2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Bakgrunn

Formålet med tilbakeholdsretten er å sikre effektiv håndhevelse og bedre etterlevelse av regelverket, for derigjennom å bidra til økt trafikksikkerhet, bedre fremkommelighet, likebehandling og rettferdig konkurranse mellom aktørene i transportbransjen. Dersom en bot eller et overtredelsesgebyr ikke blir betalt på stedet er det begrensede muligheter for å inndrive betalingen på tvers av landegrensene, med unntak av i de nordiske landene hvor det finnes en overenskomst som forenkler inndriving av bøter. Bøter og overtredelsesgebyrer vil miste sin preventive effekt dersom det ikke finnes effektive muligheter til å sikre at sanksjonen faktisk betales.

Vegtrafikkloven § 36 b åpner i dag for at kjøretøy (både motorvogner og kjøretøy som trekkes av motorvogner) kan holdes tilbake dersom en motorvognfører ilegges eller antas å ville bli ilagt straff (bot) eller gebyr for overtredelse av vegtrafikklovgivningens bestemmelser, forutsatt at det er nødvendig for å sikre betaling. Kjøretøyet kan holdes tilbake inntil bot, gebyr og omkostninger er betalt, eller det er stilt sikkerhet for betalingen.

EU-domstolen har i sak C-501/141 konkludert med at tilbakehold av transportforetakets kjøretøy for å sikre betaling av bot eller overtredelsesgebyr ilagt føreren, ikke er proporsjonalt (og dermed ikke tillatt) med mindre eieren av kjøretøyet, typisk transportforetaket, holdes ansvarlig for overtredelsesgebyret eller boten. Helt konkret gjaldt denne saken en tolkning av bestemmelser i kjøre- og hviletidsforordningen, men da proporsjonalitetsprinsippet følger av flere EU-rettsakter, og er et viktig prinsipp ved myndighetsutøvelse også etter norsk rett, er det grunn til å se på avgjørelsen i et videre perspektiv. I kjøre- og hviletidsforordningen er det hjemmel for å holde foretaket ansvarlig for overtredelser av forordningens bestemmelser.

Ordlyden i dagens bestemmelse åpner for å holde tilbake kjøretøyet for å sikre betaling av sanksjoner ilagt føreren, uavhengig av hvem som eier kjøretøyet. Bestemmelsen legger dermed til rette for en praksis i strid med proporsjonalitetsprinsippet slik det er tolket av EU-domstolen. Kontrollmyndighetene ble derfor instruert om å endre praksis inntil videre, slik at et kjøretøy bare holdes tilbake der fører og eier er samme person. Dette for å sikre at det ikke skjer tilbakehold i strid med EU-retten slik den er tolket av EU-domstolen. Denne praksisendringen innebærer imidlertid at de inndrivingsmulighetene som ligger i tilbakeholdsretten er betydelig svekket.

Endringen er nødvendig for å sikre samsvar mellom den som holdes ansvarlig for betaling av den økonomiske sanksjonen og den som rammes av tilbakeholdet. Endringen vil innebære at kjøretøyet kan holdes tilbake for å sikre betaling av sanksjoner som ilegges eieren av kjøretøyet, typisk transportforetaket. Den som disponerer kjøretøyet, for eksempel ved leie- eller leasingavtale, likestilles med eier i forslag til ny bestemmelse. Endringen vil bringe norsk rett i samsvar med EU-retten, samtidig som formålet med tilbakeholdsretten ivaretas. Behovet for å kunne holde tilbake et kjøretøy for å sikre betaling av sanksjoner ilagt eieren, er også trukket frem uavhengig av EU-domstolens avgjørelse, da dette er nødvendig for å sikre betaling av sanksjoner som i dag ilegges transportforetaket, for eksempel der det ilegges gebyr for manglende bombrikke.

I forbindelse med lovarbeidet vurderte Vegdirektoratet om det også ville være behov for å endre lovens bestemmelser om ansvar for å sikre at eier av kjøretøyet, typisk transportforetaket, kunne holdes ansvarlig for overtredelser i større grad enn det som gjøres i dag. I mange tilfeller vil det være foretaket som ved retningslinjer, instruksjoner, opplæring, kontroll, planlegging av ruter og som eier av kjøretøyet, er nærmest til å forhindre overtredelser av en rekke bestemmelser. Kjøre- og hviletidsregler, regler om kabotasje og kjøretøytekniske regler er eksempler på dette. I mange tilfeller er det videre transportforetaket som eventuelt vil være tjent med at slike regler brytes. Ved brudd på slike bestemmelser er det naturlig at foretaket blir ilagt sanksjon, eventuelt blir holdt solidarisk ansvarlig for sanksjon ilagt føreren. Ved overtredelse av bestemmelser som i større grad er knyttet direkte til føreren og hvor det ikke er nærliggende at foretaket kan avverge overtredelsen og foretaket heller ikke vil være tjent med at reglene brytes, for eksempel brudd på promillebestemmelser, kan det derimot være naturlig at føreren alene holdes ansvarlig. Der føreren alene er ilagt en sanksjon, vil ikke transportfirmaets kjøretøy kunne holdes tilbake for å sikre betaling, heller ikke etter lovendringen. Vegdirektoratet konkluderte med at vegtrafikkloven og straffeloven i tilstrekkelig grad åpnet for å holde transportforetaket ansvarlig for overtredelsesgebyret eller boten i de tilfellene det ville være naturlig, og at det dermed ikke ville være behov for lovendring om ansvar. Det kan imidlertid være behov for enkelte forskriftsendringer samt praksisendringer knyttet til hvilket subjekt som skal anmeldes eller ilegges gebyr. Det er igangsatt et forskriftsarbeid om avkriminalisering av enkelte overtredelser, hvor det tas sikte på økt bruk av overtredelsesgebyr fremfor straff der dette anses hensiktsmessig. I den forbindelse vurderes det også hvilket subjekt som skal kunne ilegges de ulike sanksjonene.

Yrkestransportloven har i dag ingen hjemmel for kontrollmyndighetene til å holde tilbake kjøretøy for å sikre betaling av ilagte bøter eller gebyrer. For å øke den preventive virkningen av sanksjoner ilagt for brudd på yrkestransportloven, foreslås det å innføre en tilsvarende hjemmel for tilbakehold av kjøretøy. Behovet er belyst i kabotasjerapporten fra 2014. Innføring av hjemmel for tilbakehold er et av punktene i Granavolden-plattformen: «Regjeringen vil […] Sikre mulighet til å holde tilbake kjøretøy som bryter regler for kabotasje eller som begår annen transportkriminalitet». Kabotasjereglene følger av yrkestransportregelverket.

I forbindelse med en tidligere endring i vegtrafikklovens bestemmelser om tilbakeholdsrett for sikring av bøter og gebyrer, jf. Prop. 45 L (2014–2015), tok Justis- og beredskapsdepartementet og Riksadvokaten opp spørsmålet om hvorvidt rettssikkerheten til den som ble rammet av tilbakehold var tilstrekkelig ivaretatt. Departementet sluttet seg da til synspunktet om at det burde vurderes nærmere hvorvidt det var behov for å stille ytterligere rettssikkerhetsgarantier, og at dette ville bli gjort på et senere tidspunkt. På bakgrunn av disse uttalelsene ble det vurdert om det var behov for endringer, bl.a. i saksbehandlingsreglene. Departementet har kommet frem til at det ikke er behov for å innføre særskilte rettssikkerhetsgarantier ut over det som allerede følger av gjeldende rett, for eksempel forvaltningsloven og tvisteloven. Forslaget om å lovfeste forholdsmessighet som et vilkår for tilbakehold, vil imidlertid bidra til å sette rammer for skjønnsutøvelsen og legge til rette for en mer fullstendig domstolskontroll og slikt sett bidra til bedre rettssikkerhet for den enkelte. Se mer om dette under punkt 6.

På bakgrunn av dette sendte Statens vegvesen på høring forslag til endringer i vegtrafikkloven og yrkestransportloven. Da høringen ble gjennomført før omorganiseringen av Statens vegvesen 1. januar 2020, omtales delene av organisasjonen med navn i henhold til den gamle ordningen (Vegdirektoratet og SVV Region øst, vest, nord, sør og midt). Også fylkeskommunene omtales her med de navnene som gjaldt da forslaget var på høring høsten 2019.

2.2 Høringen

Vegdirektoratet sendte forslaget på høring 21. juni 2019 med frist 1. september 2019. Forslaget ble gjort offentlig tilgjengelig på www.vegvesen.no og ble sendt til følgende instanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Utenriksdepartementet

• Akershus fylkeskommune

• Alta kommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Bardu kommune

• Buskerud fylkeskommune

• Drammen kommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Karasjok kommune

• Kautokeino kommune

• Kristiansand kommune

• Lebesby kommune

• Lillehammer kommune

• Lyngen kommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nordreisa kommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Porsanger kommune

• Porsgrunn kommune

• Rogaland fylkeskommune

• Saltdal kommune

• Skien kommune

• Snåsa kommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Stavanger kommune

• Stor-Elvdal kommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Sør-Varanger kommune

• Tana kommune

• Telemark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Vinje kommune

• Østfold fylkeskommune

• Datatilsynet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Forsvarsstaben

• Helsedirektoratet

• Klima- og forurensningsdirektoratet

• Konkurransetilsynet

• KRIPOS

• Kystverket

• Miljødirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokatembetet

• Sivilombudsmannen

• Statens innkrevingssentral

• Statens vegvesen – regionene

• Tolldirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utdanningsdirektoratet

• American Car Club of Norway

• Arbeidsgiverforeningen SPEKTER

• ARKA Rogaland AS

• AS Fartskriver

• ASKO

• AS Transportprodukter

• Autobransjens Leverandørforening

• Autodata AS

• Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund

• Bamble Mekaniske Indusri

• Bardu sjåførskole

• Bekkelund & Knutsen AS

• Bilimportørenes Landsforening

• Bilservice Konsult AS

• Bussbygg AS

• DB Schenker Norge

• DSV Road Norge

• Ekeri Norge AS

• Enjac AS

• Falck Redning AS

• Forlaget Last og Buss A/S

• Frie Bilimportørers Forening

• Grunnskolens trafikk- og mopedfaglige forum Vestfold

• HBK Verdal

• H.C Petersen Norge AS

• HE-Plan AS

• Hiab AS

• Hillevåg Mek Verksted AS

• Karmsund Sveis og Påbygg AS

• KNAS AS

• Kombimatic

• Kommunenes Sentralforbund

• Kongelig Norsk Automobilklub

• Lafinto AS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Larsnes Auto

• Lastebileiernes Forening

• LeasePlan Norge AS

• Loyd's Industri A/S

• MAN Truck & Buss Norge AS

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Maskingrossistenes Forening

• Mesta Konsern AS

• Moflaten Smie og Verksted AS

• MoRek AS

• Møllergruppen

• NAF Trafikksenter AS

• Nettbuss AS

• NHO Logistikk- og Transport

• NHO Mat og Drikke

• NHO Transport

• Nobina Norge AS

• Nor Slep AS

• Nor-Ka AS

• Nord Karmøy Sveis AS

• Nord-kran AS

• Norges Automobil-forbund

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Bondelag

• Norges Caravanbransjeforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norgesbuss AS

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Industri

• Norsk Tjenestemannslag

• Norsk Trafikkmedisinsk Forening

• Norsk Transportarbeiderforbund

• NTM Trailer & Tipp AS

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Närko Norge AS

• Opplysningsrådet for Veitrafikken

• Oslo Handelsstands Forening

• Posten Norge-konsernet

• Rambøll Norge AS

• Robol AS

• Rognskog Bil

• Rolands Lastebilpåbygg AS

• Romerike buss og trailerskole

• Rosendal Maskin

• Ruter AS

• Scania Norge

• Sjekkpunkt Norge AS

• Skab Norge AS

• Skare & Nes AS

• Skandinavisk Trafikksenter AS

• SOTIN

• Straumen Bil AS

• T N Vangs Mek Verksted AS

• Thermo King Norge AS

• Tide Buss AS

• Trafikkforum AS

• TrailerBygg AS

• Traktor- og landbruksmaskinimportørenes forening

• Transport og Bilfagenes Opplæringskontor Tobo

• Transportbransjens opplæringskontor i Møre og Romsdal v/Jon Brødremoen

• Transportøkonomisk institutt

• Truck & Trailer Industry AS

• Trygg Trafikk

• Unibuss

• VBK Karosseri Horten AS

• Viking Redningstjeneste

• Vognteknikk AS

• Wiks

• Wilco AS

• Yrkestrafikkforbundet

• YS

• Arbejdstilsynet

• Arbets- och näringsministeriet

• Arbetsmiljöverket

• Danske Busvognmænd

• Näringsdepartementet

• STRO

• Transportministeriet Danmark

• Færdselsstyrelsen Danmark

• Transportstyrelsen Sverige

Det ble mottatt 21 høringssvar. Av de mottatte innspillene hadde følgende ingen merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Statens vegvesen Region vest

• Statens vegvesen Region øst

• Statens vegvesen Region sør

• Østfold fylkeskommune

• ATL – Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund

• KNA Kongelig Norsk Automobilklub

• Finlands Arbets- og näringsministerium

Følgende har avgitt uttalelse med merknader:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Politidirektoratet

• Skattedirektoratet

• Statens vegvesen Region midt

• Statens vegvesen Region nord

• Statens vegvesen v/Krimseksjonen

• Fellesforbundet

• Norges Lastebileier-Forbund

• Yrkestrafikkforbundet

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til forslaget og mener endringene kan ha en preventiv effekt og sikre bedre etterlevelse av regelverket.