12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning

Departementets lovforslag innebærer at EUs nye innskuddsgarantidirektiv og krisehåndteringsdirektiv gjennomføres i norsk rett. De foreslåtte reglene gjelder banker, kredittforetak, visse verdipapirforetak og finanskonsern hvor slike foretak inngår, samt finansieringsforetak som inngår i finanskonsern. Andre finansforetak, som forsikrings- og pensjonsforetak, vil fortsatt være underlagt gjeldende regler. De foreslåtte reglene vil, sammen med utfyllende forskriftsregler i tråd med nærmere EU-regler, gi vesentlig mer omfattende og kompliserte krav til beredskap og krisehåndtering enn det som følger av gjeldende rett. Etterlevelse av kravene vil innebære økte økonomiske og administrative byrder for foretakene og det offentlige, men vil samtidig gi redusert risiko for økonomiske problemer i enkeltforetak og i finanssystemet generelt. Det kan over tid spare norsk økonomi og det offentlige for store kostnader.

12.2 Konsekvenser for norsk økonomi

Kriser og andre alvorlige forstyrrelser i finanssystemet har store kostnader for resten av økonomien, og samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien kan forverre problemene og gi dype økonomiske tilbakeslag. Verdiskapingen faller, arbeidsledigheten øker, og offentlige finanser svekkes. Økonomiske tilbakeslag som begynner som problemer i finanssystemet, blir ofte dypere og mer langvarige enn tilbakeslag som har andre årsaker.1 I verste fall kan det ta flere tiår å komme tilbake til normal vekst. Den norske bankkrisen på 1990-tallet hadde alvorlige virkninger i norsk økonomi, men ble fulgt av gode internasjonale konjunkturer. Det er ikke gitt at norsk økonomi vil komme like hurtig ut av en ny forstyrrelse av tilsvarende omfang og alvorlighet. Den internasjonale finanskrisen i 2008–2010 rammet økonomien og statsfinansene hardt i mange land, og veksten er i en del tilfeller fortsatt preget av krisen. I EU-landene falt BNP med over 4 pst. bare i 2009, og landene brukte om lag 1 200 mrd. euro (tilsvarende over 10 pst. av samlet BNP) på statsstøttetiltak i løpet av to år.2 De offentlige utgiftene måtte lånefinansieres eller dekkes inn ved kutt i statsbudsjettene. De offentlige finansene ble ytterligere svekket bl.a. på grunn av fall i skatteinntektene og økte utgifter til arbeidsledighetstrygd.

De nye krisehåndteringsreglene som foreslås i denne proposisjonen, har til formål å sikre ordnet håndtering av kriserammede foretak raskt nok til at problemene ikke sprer seg til andre foretak, og på en måte som skjermer kunder og offentlige midler. Reglene har også til formål å redusere faren for at foretak i det hele tatt blir kriserammet gjennom nye verktøy for tidlig inngripen ved gryende problemer, og gjennom krav om at risikoreduserende tiltak skal gjennomføres i normale tider. Ved at det på forhånd skal planlegges for hvordan problemer i hvert enkelt foretak kan løses, kan det bli mindre usikkerhet i markedene når det oppstår tegn til problemer. De nye reglene innebærer at kriser i foretak skal kunne løses uten tilførsel av ekstern kapital, bl.a. ved at deler av gjelden kan konverteres til ny egenkapital (intern oppkapitalisering).

Det gjeldende norske regelverket for krisehåndtering av banker og andre finansforetak er mer utviklet enn reglene en har hatt i mange andre land. Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet vil likevel innebære betydelige forbedringer på mange områder, og gi felles regler i hele EØS. Faren for at problemer i foretakene kan spre seg og forårsake tilbakeslag i norsk økonomi, må antas å bli betydelig redusert som følge av de nye reglene. Faren for at myndighetene må utsette offentlige midler for risiko gjennom støttetiltak overfor finanssektoren, må også antas å bli betydelig redusert. Det kan i sin tur bidra til riktigere priser og lavere risiko i finansmarkedene.

Finansmarkedene er globale, og norske finansforetak finansierer seg i stor grad i internasjonale markeder. Mangelen på et harmonisert regelverk for krisehåndtering kan ha vært en vesentlig hindring for vellykket håndtering av kriserammede foretak med virksomhet eller innlånsavtaler i flere land. For eksempel kan foretakenes innlånsavtaler inneholde ulike varianter av klausuler om at mislighold av én kontrakt automatisk skal anses som mislighold også av andre kontrakter («cross-default»). Erfaringer, bl.a. fra den norske bankkrisen på 1990-tallet, har vist at denne og andre typer av klausuler i innlånsavtalene kan svekke myndighetenes muligheter for å ta i bruk hensiktsmessige tiltak overfor kriserammede foretak, så som f.eks. nedskriving og konvertering av ansvarlig lånekapital.

Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet, som foreslås i denne proposisjonen, vil bidra til harmonisering av reglene i hele EØS om hvordan finansforetakenes ulike kontrakter skal håndteres i en krise. Sammen med harmonisering av reglene om håndhevelse og anerkjennelse på tvers av landegrensene av beslutninger som treffes av krisehåndteringsmyndighetene, vil dette kunne gi et ikke ubetydelig bidrag til å øke sannsynligheten for vellykkede krisehåndteringer. Det kan i sin tur redusere kostnadene og forstyrrelsene ved krisehåndtering. Harmoniserte regler bidrar videre til åpenhet og kunnskap hos kreditorer og andre markedsaktører om det regulatoriske rammeverket ved at en kan forholde seg til ett sett gjenkjennelige regler i hele EØS. Når markedsaktørene får bedre grunnlag for å skille mellom kriser som gjelder enkeltforetak, og systemkriser, reduseres faren for smittevirkninger.

De foreslåtte regelverksendringene kan isolert sett gi økte finansieringskostnader for finansforetakene, se neste avsnitt. Dette vil i tilfelle gjenspeile at risikoen i finansforetakene prises riktigere i markedene, og innebærer derfor ingen samfunnsøkonomisk kostnad. Tvert imot vil slike effekter gi samfunnsøkonomisk gevinst, på samme måte som når subsidier fjernes fra et ellers fungerende marked. Blant annet på grunn av mulighetene for at problemer i et foretak kan bli løst ved hjelp av intern oppkapitalisering, vil foretakenes kreditorer i større grad enn før bli holdt ansvarlige for virksomheten. Økt risiko på kreditorenes hånd vil gjøre gjeld dyrere for foretakene, og motivere til å redusere sannsynligheten for at foretaket havner i problemer. Foretakenes gjeld bør i alle tilfeller bli priset mer markedsmessig, uten rabatt for forventninger om offentlige redningsaksjoner. Når kostnadene ved problemer i foretakene må forventes å bli båret av eierne og kreditorene, som direkte eller indirekte bestemmer hvor høy risiko foretaket skal ta, kan en vente at sannsynligheten for slike problemer blir lavere. Dette kan f.eks. skje ved at foretakene styrker sin soliditet eller reduserer risikoen i virksomheten.

Beregninger fra EU-kommisjonen, fremlagt samtidig med forslaget til krisehåndteringsdirektiv i 2012, indikerte at to av de mest sentrale elementene i det nye regelverket – krav om fondsoppbygging og regler om intern oppkapitalisering – over tid kunne bidra til å øke årlig BNP i EU med mellom om lag 0,52 og 0,9 pst.3 Dette anslaget er basert på antakelser om at det nye regelverket vil redusere sannsynligheten for bankkriser, og dermed forhindre fall i BNP, og videre at statsgjeldsrentene vil bli redusert når faren for behov for kostbar statsstøtte blir mindre. Det er i beregningene også lagt til grunn at utlånsrentene kan øke på grunn av økte finansieringskostnader for foretakene, noe som vil trekke investeringer og BNP ned. Nettovirkningen på årlig BNP ble altså anslått til å være positiv og betydelig.

12.3 Konsekvenser for finansforetakene

De nye krisehåndteringsreglene som foreslås i denne proposisjonen, må antas bl.a. å bidra til at finansforetakene må betale markedspris for egenkapital og gjeld, slik som foretak i andre sektorer. I den grad finansieringskostnadene har vært holdt nede som følge av forventninger om offentlige redningsaksjoner i tilfelle problemer, kan noen foretak oppleve økte kostnader i markedene. I den grad slike forventninger har vært ujevnt fordelt mellom foretakene, kan priskorreksjoner bidra til likere konkurransevilkår mellom foretak av ulik størrelse og posisjon. Bedre konkurranse kan presse ned fortjenestemarginene. Ingen av lovendringene som foreslås i denne proposisjonen antas å gi markedsaktører, herunder investorer, kreditorer, ratingbyråer osv. grunnlag for å endre sine forventninger om støtte eller annen aktiv oppfølging fra eiere, eller grunnlag for å oppfatte mulighetene for slik støtte eller aktiv oppfølgning som mer begrenset enn etter gjeldende rett. Denne typen forventninger kan observeres bl.a. for konsernforetak og andre foretak der markedet har grunn til å forvente at en privat eller statlig eier med bestemmende innflytelse vil opptre aktivt for å unngå at foretaket blir kriserammet.

Det skal etter lovforslaget etableres et nytt innskuddsgarantifond og et nytt krisetiltaksfond til erstatning for dagens sikringsfond. Departementet har lagt vekt på at de årlige bidragsbetalingene fra foretakene til de to nye fondene til sammen bør ligge om lag på nivå med det foretakene til nå har betalt til sikringsfondet. Den samlede bidragsplikten vil likevel øke med ca. 700 mill. kroner årlig sammenlignet med beregnet sikringsfondsavgift for 2017, men dette er ikke mer enn det dagens avgift ville ha økt med dersom reglene om risikojustering av avgiften hadde blitt tilpasset utviklingen i sektoren de senere årene. Som omtalt i kapittel 10, har det som var ment som en risikojustering av sikringsfondsavgiften, de senere årene utviklet seg til en avgiftsrabatt på opptil 700 mill. kroner årlig. Departementets forslag innebærer at foretakene samlet skal betale årsbidrag til de nye fondene tilsvarende 1,8 promille av samlede garanterte innskudd. Så sent som i 2010 betalte foretakene en samlet sikringsfondsavgift tilsvarende 2 promille. Årsbidragene til de to nye fondene vil etter forslaget bli vesentlig mer risikodifferensiert enn dagens sikringsfondsavgift, og bl.a. innebære at foretak med høy risiko må betale en høyere andel av de samlede bidragene. Det vil motivere til lavere risikotaking i sektoren. Det vises til omtale av anslått bidragsplikt i avsnitt 10.7.2.3 og 10.7.3.3, særlig figur 10.12 og 10.13.

De nye reglene kan gi noe økt administrativ byrde hos foretakene, særlig i forbindelse med utarbeidelse og godkjenning av gjenopprettingsplaner, og ved utarbeidelsen av myndighetenes krisetiltaksplaner. Begge prosesser kan innebære krav om endringer i foretaket for bl.a. å redusere risiko eller fjerne hindringer for krisehåndtering. Det må imidlertid antas at disse prosessene vil bli vesentlig mindre byrdefulle over tid, og at det først og fremst er de første planene som kan måtte legge beslag på en del administrative ressurser. Lovforslaget innebærer dessuten at kravene til slike planer (og prosessene rundt dem) skal tilpasses foretakets størrelse, risikoprofil, kompleksitet, eierstruktur, arten og omfanget av dets virksomhet, og i hvilken grad foretaket er sammenvevet med resten av finanssystemet. Det skal også legges vekt på antatte virkninger av en krise i foretaket for andre foretak, den finansielle stabiliteten, markedsforhold og økonomien for øvrig.

Felles regler i EØS kan bidra til at det rettslige rammeverket for foretakenes kapital- og gjeldsinstrumenter blir lettere tilgjengelig for utenlandske investorer, og at de kan legge til grunn at rettstilstanden vil være den samme i Norge som i EU uten at de må bruke tid og ressurser på å sette seg inn i norsk regelverk. Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet kan derfor bidra til bedre tilgang på kapital for norske foretak i europeiske finansmarkeder.

12.4 Konsekvenser for finansforetakenes kunder

Lovforslaget må antas å ha begrensede konsekvenser for foretakenes kunder. Innskuddsgarantiordningen styrkes ved at det gis utvidet dekning i inntil 12 måneder for visse typer av innskudd, bl.a. slik at innskudd på klientkonto ved f.eks. boligsalg langt på vei vil være fullt ut omfattet av garantien. I tillegg får garanterte innskudd prioritet foran all annen usikret gjeld ved konkursbehandling av banker.

Ett av formålene med de nye krisehåndteringsreglene er å opprettholde tilgangen til kritiske funksjoner i finansforetakene, og også å videreføre virksomhet i kriserammede foretak uten forstyrrelser for kunder eller andre berørte parter. Finansforetakenes kunder, og forbrukere mer generelt, vil i tillegg kunne ha fordel av mer stabile finansmarkeder og økt konkurranse blant foretakene.

Dersom et foretaks kostnader skulle øke som følge av at kreditorene krever å få markedsmessig betalt for sin risikoeksponering, kan kostnadene antas å bli veltet over på foretakets kunder, og gi høyere priser på tjenestene. Et eventuelt generelt høyere kostnadsnivå blant foretakene vil i tilfelle gjenspeile at risiko er flyttet fra det offentlige til aktørene i finansmarkedene, jf. omtale i avsnitt 12.3.

12.5 Konsekvenser for finans- foretakenes eiere og kreditorer

Konsekvensene av det foreslåtte regelverket for finansforetakenes eiere er sammenfallende med konsekvensene for foretakene, se omtalen over. For foretakenes kreditorer vil risikoen kunne øke, bl.a. som følge av mulighetene for å løse problemer i foretaket ved hjelp av intern oppkapitalisering. En slik risikoøkning må antas å kunne gjøre seg gjeldende hovedsakelig i de større foretakene der det ikke er forventninger om støtte eller annen aktiv oppfølging fra en privat eller statlig eier, og hvor kreditorene kan ha lagt til grunn at offentlige redningsaksjoner ville forhindret konkurs, og slik beskytte kreditorenes eksponering. Kreditorer som eide gjeldsinstrumenter i foretakene da markedene begynte å prise instrumentene mer i tråd med reell risiko etter innføring av det foreslåtte regelverket, kan ha blitt påført et visst tap. Disse kreditorene må imidlertid antas å ha vært villige til å godta lavere avkastning enn det reell risiko skulle tilsi da de kjøpte gjeldsinstrumentene, formodentlig på grunn av forventninger om offentlige redningsaksjoner. Handel på slike betraktninger må gjøres for egen regning. Kreditorer som kjøper gjeld utstedt av finansforetakene etter at markedsprisen er korrigert i tråd med nytt regelverk, investerer i instrumenter der forholdet mellom risiko og forventet avkastning er avklart og i samsvar med det en kan oppnå ellers i finansmarkedene.

Et viktig prinsipp i det foreslåtte regelverket er at kreditorer og eiere ikke skal komme dårligere ut ved en krisehåndtering enn ved en avvikling (konkurs) av foretaket («no creditor worse off»-prinsippet). Dette gir kreditorer og eiere et vern, og kan i noen tilfeller begrense omfanget av bruken av krisetiltak. Etter en krisehåndtering i tråd med det nye regelverket, skal det foretas en ny verdivurdering, og eventuelt utbetales erstatning fra krisetiltaksfondet dersom prinsippet ikke er overholdt.

12.6 Konsekvenser for det offentlige

Den viktigste virkningen av det foreslåtte regelverket for det offentlige, er at risikoen for offentlige midler reduseres. Ved å innføre et sett av hjemler og krisetiltak i tråd med krisehåndteringsdirektivet får myndighetene økt fleksibilitet til å løse problemer i finanssektoren uten bruk av offentlige midler. I tillegg til at oppbygging av krisetiltaksfondet vil sikre at det står midler til disposisjon for å håndtere kriserammede foretak, vil det kunne fremskaffes betydelig ny egenkapital i foretakene gjennom krisetiltaket intern oppkapitalisering.

Finanstilsynet som tilsynsmyndighet vil få nye oppgaver med det nye regelverket, bl.a. godkjenning av enkeltforetaks gjenopprettingsplaner. Finanstilsynet vil også få nye hjemler for å håndtere gryende problemer på et tidlig stadium, men dette antas ikke å legge beslag på vesentlig flere ressurser enn gjeldende system.

Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet vil få flere nye oppgaver etter det foreslåtte regelverket, bl.a. med krisetiltaksplaner og samarbeid og informasjonsutveksling med andre lands krisehåndteringsmyndigheter. Det kan også måtte påregnes ressursbruk på utvikling og avklaring av regelverk. Krisehåndteringsmyndigheten skal organiseres operasjonelt atskilt fra de enhetene i Finanstilsynet som ivaretar det løpende tilsynet med foretak som omfattes av regelverket, det vil bl.a. si at de ansatte som utøver krisehåndteringsmyndigheten, må følge andre rapporterings- og beslutningslinjer enn de som ivaretar det løpende tilsynet. Utøvelse av oppgaver som krisehåndteringsmyndighet antas på denne bakgrunn å kreve noe økt ressursbruk i Finanstilsynet.

Finanstilsynet skal i sitt virke som krisehåndteringsmyndighet imidlertid kunne trekke på ressursene i Bankenes sikringsfond, f.eks. for å utarbeidet utkast til krisetiltaksplaner og få utført oppgaver knyttet til oppfølgingen av planene. Den praktiske gjennomføringen av krisehåndtering av enkeltforetak skal etter lovforslaget utføres av et administrasjonsstyre, noe som ytterligere reduserer ressursbehovet hos Finanstilsynet.

Bankenes sikringsfond får nye oppgaver etter det foreslåtte regelverket. I tillegg til å bistå Finanstilsynet, skal Bankenes sikringsfond forvalte innskuddsgarantiordningen og de to nye fondene, herunder kreve inn årsbidrag og eventuelle andre bidrag. Bankenes sikringsfonds driftskostnader til administrasjon mv. dekkes i dag av midlene som forvaltes i sikringsfondet. Departementet legger til grunn at denne finansieringsmodellen kan videreføres for det nye innskuddsgarantifondet og for Bankenes sikringsfonds oppgaver som administrator for innskuddsgarantiordningen. For oppgaver knyttet til forvaltning av krisetiltaksfondet, samt andre tilhørende administrative gjøremål, bør kostnadene belastes krisetiltaksfondet etter avtale med Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet.