6 Behovet for lovendringer for å styrke vernet mot spredning av krenkende bilder

6.1 Forslaget i høringsnotatet

6.1.1 Generelt

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at det er behov for lovendringer som gir den avbildede et helhetlig vern mot handlinger som innebærer eller legger til rette for spredning av bilder som er særlig egnet til å krenke privatlivets fred.

Departementet viste til at gjeldende straffebestemmelser kan ramme ulike former for befatning med krenkende bilder, men at ingen av disse bestemmelsene er spesielt utformet med sikte på å beskytte mot spredning av slikt materiale. Det innebærer at straffansvaret er fordelt på ulike, og til dels overlappende, straffebestemmelser, noe som gjør at reguleringen kan fremstå som fragmentert og lite oversiktlig. Det ble pekt på at en tydeligere og samlet gjerningsbeskrivelse vil kunne ha pedagogiske og preventive virkninger gjennom å øke kunnskapen og bevisstheten om hva slags handlinger som er ulovlige.

Det ble også fremhevet som et argument for lovendring at straffansvaret etter gjeldende bestemmelser på flere punkter er begrenset av hensyn som ikke nødvendigvis bør være avgjørende for straffbarheten av spredning av og annen befatning med krenkende bilder. For eksempel rammer straffeloven § 266 om hensynsløs atferd bare tilfeller der det ligger innenfor gjerningspersonens forsett at fornærmede skal oppfatte krenkelsen. Og selv om alle personbilder er vernet av åndsverkloven § 104, og alle former for privatlivskrenkelser rammes av straffeloven § 267, krever begge bestemmelsene at handlingen er «offentlig».

6.1.2 Bør det være et vilkår at fornærmede oppfatter den enkelte handlingen, eller at handlingen er «offentlig»?

Departementet fremholdt i høringsnotatet at det ved deling av bilder av avslørende, nedverdigende eller krenkende karakter ikke uten videre bør være avgjørende for straffansvaret om fornærmede oppfatter den enkelte krenkelsen, eller om gjerningspersonens forsett omfatter dette. Videre ble det gjort gjeldende at det ved spredning av krenkende bilder, ikke nødvendigvis vil være velbegrunnet med et vilkår om at handlingen må være «offentlig».

Straffeloven § 266 forutsetter at gjerningspersonens forsett omfatter at fornærmede krenkes av handlingen. Det samme gjelder antakelig ved krenkelser av privatlivets fred etter straffeloven § 267. For at overtredelsen skal være fullbyrdet, må dessuten fornærmede rent faktisk ha blitt krenket. Departementet understreket at denne begrensningen i straffansvaret i utgangspunktet kan være godt begrunnet, men at det kan stille seg annerledes ved deling av krenkende bilder. Den som deler slike bilder, vil kunne gjøre det uten å reflektere over hva som vil skje videre med materialet. Kanskje har ikke vedkommende overhodet tenkt på muligheten for at fornærmede ville bli kjent med delingen, eller for at det blir delt med andre, eller vedkommende har antatt at eventuelle mottakere ikke ville dele det videre. Skjer formidlingen ved bruk av elektronisk kommunikasjon, har imidlertid ikke avsenderen kontroll på hva som videre skjer med materialet, og det er en opplagt fare for at mottakerne vil kunne formidle det videre. Resultatet kan bli en ukontrollert og irreversibel spredning som vil ha potensielt store negative konsekvenser for fornærmede.

Åndsverkloven § 104 gjelder i utgangspunktet alle bilder som avbilder personer, ikke bare de som er særlig egnet til å krenke den avbildedes privatliv. Straffeloven § 267 rammer på sin side alle former for meddelelser, ikke bare bilder, men kun dersom de har en slik karakter at de krenker privatlivets fred. Straffansvaret etter begge bestemmelsene forutsetter på den annen side at handlingen må innebære en offentliggjøring.

Departementet fremhevet at dersom mange nok deler et bilde til et fåtall personer, vil resultatet kunne bli at materialet spres til et stort antall personer. Resultatet vil dermed kunne bli en offentliggjøring selv om ingen enkeltformidling var offentlig i straffelovens forstand. Det ble også vist til visse særtrekk ved publisering på nettet som kan føre til at en slik spredning har store og vidtrekkende konsekvenser sammenlignet med tradisjonell offentliggjøring. Ved en tradisjonell offentliggjøring av et bilde i for eksempel en papiravis, ved oppslag, løpesedler eller i kringkasting, vil spredningen være begrenset i både tid og rom. Når et bilde først har oppnådd stor spredning ved bruk av elektronisk kommunikasjon, vil derimot virkningene kunne bli sterkere etter hvert som tiden går og spredningen tiltar. Bilder som er spredt på nettet, vil ofte ikke kunne slettes, og fornærmede vil alltid måtte leve med frykten for at videre spredning skal medføre nye krenkelser. Fotografier og filmopptak gir dessuten normalt et mye sterkere inntrykk enn muntlige og skriftlige fremstillinger. Selv uten at slikt materiale spres til et større antall personer, kan handlingen få store konsekvenser for den avbildede, for eksempel dersom et nakenbilde, et seksualisert bilde eller en film av en voldshendelse vises til kolleger på en arbeidsplass eller i et ungdomsmiljø.

6.2 Høringsinstansenes syn

6.2.1 Generelt

Et stort flertall av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, er enige i at det er et behov for lovendringer for å gi den avbildede et helhetlig vern mot handlinger som innebærer eller legger til rette for spredning av krenkende bilder. Det gjelder Advokatforeningen, Amnesty International, Barneombudet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Dommerforeningen, Kontoret for voldsoffererstatning, Kripos, Krisesentersekretariatet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Medietilsynet, Nedre Romerike brann- og redningsvesen IKS, Norges Kvinne- og familieforbund, Norges Politilederlag, Norsk rikskringkasting (NRK), Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS), Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politihøgskolen, Riksadvokaten, Statens sivilrettsforvaltning, Stine Sofies Stiftelse, UNICEF Norge og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter.

Advokatforeningen, Barneombudet, Dommerforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening og Stine Sofies Stiftelse er av den oppfatning at den samlede reguleringen har begrensninger som ikke nødvendigvis bør være avgjørende for straffbarheten. Stine Sofies Stiftelse uttrykker det slik:

«Stiftelsen mener det er behov for lovendring av flere grunner. For det første er ikke dagens regulering (herunder straffeloven § 266 og åndsverkloven § 104) tilstrekkelig for å favne om de ulike tilfellene av befatning med bilder som er særlig egnet til å krenke privatlivets fred. For det andre er ingen av dagens bestemmelser utformet med sikte på å beskytte spesielt mot spredning av slikt materiale.»

Barneombudet, Dommerforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Medietilsynet, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening, Norsk rikskringkasting (NRK), Politidirektoratet, Riksadvokaten og Stine Sofies Stiftelse trekker frem at dagens lovgivning er fragmentert og kan fremstå lite oversiktlig. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at et mer helhetlig vern vil kunne ha pedagogiske og preventive virkninger gjennom å øke kunnskapen og bevisstheten om hva slags handlinger som er ulovlige:

«Ombudet er også enig med departementet i at dagens regulering kan fremstå som fragmentert og lite oversiktlig. Sammen med Sex og Samfunn har vi laget en kampanje rettet mot ungdom som særlig tar opp problemstillinger knyttet til straffbar bildedeling. Vår erfaring fra dette arbeidet er at det er lav kunnskap og bevissthet om hva slags handlinger som er ulovlige, samtidig som dagens lovhjemler ikke er godt egnet til å kommunisere klart hva som er straffbare handlinger. Dette taler for å for å tydeligere og å samle gjerningsbeskrivelsen i nye bestemmelser.»

Selv om begge instansene i utgangspunktet er positive til en lovendring, advarer både Kripos og Politidirektoratet mot i for stor grad å møte nye trender i kriminalitetsbildet med ny lovgivning. Kripos uttaler:

«Kripos’ egne etterforskninger viser en stadig økende fremvekst / trend av ulovlig bildedeling /-spredning på internett. Vi drifter dessuten en egen ‘nettpatrulje’ på Facebook som med jevne mellomrom opplever mye fokus på denne type kriminalitet og hvor vi også mottar konkret informasjon om slike straffbare handlinger. Vårt inntrykk er at det praktiseres ulike terskler for hva personer foretar og / eller uttaler på internett og hva de gjør i den virkelige verden. Vi opplever således at det eksisterer en holdning i befolkningen om at internett er å anse som et slags ‘lovtomt rom’.

Det er imidlertid et spørsmål om lovendring er rette medisin for å møte denne utfordringen. På generelt grunnlag mener Kripos at strategien bør være å anvende gjeldende lovverk på nye områder heller enn å legge opp til en lovgivningsteknikk der nye trender eller modus møtes med ny lovgivning. Kripos har blant annet vist dette gjennom etterforskning og iretteføring av de såkalte Snapchat-sakene. Vi vil også understreke at denne typen kriminalitet fortrinnsvis bør bekjempes gjennom forebygging, og viser i denne forbindelse til Kripos’ etablering av ‘nettpatruljen’ på Facebook, samt prosjektet ‘aktiv patruljering’ på Internett. Ved bruk av disse kanalene søker vi å arbeide forebyggende, og aktivt motvirke inntrykket av internett som lovtomt rom.»

Flere høringsinstanser har trukket frem at en straffebestemmelse som forbyr deling av krenkende bilder, i særlig grad vil ramme barn og unge som gjerningspersoner. Redd Barna gir uttrykk for at høringsnotatet gjennomgående savner et barne- og ungdomsperspektiv og en vurdering av barnets beste knyttet til innføring av straffebestemmelsen. Høringsinstansen støtter forslaget når det gjelder voksne som krenker andres privatliv ved å spre privatlivskrenkende bilder, men mener at bestemmelsen ikke kan innføres med virkning for unge lovbrytere før konsekvensene er bedre utredet og det har skjedd en generell økning av kunnskapsnivået blant unge knyttet til deling av privatlivskrenkende bilder. Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS) uttaler i samme retning at det er prinsipielt betenkelig å kriminalisere barns handlinger, og mener at det overfor barn i utgangspunktet bør brukes andre virkemidler enn straff.

Også UNICEF Norge fremhever statens plikt til å ta hensyn til barnets beste i forbindelse med kriminalisering og straff av gjerningspersoner under 18 år, og instansen viser blant annet til FNs Barnekomités uttalelser om at ved straff av mindreårige lovbrytere må formål som rehabilitering, aktiv konfliktløsning og gjenoppretting gå foran mer tradisjonelle formål i strafferetten. Med henvisning til barns rett til å bli hørt i alle saker som har betydning for dem, jf. Barnekonvensjonen artikkel 12, etterlyser både Redd Barna og UNICEF Norge innspill fra barn og unge om temaet i høringsnotatet.

Barneombudet, Medietilsynet, Norsk presseforbund, Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening, Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS), Redd Barna og UNICEF Norge understreker viktigheten av andre nødvendige tiltak enn straff for å forebygge at privatlivskrenkende bilder og innhold blir spredt. Barneombudet uttaler:

«Barneombudet mener et viktig ledd i forebyggingsarbeidet er informasjon til barn og unge om gjeldende rett, og om hvor grensene for straffeansvar går. Vi har tro på at dersom flere barn og unge forstår at fotografering og deling av bilder kan være straffbart, vil man kunne hindre mange uønskede situasjoner. En straffesak hvor både fornærmede og gjerningsperson er under 18 år, kan ha så mange uheldige konsekvenser for alle de involverte parter, at dette er noe vi i det lengste må forsøke å forhindre. Vi mener derfor at Justisdepartementet allerede nå bør se på muligheter for informasjon til barn og unge om ulovligheten av fotografering og deling av krenkende bilder.»

Norsk rikskringkasting (NRK) vedkjenner i sitt høringsinnspill at det kan være et samfunnsmessig behov for en lovendring, men mener at lovforslaget slik det er utformet i høringsnotatet, vil begrense medienes tilgang på informasjon som er avgjørende for at mediene skal kunne oppfylle sin rolle i et demokratisk samfunn. NRK mener det er en svakhet at høringsnotatet ikke inneholder noen vurdering av forslagets konsekvenser for medienes oppgave og vilkår. Instansen peker blant annet på at lovforslaget oppstiller et forbud mot fotografering og film- og lydopptak som innebærer en svært skjønnsmessig vurdering, og som etter sin ordlyd også vil ramme journalistisk virksomhet. Videre vises det til at medienes undersøkelses- og innsamlingsarbeid er helt grunnleggende for at mediene skal kunne gi allmennheten korrekt informasjon i saker av allmenn interesse, og at straffebudets utforming derfor må avstemmes mot hensynet til ytringsfriheten og medienes rolle i et demokratisk samfunn.

Også Norsk presseforbund, Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening er positive til en lovendring, men er opptatt av at lovendringen ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig. I likhet med NRK mener høringsinstansene at forslaget ikke har tatt tilstrekkelig høyde for journalistiske mediers særlige beskyttelse for innhenting og publisering av materiale etter EMK artikkel 10 og Grunnloven § 100, og at forslaget – slik det er utformet i høringsnotatet – vil kunne ramme medienes arbeidsmetoder og publiseringsmuligheter, og dermed svekke samfunnets informasjonstilgang.

6.2.2 Bør det være et vilkår at fornærmede oppfatter den enkelte handlingen, eller at handlingen er «offentlig»?

Alle høringsinstansene som tar stilling til spørsmålet, støtter forslaget om at det ikke bør være et krav at fornærmede oppfatter krenkelsen, eller at handlingen er «offentlig». Dette gjelder Advokatforeningen, Barneombudet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Krisesentersekretariatet, Medietilsynet, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening, Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS), Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene og Stine Sofies Stiftelse.

Når det gjelder forslaget om at det ikke skal kreves at den fornærmede må ha oppfattet krenkelsen, fremhever Medietilsynet at krenkelsen objektivt sett har skjedd også der «alle» unntatt den fornærmede er kjent med den. Sekretariatet for konfliktrådene understreker de store konsekvensene spredning kan få for fornærmede:

«Vi er enig med departementet i at det ikke bør være en forutsetning for straffansvar at fornærmede oppfatter den enkelte krenkelsen, eller om gjerningspersonens forsett omfatter dette. Ved å dele et bilde har ikke avsender kontroll på hva som skjer videre med dette bildet, og det kan potensielt ha store konsekvenser for den det gjelder. Selv om fornærmede ikke oppfatter den enkelte handlingen kan det likevel føre til at andre i omgangskretsen endrer sin oppfatning av fornærmede, sprer rykter eller oppfører seg annerledes i møte med fornærmede. En dansk rapport peker på at spesielt jenter som får sitt nakenbilde ufrivillig spredt, kan miste sin sosiale status og få et negativt omdømme. Videre bør det påpekes at selv om den fornærmede ikke oppfattet handlingen i nåtid, vil et nakenbilde på avveie alltid finnes i den digitale verden, og kan potensielt være svært skadelig for den fornærmede i fremtiden.»

Redd Barna tar uttrykkelig ikke stilling til om det skal være en forutsetning for straffansvar at fornærmede oppfatter den enkelte handlingen, og gir uttrykk for usikkerhet med hensyn til om det vil være hensiktsmessig i tilfellene der det er barn som har bidratt til å spre innholdet. Redd Barna ser likevel flere forhold som taler for at det ikke bør være et krav om at fornærmede oppfatter krenkelsen:

«Det å dele privatlivskrenkende innhold uten samtykke er alvorlig, og skadepotensialet for fornærmede er svært stort. Som det framgår av høringsnotatet er det snakk om grove saker. Å få bilder spredt, selv om fornærmede ikke oppfatter det, kan ha skadevirkninger på sikt. Det kan ha store negative konsekvenser for barna at personer i deres omgangskrets i skolen eller andre arenaer blir gjort kjent med det privatkrenkende innholdet. Videre viser også gjennomgangen i høringsnotatet at det å ha privatkrenkende informasjon ute på nettet, kan gjøre barn og ungdom sårbare for henvendelser fra ukjente personer. Fordelen med å fjerne krav om at fornærmende skal oppfatte krenkelsen, er at bestemmelsen er tydelig på at det ikke er lov å lage grupper for å utveksle privatkrenkende bilder. Det kan virke preventivt at ungdom får vite at det ikke er lov.»

Når det gjelder forslaget om at det ikke skal være et vilkår at formidlingen skjer «offentlig», viser flere høringsinstanser til at spredning eller risiko for spredning av krenkende materiale til for eksempel kollegaer, venner eller familie kan fremstå som vel så alvorlig som offentlig spredning for den som rammes. Flere instanser peker også på at bilder i dag ofte deles i små lukkede grupper, uten at konsekvensene for den avbildede nødvendigvis er mindre enn om bildet hadde blitt delt til en større krets. Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS) uttrykker seg slik:

«Spredning av krenkende materiale uten samtykke kan ha ulike årsaker, fra de bevisste kriminelle som bruker det i vinnings hensikt, som for eksempel til utpressing, til deling av bildet i en vennegjeng. Annen spredning kan skyldes mer uklare forhold hvor den som sprer bilder videre ikke nødvendigvis oppfatter bildet som krenkende. Det kan også være slik at den som mottar krenkende materiale ikke har ønsker å være mottaker. Som det påpekes i høringsnotatet ligger det i dagens lovhjemler et krav om at meddelelsen må være offentlig. Domstolene har i dagens praksis tolket dette til i minimum 20–30 personer. Dagens teknologi muliggjør i mye større grad en tidligere en videreformidling av ytringer gjennom tekst og bilder, og det som initielt kanskje kun var ment for et fåtall personer kan gjennom videresending i samme eller andre kanaler fort spres til et stort antall personer. At den initielle delingen av materialet kun var til et fåtall personer bør ikke frita for straff så fremt delingen er gjort uten samtykke.»

6.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder at det er nødvendig med lovendringer for å gi et helhetlig vern mot spredning av krenkende bilder. I høringen var det bred enighet om at det er behov for visse endringer.

Mange bærer i dag på seg en mobiltelefon med kamerafunksjon. Særlig i yngre aldersgrupper har det blitt vanligere at voldshandlinger, ydmykelser og seksuelle overgrep blir fotografert eller filmet. Det samme gjelder andre hendelser i private sammenhenger som den avbildede helst skulle sett at ikke ble dokumentert for ettertiden. For mange vil det også kunne være naturlig selv å ta og lagre bilder av privat karakter, for eksempel av seg selv eller en kjæreste. Stadig flere er også vant til å kommunisere med venner og kjæreste via ulike chattekanaler og sosiale medier, og en del kan ha en lav terskel for å dele slike bilder med andre. Man risikerer da at bilder som er betrodd noen, kan bli spredt uten den avbildedes samtykke. Dagens teknologi gir også økte muligheter for at noen kan tilegne seg private bilder på urettmessig vis, for eksempel ved datainnbrudd («hacking»), for deretter å spre bildene videre.

I dag kan digitalt materiale mangfoldiggjøres i et nærmest ubegrenset omfang. For den enkelte er det svært enkelt å dele og offentliggjøre bilder og annet materiale ved bruk av elektronisk kommunikasjon. Når bilder spres ved bruk av elektronisk kommunikasjon, kan materialet i ytterste konsekvens nå mange millioner mennesker over hele verden.

Kombinasjonen av mobiltelefoner med kamerafunksjon og spredningsmulighetene som elektronisk kommunikasjon gir, har ført til at stadig flere utsettes for alvorlige og vedvarende privatlivskrenkelser gjennom spredning av krenkende lyd- og bildemateriale. Det gjelder kanskje særlig for unge personer.

Utviklingen aktualiserer behovet for et effektivt strafferettslig vern mot spredning av krenkende materiale. Gjeldende straffebestemmelser kan ramme ulike former for befatning med krenkende bilder, men ingen av bestemmelsene er utformet spesielt med sikte på å beskytte mot spredning av slikt materiale. En rekke høringsinstanser har uttrykt støtte til synspunktet i høringsnotatet om at dagens regulering fremstår som fragmentert og lite oversiktlig, noe som innebærer pedagogiske utfordringer og går på bekostning av bestemmelsenes preventive virkninger.

Departementet opprettholder disse synspunktene, men understreker samtidig at nye utviklingstrekk i kriminalitetsbildet i første rekke bør møtes ved at gjeldende lovverk anvendes på nye områder, heller enn at utviklingen møtes med ny lovgivning. Det samme ble trukket frem i Politidirektoratets og Politihøgskolens høringsinnspill. Departementet mener likevel at det er behov for lovendringer i dette tilfellet, ikke minst fordi gjeldende bestemmelser er begrenset av hensyn som ikke nødvendigvis bør være avgjørende for straffbarheten av spredning av krenkende bilder.

I likhet med det store flertallet av høringsinstansene mener departementet at det ved spredning av materiale som er særlig egnet til å krenke privatlivet, ikke bør være en forutsetning for straffansvar at fornærmede oppfatter krenkelsen. Når krenkende lyd- eller bildemateriale deles, vil avsenderen typisk miste kontroll over hva som skjer videre med materialet. Det oppstår da en risiko for videre spredning, som igjen kan føre til store negative konsekvenser for avbildede. Straffansvaret bør etter departementets syn heller ikke være betinget av at spredningen er «offentlig». Spredning eller risiko for spredning av krenkende materiale til for eksempel kolleger, venner eller familie kan fremstå som vel så alvorlig som «offentlig» spredning for den som rammes. De negative konsekvensene kan være betydelige også der materialet deles i små, lukkede grupper.

Departementet har merket seg innspillene fra Redd Barna, Norsk senter for informasjonssikkerhet (NorSIS) og UNICEF Norge, hvor det trekkes frem betenkeligheter knyttet til barn. Departementet deler høringsinstansenes oppfatning om at en straffebestemmelse som forbyr urettmessig deling av krenkende bilder, i særlig grad vil kunne ramme unge gjerningspersoner, ettersom deling av slikt materiale er utbredt i visse ungdomsmiljøer. Departementet ser det likevel ikke som hensiktsmessig å unnta barn mellom 15 og 18 år for straffansvar etter bestemmelsen. En slik differensiering vil være prinsipielt betenkelig i lys av at den strafferettslige lavalderen i Norge er 15 år, og noe slikt skille finnes heller ikke i noen bestemmelser i straffeloven i dag. Gjerningspersonens lave alder vil likevel være et viktig moment ved reaksjonsfastsettelsen, se punkt 9.2 nedenfor.

Departementet vil også presisere at forslaget bare i begrenset grad innebærer en nykriminalisering, idet urettmessig deling av krenkende bilder i mange situasjoner allerede er straffbart etter gjeldende rett, se punkt 3. Et eget straffebud som uttrykkelig retter seg mot bildedeling, vil etter departementets syn kunne bidra til å tydeliggjøre at slik deling ikke er lov, og dermed bidra til økt rettsbevissthet blant unge. Selv om departementet er enig i at en straffebestemmelse ikke i seg selv vil kunne løse de aktuelle samfunnsproblemene, vil en mer spisset bestemmelse være et nyttig virkemiddel også i det øvrige informasjons- og forebyggingsarbeidet rettet mot barn og unge.

Den foreslåtte straffebestemmelsen bør ikke ramme pressens arbeidsvilkår eller medienes mulighet til å motta informasjon fra kilder. Departementet vil i punkt 8.4.3 nedenfor komme tilbake til betydningen av medienes rolle i å bringe frem informasjon av allmenn interesse og å være en «offentlig vaktbikkje» overfor maktfaktorer i samfunnet.