bare vil oppnå delvis dekning i bankens administrasjonsbo. Dessuten, etter utbetaling av garanterte innskudd i en bank, må fondet også ha midler til sikring av garanterte innskudd i øvrige banker. Garantiansvaret aktualiseres ved betalingsmislighold, også ved vedtak om krisehåndtering. Utbetalingsfristen er kort for at innskyterne omgående skal få tilgang til sine innskudd når banken selv ikke kan tilbakebetale innskuddene ved påkrav. Selve krisehåndtering av en bank vil imidlertid ikke sikre innskuddenes likviditet ved forfall på den måte som garantiordningen og utbetalingsfristene for garanterte innskudd gjør (…). Heller ikke den preferanse innskudd har i boet til en insolvent bank (krisehåndteringsdirektivet artikkel 108), vil sikre likvid utbetaling ved forfall, men kun gi innskytere eller garantiordningen rett til utbetaling eller dividende under eller ved avslutning av insolvensbehandlingen.»

Et flertall i Banklovkommisjonen legger også vekt på at Bankenes sikringsfond i dag har mulighet til å yte en del typer av støttetiltak overfor banker i vansker,22 jf. finansforetaksloven § 19-11, og skriver at det er viktig at innskuddsgarantiordningen fortsatt vil ha ressurser som kan yte slike tiltak (det såkalte andrelinjeforsvaret). Et mindretall viser på sin side til at gjennomføring av direktivene innebærer at innskuddsgarantifondets muligheter for å yte slike støttetiltak er begrensede sammenlignet med gjeldende rett,23 jf. for øvrig omtalen i avsnitt 6.3.5. Mindretallet uttaler bl.a.:

«Det nye tosporede systemet med oppbygging av både innskuddsgarantifond og krisefond innebærer at en krise i en større bank ikke vil være en oppgave for det nye innskuddsgarantifondet.

Innskuddsgarantifondet er i henhold til innskuddsgarantidirektivet primært forutsatt brukt der det oppstår en krise i en mindre bank. I tilfeller der en slik bank likvideres etter ordinær insolvenslovgivning og innskyterne får utbetalt de garanterte innskudd, må det tillegges vekt at krisehåndteringsdirektivet innfører høy prioritet for garanterte innskudd, og at innskuddsgarantifondets regresskrav mot den aktuelle banken har samme prioritet. For fondet innebærer dette høy sannsynlighet for å kunne gjenvinne vesentlige deler av utbetalte midler.

I drøftelsene om kapitalgrunnlaget for innskuddsgarantifondet har det vært vist til at fondet også kan benyttes til støttetiltak. Disse medlemmene mener at det også i denne sammenheng må tas hensyn til de rammer som vil gjelde for virkemiddelbruken som følge av innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet. Det vises til at det etter forslaget til § 19-11 annet ledd bare kan ytes støttetiltak fra innskuddsgarantifondet når dette ventes å være rimeligere enn kostnadene ved garantiansvaret. (…) Ved vurderingen av de påregnelige kostnadene ved eventuelle utbetalinger under innskuddsgarantiordningen, vil det blant annet måtte sees hen til garantiordningens regressadgang og til de prioritetsregler som gjelder for garantiordningens krav mot banken.

Kostnadene ved utbetalinger under innskuddsgarantiordningen vil med dette begrenses, noe som også har vært en del av formålet med reglene. I sin tur legger dette også nye begrensninger på adgangen til å bruke fondet til andre formål sammenholdt med dagens lovgivning. Disse medlemmene mener derfor at adgangen til å benytte innskuddsgarantifondet til støttetiltak har begrenset verdi som argument for et særlig stort innskuddsgarantifond.»

Banklovkommisjonens forslag innebærer at det nye krisetiltaksfondet skal bygges opp fra bunnen av, se avsnitt 10.5.3, mens det nye innskuddsgarantifondet fra start vil være like stort som dagens Bankenes sikringsfond.

10.5.2 Nytt innskuddsgarantifond

10.5.2.1 Tilgjengelige midler

Banklovkommisjonens flertall foreslår i lovutkastet § 19-9 første ledd at innskuddsgarantiordningen til enhver tid skal ha tilgjengelig et innskuddsgarantifond og andre finansielle ressurser som står i et rimelig forhold til antatt ansvar for utbetaling av garanterte innskudd, og at midler i krisetiltaksfondet ikke skal medregnes i denne sammenheng. Et mindretall i Banklovkommisjonen mener at bør angis i loven at innskuddsgarantifondet og andre finansielle ressurser til enhver tid skal utgjøre 2,5 pst. av samlede garanterte innskudd.24 Mindretallet viser til at dette om lag vil tilsvare størrelsen på det nye innskuddsgarantifondet dersom dagens midler i Bankenes sikringsfond overføres dit, og at dette vil innebære et innskuddsgarantifond som er tre ganger så stort som minstekravet etter innskuddsgarantidirektivet. Mindretallet mener videre at det ikke bør innkreves årsbidrag når fondet oppfyller målnivået, jf. nedenfor.

Banklovkommisjonens flertall mener at det ikke bør lovfestes noe minstekrav eller målnivå for størrelsen på det nye innskuddsgarantifondet, og skriver at størrelsen må «vurderes ut fra gjengs omfang av norske husholdningers og bedrifters garanterte bankinnskudd og den grad av sikkerhet mot insolvens i norske banker som innskuddskundene med rimelighet bør kunne forvente». Flertallet uttaler dessuten at «de økonomiske forhold og gjeldende ordninger i andre stater kan være nokså forskjellig fra norske forhold», og «Banklovkommisjonen anser det således helt klart at en garantiordning knyttet nært til direktivets minstekrav og måltall, ikke vil være en tilfredsstillende ordning hos oss». Flertallet viser videre til Prop. 11 L (2012–2013), der departementet foreslo – og Stortinget senere vedtok – å fjerne regelen om at det ikke skulle betales årsavgift når kapitalen i Bankenes sikringsfond oppfylte minstekravet etter gjeldende rett.25 Departementet la i proposisjonen vekt på at Bankenes sikringsfond både skulle sikre innskudd og yte støtte til medlemsbanker i ulike situasjoner.26 Flertallet uttaler at begrunnelsen for lovendringen fortsatt er relevant, og viser igjen bl.a. til dagens mulighet for Bankenes sikringsfond til å yte støttetiltak. Selv om flertallet ikke foreslår noe minstekrav eller målnivå for størrelsen på det nye innskuddsgarantifondet, foreslås det å videreføre departementets adgang til å nedsette eller øke den årlige bidragsplikten til fondet, jf. nedenfor. Flertallet skriver at dette «representerer et justeringsalternativ som er tilstrekkelig fleksibelt fra myndighetsståsted avhengig av den aktuelle situasjonen».

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 19-9 annet ledd at innskuddsgarantifondet skal bestå av årlige bidrag og tilleggsbidrag fra medlemsforetak, i tillegg til midlene som i dag ligger i Bankenes sikringsfond. Etter tredje ledd første punktum skal fondet også kunne tilføres midler fra andre kilder for å sikre at fondet står i rimelig forhold til omfanget av garantiforpliktelsene. Etter tredje ledd annet punktum skal innskuddsgarantiordningen kunne oppta lån i andre institusjoner for å sikre utbetaling av garanterte innskudd, og den skal ha etablert trekkrettigheter av rimelig omfang i forhold til antatt likviditetsbehov. Banklovkommisjonen skriver at den forutsetter at fondets investeringer vil være tilpasset antatte behov for tilgang til likvide midler til enhver tid, og at det dessuten vil være hensiktsmessig at det etableres en egnet trekkadgang i et omfang vurdert opp mot fondets investeringsstrategi.

Banklovkommisjonen foreslår også å regulere størrelsen på innskuddsgarantifondet i utkast til regler om Bankenes sikringsfonds virksomhet. Etter utkastet § 19-19 første ledd skal Bankenes sikringsfonds ansvarlige kapital bestå av midlene i innskuddsgarantifondet. Etter annet ledd første punktum skal den ansvarlige kapitalen til enhver tid minst tilsvare midlene i innskuddsgarantifondet. Etter annet ledd annet punktum skal manglende beløp i tilfelle dekkes ved garanti fra bankene, fordelt mellom dem på samme måte som bidragsbetalingene. Det er ikke klart hva Banklovkommisjonen mener med «manglende beløp».

10.5.2.2 Samlede bidrag

Banklovkommisjonen viser til at gjeldende regel i finansforetaksloven § 19-6 om justering av årsbidrag til Bankenes sikringsfond ut fra den enkelte banks kjernekapitaldekning, er i strid med nye bestemmelser om risikojustering av fondsbidrag etter innskuddsgarantidirektivet, jf. nærmere omtale under, og at regelen derfor må oppheves. Dersom regelen oppheves uten at det gjøres andre endringer i gjeldende regler om bidrag til Bankenes sikringsfond, vil imidlertid årsbidraget bli vesentlig høyere enn i dag, jf. omtalen av fradraget i avsnitt 10.2.2 over. Banklovkommisjonen anslår at dette i kombinasjon med sitt forslag til årsbidrag til det nye krisetiltaksfondet, ville innebære årlige innbetalinger til de to fondene på over 3 mrd. kroner, noe Banklovkommisjonen bemerker at er vesentlig mer enn de om lag 1,5 mrd. kroner bankene betaler i dag. Banklovkommisjonen mener derfor at det vil være hensiktsmessig å redusere bidragsplikten til innskuddsgarantiordningen, i hvert fall i den perioden som krisetiltaksfondet må bygges opp.

Banklovkommisjonen har videre tatt utgangspunkt i innskuddsgarantidirektivets krav om at innskuddsgarantifondet minst skal utgjøre 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd innen juli 2024, og delt dette beløpet på ti, noe som kan tilsvare en forenklet tilnærming til årlige innbetalinger i de landene som begynte oppbyggingen av et innskuddsgarantifond i 2014. Banklovkommisjonen skriver at et årlig bidrag på 0,8 promille av samlede garanterte innskudd for de aller fleste banker vil innebære at den samlede bidragsplikten til innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene vil ligge om lag på samme nivå som dagens bidrag til Bankenes sikringsfond, jf. Banklovkommisjonens forslag til regler om et nytt krisetiltaksfond i avsnitt 10.5.3 under.

Banklovkommisjonens flertall27 foreslår derfor i lovutkastet § 19-10 første ledd at medlemmene av garantiordningen i det enkelte år skal tilføre innskuddsgarantifondet et samlet årlig bidrag fra banker med norsk konsesjon som utgjør 0,8 promille av summen av bankenes samlede garanterte innskudd, uavhengig av fondets størrelse. Departementet kan etter utkastet bestemme at årsbidraget skal være lavere eller høyere enn dette. Flertallet synes å mene at dagens midler i Bankenes sikringsfond ikke kan medregnes til oppfyllelse av innskuddsgarantidirektivets minstekrav til fondsstørrelse, og at det derfor bør lovfestes en årlig bidragsinnbetaling uavhengig av fondsstørrelsen. Flertallet skriver bl.a.:

«Innskuddsgarantidirektivet har ikke uttrykkelige bestemmelser som åpner for at en medlemsstat helt kan unnlate å pålegge bankene årlige bidragsplikt av den grunn at garantifondet fra andre kilder kan tilføres midler tilsvarende direktivets måltall. (…)

Ut fra dette legger Banklovkommisjonen til grunn at innskuddsgarantidirektivets krav om at bankene ‘at least annually’ skal yte bidrag til garantifondet, må komme klart til uttrykk i den norske gjennomføringslovgivningen. Skulle norske banker helt fritas fra bidragsplikt til innskuddsgarantifondet, ville dette virke utfordrende i forhold til både våre naboland og til EU for øvrig, og gi grunnlag for innvendinger basert så vel på konkurransehensyn som på behovet for klar rettslig forankring av det regelverk som skal gjelde for det indre finansmarked.»

Et mindretall Banklovkommisjonen mener at det årlige bidraget på 0,8 promille bare bør innbetales så lenge innskuddsgarantifondets midler ikke oppfyller mindretallets foreslåtte målnivå på 2,5 pst. av samlede garanterte innskudd (samme mindretall).28 Mindretallet uttaler bl.a.:

«Disse medlemmene ser det ikke som konkurranserettslig problematisk at man tar hensyn til de eksisterende norske fondsmidler ved fastsettelsen av bidragsplikten fremover, og kan heller ikke se at direktivet på noen måte skulle være til hinder for dette.

Siden akkurat disse spørsmål har vært så sterkt fremme i Banklovkommisjonens drøftelser, finner disse medlemmene grunn til å påpeke at det ikke kan utledes av innskuddsgarantidirektivet noe krav til årlig innbetaling av bidrag til innskuddsgarantifondet etter at måltallet på 0,8 prosent er nådd, og heller ikke hvis måltallet allerede er nådd som følge av overføring av eksisterende midler. (…)

Underforstått faller plikten til å betale årlige bidrag bort når måltallet er nådd, med mindre man i nasjonal rett innfører en slik forpliktelse. (…)

Det har i drøftelsene vært hevdet at det vil vekke reaksjoner i våre naboland hvis innkreving av årlige bidrag skulle opphøre i Norge. Disse medlemmene kan vanskelig se noe grunnlag for slike reaksjoner når man ser hen til den danske ordningen, der innbetalingsplikten opphører fordi fondet overstiger måltallet på 0,8 prosent ved tilførsel av eksisterende midler.»

For øvrig foreslår både flertallet og mindretallet i Banklovkommisjonen at årsbidraget skal betales av medlemmene av innskuddsgarantiordningen, som er norske banker og eventuelt filialer av utenlandske banker, samtidig som det angis at bidraget skal tilføres «fra banker med norsk konsesjon». Videre skal bidraget etter ordlyden beregnes ut fra «summen av bankenes samlede garanterte innskudd», og følgelig ikke inkludere de garanterte innskuddene hos filialmedlemmene som skal dekkes av den norske garantiordningen. Banklovkommisjonen har ikke kommentert dette nærmere. Banklovkommisjonen foreslår imidlertid i utkastet § 19-10 tredje ledd at det ved beregningen av filialmedlemmers bidrag skal gjøres fradrag for den del av innskuddene som er dekket av innskuddsgarantiordningen i hjemstaten.

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 19-10 fjerde ledd at når innskuddsgarantifondets midler er blitt redusert til mindre enn to tredeler av ti ganger siste årsbidrag, skal årsbidraget settes slik at de midler som mangler, blir tilført garantiordningen senest i løpet av seks år. Banklovkommisjonen viser til at referansepunktet i utgangspunktet vil være et innskuddsgarantifond på 0,8 pst. av garanterte innskudd, jf. direktivet art. 10 nr. 2, med mindre departementet etter utkastet § 19-10 første ledd har fastsatt at siste årsbidrag til fondet skal være større. Banklovkommisjonen skriver at departementet i tilfelle i vedtaket om å forhøye årsbidraget, kan bestemme at dette ikke skal få betydning for oppbygging av de midler som mangler, altså at forhøyelsen av årsbidraget bare skal gjelde den fremtidige bidragsplikten, eventuelt for en tidsavgrenset periode.

Etter utkastet § 19-10 femte ledd skal departementet pålegge medlemsforetakene å innbetale et tilleggsbidrag per år på inntil 0,5 pst. av de garanterte innskudd i de enkelte foretak, dersom innskuddsgarantiordningens midler ikke er tilstrekkelige til å dekke utbetaling av garanterte innskudd. Departementet kan etter utkastet fastsette høyere tilleggsbidrag i særlige tilfeller, og Finanstilsynet kan gi et medlemsforetak utsettelse på inntil 6 måneder med innbetaling av tilleggsbidrag hvis dette er begrunnet i hensynet til foretakets likviditet og soliditet.

10.5.2.3 Fordeling av bidrag

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 19-10 annet ledd at den enkelte banks andel av samlet årsbidrag skal beregnes av Bankenes sikringsfond ut fra forholdet mellom bankens garanterte innskudd og summen av garanterte innskudd i samtlige banker i garantiordningen, og deretter justeres ut fra forholdet mellom risikoprofilen til den enkelte bank og de øvrige bankers risikoeksponering. Det foreslås også å innta i loven at det ved risikojusteringen kan tas hensyn til retningslinjer som følges innenfor EØS-området. Banklovkommisjonen viser til at en må regne med at EBAs retningslinjer «i hovedsak vil bli retningsgivende for garantiordningenes praksis, og vil bli lagt til grunn for myndighetenes tilsynspraksis og vil få stor betydning for størrelsen på medlemsforetakenes årlige bidrag til etablerte garantifond».

Banklovkommisjonen forutsetter at bestemmelsen blir utbygget i forskrift, og foreslår i utkastet § 19-10 sjette ledd hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om beregningen og risikojustering av årlig bidrag, herunder regler om faste bidragsbeløp for medlemmer med samlet garanterte innskudd under visse terskelnivåer. Banklovkommisjonen skriver at for bl.a. å ta hensyn til at visse medlemsforetak har en liten beholdning av garanterte innskudd og driver virksomhet med høy risiko, er det lagt opp til at det kan fastsettes særskilte bidragsbeløp for medlemmer med samlet garanterte innskudd under visse terskelnivåer. I motsatt retning vil det også kunne tas hensyn til mindre banker som ikke driver annen virksomhet enn ordinær bankvirksomhet.

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-10 tredje ledd at det for filialmedlemmer ved bidragsberegningen skal gjøres fradrag for den del av innskuddene som er dekket ved innskuddsgaranti i henhold til garantiordning i hjemstaten. Utkastet viderefører gjeldende lov § 19-6 tredje ledd.

Etter utkastet § 19-13 første ledd skal foretak som opptas som medlem, betale bidrag for første driftsår beregnet ut fra tidspunktet for inntreden. Har foretaket drevet virksomhet før inntreden, kan det etter utkastet fastsettes et særlig inntredelsesbidrag som ikke skal overstige det bidrag foretaket ville ha betalt som medlem for hele året. Utkastet viderefører gjeldende lov § 19-8 første og annet ledd. Gjeldende bestemmelse om at innbetaling skal skje sammen med bidrag for neste driftsår, er foreslått ikke videreført med henvisning til at denne har skapt praktiske utfordringer for Bankenes sikringsfond.

Etter utkastet § 19-13 annet ledd skal det for medlemsforetak som trer ut av garantiordningen i løpet av året, foretas et forholdsmessig fradrag i medlemsforetakets årsbidrag for den del av året medlemsforetaket ikke har vært medlem av garantiordningen. Bestemmelsen viderefører en gjeldende regel i forskrift til finansforetaksloven. Videre kan departementet etter utkastet fastsette hvilket bidrag som skal svares etter avvikling, sammenslåing eller deling av medlemsforetak, samt avvikling og overføring av innskuddsvirksomheten til annet medlemsforetak eller kredittinstitusjon i annen EØS-stat.29 Banklovkommisjonen skriver at det nærmere bidragsbeløpet vil måtte avklares ved enkeltvedtak, herunder også hvorvidt foretaket må svare en forholdsmessig del av eventuelt tilleggsbidrag etter utkastet § 19-10 femte ledd, og viser til at en oppsigelse av medlemskapet normalt vil henge sammen med avvikling og opphør av virksomheten.

Reglene om betaling og overføring av bidrag ved flytting av medlemskap i innskuddsgarantidirektivet art. 14 nr. 3 og 4, er ikke omtalt av Banklovkommisjonen.

10.5.2.4 Bruk av midlene

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-11 å gjennomføre innskuddsgarantidirektivet art. 11. Etter utkastet første ledd skal innskuddsgarantiordningens midler benyttes til utbetaling av garanterte innskudd og til bidrag til finansiering av krisehåndtering av medlemsforetak. I annet ledd foreslås det at midlene i tillegg skal kunne benyttes til alternative tiltak, se omtale i avsnitt 6.5.5.

I utkastet § 19-11 tredje ledd foreslås det at midlene også skal kunne benyttes til å finansiere tiltak for å sikre innskytere fortsatt tilgang til garanterte innskudd, herunder ved overføring av eiendeler og forpliktelser og av innskuddsporteføljer i sammenheng med insolvensbehandling av medlemsforetaket, dersom det må antas at fondets kostnader, dersom tiltaket gjennomføres, ikke vil overstige fondets kostnader dersom garanterte innskudd blir utbetalt til innskyterne. Etter lovutkastet fjerde til sjette ledd skal de samme reglene gjelde for denne typen tiltak som for alternative tiltak, jf. omtalen i avsnitt 6.5.5. Det vil bl.a. si at foretak som er gjenstand for tiltak, skal overholde fastsatte vilkår og gjennomføre bestemmelser som er fastsatt for å begrense risiko og tap, samt regelmessig gi opplysninger om utviklingen i foretaket. Finanstilsynet skal kunne gi pålegg og fastsette retningslinjer for virksomheten. Utkastet innebærer også at øvrige medlemmer skal innbetale tilleggsbidrag tilsvarende midlene som er brukt til denne typen tiltak, dersom ordningens tilgjengelige midler faller under visse grenser, samt at det ikke skal kunne gjennomføres slike tiltak med mindre de gjenværende midlene sammen med fremtidige årsbidrag og andre tilgjengelige midler, antas å være tilstrekkelige til å sikre forpliktelsene etter innskuddsgarantiordningen.

Regler om bruk av fondsmidlene til finansiering av krisehåndtering er foreslått i utkastet § 20-70, i tråd med reglene i krisehåndteringsdirektivet art. 109, jf. omtale over. Utkastet inkluderer imidlertid ikke regelen om at bidraget ikke skal overstige 50 pst. av målnivået for garantiordningens midler, eller regelen om at garantiordningen kan bidra med mer enn 50 pst. av målnivået dersom spesifikke forhold ved banksektoren tilsier det, uten at dette er kommentert.

10.5.2.5 Lån og overføringer mellom ordninger

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-9 fjerde ledd en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om garantiordningens adgang til å yte lån til eller å ta opp lån i garantiordning i annen EØS-stat, jf. innskuddsgarantidirektivet art. 12. Banklovkommisjonen skriver at det er ikke ansett som hensiktsmessig å innta nærmere bestemmelser om dette i lovs form.

10.5.2.6 Regress

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-12 å videreføre gjeldende lov § 19-12 om innskuddsgarantifondets regress, med tilpasninger for å gjennomføre innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2. Etter utkastet første ledd skal garantiordningen tre inn i innskyternes rett overfor medlemsforetaket når garantiordningen har utbetalt garanterte innskudd. Medlemsforetaket skal etter utkastet også være ansvarlig for midler benyttet til tiltak etter lovutkastet § 19-11 annet til fjerde ledd og for bidrag ved avvikling eller krisehåndtering av foretaket. Banklovkommisjonen skriver at direktivbestemmelsen i utgangspunktet bare omhandler bidrag i forbindelse med krisehåndtering, men at det også vil være hensiktsmessig å inkludere bidrag i forbindelse med avvikling, jf. omtalen av utkastet § 19-11 tredje ledd ovenfor.

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 19-12 annet ledd å angi at ordningens regresskrav skal ha prioritet på lik linje med garanterte innskudd, selv om dette også fremgår av utkastet § 20-29. Utkastet § 20-29 er nærmere omtalt i avsnitt 7.5.8 ovenfor.

10.5.3 Nytt krisetiltaksfond

10.5.3.1 Tilgjengelige midler

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 20-65 første ledd å lovfeste at finansieringsordningen for krisehåndtering skal sikre at krisehåndteringsmyndigheten har til disposisjon de midler som trengs for å få gjennomført krisetiltak på en effektiv måte. I annet ledd er det angitt at finansieringsordningen omfatter et nytt krisetiltaksfond samt bidrag fra det nye innskuddsgarantifondet. For å sikre at midlene er tilstrekkelige til å få gjennomført krisetiltak, kan krisetiltaksfondet etter utkastet inngå avtale om lån eller trekkrettigheter av rimelig omfang i forhold til antatt kapitalbehov. Det foreslås også at fondet kan tilføres midler fra andre kilder.

Banklovkommisjonen legger grunn at krisetiltaksfondet vil være tomt når norsk lovgivning som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet settes i kraft. Som nevnt i avsnitt 10.5.1 er det etter Banklovkommisjonens flertalls vurdering ikke adgang til å overføre midler fra Bankenes sikringsfond til det nye krisetiltaksfondet. Mindretallet mener at det er slik adgang, men har ikke vurdert om det bør overføres midler.

Banklovkommisjonen viser til kravet i krisehåndteringsdirektivet art. 102 om at krisetiltaksfondet innen utgangen av 2024 skal ha tilgjengelige midler som minst utgjør 1 pst. av summen av garanterte innskudd, og til at fondet etter art. 103 skal bygges opp med bidrag fra foretakene. Basert på en lineær beregning over ti år ut fra direktivets målnivå, konkluderer Banklovkommisjonen med at det samlede årsbidraget til krisetiltaksfondet fra norske foretak skal tilsvare 1 promille av samlede garanterte innskudd i norske banker, og viser til at dette bidragsnivået «er lagt til grunn som det normale» i lovutkastet § 20-66 første ledd.

Banklovkommisjonen foreslår ikke noe minstekrav eller målnivå for krisetiltaksfondet, ut over den kvalitative regelen om at fondet skal ha til disposisjon de midler som trengs for å få gjennomført krisetiltak på en effektiv måte. Banklovkommisjonen skriver at det under dens diskusjoner har fremkommet bekymringer for at en årlig bidragsplikt som fastsatt i lovutkastet, vil medføre at det vil ta mange år før krisetiltaksfondet vil oppfylle krisehåndteringsdirektivets måltall, og at dette vil svekke fondets betydning som redskap til bruk ved krisehåndtering. Banklovkommisjonen skriver deretter at det ikke fra noe hold er fremmet forslag om å fastsette et høyere måltall for fondet og heller ikke om en høyere samlet årlig bidragsplikt slik at måltallet kan nås på mindre enn ti år. Banklovkommisjonen viser til at krisetiltaksfondet etter direktivet vil kunne skaffe midler fra andre kilder, f.eks. ved lån og tilleggsbidrag, men at dette vil medføre at kostnadene ved en krisehåndtering må finansieres ved bidrag fra foretakene etter at et foretak er blitt insolvent og undergitt krisehåndtering, noe som kan føre til svekket soliditet i foretak som inntil da har unngått krise.

Banklovkommisjonen skriver videre at det kan reises spørsmål om en i norsk lovgivning bør gjøre bruk av direktivets adgang til å fastsette et høyere målnivå for krisetiltaksfondet, og dermed også en høyere årlig bidragsplikt enn det som følger av direktivets minstekrav og lovutkastet. Det er således ikke åpenbart, skriver Banklovkommisjonen, at selv et fullt innbetalt krisetiltaksfond tilsvarende 11 mrd. 2016-kroner (som svarer til 1 pst. av garanterte innskudd i 2016) vil ha de ressurser som trengs for en effektiv krisehåndtering og videreføring av middelsstore norske regionbanker og i tilfelle deres OMF-kredittforetak. Banklovkommisjonen skriver at erfaringene fra den norske bankkrisen og den internasjonale finanskrisen tyder på at dette nivået ikke vil være tilstrekkelig.

Banklovkommisjonen skriver på tross av dette at den antar at det nå ikke er hensiktsmessig å fremme forslag om at norske foretak skal pålegges en høyere bidragsplikt til krisetiltaksfondet enn det som følger av krisehåndteringsdirektivets minstekrav, og viser til at representanter fra finansnæringen under Banklovkommisjonens drøftelser har fremmet innvendinger mot at foretakenes samlede bidragsplikt til de to nye fondene skal øke sammenlignet med dagens nivå. Banklovkommisjonen skriver at dersom departementet vurderer det slik at det er behov for en kortere oppbyggingsperiode, eller et krisetiltaksfond som har midler som overstiger minstekravet i direktivet, kan departementet fastsette at årsbidraget skal være høyere enn etter lovutkastet § 20-66 første ledd, og viser til en foreslått hjemmel i samme paragraf for departementet til å bestemme at årsbidraget skal være lavere eller høyere enn «det normale».

Banklovkommisjonen synes altså ikke å ha tatt stilling til hvor stort det nye krisetiltaksfondet bør være, men overlater dette til departementet. Banklovkommisjonen skriver for øvrig at det nye krisetiltaksfondet ikke vil være dimensjonert med sikte på å kunne møte alvorlige trusler mot stabiliteten i finanssystemet, og at slike situasjoner i alle tilfelle derfor må håndteres ved statlige tiltak. Det er uklart om Banklovkommisjonen mener at et fond som oppbygget med «de midler som trengs for å få gjennomført krisetiltak på en effektiv måte», jf. formålet over, ikke vil være dimensjonert for slike situasjoner, eller om det er krisetiltaksfondet i en oppbyggingsfase som ikke vil være stort nok.

10.5.3.2 Samlede bidrag

Banklovkommisjonen foreslår som nevnt i utkastet § 20-66 første ledd første punktum at krisetiltaksfondet i det enkelte år skal tilføres et samlet bidrag fra banker og kredittforetak med norsk konsesjon, som tilsvarer 1 promille av summen av garanterte innskudd i banker med norsk konsesjon. Banklovkommisjonen skriver at «bidragsplikten fremstår som en løpende ordning», og at det derfor er «gitt adgang til at årsbidraget kan settes lavere», jf. hjemmelen i § 20-66 første ledd annet punktum for departementet til å bestemme at årsbidraget skal være lavere eller høyere enn fastsatt i første punktum.

Banklovkommisjonen viser til at foretak som er etablert i annen EØS-stat, og som driver virksomhet i Norge, etter direktivet ikke vil være bidragspliktige til det norske fondet, mens det skal kunne innkreves bidrag fra foretak etablert utenfor EØS-området som driver virksomhet i Norge, jf. omtale under.

Er krisetiltaksfondets midler blitt redusert til mindre enn to tredeler av ti ganger det siste årsbidrag, skal årsbidraget etter utkastet § 20-66 tredje ledd settes slik at de midler som mangler, blir tilført fondet senest i løpet av seks år. Banklovkommisjonen viser her til direktivet art. 102 nr. 3, noe som kan tyde på at regelen bare er ment å gjelde når fondet har nådd direktivets målnivå på 1 pst. av garanterte innskudd, og siden blitt redusert. Banklovkommisjonen skriver at dersom departementet har fastsatt et høyere årsbidrag enn 1 promille av garanterte innskudd, kan departementet også bestemme at dette ikke skal få betydning for oppbygging av de midler som mangler.

Dersom krisetiltaksfondets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke utbetalinger ved krisetiltak, skal foretakene etter lovutkastet § 20-66 fjerde ledd og § 20-67 femte ledd pålegges å innbetale tilleggsbidrag for å dekke manglende beløp. Tilleggsbidrag skal etter utkastet fordeles på samme måte som ordinære bidrag, jf. nedenfor, og skal for det enkelte foretak ikke overstige tre ganger det årlige bidraget. Etter bestemmelsen kan et foretak for en periode på inntil seks måneder gis utsettelse med innbetaling av tilleggsbidrag hvis dette er begrunnet i hensynet til foretakets likviditet og soliditet.

Som nevnt ovenfor foreslår Banklovkommisjonen i lovutkastet § 20-65 annet ledd annet punktum at krisetiltaksfondet kan inngå avtale om lån eller trekkrettigheter av rimelig omfang i forhold til antatt kapitalbehov for å sikre at midlene i fondet er tilstrekkelige til å få gjennomført krisetiltak. Banklovkommisjonen skriver at bestemmelsen bygger på direktivet art. 100 nr. 3, selv om denne bare sier at finansieringsordningen skal ha tilstrekkelige finansielle midler. Banklovkommisjonen synes ikke å foreslå gjennomføring av vilkåret i direktivet art. 105 om at finansieringsordningen bare kan ta opp lån dersom tilleggsbidrag ikke er umiddelbart tilgjengelige eller tilstrekkelige. Banklovkommisjonen mener imidlertid at bestemmelsen i lovutkastet § 20-65 annet ledd tredje punktum om at krisetiltaksfondet kan tilføres midler fra andre kilder, er i samsvar med direktivet art. 105 fordi spørsmålet om slik tilførsel først og fremst vil være aktuelt dersom fondet ikke er tilstrekkelig til å dekke finanseringen av en krisehåndtering, og når tilleggsbidrag ikke vil være tilstrekkelig eller tilgjengelig.

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-65 femte ledd første punktum at departementet ved forskrift kan fastsette nærmere regler om finansieringsordningen, herunder om bidrag til krisetiltaksfondet og låneavtaler.

10.5.3.3 Fordeling av bidrag

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-66 annet ledd første punktum at krisehåndteringsmyndigheten skal fastsette hvor stor del av det samlede bidragsbeløpet som skal dekkes ved samlet bidrag fra henholdsvis banker og kredittforetak. Banklovkommisjonen viser til at det i forordning (EU) 2015/63 er lagt opp til spesielle beregningsregler for en del av kredittforetakene, og at det av den grunn er hensiktsmessig å foreta et skille mellom banker og kredittforetak ved reguleringen av deres årlige bidragsplikt til krisetiltaksfondet. Etter lovutkastet § 20-66 annet ledd annet punktum skal krisehåndteringsmyndigheten kunne fastsette at foretak etablert utenfor EØS som driver virksomhet i Norge, skal betale et bidrag til krisetiltaksfondet, og fastsette størrelsen av bidraget. Banklovkommisjonen skriver at denne muligheten følger av direktivet art. 103 nr. 1. Denne bestemmelsen krever imidlertid bare at bidrag skal innkreves fra foretak med nasjonal konsesjon og disses eventuelle filialer innen EØS.

Etter utkastet § 20-67 første ledd skal den enkelte banks andel av det årlige bidragsbeløpet for et enkelt år som krisehåndteringsmyndigheten har bestemt at skal innbetales av banker, fastsettes ved:

• a) en beregning av bankens årlige grunnbidrag ut fra forholdet mellom bankens samlede forpliktelser fratrukket bankens ansvarlige kapital og garanterte innskudd, og summen av samtlige bankers forpliktelser fratrukket bankenes ansvarlige kapital og garanterte innskudd. Ved beregningen skal det gjøres fradrag for konserninterne forpliktelser og ulike andre forpliktelser etter reglene i forordning (EU) 2015/63 art. 5, og

• b) en justering av bankens årlige grunnbidrag beregnet etter reglene i bokstav a ut fra bankens risikoprofil beregnet etter reglene i forordning (EU) 2015/63 art. 6 til 9.

I lovutkastet § 20-67 annet ledd foreslår Banklovkommisjonen å lovfeste regler om bidrag fra mindre banker i forordning (EU) 2015/63. Etter utkastet skal det årlige bidraget for banker hvor samlede forpliktelser fratrukket bankens ansvarlige kapital og garanterte innskudd ikke overstiger 300 mill. euro og verdien av eiendelene ikke overstiger 1 mrd. euro, fastsettes til et bestemt beløp beregnet ut fra de terskelverdier knyttet til samlede forpliktelser som forordning (EU) 2015/63 art. 10 fastsetter.

Etter utkastet § 20-67 tredje ledd skal de ovennevnte bestemmelsene også gjelde for den delen av det samlede årsbidraget som krisehåndteringsmyndigheten har bestemt at skal innbetales av kredittforetak. Bidraget fra kredittforetak som utsteder OMF, skal etter bestemmelsen imidlertid beregnes på grunnlag av 50 pst. av foretakets årlige grunnbidrag beregnet etter reglene i utkastet § 20-67 første ledd bokstav a, med mindre krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak etter forordning (EU) 2015/63 art. 11 nr. 2 eller foretakets risikoprofil tilsier noe annet. Banklovkommisjonen viser til at det i forordningen art. 11 nr. 2 er lagt opp til at det kan gjøres unntak fra 50 pst.-regelen, dersom krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak om det, eller foretakets risikoprofil tilsier noe annet.

Banklovkommisjonen skriver at det i forordning (EU) 2015/63 er forutsatt at beregningsreglene ikke skal komme til anvendelse for visse verdipapirforetak, og at det heller ikke er gitt at forordningens regler skal gjelde for morselskap i finanskonsern hvor bank, kredittforetak eller verdipapirforetak er datterforetak. Banklovkommisjonen foreslår derfor i utkastet § 20-67 fjerde ledd at departementet skal fastsette nærmere regler om innkreving av årlige bidrag fra slike foretak.

Bankenes sikringsfond har på oppdrag fra Banklovkommisjonen utført beregninger av virkningene av Banklovkommisjonens forslag til regler om årsbidrag til det nye innskuddsgarantifondet og det nye krisetiltaksfondet, hensyntatt retningslinjer fra EBA og EU-kommisjonens forordning om fordeling av fondsbidragene. Figur 10.7 oppsummerer resultatet av beregningene, og sammenligner dette med innbetalt avgift til Bankenes sikringsfond i 2016.30 Beregningene viser at DNB Bank-konsernet får vesentlig høyere bidragskrav etter lovutkastet, mens bankene i Sparebank 1- og Eika-alliansen, samt gruppen av andre banker, får bidragskrav om lag på nivå med dagens avgift til Bankenes sikringsfond. Beregningene er gjort på konsernnivå, og omfatter derfor bl.a. kredittforetak som inngår i bankkonsern. Gruppen «andre kredittforetak», som i hovedsak består av Kommunalbanken, får etter beregningene et bidragskrav på om lag 100 mill. kroner. Kredittforetak betaler i dag ikke avgift til Bankenes sikringsfond.

Kilde: Bankenes sikringsfond .

10.5.3.4 Bruk av midlene

Etter utkastet § 20-65 fjerde ledd kan midlene i finansieringsordningen bare benyttes ved gjennomføringen av krisehåndtering av foretak. Når krisehåndteringsmyndigheten har vedtatt at et foretak skal undergis krisehåndtering, kan finansieringsordningens midler etter utkastet benyttes til tiltak som nevnt i lovutkastet § 20-68. Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-68 å gjennomføre krisehåndteringsdirektivet art. 101, jf. omtale i avsnitt 10.3.2 over. Utkastet innebærer at midlene bl.a. skal kunne brukes til å garantere eiendeler og forpliktelser, yte lån til foretak og andre finansieringsordninger, kjøpe opp eiendeler, bidra til intern oppkapitalisering og utbetale kompensasjon til dekning av tap for eiere og kreditorer.

10.5.3.5 Lån og overføringer mellom ordninger mv.

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 20-65 femte ledd annet punktum at departementet kan fastsette nærmere regler om krisetiltaksfondets adgang til å yte lån til eller å ta opp lån i krisetiltaksfond i annen EØS-stat. Banklovkommisjonen skriver at den legger til grunn at det her vil sees hen til de regler om slik låneadgang som følger av direktivet art. 106, og som det ikke er ansett behov for å innta regler om direkte i lovutkastet.

Utkastet § 20-69 regulerer bruk av krisetiltaksfondsmidler ved krisehåndtering av finanskonsern med grensekryssende virksomhet innad i EØS, jf. krisehåndteringsdirektivet art. 107. Etter utkastet første ledd skal det ved krisehåndtering av norsk finanskonsern og norsk datterforetak av utenlandsk finanskonsern ytes bidrag til finansieringen fra de berørte nasjonale finansieringsordningene, herunder det norske krisetiltaksfondet. Etter lovutkastet annet ledd skal den myndigheten som er ansvarlig for den aktuelle krisehåndteringen, i samråd med kriseutvalget for finanskonsernet, utarbeide en finansieringsplan for krisehåndteringen som angir fordelingen mellom de nasjonale finansieringsordningene det gjelder. Finansieringsplanen skal vedtas etter de samme reglene som for fastsettelsen av krisetiltaksplaner for grensekryssende finanskonsern i EØS. Banklovkommisjonen skriver at det er forholdsvis detaljerte regler om dette i direktivet, og foreslår derfor en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om finansieringsplan og fordelingen av bidrag.

10.5.3.6 Regress

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 20-71 første ledd å gjenta deler av utkastet § 19-12, altså at innskuddsgarantiordningen kan kreve at foretak tilbakebetaler bidrag som er gitt i forbindelse med krisehåndtering eller avvikling.

Etter utkastet § 20-71 annet ledd kan krisetiltaksfondet på tilsvarende måte kreve tilbakebetaling av sine utbetalinger i forbindelse med krisehåndtering eller avvikling av et foretak. Banklovkommisjonen skriver at det ikke er regler om slik regress i krisehåndteringsdirektivet, og mener at «dette må ligge som et underliggende premiss for slik bruk av fondet». Banklovkommisjonen skriver videre at det i norsk rett følger et slikt krav av alminnelige norske regler, og at regresskravet «kan rettes mot administrasjonsboet for foretak under krisehåndtering eller eventuelt i forbindelse med avvikling av foretaket».

Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 20-71 tredje ledd å angi at de to fondenes regresskrav skal ha prioritet på lik linje med garanterte innskudd, selv om dette også fremgår av utkastet § 20-29.

10.6 Høringsinstansenes syn

10.6.1 Nytt innskuddsgarantifond

Finanstilsynet og Norges Bank slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at det skal innbetales bidrag til innskuddsgarantifondet tilsvarende 0,8 promille av garanterte innskudd hvert år, uavhengig av fondets størrelse. Finans Norge, Finansforbundet, NHO og Virke slutter seg til forslaget fra Banklovkommisjonens mindretall om at det skal etableres et målnivå for fondet tilsvarende 2,5 pst. av garanterte innskudd, og at det ikke skal betales bidrag når fondet overstiger målnivået. NHO anfører også at norske banker ikke bør pålegges strengere bidragskrav enn det som følger av direktivet og andre lands tolkning av dette, og viser til at det er av sentral betydning at det norske regelverket ikke bidrar til å begrense kredittilgangen for næringslivet.

Bankenes sikringsfond mener at det bør etableres et målnivå for innskuddsgarantifondet av hensyn til gjennomføringen av direktivregler som baserer seg på et målnivå, men tar ikke stilling til hvor høyt målnivået bør være. Bankenes sikringsfond viser bl.a. til at «ti ganger det siste årlige bidrag», som brukes noen steder i lovutkastet, i noen situasjoner kan være et lavere beløp enn direktivets målnivå (0,8 pst. av garanterte innskudd), og dermed gi lempeligere krav enn det som kreves av direktivet. Bankenes sikringsfond anfører videre at regelen som Banklovkommisjonen foreslår å videreføre i utkastet § 19-11 sjette ledd om at det ikke kan treffes visse tiltak med mindre fondets gjenværende midler og fremtidig innbetaling må antas å være tilstrekkelige til å sikre forpliktelsene etter innskuddsgarantiordningen, er krevende å forvalte. Hvis regelen skal videreføres, mener Bankenes sikringsfond at det bør inntas en mer konkret tidshorisont for beregning av forventede forpliktelser og tilgjengelige midler. Bankenes sikringsfond mener også at regelen i krisehåndteringsdirektivet art. 109 nr. 5 om at innskuddsgarantifondets bidrag til krisehåndtering ikke kan overstige 50 pst. av målnivået, bør gjennomføres av hensyn til hovedformålet med innskuddsgarantifondet. Bankenes sikringsfond bemerker for øvrig at lovutkastet § 19-19 annet ledd etter sin ordlyd innebærer at midlene i innskuddsgarantifondet ikke kan brukes, ettersom bestemmelsen krever at kapitalen til enhver tid skal tilsvare tilførte midler. Bankenes sikringsfond anbefaler at det isteden fastsettes et minstekrav til hvor stort fondet skal være.

Finans Norge slutter seg som nevnt til forslaget fra Banklovkommisjonens mindretall, og viser bl.a. til at de nye direktivreglene innebærer høy prioritet for garanterte innskudd, og dermed høy sannsynlighet for å kunne gjenvinne vesentlige deler av utbetalte midler. Finans Norge mener at en plikt til å svare bidrag til innskuddsgarantifondet uansett størrelse på fondet, over tid vil innebære en betydelig og svakt begrunnet likviditetsinndragning fra norske banker, og viser til at forslaget fra Banklovkommisjonens flertall vil innebære en samlet økt avgift til de to fondene for flere foretak, og for enkeltbanker opp til nærmere 300 mill. kroner (NOU 2016: 23, avsnitt 7.4). Finans Norge anfører at det ikke følger av innskuddsgarantidirektivet noe krav til årlig innbetaling av bidrag etter at måltallet på 0,8 pst. er nådd, heller ikke hvor måltallet allerede er nådd som følge av overføring av eksisterende midler, og at en ved vurderingen av en hensiktsmessig målstørrelse også må se hen muligheten for tilleggsbidrag, samt at innskuddsgarantidirektivet uttrykkelig utelukker bruk av fondets midler i en situasjon der vilkårene for bruk av krisetiltak etter krisehåndteringsdirektivet er tilstede. Finans Norge skriver at norske banker har styrket sin soliditet de senere årene, og er Europas best kapitaliserte. Dette gjør det ifølge Finans Norge «desto mer påkrevet å ikke overdimensjonere et innskuddsgarantifond med begrenset mandat».

Finans Norge uttrykker for øvrig sin støtte til at lovutkastet legger opp til at årsbidraget til fondet blir mer risikofølsomt enn i dag, og viser til at «Det har gjennom lengre tid vært en bekymring i den norske banknæringen at gjeldende lovgivning mangler virkemidler for å sikre at den samlede årlig avgift til sikringsfondet fordeles mellom bankene på en måte som reelt avspeiler risikoen forbundet med den enkelte banks virksomhet».

Finanstilsynet viser til at det nye innskuddsgarantifondets rolle ved tidligtiltak vil være mindre enn under nåværende regime, og at vilkårene for støtte fra innskuddsgarantifondet i praksis vil være så strenge at tiltak kun kan vise seg å være aktuelle for mindre banker som i hovedsak finansierer seg ved innskudd. Finanstilsynet skriver at dette har sammenheng med den «superpreferanse» garanterte innskudd har ved krisehåndtering, og forutsetningen om kostnadsvurdering for å yte eventuell støtte. Finanstilsynet anfører på den annen side at eksisterende innskuddsgarantifond ikke er større enn det som er nødvendig for realistisk sett å ha midler til å håndtere selv relativt små banker. Finanstilsynet mener likevel at det bør vurderes å overføre deler av dagens midler i Bankenes sikringsfond til det nye krisetiltaksfondet, jf. også nedenfor.

Norges Bank skriver at det vil være en fordel for tilliten til innskuddsgarantien, finansiell stabilitet og for fleksibilitet i en eventuell krisehåndtering at det innbetales bidrag til både innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet uavhengig av fondenes størrelse, slik at de fortsetter å vokse. Norges Bank mener det er viktig at enkeltbanker som gjennom sin forretningsmodell påfører fondene stor risiko, også betaler bidrag som i størst mulig grad reflekterer denne risikoen. Norges Bank foreslår også at de eksisterende midlene i Bankenes sikringsfond deles likt mellom det nye innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet, jf. nedenfor, og viser til at innskuddsgarantifondet med dette vil ha en startkapital på nesten 1,5 pst. av garanterte innskudd, godt over EUs minimumskrav. Norges Bank mener for øvrig at muligheten for alternative støttetiltak fra innskuddsgarantifondet ikke bør tillegges særlig vekt når en vurderer opplegget for innskuddsgarantiordningen, se nærmere omtale i avsnitt 6.6.3, og uttaler at det er så godt som usannsynlig at innskuddsgarantifondet vil kunne spille noen betydelig rolle som «andrelinjeforsvar».

Norges Bank skriver videre at innskuddsgarantifondet uansett vil ha et likviditetsbehov ved utbetaling av garanterte innskudd som lett blir så stort at fondet må ta opp lån, og at dekning av lånebehovet kanskje er viktigere for tilliten til dets evne til å innfri innskuddsgarantien enn størrelsen på fondets kapital. Norges Bank viser til at innskuddsgarantidirektivet krever at det skal være etablert låneordninger, og at Banklovkommisjonen (uten å fremme forslag) i utredningen nevner at først og fremst staten eller Norges Bank vil være aktuelle långivere. Norges Bank skriver videre følgende:

«Eventuelle lån fra Norges Bank vil måtte være lån på spesielle vilkår (S-lån). S-lån er likviditetslån mot full eller tilfredsstillende sikkerhet. Etter Norges Banks oppfatning vil det imidlertid være vanskelig for sentralbanken å gi innskuddsgarantifondet lån med potensielt lang løpetid og mot utradisjonell sikkerhet (…). Det vil gjøre vurderingene av lånesøknaden i de konkrete tilfellene vanskelige og dermed bidra til å forsinke utbetalingen til innskyterne.

Utfra rollefordelingen mellom staten og Norges Bank er det staten med fullmakt fra Stortinget, og ikke sentralbanken, som kan gi lån med lang løpetid og mot utradisjonell sikkerhet. Eksempelvis var det under bankkrisen staten ved Statens banksikringsfond som lånte midler til de to fondene, da Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond hadde brukt opp mesteparten av sine midler tidlig i 1991.

På denne bakgrunn vil Norges Bank foreslå at det etableres en låneadgang hos staten for innskuddsgarantifondet. Lån bør gis til en rente som minst tilsvarer statens kostnader ved selv å ta opp tilsvarende lån. Statens adgang til å gi slike lån kan bestemmes av Stortinget i forbindelse med det årlige statsbudsjettet. Krisefondet bør også ha en tilsvarende låneordning. Slike låneordninger vil ligge svært nær de ordningene som er etablert i Sverige og til dels ordningen i Danmark.»

10.6.2 Nytt krisetiltaksfond

Finanstilsynet anfører at krisetiltaksfondet er et viktig element i krisehåndteringsdirektivets system for krisehåndtering og krisetiltak, og at et lavt kapitalisert fond kan medføre at terskelen for å iverksette foretrukne krisetiltak heves fordi det ikke er nødvendige midler tilgjengelig til å gjennomføre krisehåndteringen. Behovet for å ha en viss kapital i krisetiltaksfondet fra lovens ikrafttredelse, kan etter Finanstilsynets syn tale for at oppbyggingen av krisetiltaksfondet ikke starter på null. Finanstilsynet mener derfor at en bør vurdere å overføre deler av dagens midler i Bankenes sikringsfond til det nye krisetiltaksfondet. Finanstilsynet mener at det bør innbetales bidrag til krisetiltaksfondet uavhengig av størrelsen på fondet, og at målnivået bør settes vesentlig høyere enn direktivets minstekrav på 1 pst. av garanterte innskudd etter 10 år. Finanstilsynet anbefaler også en raskere oppbygging av fondet. Finanstilsynet skriver at dette nødvendigvis vil medføre økte kostnader for foretakene, og relativt sett størst kostnadsøkning for de største foretakene. Det siste skyldes ifølge Finanstilsynet at beregningsmodellen for foretakenes relative bidragsplikt baserer seg på en risikojustering, hvor bl.a. foretakenes balansestørrelse, kompleksitet og risikoeksponering medfører høyere relativ bidragsplikt.

Norges Bank foreslår at de eksisterende midlene i Bankenes sikringsfond deles likt mellom det nye innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Det kan ifølge Norges Bank hindre at staten må tre inn med midler i krisetiltaksfondets sted dersom en bank må krisehåndteres, og det ikke er mulig å nedskrive tilstrekkelig gjeldsmasse til at bankens tap blir dekket. Norges Bank mener også at årlig bidrag til krisetiltaksfondet bør betales uavhengig av fondets størrelse, og at det på samme måte som for innskuddsgarantifondet bør etableres en låneadgang for krisetiltaksfondet hos staten, jf. omtalen over.

KS skriver at Banklovkommisjonen i sine vurderinger av hvilke regler som bør gjelde for Kommunalbanken, ikke har vektlagt Kommunalbankens sektorpolitiske mandat og utlån utelukkende til offentlig sektor. KS mener at det ikke kan være grunnlag for å pålegge Kommunalbanken mer kostnadskrevende reguleringer enn det som pålegges tilsvarende institusjoner i andre europeiske stater det er naturlig å sammenligne med, med de potensielle følgene det ville kunne få for finansieringskostnadene til kommunal sektor.

10.7 Departementets vurdering

10.7.1 Nye fond og bruk av eksisterende midler

10.7.1.1 Behov for midler

For at innskuddsgarantiordningen og krisehåndteringsmyndigheten skal kunne ivareta sitt ansvar og sine oppgaver på en betryggende og hensiktsmessig måte, må de ha tilstrekkelige finansielle midler til disposisjon. Midlene bør i størst mulig grad bestå av innbetalte bidrag fra foretakene, forvaltet i fond. Det sikrer at det er midler tilgjengelig når de trengs, og at de hentes inn fra alle foretak og under normale markedsforhold. Det reduserer også behovet for å kalle inn tilleggsbidrag etterskuddsvis, når en krise har oppstått. Etterskuddsvise bidrag kan forsterke økonomiske problemer i finanssektoren, vil ikke kunne innhentes fra kriserammede foretak, og vil i liten grad kunne motivere til ønsket atferd ved risikojustering av bidraget. Departementet slutter seg derfor til hovedtrekkene i Banklovkommisjonens lovutkast, som bygger videre på dagens bidragsplikt og fondsoppbygging i Bankenes sikringsfond. I tråd med dette og direktivreglene bør det etableres et innskuddsgarantifond for å sikre innskuddsgarantien, og et krisetiltaksfond for å sikre at krisetiltak kan gjennomføres på en effektiv måte.

Hvor store de to nye fondene bør være, må vurderes ut fra hvilke utbetalinger fondene skal og kan gjøre, og hvilket omfang slike utbetalinger vil kunne ha.

Det nye innskuddsgarantifondet skal dekke tap på garanterte innskudd ved avvikling av en kriserammet bank, og skal bidra med opptil samme beløp ved krisehåndtering av en bank når krisehåndteringen sikrer at garanterte innskudd er tilgjengelige. Fondet kan også bruke opptil samme beløp på alternative støttetiltak overfor en bank, jf. avsnitt 6.7.4. Garanterte innskudd vil etter det nye regelverket ha prioritet foran annen usikret gjeld uten særskilt prioritet ved avvikling av en bank, se avsnitt 7.7.9. Det innebærer at en banks ansvarlige kapital og det meste av gjelden som ikke er garanterte innskudd, skal bære tap først, slik at en banks tap i de fleste tilfeller vil være svært store før innskuddsgarantifondet i det hele tatt må gjøre permanente utbetalinger.

Figur 10.8 viser at de større norske bankene generelt har mye egen- og gjeldskapital som i stor grad skal ta tap før garanterte innskudd (vist i blått). De hvite feltene øverst i figuren viser omfanget av annen gjeld, som ikke nødvendigvis har lavere prioritet enn garanterte innskudd.31 Figuren viser at bankene må påføres tap tilsvarende opp mot 20 pst. av forvaltningskapitalen før innskuddsgarantiordningen får betydelige tap knyttet til erstatning av garanterte innskudd. Til sammenligning utgjorde de største tapene i enkeltbanker ca. 10 pst. av forvaltningskapitalen under den norske bankkrisen på 1990-tallet, mens det i Europa under den internasjonale finanskrisen var slike tap på opp mot 13 pst., jf. Norges Banks høringssvar gjengitt i avsnitt 6.6.3.

Kilde: Bankenes sikringsfond og Finansdepartementet.

Det er imidlertid en del norske banker som i hovedsak finansierer seg med innskudd, og som dermed kan gi opphav til økt sannsynlighet for permanente utbetalinger fra innskuddsgarantifondet. Hos to av bankene i figur 10.8 utgjør garanterte innskudd om lag 80 pst. av balansen, og de mindre sparebankene finansierer seg også i større grad med innskudd. Får disse bankene store tap, kan innskuddsgarantifondet bli påført betydelige tap. Dette er illustrert i figur 10.9, som viser summen av innskuddsgarantifondets maksimale tap når alle norske banker får tap tilsvarende mellom 10 og 40 pst. av forvaltningskapitalen. Dette er ikke en beregning av forventede tap i ulike situasjoner, men et enkelt overslag basert bare på de nevnte tapsnivåene. To banker står for det meste av fondets tapspotensial, se de gule feltene. Får alle norske banker tap tilsvarende 40 pst. av sin forvaltningskapital, kan fondet få et samlet tap tilsvarende ca. 2,75 pst. av garanterte innskudd, som tilfeldigvis er om lag sammenfallende med størrelsen på dagens fond. Innskuddsgarantifondet vil generelt ha et likviditetsbehov mange ganger større enn nettotapet.

Kilde: Bankenes sikringsfond og Finansdepartementet.

Det nye krisetiltaksfondet skal kunne brukes til langt flere formål enn innskuddsgarantifondet. Blant annet kan det i forbindelse med en krisehåndtering bli nødvendig å yte lån og garantier, utbetale kompensasjon til eiere og kreditorer, og å delta i en intern oppkapitalisering av et kriserammet foretak. Sistnevnte kan være særlig kapitalkrevende, og det er derfor satt en grense for fondets bidrag på 5 pst. av foretakets forvaltningskapital i tillegg til at eiere og kreditorer fra før må ha bidratt med et beløp tilsvarende minst 8 pst. av forvaltningskapital.32 Det maksimale bidraget fra krisetiltaksfondet til dette formålet er vist for de største norske bankene i figur 10.10. Det maksimale bidraget overfor DNB Bank, som pga. sin størrelse ikke er inntatt i figuren, tilsvarer om lag 8,5 pst. av samlede garanterte innskudd i Norge. For de andre større norske bankene ligger maksimalbidraget på mellom 0,1 og 0,7 pst. av samlede garanterte innskudd.

Kilde: Bankenes sikringsfond og Finansdepartementet.

Beregninger fra EU-kommisjonen, fremlagt samtidig med forslaget til krisehåndteringsdirektiv i 2012, indikerte at de nye innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene til sammen burde ha midler tilsvarende mellom 1,5 og 3,3 pst. av garanterte innskudd for å oppfylle sine mandat gjennom kriser av ulik alvorlighetsgrad i EUs banksektor, se figur 10.11.33 Den internasjonale finanskrisen ligger mellom «svært alvorlig» og «ekstrem» i figuren. Uten bruk av intern oppkapitalisering («bail-in») øker anslaget til opp mot 8,5 pst. av garanterte innskudd. Det ble i beregningene lagt til grunn et nokså lavt kapitaldekningskrav for banker på 10,5 pst., noe som trekker anslagene opp (kapitaldekningskravet i Norge er i dag om lag 17 pst., inkludert bufferkrav). På den annen side kan det være situasjoner hvor intern oppkapitalisering ikke kan gjennomføres fullt ut, slik at fondsbehovet kan være høyere enn indikert. Direktivene krever som nevnt at innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene minst utgjør 1,8 pst. av garanterte innskudd.

Kilde: EU-kommisjonen.

Midlene i Bankenes sikringsfond utgjør i dag om lag 2,75 pst. av samlede garanterte innskudd. Dette er etter departementets vurdering ikke for høyt i lys av de to nye fondenes finansieringsbehov etter et regelverk i tråd med direktivene. Det vil særlig kunne bli behov for midler i forbindelse med krisehåndtering av enkeltforetak eller grupper av foretak. Tap i alle de fire største norske bankene på nivå med de høyeste tapene under den norske bankkrisen vil f.eks. kunne innebære at krisetiltaksfondet kan yte et samlet bidrag til interne oppkapitaliseringer tilsvarende over 4 pst. av garanterte innskudd, i tillegg til de midler som trengs til andre tiltak fra fondet. Med tap som under finanskrisen i EU, kan fondets bidrag i prinsippet øke til over 10 pst. av garanterte innskudd. Ved alvorlige systemkriser kan innskuddsgarantifondet også bli påført betydelige tap, men dette fondet vil generelt være mest sårbart for problemer i mindre banker uten særlig annen finansiering enn innskudd.

Etter departementets vurdering bør det ikke nå angis konkret i loven hvor store innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene bør være, men det bør fastsettes minstekrav i tråd med direktivene. Minstekrav er nødvendig for å gjennomføre enkelte av direktivets regler, og hensiktsmessig for å sikre midlertidig økte bidrag dersom fondene skulle bli redusert til under visse nivåer, jf. nærmere omtale nedenfor. Minstekrav innebærer ikke at bidragsplikten opphører når fondene overstiger dem.

Det vil være krevende å beregne nøyaktig hvilket behov for midler de to nye fondene vil ha, ettersom det kan oppstå et utall forskjellige typer av situasjoner som kan bli løst på mange forskjellige måter. Vurderingen av løsninger på ulike situasjoner kan endres raskt, og vil uansett være beheftet med stor usikkerhet. Jo mer presist anslaget på behovet for midler skal være, jo mindre handlingsrom vil en ha til å håndtere ulike situasjoner når de oppstår. Konkrete anslag på fondsbehov vil også måtte baseres på bl.a. gjeldende markedsforhold og foretakenes finansieringsstruktur. Det kan i tilfelle medføre hyppige endringer i fondsbehov, avhengig av hvor presist det er beregnet.

Det er etter departementets vurdering gode holdepunkter for at dagens fondsmidler på 2,75 pst. av garanterte innskudd ikke er for høyt, og at midlene bør bygges ytterligere opp. Det vil bidra til effektiv krisehåndtering, trygghet for innskudd og vern av offentlige midler. Departementet vil imidlertid senere vurdere om fondsoppbyggingen bør begrenses når fondene har nådd visse nivåer. Den foreliggende utredningen gir ikke grunnlag for å ta stilling til dette nå.

10.7.1.2 Bruk av eksisterende midler i Bankenes sikringsfond

Midlene i Bankenes sikringsfond er bygget opp av bidrag fra bankene for å finansiere garantiansvaret etter innskuddsgarantiordningen og yte støtte til banker i økonomiske problemer. Bankenes sikringsfond er altså ikke et rent innskuddsgarantifond, men har også likhetstrekk med det nye krisetiltaksfondet. Det er ikke rom i direktivene for å beholde Bankenes sikringsfond som i dag, og de eksisterende midlene bør derfor fordeles på de to nye fondene i tråd med at sikringsfondets formål videreføres av begge fond. Dette er også i tråd med Finanstilsynet og Norges Banks syn, jf. avsnitt 10.6.2. Departementet kan, i likhet med Banklovkommisjonens mindretall, Finanstilsynet og Norges Bank, ikke se at det er bestemmelser i direktivene som er til hinder for at midlene i Bankenes sikringsfond fordeles på de to nye fondene.

Dersom det nye krisetiltaksfondet i tråd med Banklovkommisjonens utkast ikke skulle bli tilført midler fra Bankenes sikringsfond, ville det tatt mange år før det kunne bidra vesentlig til gjennomføring av krisetiltak. Denne løsningen ville etter departementets vurdering vært uheldig og lite hensiktsmessig.

Midlene i Bankenes sikringsfond bør fordeles på de to nye fondene i henhold til fondenes oppgaver og ansvar. I lys av de strenge vilkårene som må være oppfylt for at midler i innskuddsgarantifondet skal kunne brukes, legger departementet til grunn at behovet for midler vil være størst i det mer fleksible krisetiltaksfondet, jf. gjennomgangen ovenfor. Dette ligger også til grunn i direktivene, der minstekravene til innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet er henholdsvis 0,8 og 1 pst. av garanterte innskudd. Departementet foreslår derfor at midlene i Bankenes sikringsfond fordeles etter forholdet mellom disse to minstekravene, det vil si at 45 pst. av midlene tilføres innskuddsgarantifondet, mens de resterende 55 pst. av midlene går inn i krisetiltaksfondet. Fondene kan med dette tilsvare henholdsvis om lag 1,22 og 1,53 pst. av garanterte innskudd fra start, basert på eksisterende fondsmidler ved utgangen av 2016. Ytterligere oppbygging i eksisterende fond gjennom 2017 forventes å øke disse startnivåene noe. Fordelingen mellom de nye fondene samsvarer med den foreslåtte bidragsmodellen, jf. nedenfor. Fordelingen av eksisterende midler på de nye fondene foreslås fastsatt i en overgangsregel, se lovforslaget del IV nr. 3.

I Danmark er det lagt opp til å bygge opp fond i tråd med direktivenes minstekrav, slik at forholdet mellom fondene også der på sikt vil bli 45/55 pst. I Sverige er målnivået for krisetiltaksfondet 3 pst. av garanterte innskudd, men dette er som nevnt i avsnitt 10.4 foreslått opphevet, mens innskuddsgarantifondet skal fortsette å vokse fra dagens 2,3 pst. av garanterte innskudd. Det synes i alle tilfelle klart at det svenske krisetiltaksfondet er ment å være noe større enn innskuddsgarantifondet.

10.7.1.3 Bidrag til de nye fondene

Medlemmene av Bankenes sikringsfond har de senere årene betalt om lag 1,5 mrd. kroner årlig i avgift til fondet, jf. avsnitt 10.2.2. Årsaken til at samlet avgift har ligget på tilnærmet samme nominelle beløp over mange år, er som nevnt at fradraget for kapitaldekning har økt i takt med at bankene har styrket sin soliditet i tråd med nye kapitalkrav. Fradraget er imidlertid ment å være en justering av avgiften i begge retninger avhengig av risikoen i den enkelte bank, slik at samlet avgiftsinnbetaling ikke skulle påvirkes vesentlig av regelen.34 Hadde regelen blitt oppdatert etter endringene i kapitalkravsregelverket slik at en bank med gjennomsnittlig soliditet fortsatt hadde fått null i fradrag, skulle bankene betalt om lag 2 mrd. kroner i årlig avgift de siste 2-3 årene. Figur 10.4 i avsnitt 10.2.2 viser at dette svarer til 1,8 promille av garanterte innskudd, og at beregnet årlig bruttoavgift (uten fradrag) har ligget på om lag dette nivået over mange år. Dette nivået kan etter departementets syn være et utgangspunkt for å vurdere hvilke bidrag som bør betales til de to nye fondene.

Banklovkommisjonen har foreslått at de samlede årsbidragene til innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene fastsettes til henholdsvis 0,8 og 1 promille av garanterte innskudd. Forslaget tilsvarer som nevnt en forenklet tilnærming til årlige innbetalinger i de landene som etter direktivene bygger opp fondene fra null i løpet av ti år. Det foreslåtte bidragsnivået er også tilfeldigvis sammenfallende med bruttoavgiften etter det gjeldende norske regelverket.

Det er videre relevant å se hen til hvilke bidrag som kreves inn i våre naboland. I Danmark betales det bare bidrag til krisetiltaksfondet med sikte på oppbygging til 1 pst. av garanterte innskudd over ti år, altså om lag 1 promille årlig, mens det for tiden ikke kreves inn bidrag til innskuddsgarantifondet fordi fondet er større enn direktivets minstekrav. I Sverige betales det årlig 1 promille av garanterte innskudd til innskuddsgarantifondet, mens årsbidraget til krisetiltaksfondet skal tilsvare i overkant av 4 promille.35 Begge de svenske bidragene skal betales uavhengig av størrelsen på fondene.

Departementet mener på denne bakgrunn at årsbidrag til de nye innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene på til sammen 1,8 promille av garanterte innskudd vil være et passende nivå for norske forhold. Med slike årsbidrag videreføres det tilsiktede nivået i gjeldende regelverk, og innbetalingene vil ligge om lag på nivå med bidrag som betales i land der en bygger opp fond til direktivenes minstekrav. Hvis en skulle lagt seg på et annet nivå enn dette, burde det etter departementets syn være et høyere nivå, slik som i Sverige.

Bidragene bør i utgangspunktet innbetales hvert år, uavhengig av fondenes størrelse, med mindre særlige forhold tilsier lavere eller ingen bidragsplikt i enkeltår. Årlig bidragsplikt vil også motivere til lavere risikotaking. Dette er særlig viktig for bidraget til innskuddsgarantifondet, ettersom innskuddsgarantien kan anses som en forsikring for bankene. En eventuell senere begrensning av oppbyggingen av fondene, jf. omtale i avsnitt 10.7.1.1, bør uansett bevare rom for en bidragsplikt som kan gi foretakene riktige insentiver til å velge mellom garanterte innskudd og andre finansieringskilder. En mulighet kan f.eks. være å erstatte de ordinære årsbidragene med særskilte risikoavgifter når fondene overstiger visse nivåer, fastsatt slik at risikoavgiftene gjenspeiler den kostnad det enkelte foretak forventes å kunne påføre fondene.

Departementets forslag innebærer at de samlede innbetalingene vil øke, jf. at innbetalingene til Bankenes sikringsfond utgjorde om lag 1,3 promille av garanterte innskudd i 2016. En økning er rimelig i lys av at både banker og kredittforetak skal betale bidrag til krisetiltaksfondet. Innbetalingene til Bankenes sikringsfond har imidlertid som nevnt falt betydelig de senere årene, og så nylig som i 2010 utgjorde innbetalingene om lag 2 promille av garanterte innskudd.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å fastsette at de samlede årsbidragene til innskuddsgaranti- og krisetiltaksfondene normalt skal tilsvare henholdsvis 0,8 og 1 promille av garanterte innskudd. Dette gjenspeiler at krisetiltaksfondet bør være det største av fondene, jf. omtalen ovenfor. Departementets nærmere vurderinger av opplegget for de to nye fondene er beskrevet i avsnitt 10.7.2 og 10.7.3 under, og oppsummert i tabell 10.1. Som omtalt nærmere nedenfor, foreslår departementet å fastsette minstekrav til fondenes størrelse i tråd med direktivene, selv om det foreslås løpende bidragsplikt. Minstekrav er nødvendig for å gjennomføre enkelte av direktivets regler, og hensiktsmessig for å sikre midlertidig økte bidrag dersom fondenes midler skulle bli redusert til under et visst nivå.

10.7.2 Nærmere om innskuddsgarantifondet

10.7.2.1 Tilgjengelige midler

Innskuddsgarantiordningen bør ha hensiktsmessige systemer for å beregne sitt garantiansvar i henhold til innskuddsgarantien, og ordningen bør til enhver tid ha tilgjengelige midler som står i et rimelig forhold til garantiansvaret, jf. innskuddsgarantidirektivet art. 10 nr. 1. De tilgjengelige midlene skal i hovedsak utgjøres av innskuddsgarantifondet. Departementet foreslår at det fastsettes i loven at fondet minst skal utgjøre et beløp som tilsvarer 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd, i tråd med direktivet art. 10 nr. 2. Formålet med minstekravet er å sikre et visst minimum av tilgjengelige midler gjennom garantiansvar for medlemmene, og at bidragsbetalingen skal øke dersom fondet skulle komme under dette nivået, jf. nedenfor. Ved å innta et minstekrav i loven blir det også lovteknisk enklere å gjennomføre de av direktivets bestemmelser som er knyttet til minstekravet. Det vises til lovforslaget § 19-9 første ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-9 første ledd og § 19-16 første ledd første punktum, men med tillegg av et minstekrav i tråd med direktivet. Innskuddsgarantifondet vil bestå av overførte midler fra dagens Bankenes sikringsfond, innbetalte bidrag og oppnådd avkastning.

Departementet foreslår at det inntas en bestemmelse om at midlene skal plasseres i likvide eiendeler med lav risiko, i tråd med direktivet art. 10 nr. 7. Direktivet krever at midlene investeres med lav risiko og på en diversifisert måte. Etter departementets vurdering er likviditet viktigere enn diversifisering når det uansett er forutsatt at eiendelene skal ha lav risiko, jf. omtalen av låneopptak under. Midlene bør også investeres på en måte som gir lave kostnader for fondet. Det vises til lovforslaget § 19-9 annet ledd.

Dersom innskuddsgarantifondet skulle bli redusert og komme under minstekravet på 0,8 pst. av garanterte innskudd, bør manglende beløp dekkes ved garanti fra medlemmene, fordelt mellom dem på samme måte som bidragsbetalingene. Dette vil sikre at garantiordningen til enhver tid vil ha et visst minimum av tilgjengelige midler. Garantibeløpet bør fordeles mellom medlemmene på samme måte som de ordinære årsbidragene, og begrenses i omfang på samme måte som tilleggsbidrag, jf. omtale av bidragsplikten i neste avsnitt. Et slikt garantikrav følger ikke av direktivet, men forhindres heller ikke av det, jf. at art. 10 nr. 1 generelt åpner for finansiering fra andre kilder enn de obligatoriske. Et slikt garantikrav vil videreføre et lignende krav i gjeldende finansforetakslov § 19-7. Det vises til lovforslaget § 19-9 tredje ledd. Bestemmelsen har likhetstrekk med Banklovkommisjonens utkast § 19-19 annet ledd, men knytter seg konkret til differansen mellom faktisk fond og 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd. Banklovkommisjonens utkast synes å knytte seg til differansen mellom faktisk fond og summen av alle midler som er tilført fondet, jf. avsnitt 10.5.2. Som Bankenes sikringsfond påpeker i sin høringsuttalelse, kan dette tolkes som at midlene i fondet ikke skal kunne brukes.

Når innskuddsgarantiordningen må utbetale midler til dekning av garanterte innskudd i forbindelse med avvikling, krisehåndtering eller alternative tiltak, vil likviditetsbehovet oftest være langt høyere enn ordningens endelige kostnader. Ettersom garanterte innskudd vil ha høy prioritet ved avvikling av en bank, kan tilfellet ofte være at garantiordningen ikke vil bli påført kostnader når boet er gjort opp, men likevel måtte utbetale store beløp til innskyterne når innskuddene blir utilgjengelige i banken. Det er derfor nødvendig at innskuddsgarantiordningen har tilgang på lån for å dekke sitt likviditetsbehov. Dette er et sentralt element i det grunnleggende kravet om at garantiordningen til enhver tid skal ha tilgjengelige midler som står i et rimelig forhold til garantiansvaret. I tråd med direktivet art. 10 nr. 9 bør det derfor være et krav om at innskuddsgarantiordningen skal ha etablert alternative finansieringsordninger i det omfang som er nødvendig for å dekke antatt likviditetsbehov ved utbetalingskrav. Dette kan f.eks. være trekkrettigheter. Omfanget av de alternative finansieringsordningene må tilpasses likviditeten i innskuddsgarantifondet og det beregnede garantiansvaret. Innskuddsgarantiordningen bør også kunne ta opp lån fra andre kilder for å sikre utbetaling av garanterte innskudd dersom det skulle bli nødvendig. Det vises til lovforslaget § 19-9 fjerde ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-9 tredje ledd annet punktum. Departementet har imidlertid ikke funnet det nødvendig å avgrense lånekildene til «andre institusjoner».

10.7.2.2 Samlede bidrag

Departementet foreslår at medlemmene av innskuddsgarantiordningen hvert år skal betale et samlet bidrag til innskuddsgarantifondet tilsvarende 0,8 promille av samlede garanterte innskudd, jf. avsnitt 10.7.1 ovenfor. Dersom fondet har blitt redusert til mindre enn to tredeler av minstekravet på 0,8 pst. av samlede garanterte innskudd, bør bidraget isteden fastsettes med sikte på at minstekravet kan oppfylles innen seks år, i tråd med direktivet art. 10 nr. 2 tredje ledd. Departementet bør imidlertid ha hjemmel for å bestemme at det samlede bidraget i enkeltår skal være lavere enn det som følger av disse to reglene. Dette vil først og fremst kunne være aktuelt i spesielle situasjoner hvor hensynet til likviditeten og soliditeten i banksektoren som helhet tilsier at det kalles inn et lavere bidrag, jf. direktivet art. 10 nr. 2 fjerde ledd. Når fondet har blitt redusert til mindre enn to tredeler av minstekravet, vil det være behov for økte bidrag for å bygge det opp igjen, men et slikt tilfelle kan tenkes å sammenfalle med større forstyrrelser og problemer i banksektoren. Da bør departementet kunne bestemme at gjenoppbyggingen av fondet skal utsettes noe. Det samme behovet for midlertidig lavere bidrag kan oppstå også når fondet ikke er blitt redusert til under det nevnte nivået. Det vises til lovforslaget § 19-10 første ledd, som i hovedsak svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-10 første og fjerde ledd. Banklovkommisjonens utkast innebærer også hjemmel for å fastsette høyere bidragsplikt i enkeltår, men behovet for dette ivaretas etter departementets vurdering bedre av den automatiske regelen om økte bidrag når fondet er blitt redusert, samt regelen om tilleggsbidrag, jf. under.

I tråd med direktivet art. 10 nr. 8 bør medlemmene av innskuddsgarantiordningen ha plikt til å tilføre tilleggsbidrag dersom ordningens midler ikke er tilstrekkelige til å dekke et oppstått behov for å utbetale garanterte innskudd. Tilleggsbidraget bør for det enkelte medlem per år begrenses til maksimalt et beløp tilsvarende 0,5 pst. av garanterte innskudd hos medlemmet, jf. direktivets regel. Finanstilsynet bør imidlertid i særlige tilfeller kunne gi tillatelse til høyere tilleggsbidrag fra det enkelte medlem, og Finanstilsynet bør også kunne gi et medlem utsettelse på inntil 6 måneder for innbetaling av tilleggsbidraget hvis dette er nødvendig av hensyn til medlemmets likviditet og soliditet. Etter departementets vurdering bør det også inntas i loven at det samlede tilleggsbidraget fra medlemmene skal sette garantiordningen i stand til å dekke utbetalingene, og ikke være større enn nødvendig, selv om dette ikke følger direkte av direktivet. Innbetalinger som setter garantiordningen i stand til å dekke det oppståtte utbetalingsbehovet, trenger ikke nødvendigvis å tilsvare det manglende beløpet, men kan f.eks. være begrenset til et beløp som vil sikre ordningen tilstrekkelig lånefinansiering. Det vises til lovforslaget § 19-10 annet ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-10 femte ledd, men et krav om pålegg fra departementet for å innkreve tilleggsbidrag er tatt ut. I tråd med direktivet bør garantiordningen beregne og innkreve tilleggsbidrag, eventuelt med tillatelse fra Finanstilsynet dersom det er behov for ekstra høye tilleggsbidrag. Lovforslaget innebærer som nevnt også en ytterligere begrensning ved at det samlede tilleggsbidraget ikke skal være høyere enn det som er nødvendig for å sette garantiordningen i stand til å dekke utbetalingene.

10.7.2.3 Fordeling av bidrag

De samlede bidragene som skal kreves inn til innskuddsgarantifondet, enten det er ordinære årsbidrag eller tilleggsbidrag, bør i størst mulig grad fordeles på de enkelte medlemmene av garantiordningen i samsvar med deres andel av ordningens garantiansvar. Det samlede garantiansvaret kan anses som en sannsynlighetsvektet størrelse, der en liten bank med høy risiko godt kan gi opphav til et høyere garantiansvar enn en stor bank med lav risiko. I tråd med direktivet art. 11 nr. 1 bør utgangspunktet være medlemmets andel av samlede garanterte innskudd og risikoen i virksomheten. Bankenes sikringsfond bør, som forvalter av innskuddsgarantiordningen, fastsette bidragene ved hjelp av en veldokumentert, risikobasert metode. Finanstilsynet bør godkjenne metoden, jf. direktivet art. 11 nr. 2. Det vises til lovforslaget § 19-10 tredje ledd.

Den foreslåtte lovbestemmelsen om at bidragene skal fastsettes i samsvar med det enkelte medlems andel av garantiordningens garantiansvar, vil stille høye krav til Bankenes sikringsfonds metode og beregninger. Blant annet må metoden bygge på betryggende beregninger av sannsynligheten for at innskudd kan bli utilgjengelige i den enkelte bank, hvilket likviditetsbehov utilgjengelige innskudd i banken vil utløse, og hvilke tap ordningen kan måtte dekke ved en krisehåndtering eller avvikling. Det vil også måtte ses hen til hvilke system- og nettverksvirkninger problemer i den enkelte bank kan medføre. Finanstilsynets oppgave vil være å påse at Bankenes sikringsfonds metode bygger på riktige forutsetninger og hensiktsmessige indikatorer, og gir resultater som gjenspeiler fordelingen av det reelle garantiansvaret. Finanstilsynets bør også påse at metoden er veldokumentert og lett tilgjengelig for medlemmene av ordningen. Departementet antar at Bankenes sikringsfond ved utviklingen av sin metode kan legge EBAs retningslinjer til grunn i den utstrekning det er relevant og hensiktsmessig.

Departementet antar videre at risikobaserte bidrag i tråd med departementets lovforslag vil innebære vesentlig økt risikofølsomhet sammenlignet med dagens sikringsfondsavgift. Risikoelementet i sikringsfondsavgiften er i dag begrenset til at beregningsgrunnlaget for kapitalkrav inngår i avgiftsgrunnlaget. Det nye opplegget antas å kunne ha særlig kraftige virkninger for banker som driver med høy risiko, og som i hovedsak finansierer seg med innskudd. Departementet foreslår ingen øvre grense for hvor stor andel av samlede bidrag som skal betales av enkeltmedlemmer.

Figur 10.12 viser at utvalgte banker som i stor grad baserer sin virksomhet på forbrukslån, kan få betydelig økt bidragsplikt til det nye innskuddsgarantifondet sammenlignet med dagens sikringsfondsavgift. Figuren gjengir Bankenes sikringsfonds foreløpige beregninger av det nye årsbidraget, basert på data per 3. kvartal 2016, og forutsetninger i tråd med EBAs retningslinjer. Økningen i den samlede bidragsplikten for dette utvalget av banker anslås til i underkant av 80 pst. Bankenes sikringsfond har opplyst at risikofølsomheten i fordelingen av de nye bidragene kan økes ytterligere, bl.a. ved å videreutvikle indikatorsettet og generelt legge større vekt på risikojusteringselementet. Bidrag til krisetiltaksfondet kommer i tillegg.36

¹ Beregnet sikringsfondsavgift for 2017 er basert på gjennomsnittstall for perioden 3. kvartal 2015 til 2. kvartal 2016, i tråd med gjeldende regelverk. Årsbidrag til det nye innskuddsgarantifondet er anslått på grunnlag av tall per 3. kvartal 2016.

Kilde: Bankenes sikringsfond.

Lovforslaget § 19-10 tredje ledd svarer til hovedtrekkene i Banklovkommisjonens utkast § 19-10 annet ledd, men er altså bygget på at bidragsandelen skal svare til andelen av garantiansvaret fremfor andel av garanterte innskudd og relativ risikoeksponering. Departementets forslag antas å kreve en mer presis sammenheng mellom bidrag og den risiko det enkelte medlem påfører ordningen, men forskjellen trenger ikke å være stor i praksis. Departementets forslag innebærer i motsetning til utkastet også at Bankenes sikringsfond skal utvikle en metode for fastsettelse av bidrag, og at Finanstilsynet skal godkjenne denne. Dette overflødiggjør hjemmelen i utkastet for departementet til å fastsette nærmere regler om bidrag, herunder regler om faste bidragsbeløp for medlemmer med garanterte innskudd under visse terskelnivåer. Faste, sjablongmessige bidragsbeløp for mindre banker kan isteden inngå som et element i Bankenes sikringsfonds metode dersom dette ikke vil gi for store avvik fra hovedregelen om at bidragene skal samsvare andel av samlet garantiansvar.

For medlemmer av den norske innskuddsgarantiordningen som er filialer av utenlandske banker, bør det ved beregningen av individuelle bidrag gjøres fradrag for den delen av garanterte innskudd som er garantert av garantiordningen i bankens hjemstat, i tråd med Banklovkommisjonens utkast, jf. lovforslaget § 19-10 fjerde ledd.

Nye og utgående medlemmer av garantiordningen bør betale de bidrag som er fastsatt for inn- eller utmeldingsåret med et fradrag for den delen av året de ikke er medlem, jf. lovforslaget § 19-10 femte ledd. Har et nytt medlem drevet virksomhet før inntreden, bør imidlertid Bankenes sikringsfond isteden kunne fastsette et særlig innmeldingsbidrag på opptil et beløp tilsvarende det bidraget medlemmet skulle ha betalt hadde det vært medlem hele innmeldingsåret. Disse bestemmelsene viderefører gjeldende rett, og svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-13 første ledd og annet ledd første punktum.

Departementet bør på samme måte som etter gjeldende lov § 19-8 tredje ledd kunne fastsette nærmere regler om bidragsbetaling ved avvikling, fusjon og vesentlige endringer i omfanget av et medlems virksomhet. Departementet bør også, i samsvar med direktivet art. 14 nr. 3, kunne fastsette nærmere regler om overføring av innbetalte bidrag til garantiordning i annen EØS-stat ved flytting av medlemskap. Det vises til lovforslaget § 19-10 sjette ledd.

10.7.2.4 Bruk av midlene

Innskuddsgarantiordningens midler skal etter direktivene brukes til å finansiere utbetaling av garanterte innskudd og til bidrag til krisehåndtering. Direktivene åpner i tillegg for at midlene kan benyttes til to typer av tiltak overfor medlemmene. Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens utkast, at begge typer tiltak skal kunne gjennomføres av den norske garantiordningen. Det vises til lovforslaget § 19-11 første ledd.

Den ene typen tiltak, alternative støttetiltak for å forhindre at en bank blir kriserammet, er drøftet i avsnitt 6.7.4 ovenfor, og regulert i lovforslaget § 19-11 annet ledd. Den andre typen tiltak kan treffes for å sikre innskytere fortsatt tilgang til garanterte innskudd ved avvikling av en bank. Slike tiltak kan bl.a. omfatte en viss tilgang til innskudd i påvente av overføring av bankens eiendeler, forpliktelser og innskuddsbeholdning til en eller flere andre banker. Den sentrale forutsetningen er, i likhet med det som vil gjelde for alternative støttetiltak (se omtalen i avsnitt 6.7.4), også her at kostnaden ikke skal overstige kostnaden ved utbetaling av garanterte innskudd hvis tiltaket ikke gjennomføres. I tillegg bør Finanstilsynet også for denne typen tiltak ha funnet at medlemmene er i stand til å tilføre innskuddsgarantifondet midler tilsvarende kostnaden ved tiltaket. Det vises til lovforslaget § 19-11 tredje ledd. Bestemmelsen gjennomfører innskuddsgarantidirektivet art. 11 nr. 6, og svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-11 tredje ledd.

Lovforslaget § 19-11 fjerde ledd innebærer at når det er truffet en av de to typene tiltak som nevnt over, kan øvrige medlemmer straks måtte tilføre innskuddsgarantifondet midler tilsvarende kostnaden ved tiltaket i form av tilleggsbidrag. Slikt tilleggsbidrag skal etter lovforslaget betales dersom det blir nødvendig å utbetale garanterte innskudd, og fondet utgjør mindre enn to tredeler av minstekravet, og uansett hvis fondet utgjør mindre enn 25 pst. av minstekravet. Som omtalt i avsnitt 6.7.4, svarer bestemmelsen til innskuddsgarantidirektivet art. 11 nr. 5. Direktivbestemmelsen gjelder imidlertid etter sin ordlyd bare alternative støttetiltak, slik at det må antas å være en viss handlefrihet knyttet til anvendelsen av denne regelen ved tiltak for å sikre tilgang til garanterte innskudd ved avvikling. Etter departementets vurdering bør regelen gjelde ved begge typer av tiltak finansiert av innskuddsgarantifondet, ettersom hensynet til rask gjenoppbygging av fondet bør tillegges like stor vekt i de to tilfellene.

Lovforslaget § 19-11 fjerde ledd forutsetter altså at innbetalinger skal skje etter reglene om tilleggsbidrag. Dette kan innebære en ytterligere begrensning på hvor kostbare tiltakene kan være, ettersom tilleggsbidrag etter lovforslaget § 19-10 annet ledd for det enkelte medlem per år ikke kan overstige et beløp tilsvarende 0,5 pst. av garanterte innskudd hos medlemmet. Finanstilsynet kan imidlertid etter den foreslåtte bestemmelsen i særlige tilfeller gi tillatelse til høyere tilleggsbidrag, og det er også Finanstilsynet som etter lovforslaget § 19-11 annet og tredje ledd på forhånd skal ha funnet at fondet om nødvendig kan tilføres midler ved tilleggsbidrag. Følgelig vil det være opp til Finanstilsynet å fastslå i det enkelte tilfelle hvor kostbare tiltak som garantiordningen kan gjennomføre innenfor rammene av lovreglene. Etter innskuddsgarantidirektivet art. 11 nr. 5 er det ikke strengt nødvendig at tilførselen av midler skjer i form av tilleggsbidrag, men departementet mener likevel at dette bør være regelen for å sikre størst mulig forutberegnelighet for medlemmene.

Innskuddsgarantiordningen har etter krisehåndteringsdirektivet art. 109 plikt til å yte et visst beløp til krisetiltaksfondet når krisehåndteringsmyndigheten har besluttet bruk av krisetiltak som sikrer at innskytere i en medlemsbank fortsatt har tilgang til sine innskudd. Direktivets krisetiltak gir innskyterne et sterkt vern, og forutsetter at det økte tapet som derfor må bæres av andre kreditorer, kompenseres ved overføringer fra innskuddsgarantifondet. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om gjennomføring av direktivbestemmelsen, se lovforslaget § 20-54. Etter første ledd skal innskuddsgarantiordningens skyldige beløp tilsvare det hypotetiske tapet garanterte innskudd ville blitt påført dersom kreditorenes tap ikke hadde blitt fordelt etter krisetiltaksreglene, men isteden hadde blitt fordelt også på innskytere i henhold til prioritetsreglene ved avvikling. Bestemmelsen bokstav a angir i tråd med direktivet særskilt at skyldig beløp ved en intern oppkapitalisering skal tilsvare en hypotetisk nedskriving også av garanterte innskudd (altså at garanterte innskudd kontrafaktisk hadde vært omfattet av dette krisetiltaket), selv om dette egentlig bare er et spesialtilfelle av det generelle prinsippet. Det generelle prinsippet er angitt i bokstav b, og skal ligge til grunn for beregningen av skyldig beløp ved bruk av andre krisetiltak enn intern oppkapitalisering. Det angis i første ledd også at det skyldige beløpet skal fastsettes på grunnlag av den verdivurderingen som skal gjøres i forbindelse med krisehåndteringen, og betales kontant. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-70 første ledd og annet ledd første punktum.

Ettersom garanterte innskudd etter nytt regelverk vil ha prioritet foran all annen usikret gjeld, jf. lovforslaget § 20-32, må innskuddsgarantiordningens skyldige beløp i de fleste tilfeller antas å bli forholdsvis beskjedent. Beløpet skal etter krisehåndteringsdirektivet art. 109 nr. 1 annet ledd uansett ikke overstige det tapet innskuddsgarantiordningen ville blitt påført ved en avvikling av medlemsbanken. Etter nr. 5 annet ledd skal det også fastsettes en grense for innskuddsgarantiordningens ansvar, uttrykt i prosent av minstekravet til innskuddsgarantifondets størrelse. Grensen er i direktivet i utgangspunktet satt til 50 pst., men kan settes høyere nasjonalt om spesifikke forhold ved banksektoren tilsier det. Banklovkommisjonen har som nevnt ikke omtalt dette kravet. Departementet foreslår at direktivets hovedregel inntas i loven, men med hjemmel for departementet til å gjøre unntak i særlige tilfeller der det er behov for et større bidrag fra garantiordningen. Det vises til lovforslaget § 20-54 annet ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-70 annet ledd annet punktum, men er altså utvidet for å gjennomføre direktivet art. 109 nr. 5 annet ledd.

Banklovkommisjonen har foreslått at innskuddsgarantiordningens bidrag til krisehåndteringen skal fastsettes av krisehåndteringsmyndigheten i samråd med Bankenes sikringsfond. Departementet slutter seg til dette, se lovforslaget § 20-54 tredje ledd.

Medfører garantiordningens bidrag at innskuddsgarantifondet blir mindre enn to tredeler av minstekravet, skal de årlige bidragene fra garantiordningens medlemmer fastsettes slik at minstekravet kan nås innen seks år, jf. direktivet art. 109 nr. 5 første ledd. Dette følger allerede av lovforslaget § 19-10 første ledd, og trenger ikke gjentas i bestemmelsen her.

Lovforslaget § 20-54 femte ledd gjennomfører krisehåndteringsdirektivet art. 109 nr. 4 om at innskyterne ikke skal ha noen rett til dekning for innskudd som ikke er overdratt til annet foretak under en krisehåndtering, når de garanterte innskuddene fullt ut er overdratt i henhold til det aktuelle krisetiltaket. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-70 fjerde ledd, men er språklig forenklet.

Etableringen av de to nye fondene med midler fra dagens sikringsfond vil ikke være til hinder for en senere omdisponering av midler mellom de to nye fondene, og eventuelt til nye fond med tilsvarende formål, så fremt minstekravene til de to obligatoriske fondene er oppfylt.

10.7.2.5 Lån og overføringer mellom ordninger mv.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at nærmere regler om garantiordningens adgang til å yte lån til eller å ta opp lån i garantiordning i annen EØS-stat, jf. innskuddsgarantidirektivet art. 12, bør kunne fastsettes av departementet i forskrift, se lovforslaget § 19-9 femte ledd.

10.7.2.6 Regress

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonen forslag om å videreføre gjeldende regressregel for innskuddsgarantiordningen ved utbetaling av garanterte innskudd. Det vises til lovforslaget § 19-12 første ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-12 første ledd første punktum, og gjennomfører innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2 første punktum.

Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonen forslag om at innskuddsgarantiordningen skal kunne kreve at banken tilbakebetaler midler brukt til å gjennomføre alternative støttetiltak, og at avviklingsboet tilbakebetaler midler brukt til å gjennomføre tiltak for å sikre fortsatt tilgang til garanterte innskudd under en avvikling. Slike regler følger ikke av innskuddsgarantidirektivet, men departementet er enig med Banklovkommisjonen i at det likevel er rom for slike regler, og at det vil være naturlig å kreve regress også for denne typen tiltak når det skal kreves i forbindelse med krisehåndtering. Det vises til lovforslaget § 19-12 annet ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-12 første ledd annet punktum, men er omarbeidet for å klargjøre innholdet.

I tråd med innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2 annet punktum, bør garantiordningen kunne kreve at banken tilbakebetaler de midler ordningen har ytt som bidrag til krisehåndtering av banken. Det vises til lovforslaget § 19-12 tredje ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-12 første ledd annet punktum, men er omarbeidet for å klargjøre innholdet. Banklovkommisjonen har foreslått å gjenta bestemmelsen senere i loven (utkastet § 20-71 første ledd), noe departementet mener ikke er nødvendig. Det samme gjelder de foreslåtte bestemmelsene (utkastet § 19-12 annet ledd og § 20-71 tredje ledd) som sier at regresskravene skal ha den prioritet som det følger av en annen bestemmelse (lovforslaget 20–32) at de skal ha.

10.7.3 Nærmere om krisetiltaksfondet

10.7.3.1 Tilgjengelige midler

Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet bør til enhver tid ha tilgjengelig et krisetiltaksfond og andre midler som er tilstrekkelige for å få gjennomført krisetiltak på en effektiv måte. De tilgjengelige midlene skal i hovedsak utgjøres av krisetiltaksfondet, men bidrag fra innskuddsgarantifondet er også del av de samlede midlene som er tilgengelig for finansiering av krisehåndtering. Departementet foreslår at det fastsettes i loven at fondet minst skal utgjøre et beløp som tilsvarer 1 pst. av samlede garanterte innskudd, i tråd med krisehåndteringsdirektivet art. 102 nr. 1. Formålet med minstekravet er å sikre et visst minimum av tilgjengelige midler, herunder ved at bidragsbetalingen skal øke dersom fondet skulle komme under dette nivået, jf. nedenfor. Det vises til lovforslaget § 20-50 første ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-65 første ledd, men det er altså i tillegg inntatt et minstekrav i tråd med direktivet.

Minstekrav og samlede bidrag til krisetiltaksfondet foreslås i tråd med direktivet uttrykt i prosent av garanterte innskudd, selv om dette ikke fullt ut er konsistent med fondets formål og regelverket for fordeling av samlede bidrag på enkeltforetak, jf. nedenfor. EBA har som nevnt i avsnitt 10.3.2 foreslått at fondsstørrelse og samlede bidrag isteden skal uttrykkes i prosent av forvaltningskapital fratrukket ansvarlig kapital og garanterte innskudd, og dette er til dels allerede innført i Sverige, jf. avsnitt 10.4.2. Det vil etter departementets vurdering være mer naturlig å uttrykke størrelser relatert til krisetiltaksfondet på den måten EBA har foreslått, men det bør likevel nå fastsettes i norsk lov regler basert på uttrykksmåtene i gjeldende direktiv, altså i prosent av garanterte innskudd. Dette kan en imidlertid vurdere å endre senere dersom uttrykksmåtene i direktivreglene endres, uten at det bør påvirke de reelle størrelsene.

Krisetiltaksfondet vil bestå av overførte midler fra dagens Bankenes sikringsfond, innbetalte bidrag og oppnådd avkastning. Dette er ikke nødvendig å innta i loven, ut over overgangsbestemmelsen om overføring av midler i lovforslaget del IV. Departementet følger således ikke opp Banklovkommisjonens utkast § 20-65 annet ledd første punktum. Banklovkommisjonen har som nevnt ovenfor verken vurdert eller foreslått overføring av midler fra Bankenes sikringsfond til det nye krisetiltaksfondet. Etter departementets vurdering er det, slik Finanstilsynet og Norges Bank også har påpekt i høringen, svært viktig at krisetiltaksfondet har midler fra start som kan muliggjøre effektiv krisehåndtering. Departementet foreslår at det inntas en bestemmelse om at fondets midler skal plasseres i likvide eiendeler med lav risiko, slik som for innskuddsgarantifondet, jf. over. Dette er ikke et krav etter krisehåndteringsdirektivet, men det vil etter departementets vurdering være naturlig å stille like krav til de to fondene på dette området. Likviditet er viktig også for krisetiltaksfondet. Krisetiltaksfondet skal etter departementets forslag forvaltes av Bankenes sikringsfond sammen med innskuddsgarantifondet, jf. avsnitt 4.7.3. Midlene bør også investeres på en måte som gir lave kostnader for fondet. Det vises til lovforslaget § 20-50 annet ledd.

Videre bør det, som etter gjeldende regler for sikringsfondet og i de foreslåtte reglene for det nye innskuddsgarantifondet, være krav om at foretakene stiller garantier for å dekke manglende beløp når krisetiltaksfondet er mindre enn minstekravet på 1 pst. av samlede garanterte innskudd. Det vises til lovforslaget § 20-50 tredje ledd.

I tråd med krisehåndteringsdirektivet art. 105 bør det inntas i loven at krisetiltaksfondet kan ta opp lån fra tredjeparter dersom fondets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke tap, kostnader eller andre utgifter i forbindelse med bruk av midlene, og tilleggsbidrag fra foretakene (jf. neste avsnitt) ikke er tilgjengelige eller tilstrekkelige. Det bør i tillegg være krav om at også krisetiltaksfondet, i likhet med innskuddsgarantifondet, skal ha etablert alternative finansieringsordninger i det omfang som er nødvendig for å dekke antatt likviditetsbehov. Det vises til lovforslaget § 20-50 fjerde ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-65 annet ledd annet punktum.

10.7.3.2 Samlede bidrag

Departementet foreslår at foretakene hvert år skal betale et samlet bidrag til krisetiltaksfondet tilsvarende 1 promille av samlede garanterte innskudd, jf. avsnitt 10.7.1 ovenfor. Dersom fondet har blitt redusert til mindre enn to tredeler av minstekravet på 1 pst. av samlede garanterte innskudd, bør bidraget isteden fastsettes med sikte på at minstekravet kan oppfylles innen seks år, i tråd med krisehåndteringsdirektivet art. 102 nr. 3 første ledd. Departementet bør imidlertid ha hjemmel for å bestemme at det samlede bidraget i enkeltår skal være lavere enn det som følger av disse to reglene, på samme måte som for bidragene til innskuddsgarantifondet. Dette vil som nevnt over først og fremst kunne være aktuelt i særlige situasjoner hvor hensynet til likviditeten og soliditeten i finanssektoren som helhet tilsier at det kalles inn et lavere bidrag, jf. direktivet art. 102 nr. 3 annet ledd. Når fondet har blitt redusert til mindre enn to tredeler av minstekravet, vil det være behov for økte bidrag for å bygge det opp igjen, men et slikt tilfelle kan tenkes å sammenfalle med større forstyrrelser og problemer i sektoren. Da bør departementet kunne bestemme at gjenoppbyggingen av fondet skal utsettes noe. Det samme behovet for midlertidig lavere bidrag kan oppstå også når fondet ikke er blitt redusert til under det nevnte nivået. Det vises til lovforslaget § 20-51 første ledd, som i hovedsak svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-66 første og tredje ledd. Banklovkommisjonens utkast innebærer også hjemmel for å fastsette høyere bidragsplikt i enkeltår, men behovet for dette ivaretas etter departementets vurdering bedre av den automatiske regelen om økte bidrag når fondet er blitt redusert, samt regelen om tilleggsbidrag, jf. under.

I tråd med direktivet art. 104 bør foretakene ha plikt til å tilføre tilleggsbidrag dersom krisetiltaksfondets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke tap, kostnader eller andre utgifter i forbindelse med bruk av midlene. Tilleggsbidraget bør for det enkelte medlem per år begrenses til maksimalt tre ganger ordinært årsbidrag, jf. direktivets regel. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet bør kunne gi et foretak utsettelse på inntil seks måneder for innbetaling av tilleggsbidraget hvis dette er nødvendig av hensyn til foretakets likviditet og soliditet, jf. tilsvarende regel foreslått for bidrag til innskuddsgarantifondet. Etter departementets vurdering bør det også inntas i loven at det samlede tilleggsbidraget fra foretakene skal tilsvare det beløpet som er nødvendig for å dekke krisetiltaksfondets behov, selv om dette ikke følger direkte av direktivet. Det vises til lovforslaget § 20-51 annet ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-67 femte ledd.

10.7.3.3 Fordeling av bidrag

De samlede bidragene som skal kreves inn til krisetiltaksfondet, enten det er ordinære årsbidrag eller tilleggsbidrag, bør fordeles i henhold til det enkelte foretaks størrelse og risikoprofil, slik som forutsatt i krisehåndteringsdirektivet art. 103 nr. 2, jf. art. 104 nr. 1. Det bør angis i loven at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet først skal fordele det samlede bidragskravet i samsvar med det enkelte foretaks andel av samlet forvaltningskapital fratrukket ansvarlig kapital og garanterte innskudd i foretak med norsk konsesjon. Fordelingen baseres altså på en annen del av foretakets balanse enn det som vil være tilfellet for bidrag til innskuddsgarantifondet, noe som gjenspeiler at de to fondene skal dekke ulike typer av risiko. Finanstilsynet skal deretter justere andelen av bidragskravet opp eller ned avhengig av det enkelte foretaks risikoprofil. Det vises til lovforslaget § 20-51 tredje ledd.

Lovforslaget § 20-51 tredje ledd svarer til hovedtrekk i Banklovkommisjonens utkast § 20-66 annet ledd og § 20-67 første til tredje ledd. Det er etter departementets vurdering tilstrekkelig bare å fastsette hovedprinsippene for bidragsfordelingen i loven, ettersom direktivets tilsvarende overordnede bestemmelser utfylles av forordning (EU) 2015/63. Forordningen gir nærmere regler om hvordan bidragene skal fordeles mellom foretakstyper og justeres etter risiko, jf. avsnitt 10.3.2 over. Fremfor å innta enkelte av forordningsbestemmelse i lov etter Banklovkommisjonens utkast, bør departementet fastsette nærmere regler om bidrag i forskrift i tråd med forordningen. Regler i tråd med forordningen vil bl.a. innebære at bidraget fra kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), skal baseres på 50 pst. av forvaltningskapitalen fratrukket ansvarlig kapital (OMF-foretak kan ikke motta innskudd), og deretter risikojusteres.

Krisehåndteringsdirektivet art. 103 om hvordan bidragene til fondet skal fordeles gjelder etter nr. 1 «in order to reach the target level specified in Article 102». Adgangen til å fastsette bidragsplikt når fondet overstiger direktivets minstekrav, kan utledes av direktivet art. 1 nr. 2 som gir en generell adgang for medlemslandene til å vedta eller opprettholde regler som er strengere enn eller supplerende til direktivets regler, så lenge de er av generell karakter og ikke strider mot direktivet. Dette innebærer at så lenge krisetiltaksfondet overstiger minstekravet på 1 pst. av garanterte innskudd, jf. art. 102, kan bidragsbetalingen til fondet avvike fra det som følger av art. 103. Etter departementets vurdering bør bidragsplikten så langt som mulig følge direktivets system uavhengig av nivå på fondet, men departementet mener likevel at handlingsrommet bør benyttes for å motvirke utslag som vil være uhensiktsmessige etter norske forhold.

Departementet foreslår i medhold av dette handlingsrommet en egen regel for kredittforetak som har virksomhet med særlig lav risiko, og som ikke er OMF-foretak. Bidragsandelen til slike foretak bør baseres på 50 pst. av forvaltningskapitalen fratrukket ansvarlig kapital, tilsvarende det som etter forordningen skal gjelde for OMF-foretak, jf. over. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet bør fastsette dette overfor enkeltforetak når tilsynet finner at foretakets virksomhet utgjør særlig lav risiko for krisetiltaksfondet. Regelen vil etter antatte EØS-forpliktelser bare kunne gjelde når krisetiltaksfondet overstiger minstekravet på 1 pst. av garanterte innskudd. Når fondet er mindre enn dette, vil forordningens generelle regel gjelde, det vil si at bidragsandelen skal baseres på 100 pst. av forvaltningskapitalen fratrukket ansvarlig kapital. Det vises til lovforslaget § 20-51 tredje ledd tredje punktum. Departementet antar at virksomheten til Kommunalbanken kan utgjøre særlig lav risiko for krisetiltaksfondet. Kommunalbanken vil med dette forslaget bli behandlet som en «promotional bank» etter direktivet.

Figur 10.13 gjengir Bankenes sikringsfonds foreløpige beregninger av nye årsbidrag til det nye innskuddsgarantifondet og det nye krisetiltaksfondet etter lovforslaget, basert på data per 2. kvartal 2016, samt beregnet sikringsfondsavgift for 2017. Bildet er i hovedsak det samme som illustrasjonen av virkningene av Banklovkommisjonens utkast, jf. figur 10.7 i avsnitt 10.5.3.3. De fleste banker og grupperinger vil etter lovforslaget få et samlet bidragskrav om lag på nivå med dagens sikringsfondsavgift. Økningen i bidragsplikt vil bli størst for frittstående kredittforetak, som ikke betaler sikringsfondsavgift i dag, og bankkonsern som omfatter større kredittforetak. Økningen i bidragsplikt vil bli størst for DNB Bank-konsernet, noe som skyldes at konsernet omfatter et stort kredittforetak. Det største frittstående kredittforetaket, Kommunalbanken, anslås å få en årlig bidragsplikt til krisetiltaksfondet på om lag 60 mill. kroner, mot om lag det dobbelte etter Banklovkommisjonens utkast. Reduksjonen for Kommunalbanken motsvares av en tilsvarende økning fordelt på øvrige bidragspliktige banker og kredittforetak.

Kilde: Bankenes sikringsfond.

10.7.3.4 Bruk av midlene

Krisetiltaksfondets midler skal etter krisehåndteringsdirektivet art. 101 forbeholdes finansiering av krisetiltak etter vedtak fra Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet. Det vil si at midlene skal kunne brukes til å yte lån eller garantier til foretak under krisehåndtering, dets datterforetak, et broforetak eller et forvaltningsforetak. Midlene skal også kunne brukes til å kjøpe eiendeler fra et foretak under krisehåndtering, yte bidrag til broforetak eller forvaltningsforetak, utbetale erstatning for tap til eiere, kreditorer og innskuddsgarantiordningen, samt på visse vilkår til å yte bidrag til en intern oppkapitalisering, jf. kapittel 7.7.6.5. Fondets midler skal også kunne brukes overfor foretak som kjøper virksomhet av et kriserammet foretak som ledd i en krisehåndtering. Det vises til lovforslaget § 20-52 første og annet ledd.

De nærmere reglene om fondets mulighet for å yte bidrag til en intern oppkapitalisering foreslås inntatt i lovforslaget § 20-52 tredje og fjerde ledd. I tråd med direktivet art. 44 skal Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet kunne yte et bidrag til foretaket ved bruk av midler i krisetiltaksfondet dersom Finanstilsynet har gitt særskilt unntak fra intern oppkapitalisering for bestemte deler av gjelden, og det tapet som skulle ha vært dekket av den unntatte gjelden ikke har blitt inndekket fullt ut av annen konvertibel gjeld, jf. avsnitt 7.7.6.5. Bidraget kan gis for å dekke tap slik at foretakets nettoverdi vil være null, og for å kjøpe aksjer eller andre kapitalinstrumenter utstedt av foretaket for å oppkapitalisere det i tråd med målene for en intern oppkapitalisering.

Det er videre to sentrale vilkår for å yte bidrag til en intern oppkapitalisering. Bidraget skal for det første ikke overstige 5 pst. av foretakets forvaltningskapital (i henhold til verdivurderingen som skal gjøres i forkant av krisehåndteringen). Denne grensen gjelder imidlertid ikke dersom all usikret konvertibel gjeld, unntatt kvalifiserte innskudd, allerede er nedskrevet eller konvertert fullt ut, og ytterligere bidrag kan dekkes av krisetiltaksfondets disponible midler, jf. direktivet art. 44 nr. 7. For det andre må eierne av aksjer, andre kapitalinstrumenter og konvertibel gjeld til sammen ha tatt tap og bidratt til oppkapitaliseringen av foretaket med et beløp som minst tilsvarer 8 pst. av foretakets forvaltningskapital. Også her er det et unntak, og det åpner for at bidraget fra eierne og kreditorene isteden kan utgjøre 20 pst. av foretakets risikovektede eiendeler, men bare dersom krisetiltaksfondets disponible midler utgjør minst 3 pst. av samlede garanterte innskudd, og foretakets forvaltningskapital på konsolidert basis er mindre enn 900 mrd. euro.

10.7.3.5 Lån og overføringer mellom ordninger mv.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at nærmere regler om krisetiltaksfondets adgang til å yte lån til eller å ta opp lån i garantiordning i annen EØS-stat, jf. krisehåndteringsdirektivet art. 106, bør kunne fastsettes av departementet i forskrift, se lovforslaget § 20-50 femte ledd.

Bruk av krisetiltaksfondets midler ved krisehåndtering av konsern er foreslått regulert i lovforslaget § 20-53, i tråd med Banklovkommisjonens utkast § 20-69. Ved krisehåndtering av grensekryssende konsern i EØS skal de nasjonale finansieringsordningene for hvert av foretakene eller datterforetakene, herunder det norske krisetiltaksfondet, yte bidrag til finansieringen av krisehåndteringen. Den krisehåndteringsmyndigheten som er ansvarlig for krisehåndteringen, skal i samråd med kriseutvalget for konsernet utarbeide en finansieringsplan for krisehåndteringen som angir fordelingen mellom de nasjonale finansieringsordningene det gjelder. Det foreslås at departementet skal kunne gi forskrift om finansieringsplan og fordelingen av bidrag.

10.7.3.6 Regress

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at også krisetiltaksfondet skal ha regressmulighet ved bruk av midler overfor kriserammede foretak, på samme måte som innskuddsgarantifondet. Det vises til lovforslaget § 20-55.