7 Oppheving av statens ventelønnsordning og vartpengeordninga – departementet si vurdering

7.1 Innleiande merknader

Allereie den første tenestemannslova av 1918 inneheldt føresegner om inntektssikring for arbeidstakarar som utan eige skuld mista sitt arbeidet sitt i staten. Opphavleg blei ordninga omtalt som «ventepenger». Formålet med ordninga var at den overtalige tenestemannen skulle ha inntektssikring mens han venta på nytt arbeid i staten. Vi viser til den nærmare omtalen av ventelønnsordninga i kapittel 2. Vartpengeordninga har hatt det same føremålet og blei innført ved lov om pensionsordning for statens tjenestemænd av 1917, det vil seie i samband med at Statens pensjonskasse blei oppretta. Som det går fram av omtalen i kapittel 3, har vartpengeordninga likevel røter tilbake til 1700-tallet. Begge ordningane skriv seg frå ei tid der det ikkje var vanleg å bli oppsagd som følgje av omstillingar eller nedbemanningar i staten. På dette tidspunkt var det heller ikkje alminneleg inntektssikringssystem for arbeidsledige (dagpengar).

Seinare har ordningar med inntektssikring ved arbeidsløyse (no «dagpenger» etter folketrygdlova kapittel 4), gradvis betra seg for arbeidstakarar utanfor staten. I 1938 kom den første lov om trygd mot arbeidsløshet, som omfatta dei som var pliktig sjuketrygda. Ordninga omfatta ikkje statstilsette. I 1959 blei arbeidsløysetrygda etablert som ei meir generell ordning, men ho gjorde framleis unntak for enkelte grupper arbeidstakarar, mellom anna statstilsette.

Først ved ei større omlegging ved lov av 19. juni 1970 nr. 67 (tredde i kraft 1. januar 1972), der reglane om arbeidsløysetrygd blei inkorporerte i folketrygdlova, blei statstenestemenn omfatta av den ordinære arbeidsløysetrygda. Arbeidsløysetrygda har, sidan ho blei en del av folketrygdlova, blitt endra fleire gonger når det gjeld både dekningsgrad og lengd. Trygda har sidan midten av 1970-talet i det alt vesentlege utgjort ei like god inntektssikring som ventelønn dei første åra ved arbeidsløyse.

Ventelønnsordninga og vartpengeordninga har også vore gjennom fleire mindre endringar opp gjennom åra. Ei meir omfattande endring av ventelønnsordninga skjedde gjennom tenestemannslova av 1977. Ordninga fekk då nemninga ventelønn. Dekningsgraden på ventelønna blei heva frå 60 prosent til 66 prosent, og ytingsperioden blei utvida frå maksimalt to år til at dei over 50 år kunne få ventelønn fram til alderspensjon.

Mens dagpengeordninga etter kvart er blitt eit sentralt verkemiddel for å påverke åtferda på arbeidsmarknaden, har ventelønn og vartpengar dei seinare åra ofte hatt ein funksjon som førtidspensjon og verkemiddel i omstillingsarbeid i verksemder som har pensjonsordninga si i Statens pensjonskasse. Særleg på 1990-talet, med høg arbeidsløyse og god tilgang på arbeidskraft, ser ventelønnsordninga for eksempel ut til å ha medverka til at den eldre delen av arbeidsstokken «tok imot» ventelønn for å fråtre frå verksemder som blei skilde ut frå staten og etablerte som sjølvstendige rettssubjekt.

I samband med tidlegare vurderingar har det vore lagt til grunn at dei aktuelle alternativa ville vere anten å avskaffe ordningane eller å halde fram med forenkla ordningar. Dersom ein skulle ønskje å tilnærme ventelønns- og vartpengeordninga til dagpengeordninga, ville det ikkje lenger vere nokon gode grunnar for å halde fram med ordningane. Det ville vere lite føremålstenleg med tre parallelle ordningar som i hovudtrekk er identiske. I tillegg kjem at dagpengeordninga er eit svært omfattande og detaljert regelverk, som er undergitt relativt hyppige regelendringar. Ei tilsvarande ordning for ventelønn og vartpengar har ikkje vore ønskjeleg. Som eit tilleggsmoment kan nemnast at ventelønnsordninga og den statlige fortrinnsrettsordninga er konstruerte som ein heilskap som heng nøye saman, og endringar har vist seg kompliserte å gjennomføre utan at uføresette verknader oppstår. Eit eksempel på det er endringa i forskrifta våren 2002, då det blei innført eit høve til mellombels stans av ventelønn. Dette førte til uheldige verknader for fortrinnsretten til ny stilling, som ein ikkje såg for seg då endringa blei innført.

7.2 Departementet si vurdering av spørsmålet om utfasing av ventelønns- og vartpengeordninga

Departementet har merka seg at det er særleg i høyringssvara frå dei fleste arbeidstakarorganisasjonane at det kjem innvendingar mot å oppheve ordningane. Berre éi statleg verksemd har motførestillingar knytte til forslaget om utfasing.

Departementet er einig i at ventelønnsordninga nok har vore med på å lette fleire omstillingsprosessar i staten. Det gjeld i særleg grad når statlege verksemder er blitt etablerte som sjølvstendige rettssubjekt utanfor staten. Verknaden har likevel vore at eldre arbeidskraft har måtta vike i større grad enn om ventelønnsordninga ikkje hadde vore tilgjengeleg for dei aktuelle verksemdene. Det har heller ikkje vært mogleg å tilbakeføre personar til arbeid i så stor grad som ønskjeleg. Særleg gjeld dette for eldre arbeidstakarar.

Som Arbeids- og velferdsetaten påpeiker, meiner også departementet at forslaget om å oppheve dei to ordningane vil styrkje arbeidslinja, motverke utstøyting frå arbeidslivet og forenkle forvaltninga av stønadene til desse personane. Ved å fase ut ventelønn og vartpengar til fordel for dagpengar motverkar ein den utstøytande effekten desse ordningane gir, til fordel for ei styrking av arbeidslinja.

Departementet meiner at dersom ein i staden skulle velje å gjennomføre endå fleire justeringar i ventelønns- og vartpengeordningane, så vil det ikkje endre det forholdet at lange maksimalperiodar medverkar både til «utstøyting» av eldre arbeidskraft og låg «gjennomstrøyming» av mottakarar av ytingane. Dersom ein skulle halde fram med ventelønns- og vartpengeordningane, samtidig som ein på lengre sikt har eit behov for fleire i arbeid og færre stønadsmottakarar, burde ordningane blitt ytterlegare harmoniserte mot dagpengeordninga. Det gjeld særleg lengda på stønaden, gradering ved deltidsarbeid og avkortingsregler mot inntekt. For departementet framstår det likevel som lite føremålstenleg å forvalte fleire tilnærma like ordningar med same føremål.

Ei utfasing av ventelønns- og vartpengeordningane vil også redusere ulikskapene mellom statleg sektor og dei andre sektorane i arbeidslivet. Departementet meiner at samfunnet vil tene på at kompetanseflyten mellom dei forskjellige sektorane aukar, som følgje av at fleire personar skiftar arbeid på tvers av sektorane. Særleg for eldre arbeidstakarar er ventelønnsordninga eitt av fleire moment som gjer det mindre attraktivt å ta nytt arbeid utanfor staten.

Slik departementet ser det, må ei utfasing av ventelønns- og vartpengeordningane også sjåast på som eit ledd i det løpande forenklingsarbeidet i samfunnet. Ei oppheving vil føre til at det same lovverket gjeld for alle arbeidstakarar ved arbeidsløyse. Dette vil også over tid gi ei viss administrativ innsparing for Arbeids- og velferdsetaten som i dag forvaltar to regelverk om inntektssikring for arbeidsledige.

Departementet føreslo ikkje i høyringsbrevet ein bestemd dato der ingen lenger skulle kunne få ventelønn eller vartpengar. Departementet føreslo at ordningane blir lukka frå det tidspunktet når lovendringane trer i kraft. Det betyr at ingen skal kunne få innvilga desse ytingane dersom ikkje vilkåra for å få ytinga har tredd inn før dette tidspunktet. Under føresetnad av at lovendringane blir gjennomførte med verknad frå den første datoen i ein månad, må derfor fråtredinga frå den stillinga som etter gjeldande lovgiving gir rett til ytingane, skje seinast siste dag i månaden før. Det er såleis ikkje tilstrekkeleg at oppseiing eller varsel om oppseiing er gitt før lovendringane.

7.3 Departementet si vurdering av overgangsordningane

Departementet har merka seg at overgangsordningane som er føreslått i høyringsbrevet har fått støtte frå dei som har uttalt seg om dei. Ingen høyringsinstansar har stilt seg negative til denne delen av forslaget, men Arbeids- og velferdsetaten har understreka behovet for å tydeleggjere overgangsordningane.

Departementet legg vesentleg vekt på at utfasinga av ordningane ikkje skal føre til negative konsekvensar for dei som i dag har rett til desse ytingane. Lovendringane skal derfor ikkje røre ved retten til ventelønn eller vartpengar for dei som har fått innvilga ytingane på eit tidlegare tidspunkt. Dette omfattar både føresegner i lov og forskrift og dessutan forvaltningspraksis, eksempelvis regulering av ytingane, og maksimalperioden på 12 år som er fastsett i forskrifter.

Departementet føreslår at alle som har rett til desse ytingane når ordningane blir oppheva, kan få ventelønn og vartpengar i dei periodane som gjaldt den gongen, så lenge dei oppfyller dei andre vilkåra. For personar som fekk innvilga ventelønn før 1. januar 2005, er maksimal perioden inntil sytten år. Etter dette tidspunkt er den maksimale periode tolv år. Det er ikkje mogleg no å slå fast kva tid den siste utbetalinga av ventelønn og vartpengar vil skje. I prinsippet kan dette bli inntil 12 år etter at ordningane blir lukka for nye tilfelle. Departementet går likevel ut frå at den siste utbetalinga skjer langt tidlegare. Årsaka er både at ein må vere akkurat 55 år når ytinga blir innvilga, dersom maksimalgrensa skal vere aktuell, og at ein må gå ut frå at mottakarane av ytingane på eit langt tidlegare tidspunkt har gått over i nytt arbeid eller til ei pensjonsyting.

7.4 Rettar gitt ved særleg lovgiving

Ved utskiljing av statleg verksemd er det ved fleire høve blitt gitt rettar til ventelønn i særlov, etter føresegnene i tenestemannslova. Lovene har med få unntak omfatta dei som var tilsette på omdanningstidspunktet. Tilsette i slike verksemder som er gitt desse rettane gjennom særleg lovgiving, vil på tilsvarande måte som statens tenestemenn få innvilga ventelønn etter dei føresegnene som gjeld ved lovendringa, dersom dei andre vilkåra i lova er oppfylte, i den perioden den enkelte lova sjølv heimlar. Ventelønn skal ein kunne få ut frå gjeldande maksimalperiodar. Det er ein føresetnad at ein ikkje skal gi nokon nye lovføresegner av denne typen.

7.5 Andre verknader av ei utfasing – fortrinnsrett til ny stilling i staten

Ein arbeidstakar i staten som blir oppsagd og får rett til ventelønn, har også rett til ei ny passande stilling i staten, jf. tenestemannslova § 13 nr. 2. Dette blir kalla «ekstern fortrinnsrett» og er ein rett som arbeidstakaren sjølv må gjere gjeldande ved å søkje på ledige stillingar i staten. I § 7 i forskrift til tenestemannslova er det gitt nærmare reglar om fortrinnsrett, både denne eksterne fortrinnsretten og såkalla «intern fortrinnsrett», som i staten utgjer arbeidsgivaren si plikt til å undersøkje om det finst ei anna ledig, passande stilling i verksemda før oppseiinga. Nærmare reglar om dette sistnemnde er gitt i tenestemannslova § 13 nr. 1. I forskrifta § 7 nr. 3 er det bestemt at fortrinnsrett til ny stilling i ein annan statsetat (dvs. ekstern fortrinnsrett) ikkje kan gjerast gjeldande dersom det vil gå meir enn to år før vedkommande må gå frå stillinga. Vidare er det bestemt at fortrinnsretten kan gjerast gjeldande så lenge ein oppsagd tenestemann kan få ventelønn etter § 13 nr. 6 i lova og elles inntil eitt år etter at vedkommande må gå frå stillinga. Fortrinnsrett kan også gjerast gjeldande dersom ventelønna har falle bort i eit avgrensa tidsrom, jf. forskrifta § 12 første og andre ledd.

Som omtalt ovanfor blir heller ikkje denne retten endra for dei som allereie har fått innvilga ventelønn før lovendringa. Det vil seie at ventelønnsmottakarar framleis kan hevde fortrinnsrett så lenge ventelønnsretten består. Men den eksterne fortrinnsretten blir kortare for personar som i framtida blir viste til dagpengar. Fortrinnsretten kan tidlegast tre i kraft to år før fråtredinga og varer då inntil eitt år etter fråtredinga. Fortrinnsretten vil framleis omfatte ledige stillingar i heile statsforvaltninga, og kjem såleis også i framtida til å vere betydeleg meir omfattande enn den fortrinnsretten arbeidstakarar har med heimel i arbeidsmiljølova § 14-2.

For mottakarar av vartpengar gjeld allereie i dag føresegnene i arbeidsmiljølova. Forslaget til lovendringar vil ikkje føre til endringar i dette.

7.6 Andre verknader av ei utfasing – pensjonsopptening og storleiken på pensjonen

Slik regelverket er i dag, blir den tida ein medlem av Statens pensjonskasse får ventelønn eller vartpengar, rekna som pensjonsgivande tenestetid, jf. lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav f. Ei utfasing av desse ordningane får ikkje noko å seie for noverande mottakarar av desse ytingane. Personar som i framtida kjem til å få dagpengar i staden for ventelønn eller vartpengar, får ikkje tida som dagpengemottakar medrekna som pensjonsgivande i Statens pensjonskasse.

Mottakarar av ventelønn og vartpengar blir i dag rekna som ordinære medlemmer av Statens pensjonskasse. Det vil seie at dei held fram med å tene opp pensjonsansiennitet. Det vil framleis gjelde for dei som no får desse ytingane. Når personar i framtida i staden får dagpengar, vil desse komme i den same situasjonen som arbeidstakarar som går frå stillinga si utan rett til straks løpande pensjon. Det vil seie at dei får ein oppsett (kvilande) pensjonsrett i Statens pensjonskasse. Lov om Statens pensjonskasse har nærmare reglar om slike oppsette rettar.

Paragraf § 23 første og andre ledd i lova set fast dette om alderspensjon:

Fratrer et medlem sin stilling med minst tre års tjenestetid, men uten rett til straks å få pensjon etter denne lov eller lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse, har han rett til oppsatt alderspensjon fra den aldersgrense som gjelder for stillingen, dog tidligst fra hans fylte 65 år. Den oppsatte alderspensjon skal utgjøre så mange tredevtedeler av full pensjon som han har tjenesteår, men ikke mer enn full pensjon etter § 22. Oppsatt alderspensjon utbetales senest fra det tidspunkt medlemmet ved fylte 67 år får utbetalt alderspensjon fra folketrygden. Har medlemmet etter bestemmelsene i folketrygdloven § 19-10 ikke tatt ut hel alderspensjon fra folketrygden, skal det bare utbetales en så stor forholdsmessig del av den oppsatte alderspensjon fra Pensjonskassen som svarer til den forholdsmessige del av alderspensjonen fra folketrygden som er tatt ut.

For den som blir opptatt som nytt medlem i Statens pensjonskasse etter 1. januar 1967 skal oppsatt alderspensjon utgjøre en så stor del av full pensjon som forholdet mellom opptjent tjenestetid og den tjenestetid vedkommende ville hatt fra den dag han ble medlem av Pensjonskassen og fram til aldersgrensen, dog ikke mer enn 40 år og ikke mindre enn 30 år.

Departementet har merka seg at nokre av høyringsinstansane har trekt fram endringa som føresegnene i lov om Statens pensjonskasse vil føre til. Regelverket er slik at ein i utgangspunktet må ha 30 års medlemskap for å ha rett til full alderspensjon. Dersom ein medlem sluttar i ei stilling i offentlig teneste, utan straks å gå over i ei anna offentleg stilling, får vedkommande ein oppsett rett. Denne retten til pensjon i framtida kan for nokre medlemmer bli redusert. Departementet meiner det er ein naturleg konsekvens av forslaget om oppheving av ventelønn og vartpengar at også pensjonsoppteninga i Statens pensjonskasse som til no har følgt med, fell bort.

7.7 Særleg om ventelønnsrettar etter tenestemannslova av 1918

Allereie den første tenestemannslova frå 1918 inneheldt ei føresegn om ventelønn, den gongen kalla «ventepenger». Føresegna omfatta tenestemenn som blei oppsagde etter meir enn tre års tenestetid fordi stillinga blei overflødig eller nedlagd.

Føresegna har vore tolka slik at ho gav tenestemennene eit rettskrav på ventelønn. Vi viser her til Ot. prp. nr. 44 (1976–77) Om lov om statens tjenestemenn, side 21–22, der ein understrekar forskjellen mellom føresegna i tenestemannslova om ventelønn og føresegna om vartpengar i lov om Statens pensjonskasse. Vidare viser vi til Innstilling om ny lov om offentlige tjenestemenn, av 27. juli 1964 (Tjenestemannslovkomitéen), der det blei gjort ei nærmare vurdering og samanlikning av ventelønn og vartpengar på side 115–119. Vi viser her til omtalen i punkt 2 ovanfor. I juridisk teori er også kravet på ventelønn etter tenestemannslova av 1918 omtalt.1

Departementet ser det slik at ei rett til ventepengar basert på reglane i tenestemannslova av 1918, i dag må ha svært lita betydning. Ytinga kan eventuelt berre komme til utbetaling dersom dagpengeretten er av mindre verdi eller ikkje kjem til utbetaling for vedkommande.

Departementet kan likevel ikkje sjå heilt vekk frå at ventepengeretten kan få betydning dersom reglane knytte til dagpengar blir endra i framtida. Den nemnde juridiske litteraturen tek det standpunktet at ventepengerettane etter tenestemannslova av 1918 truleg vil halde fram med å gjelde for dei som har vært omfatta av desse reglane, dvs. dei tenestemennene som tiltredde statstenesta før 1. juli 1977, og som har hatt eit uavbrote tenesteforhold i staten fram til i dag.

Departementet meiner vidare at ein må vere svært forsiktig på dette området for ikkje å komme i konflikt med vernet av opparbeidde rettar i Grunnlova. Det finst få rettsavgjerder frå nyare tid knytte til bruken av Grunnlova § 97 som gjeld området til arbeidsretten. Sidan vi må gå ut frå at det er aktuelt i svært få tilfelle å utbetale ei ventelønn etter dei eldre reglane, kan vi ikkje sjå at det finst eit rimeleg behov for å avskjere denne moglegheita. Ei eventuell ventelønn heimla i den eldre føresegna må utbetalast av verksemda der arbeidstakaren har vore tilsett, dersom ei slik utbetaling skulle bli aktuelt.

I overgangsreglane i lovutkastet er det føreslått ein heimel som gir Kongen rett til å gi nærmare overgangsreglar ved avviklinga av ventelønnsordninga. Departementet legg til grunn at denne forskriftsheimelen kan nyttast til å samordne reglane om ventepengar og dagpengar med vidare for den nemnde kategorien stønadsmottakarar, dersom det skulle vise seg behov for det.