2 Bakgrunnen for ventelønnsordninga
Reglar om ventelønn («ventepenger») fanst allereie i den første tenestemannslova av 1918. Denne lova inneheldt i § 20 føresegner om oppseiing etter tre års tenestetid, og gav ein oppsagd tenestemann med minst femten års tenestetid eit krav på ventepengar i inntil to år. Ventepengane skulle utgjere 60 prosent av lønna til tenestemannen. Vidare var det føresegner om bortfall av ventepengane. Det var også bestemt at ein tenestemann som blei oppsagd, og som hadde mindre enn femten års tenestetid, så vidt mogleg skulle få høve til å komme inn i ei anna stilling hos den same tenestegivaren eller i den same tenestegreina.
Etter det ein kan sjå ut frå Ot.prp. nr. 38 (1915), som låg til grunn for den første tenestemannslova, var reglane på dette området inspirerte av den tyske rikslova av 18. mai 1907, Preussens lov for dei kommunale tenestemennene av 30. juli 1899, Bayerns lov om statstenestemenn av 16. august 1908, Badens lov av 12. august 1908 og Italias lov av 25. juni/22. november 1908. Eit grunnprinsipp var at tilsetjing i statstenesta var ei tilsetjing som var meint å vare for resten av yrkeskarrieren. I Ot.prp. nr. 38 (1915) side 21 blei det såleis uttalt:
«Det er et fællestræk for de tyske lover at de bygger paa livsvarig ansættelse som almindelig princip. Efter den tyske rikslov gjælder ansættelse for livstid, medmindre noget andet uttrykkelig er sagt, og overensstemmende med preussisk praksis blir forbehold om opsigelsesret bare tat for rent underordnede stillinger med utelukkende mekanisk arbeide som ingen utdannelse kræver. Det maa dog merkes at foran ansættelsen paa livstid maa der regelmæssig gaa en temmelig lang prøvetid.»
Tenestemannslova (1918) § 20 fjerde ledd lydde:
«En opsagt tjenestemand med mindst femten aars tjenestetid kan for indtil to aar kræve som ventepenger seksti hundrededeler av sin løn. Ventepengene falder bort, om han ikke vil ta anden offentlig stilling, som blir budt ham, og som er lønnet med mindst otti hundrededeler av den tidligere løn og iøvrig nogenlunde svarer til den stilling, han før hadde.»
I motsetnad til vartpengar, som var innført ved lov om pensionsordning for statens tjenestemænd i 1917, var denne føresegna å forstå slik at ein hadde eit rettskrav på ventepengar dersom ein oppfylte krava i lova. Då tenestemannslova av 1977 blei utarbeidd, var det eit mål at føresegna om ventelønn skulle tilnærmast ordninga med vartpengar. Det gjaldt spesielt storleiken på ytinga (60 eller 66 prosent), høvet til ny vurdering av ytinga (blir fastsett for høgst tre år om gongen) og forholdet rettskrav eller skjønnsmessig yting.
I Innstilling om ny lov om offentlige tjenestemenn, som blei gitt 27. juli 1964 (Tjenestemannslovkomitéen), blei det gjort ei nærmare vurdering av ventelønn (side 115–119). Denne innstillinga utgjorde ein viktig del av forarbeida ved utarbeidinga av Ot.prp. nr. 44 (1976–77) til tenestemannslova av 1977, og utgjorde eit av dei særskilde vedlegga til proposisjonen. I innstillinga la ein, på tilsvarande måte som i proposisjonen, til grunn at tenestemannslova av 1918 gav tenestemennene eit rettskrav på ventelønn (ventepengar). Denne innstillinga låg ved proposisjonen då han blei fremja for Stortinget.
I Ot.prp. nr. 44 (1976–77) side 21–22 blei det uttalt:
«Etter gjeldende lov kan en oppsagt tjenestemann med minst 15 års tjeneste kreve som ventepenger 60% av sin lønn i inntil 2 år. Ventepengene faller bort dersom ikke tjenestemannen vil ta annen offentlig stilling som blir budt ham, og som er lønnet med minst 80% av den tidligere lønn og forøvrig svarer noenlunde til den stilling han hadde før. Denne bestemmelse bør ses i sammenheng med loven om Statens pensjonskasse av 28. juli 1949 § 24 annet ledd, hvor det heter:
«Når et medlem fratrer sin stilling, enten fordi den inndras eller etter oppsigelse uten egen skyld og han hverken har rett til straks å få alderspensjon etter § 21, eller med hjemmel av annen bestemmelse har krav på å beholde sin lønn, kan pensjonskassens styre tilstå ham vartpenger hvis det antar at det vil være umulig eller vanskelig for ham å skaffe seg et tilfredsstillende erverv. Vartpenger kan tilstås med inntil et årlig beløp som svarer til full alderspensjon etter § 23, punkt a og skal fastsettes for minst ett og høyst tre år om gangen.»
Tjenestemannslovens og pensjonslovens bestemmelser avviker fra hverandre på en del punkter – ventepenger etter tjenestemannsloven utgjør 60% av lønnen og er en rettighet, pensjonslovens vartpenger utgjør 66% og bevilges etter skjønn. Praksis har her ofte vært at en tjenestemann med mindre enn 30 års tjeneste, har fått forholdsmessig avkortede vartpenger. Det ene er en tidsbegrenset rett, det annet har i prinsippet ingen tidsbegrensning. Personkretsen er også forskjellig. Tjenestemannslovens ventepenger ytes bare tjenestemenn med mer enn 15 års tjeneste. Pensjonslovens vartpenger ytes til medlemmer av pensjonskassen, det vil si også personer som ikke er statstjenestemenn.
Tjenestemannslovkomitéen drøftet spørsmålet om å harmonisere lovgivningen på dette punkt. Men på bakgrunn av de nevnte forskjeller, fant komitéen at den tjente noe forskjellige formål og foreslo derfor ikke å foreta endringer.
I St.meld. nr. 95 (1975–76) side 15 ff. har Forbruker- og administrasjonsdepartementet gitt uttrykk for at de forhold som motiverte Tjenestemannslovkomitéens standpunkt, ikke har den samme vekt i dag. Departementet har videre uttalt følgende:
«En rekke forhold tilsier at man tar spørsmålet opp til ny vurdering. Det er i seg selv eiendommelig at man har disse delvis parallelle ordninger. Pensjonsloven av 1917 og tjenestemannsloven av 1918 ble forberedt samtidig, men av to forskjellige departementer, og man var neppe den gang klar over uoverensstemmelsene. Det var ikke disse bestemmelsene som da ble oppfattet som de mest sentrale i den nye lovgivning.
Etter departementets oppfatning har man behov for en etterlønnsordning for tjenestemenn som mister sitt arbeid uten egen skyld og som ikke kan skaffes nytt. For de eldste vil en slik ordning bære preg av førtidspensjonering. Det har imidlertid vært et mindre heldig trekk ved den nåværende ordning at vartpenger etter pensjonsloven belastes pensjonskassens budsjett. Det dreier seg i mange tilfelle om tjenestemenn som blir overflødige på grunn av rasjonalisering. Man har da fått et uriktig bilde av rasjonaliseringsgevinsten når vedkommende etat kan se bort fra omkostningene ved en faktisk førtidspensjonering. Departementet vil foreslå at tjenestemannsloven endres dit hen at ventepenger kan ytes også for tjenestemenn med mindre enn 15 års tjeneste og for et lengre tidsrom enn 2 år. Her bør man særlig se hen til vedkommende tjenestemanns alder og mulighetene for å få nytt arbeid. Samtidig bør pensjonslovene endres dit hen at vartpenger ikke ytes når tjenestemannen oppebærer ventepenger etter tjenestemannsloven, hvilket forøvrig er i samsvar med praksis i dag. Dermed vil utgiftene bli belastet den etat tjenestemannen tilhørte, og man vil få en mer realistisk vurdering av en rasjonaliserings faktiske virkninger. Etter departementets mening bør reglene utformes slik at ventepenger ytes med 66% av lønnen, som regelen er for vartpenger etter pensjonsloven. Man bør videre endre tjenestemannslovens regler dit hen at ventepengene faller bort, ikke bare i det tilfelle at vedkommende ikke tar imot annen offentlig stilling som tilbys ham, men også når han ikke tar imot annet privat arbeid, slik pensjonsloven forutsetter. Departementet vil imidlertid understreke at man her må vise et lempelig skjønn. Hvis annet arbeid forutsetter særlig lang arbeidsreise eller flytting, må det bare i særlige tilfelle anses å foreligge et reelt tilbud om nytt arbeid. Det må her tas hensyn til tjenestemannens alder, familieforhold og andre personlige omstendigheter. Boligforhold vil også spille sterkt inn.
Man bør videre etter departementets mening overveie å endre pensjonsloven dit hen at den tid tjenestemannen oppebærer ventepenger, regnes som tjenestetid etter pensjonsloven. Dermed vil en førtidspensjon etter tjenestemannslovens regler oftere kunne svare til den alderspensjon en tjenestemann oppnår i Statens Pensjonskasse når han når aldersgrensen. En forutsetning må være at ventepenger skal kunne regnes som inntekt etter lov om folketrygd og at det opparbeides tilleggspensjon. Ventepenger forutsettes å falle bort når tjenestemannen blir pensjonert eller dør (alders- eller invalidepensjon). Gjennomføres disse endringer i lovgivningen, vil staten få et virkemiddel ved organisasjonsendringer som er hensiktsmessig og gir et klart uttrykk for statens arbeidsgiveransvar. Etatene vil også få en sterk oppfordring til å skaffe overtallige arbeid i eller utenfor etaten.»
Departementet finner det naturlig at en slik ventepengeregel i tjenestemannsloven bør utformes etter bestemmelsen om vartpenger i pensjonslovens 24, og foreslår følgende formulering av § 9 fjerde ledd:
«En tjenestemann som er sagt opp etter denne paragraf, kan gis ventelønn dersom han ikke har krav på pensjon, og det antas at det vil være vanskelig for ham å skaffe seg et høvelig arbeid. Ventelønn skal fastsettes for høyst tre år om gangen. Kongen fastsetter nærmere regler om ventelønn.»
Spørsmålet om endring i pensjonsloven slik som nevnt foran, vil bli tatt opp med Sosialdepartementet.
Vi viser forøvrig til det som er uttalt i forbindelse med spørsmålet om effektivisering av formidlingen av overtallige og de foreslåtte endringer i lovens § 2. Ved en effektivisering av formidlingsordningen, vil behovet for ventepenger bli adskillig redusert.
Departementet vil forøvrig understreke det som er uttalt i sitatet foran fra St.meld. nr. 95 (1975–76), om at det må vises et lempelig skjønn ved vurderingen av den oppsagtes muligheter for å skaffe seg et tilfredsstillende erverv. Som nevnt må man ta hensyn til om overtagelse av ny stilling krever særlig lang arbeidsreise, og det må tas hensyn til tjenestemannens alder, familieforhold og andre personlige omstendigheter.
Nærmere forskrifter om behandlingen av saker om ventepenger, bl.a. om hvilken myndighet som skal treffe avgjørelsen, forutsettes fastsatt av Kongen.»
I tilknyting til tenestemannslova av 1977 blei det også gitt forskriftsføresegner (kapittel III i forskrifta, §§ 13-16). Her blei ventelønna fastsett til 66 % av lønna i stillinga, med avkorting for arbeidstakarar som ikkje ville fått 30 års tenestetid ved oppnådd aldersgrense. For arbeidstakarar under 50 år blei maksimal varigheit for ventelønn fastsett til 3 år når vedkommande var under 35 år ved fråtredinga, inntil 5 år når vedkommande var frå 35 til 40 år, inntil 7 år når vedkommande var frå 40 til 45 år og inntil 9 år når vedkommande var frå 45 til 50 år ved fråtredinga. Det var eit krav at arbeidstakaren måtte vere meld til arbeidsformidlinga som reell arbeidssøkjar. Ventelønna fall vekk dersom arbeidssøkjaren kunne få anna høveleg arbeid, offentleg eller privat, og arbeidsinntekta utgjorde minst 80% av den tidlegare lønna. Ved lågare inntekt blei ventelønna redusert slik at den samla inntekta utgjorde 80% av tidlegare inntekta. Ventelønna fall også vekk frå det tidspunktet då arbeidstakaren kunne få alders- eller uførepensjon (invalidepensjon).
Då ein utarbeidde den gjeldande tenestemannslova, nøgde ein seg i Ot.prp. nr. 72 (1981–82) side 28 med å seie at ventelønnsreglane som blei føreslått i den nye lova, i hovudsak ville svare til dei tidlegare reglane om ventelønn i §§ 13–15 i forskrifta. I den gjeldande forskrifta er det teke inn nærmare reglar om ventelønn i §§ 11 og 12.
I 2002 blei ventelønnsordninga på fleire område harmonisert med dagpengeordninga, ved endring i forskrifta til tenestemannslova.
Vi viser til omtale av dagens regelverk i pkt. 4.1 nedanfor.