4 Tap av foreldreansvar mv. ved alvorlig vold eller overgrep

4.1 Innledning

Departementet følger ikke opp forslaget om en ny bestemmelse i barneloven om tap av foreldreansvar mv. der en forelder er dømt for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. Nedenfor gjennomgås likevel forslaget slik det ble hørt og de innspill og innvendinger som kom i høringen. Se punktene 4.3, 4.4 og 4.5.1.

Departementet foreslår imidlertid å følge opp enkelte deler av forslaget.

Departementet foreslår en endring i barneloven slik at forelder kan reise sak om foreldreansvar mv. uten mekling når den andre forelderen er dømt i straffesak for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. Departementet mener at denne delen av forslaget bør følges opp selv om forslaget om en ny bestemmelse i barneloven om tap av foreldreansvar mv. ikke følges opp. Hvilke straffebestemmelser mv. som skal omfattes, fastsettes i forskrift. Se punkt 4.5.2.

Justis- og beredskapsdepartementet vil, i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet, vurdere å følge opp forslaget om politiets plikt til å underrette barneverntjenesten når forelder dømmes i straffesak for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. En slik plikt for politiet kan bidra til at barneverntjenesten blir kjent med flere tilfeller der det kan være behov for å vurdere tiltak, og vurderer behovet for å gi foreldrene støtte og bistand i en eventuell sak om foreldreansvar mv.

Justis- og beredskapsdepartementet, i samarbeid med Barne- likestillingsdepartementet, ser også nærmere på et forslag om å medta tap av samværsrett og/eller foreldreansvar som sivilt krav i straffesak. Se punkt 4.5.3.

4.2 Gjeldende rett

Etter dagens regelverk vil en dom i straffesak for vold eller overgrep mot egne barn ikke uten videre få betydning for foreldreansvaret, retten til å ha barnet boende fast hos seg og samværsrett etter barneloven.

Dom i en straffesak vil alltid kunne danne grunnlag for endring eller tap når det gjelder foreldreansvar, fast bosted og samværsrett etter de ordinære bestemmelsene i barneloven. Dette forutsetter at forelder selv reiser sak ved å fremme en stevning for domstolen. Forelder kan også be om midlertidig avgjørelse, og domstolen har plikt til å treffe slik avgjørelse når barnet blir utsatt for eller det er en risiko for vold eller overgrep. I en ordinær sak etter barneloven er det ikke nødvendig at det foreligger dom for et straffbart forhold. Beviskravet er ikke så høyt i sivile saker som i straffesaker.

En forelder eller andre som mener at barnet ikke får god nok beskyttelse hos bosteds- eller samværsforelder – for eksempel at barnet ikke beskyttes godt nok mot en steforelder – kan også melde bekymring til barneverntjenesten som har plikt til å undersøke og gripe inn når barn utsettes for omsorgssvikt. I alvorlige volds- og overgrepssaker vil barneverntjenesten ofte være kjent med saken og være i gang med undersøkelse eller ha fastsatt tiltak før det foreligger dom i straffesaken.

For øvrig kan reglene om kontaktforbud få anvendelse.

Se nærmere om gjeldende rett i punktene 3.2, 3.3 og 3.4, herunder om barneverntjenestens rolle i foreldretvister.

4.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det inntas en ny bestemmelse i barneloven om at domstolen, etter å ha fått en underretning fra politiet, av eget tiltak (ex officio) skal igangsette og avgjøre sak om foreldreansvar, retten til å ha barnet boende fast hos seg og samværsrett der en forelder er dømt for alvorlig vold eller overgrep. Domstolen har en sammenlignbar plikt i saker om foreldreansvar der en forelder har drept den andre. Departementet antok i høringsnotatet at resultatet i slik sak normalt vil være tap av alle rettigheter under ett, men med unntak for tilfeller der «ei anna avgjerd klart er til beste for barnet.»

Hensikten med forslaget var å gi det offentlige en anledning som ikke finnes i dagens regelverk til å gripe inn i det privatrettslige forholdet mellom foreldrene for å beskytte barn mot vold og overgrep. Departementet uttalte i høringsnotatet at det å utøve vold eller begå overgrep mot egne barn, normalt er uforenlig med de omsorgsplikter som følger av foreldreansvaret. Forslaget var avgrenset til å gjelde svært alvorlige forbrytelser.

Det ble foreslått at saken tas opp ved domstolen etter underretning fra politiet, etter objektive vilkår i loven. Politiets plikt til å underrette tingretten ble foreslått forankret i politiregisterforskriften. Departementet foreslo også at politiet skal underrette barneverntjenesten i de samme tilfellene.

Forslaget som ble hørt gjelder foreldre. Der andre enn foreldre unntaksvis har foreldreansvar, retten til å ha barnet boende fast hos seg eller samværsrett etter barneloven, bør tapsreglene også omfatte disse ifølge høringsnotatet. Forslaget i høringsnotatet gjelder vold og overgrep begått mot egne barn. Egne barn ble i høringsnotatet definert som biologiske og adopterte barn, fosterbarn og stebarn, og personer under 18 år som står under personens omsorg, myndighet eller oppsikt.

Departementet foreslo i høringsnotatet at ordningen avgrenses til alvorlig vold eller overgrep. Departementet foreslo i høringsnotatet at ordningen skal gjelde ved domfellelse for brudd på straffeloven § 253 (tvangsekteskap), 255 (grov frihetsberøvelse), § 258 (grov menneskehandel), § 259 (slaveri), § 274 (grov kroppsskade), § 275 (drap), § 283 (grov mishandling i nære relasjoner), § 285 (grov kjønnslemlestelse), § 291 (voldtekt), § 294 (grovt uaktsom voldtekt), § 299 (voldtekt av barn under 14 år), § 302 (seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år), § 312 (incest), § 314 (seksuell omgang mellom nærstående). Det ble uttalt i høringsnotatet at medvirkning omfattes. Likeså tilfeller der lovbryteren overføres til tvungent psykisk helsevern eller idømmes tvungen omsorg, jf. straffeloven §§ 62 og 63.

Departementet stilte i høringsnotatet spørsmål om det bør være krav om rettskraftig dom i straffesaken for at tingretten skal ha plikt til å ta sak om foreldreansvar, fast bosted og samvær til behandling, og ba særskilt om innspill fra høringsinstansene på dette punkt.

Departementet vurderte i høringsnotatet to alternativer når det gjelder hvem som skal være sakens parter, og uttalte at alternativet der begge foreldre er parter er å foretrekke.

Det ble forutsatt at politiet og barneverntjenesten bidrar med å opplyse saken, at barn høres i tråd med de alminnelige reglene for dette i barneloven, og at domstolen kan oppnevne en representant for barnet etter barneloven § 61 første ledd nr 5. Departementet foreslo i høringsnotatet en lovfesting av at domstolen bør innhente uttalelse fra den kommunale barneverntjenesten der det trengs, før det tas avgjørelse. Det ble uttalt at dette vil gi en klar retningslinje for domstolen om at slik innhenting må vurderes og også som regel bør skje.

Departementet foreslo en adgang til å inngå rettsforlik så fremt dette går ut på fullt tap av alle rettigheter overfor barnet, under forutsetning av at dommeren finner rettsforliket ubetenkelig.

Departementet foreslo i høringsnotatet en åpning for å avgjøre disse sakene uten hovedforhandling, selv om partene ikke samtykker til det. For øvrig foreslo departementet at avgjørelsen treffes i dom, etter hovedforhandling på vanlig måte.

Når det gjelder saksomkostninger, foreslo departementet i høringsnotatet at de alminnelige reglene gjelder.

Departementet foreslo også at det fastsettes i loven at dersom en avgjørelse om tap av rettigheter vil ha som følge at en forelder får foreldreansvar alene, skal denne forelderen også ha omsorgen for barnet. Det ble også foreslått at domstolen i slike tilfelle skal gi melding til den kommunale barneverntjenesten dersom det er grunn til å tro at barnet ikke vil få nødvendig omsorg og omtanke.

Når det gjelder de få og spesielle tilfellene der dommen innebærer at ingen har foreldreansvar for barnet, foreslo departementet i høringsnotatet at domstolen skal gi melding til barneverntjenesten og fylkesmannen (vergemålsmyndighet).

Departementet foreslo i høringsnotatet også at det fastsettes i loven at dommen eller rettsforliket i den aktuelle sakstypen bare kan endres ved at det reises sak for domstolen, og at det kreves sterke grunner for endring. Videre ble det foreslått at foreldrene ikke kan inngå avtale i strid med dommen.

4.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg er enige i intensjonen i lovforslaget og gir støtte til at det er behov for å vurdere muligheter for hvordan beskyttelsen av barn kan økes.

Følgende høringsinstanser støtter forslaget, men flere har merknader til forslagets innretning: Alternativ til Vold, Asker kommune, Bergen kommune, Bufetat region vest, Fagforbundet, Fellesorganisasjonen, KRIPOS, Nordland politidistrikt, Norsk psykologforening, Norske kvinners sanitetsforening, NTNU, Oslo kommune, Politidirektoratet, Private barnehagers landsforbund, Reform – ressurssenter for menn, Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Ringerike kommune, Sentrene mot seksuelle overgrep og incest, Ski kommune, Stiftelsen barnas rettigheter, Stine Sofies stiftelse, Utlendingsdirektoratet og Voksne for barn.

Følgende høringsinstanser støtter ikke forslaget: Advokatforeningen, Agder lagmannsrett, Asker og Bærum tingrett, Barneombudet, Bergen tingrett, Borgarting lagmannsrett, Dommerforeningen, Domstoladministrasjonen, Drammen tingrett, Foreningen 2 Foreldre, Gulating lagmannsrett, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høyesterett, Kongsberg og Eiker tingrett, Kristiansand tingrett, Nord-Troms tingrett, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, Oslo tingrett, Redd barna, Samediggi (Sametinget) og Sør-Trøndelag tingrett.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Foreningen for fangers pårørende, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Helsedirektoratet, Justis- og beredskapsdepartementet, Statens sivilrettsforvaltning og Unicef har enkelte kritiske merknader til forslaget.

Sentralenheten for fylkesnemndene uttaler at Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er delt i sitt syn på forslaget.

Hovedinnvendingene fra høringsinstansene er særlig:

• Forslaget reiser prinsipielle spørsmål om domstolenes rolle som ikke er tilstrekkelig utredet. Flere høringsinstanser peker på at forslaget bryter med norsk rettstradisjon hvor det er partene som reiser sak for domstolene. En ordning der domstolen behandler saken etter underretning fra politiet, har ansvaret for sakens opplysning og skal treffe en avgjørelse, kan så tvil om domstolenes nøytralitet og upartiskhet, og føre til at tilliten til domstolene svekkes.

• Flere høringsinstanser mener at barnevernet er bedre egnet til å vurdere rettighetstap og at barnevernet bør gis søksmålskompetanse. Høringsinstansene peker også på andre alternativer som for eksempel andre metoder som vil gjøre parten i stand til å reise sak selv. I den forbindelse nevnes muligheten for å gi rutinemessig informasjon om straffedommen, fulgt av mulighet for å innvilge fri sakførsel og bistand for å vurdere barnets behov.

• Forslaget kan føre til at sakene ikke vil bli tilstrekkelig opplyst. Det reises spørsmål om hensynet til sakens opplysning, til kontradiksjon og til at domstolen skal ha et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, er tilfredsstillende sikret.

• Forslaget kan ha problematiske sider til menneskerettighetene. Forslaget legger opp til en vurdering av hensynet til barnets beste som ikke er tilstrekkelig individuell ved at det legges en markert føring for utfallet av saken. Det vises også til at forslaget kan komme i konflikt med retten til familieliv etter EMK artikkel 8.

• Forslaget vil ikke sikre barn beskyttelse i perioden fram til rettskraftig dom i straffesaken foreligger. Det vises til at domstolen først skal ta sak om tap av foreldreansvar mv. til behandling etter at det foreligger rettskraftig straffedom.

• Forslaget påfører både den dømte og ikke-dømte forelder store økonomiske utgifter. Flere høringsinstanser mener saksomkostningene bør dekkes av det offentlige.

4.5 Departementets vurderinger og forslag

4.5.1 Forslaget om tap av foreldreansvar mv.

Departementet følger ikke opp forslaget i høringsnotatet av 2. november 2016 om en ny bestemmelse i barneloven om tap av foreldreansvar mv. der en forelder er dømt for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. Mange høringsinstanser hadde sterke innvendinger til forslaget. Departementet ser at den foreslåtte regelen kan ha problematiske sider mot det tradisjonelle systemet i sivilprosessen. Justis- og beredskapsdepartementet, i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet, utreder derfor i stedet et forslag som ble hørt i 2012 om å medta tap av samværsrett og/eller foreldreansvar som sivilt krav i straffesak. Se nærmere i punkt 4.5.3.

4.5.2 Unntak fra mekling ved sak om foreldreansvar mv. etter voldsdom

Departementet foreslår å følge opp forslaget om en endring i barneloven slik at forelder kan reise sak om foreldreansvar mv. uten mekling dersom en forelder er dømt i straffesak for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. Det foreslås at nærmere bestemmelser om hvilke tilfeller som er omfattet, fastsettes i forskrift.

Barneloven gir muligheter for å tilpasse saksbehandlingen til den konkrete saken, men mekling er et lovbestemt krav. De aktuelle sakene, der en forelder er dømt for lovbrudd knyttet til vold, overgrep og krenkelse av personlig frihet, vil ofte ikke egne seg for mekling. Se punkt 3.3 om behandlingsmåten i foreldretvister der barnet trenger beskyttelse, og om mekling. Selv om barneloven gir muligheter for å tilpasse saksbehandlingen til den konkrete saken, og det er mulig å kreve midlertidig avgjørelse for å beskytte barnet ved behov, kan det være grunn til også å følge opp forslaget om unntak fra vilkåret om mekling for å gi barn bedre rettsvern mot vold og overgrep. Unntak fra mekling innebærer at det blir enklere for forelder å reise slik sak for å beskytte barnet. En slik praktisk forenkling av saksanlegget kan medføre at flere reiser sak i de aktuelle tilfellene, og medføre at sakene kan behandles raskere, til barnets beste. Departementet mener derfor at denne delen av forslaget bør følges opp selv om forslaget om en ny bestemmelse i barneloven om tap av foreldreansvar mv. ikke følges opp. De høringsinstansene som uttaler seg om unntak fra kravet om mekling, støtter dette.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det bør stilles krav om rettskraftig dom i straffesaken for at domstolen skal ta opp sak om tap foreldreansvar mv. uten at forelder reiser sak. Unntaket fra mekling i de aktuelle sakene i høringsnotatet ble derfor, på tilsvarende måte, knyttet til rettskraftig dom i straffesaken. Høringsinstansene ble imidlertid oppfordret til å gi innspill på dette punkt. Flere høringsinstanser peker i forbindelse med forslaget om tap av foreldreansvar mv. på at det også kan være behov for beskyttelse på et tidligere tidspunkt. Departementet er enig i dette og mener det bør være tilstrekkelig at det er avsagt dom i saken for at unntaket for meklingsplikt skal gjelde.

Også på et tidligere stadium, for eksempel der det er tatt ut siktelse eller tiltale for vold eller overgrep, kan det være aktuelt å reise sak om tap av foreldreansvar mv. for å beskytte barnet. I disse tilfellene kan det etter de vanlige reglene være aktuelt at en eller begge foreldre møter sammen med fullmektig eller at det mekles separat, jf. forskrift 18. desember 2006 nr. 1478 om mekling etter ekteskapsloven og barneloven § 7 første ledd. I rundskriv Q-2008-2 til forskriften er det særlig nevnt at dette kan være aktuelt i saker med vold og overgrep. Reglene i barneloven om behandlingsmåten av saker skal ivareta de særskilte behovene i disse alvorlige sakene, også barnets behov for beskyttelse. Det vises til omtalen i punkt 3. Departementet viser i den forbindelse blant annet til den plikten domstolene har etter barneloven § 60 første ledd fjerde punktum til å ta en midlertidig avgjørelse etter krav fra en part dersom det er en risiko for at barnet blir utsatt for vold eller på annen måte bli behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen utsettes for skade eller fare. Retten kan også ta midlertidig avgjørelse før sak er reist, jf. tredje punktum.

Spørsmålet om unntaket for mekling bør gjelde allerede fra tidspunktet for siktelse eller tiltale, er for øvrig noe det kan ses nærmere på.

Departementet viser til at vilkåret om meklingsattest følger av den alminnelige bestemmelsen i barneloven § 56. Det følger av barneloven § 51 at departementet kan gi forskrifter om mekling, også om unntak fra møteplikten i særlige tilfeller, men forskriftshjemmelen gjelder ikke unntak fra vilkåret om mekling. Det foreslås derfor at unntaket fra vilkåret om mekling fastsettes i barneloven § 56. Dette kan fastsettes ved en uttømmende oppregning i barneloven § 56 av de straffebestemmelser som ble hørt i høringsnotatet 2. november 2016. Alternativet til dette er en formulering i barneloven § 56 der det gjøres unntak fra vilkår om mekling der forelder «er dømd for alvorleg vald eller overgrep mot eigne barn etter straffeloven eller i slike høve er overført til tvungent psykisk helsevern eller idømt tvungen omsorg», og der detaljer fastsettes i forskrift. Det siste alternativet anses som mest hensiktsmessig, også lovteknisk.

Se lovutkastet til barneloven § 56 og merknaden til bestemmelsen i punkt 11.1.

4.5.3 Adgang til å medta sivilt krav i straffesak

Barn som har blitt utsatt for alvorlig vold eller overgrep fra sine omsorgspersoner, må beskyttes mot nye krenkelser.

Det følger av regjeringens Sundvolden-plattform 16. oktober 2013 at regjeringen vil «[u]trede en lovendring med sikte på endring av foreldreretten og samværsretten til barn der far/stefar eller mor/stemor har blitt dømt for alvorlige overgrep mot egne barn/stebarn.»

Som omtalt ovenfor, har mange høringsinstanser sterke innvendinger mot forslaget i høringsnotatet 2. november 2016 om tap av foreldreansvar mv., og forslaget følges ikke opp. Høringsinstansene som uttaler seg, mener imidlertid at det kan være behov for økt beskyttelse av barn mot vold og overgrep.

Justis- og beredskapsdepartementet, i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet, utreder derfor et forslag om å medta tap av samværsrett og/eller foreldreansvar som sivilt krav i straffesak og/eller etter initiativ fra påtalemyndigheten.

Det vises til høringsnotat 12. oktober 2012, der det blant annet ble utredet og foreslått endringer i straffeprosessloven og barneloven for å gi adgang til å medta tap av samværsrett og/eller foreldreansvar som sivilt krav i straffesak.

Selv om forslaget møtte motstand og ikke ble fulgt opp, er det blant annet på grunn av innsigelsene til forslaget som ble hørt i 2016, grunn til å utrede om adgangen til å medta sivilt krav i straffesak bør høres på nytt.

Departementet legger til grunn at det som oftest ikke vil være til barnets beste at en forelder som er dømt for alvorlig vold eller overgrep, beholder foreldreansvar og/eller samværsrett. Forslaget kan sikre at spørsmålet blir behandlet og at det blir foretatt en konkret vurdering av domstolen i forbindelse med straffesaken. Det kan dermed bidra til å sikre barn bedre beskyttelse mot vold og overgrep, i tråd med regjeringens Sundvolden-plattform.