3 Nærmere om den videre oppfølgningen av utredningene om inndragning

Departementet følger i denne proposisjonen kun opp enkelte av forslagene som er inntatt i NOU 2020: 10. De resterende delene vil eventuelt bli fulgt opp senere i en egen proposisjon sammen med lovforslagene i tilleggsutredningen om pønal inndragning, som for tiden er på høring. Departementet skal i det følgende redegjøre for hvorfor det er nødvendig å foreta en slik oppdeling.

I NOU 2020: 10 foreslår Straffelovrådet endringer som dels tar sikte på å klargjøre inndragningsregelverkets formål og innbyrdes struktur, dels er presiseringer av eksisterende inndragningshjemler og dels er innholdsmessige endringer. Sentralt i utredningen står forslaget om å innføre et systematisk skille mellom inndragning som er begrunnet i nullstilling eller forebygging, og inndragning som er pønalt begrunnet.

Mens det såkalte nullstillingsprinsippet tilsier at formålet med inndragning av utbytte er å gjenopprette situasjonen slik den var før den straffbare handlingen fant sted, er det karakteristiske med pønal inndragning at den har karakter av straff og preg av gjengjeldelse, klander eller misbilligelse. Inndragning med et pønalt preg kan bli ansett som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og vil i så fall utløse de særlige rettssikkerhetsgarantiene som gjelder for straffesaker. I den utstrekning pønal inndragning skal kunne ilegges, mener Straffelovrådet at reaksjonen også formelt må defineres som straff i loven.

På denne bakgrunnen foreslår rådet lovendringer som vil rendyrke inndragning som en strafferettslig reaksjon som ikke er straff. Rådets forslag er utformet slik at reglene i straffelovens kapittel om inndragning (kapittel 13) i hovedsak kun skal regulere inndragning som innebærer nullstilling. Rådet forutsetter at inndragning som er pønalt begrunnet, formelt defineres som straff og reguleres et annet sted i loven. Rådet utformet ikke forslag til nye regler om pønal inndragning, men skisserte at en slik ny straffart for eksempel kunne skilles ut under betegnelsen konfiskasjon og reguleres i et nytt kapittel i straffeloven, jf. NOU 2020: 10 punkt 12.5.2 side 93 og punkt 15.5.2 side 118–119. Under høringen fremholdt flere høringsinstanser at gjennomføringen av forslagene som bygger på et slikt systematisk skille, må utstå inntil det foreligger et forslag til nye regler om pønal inndragning.

På grunnlag av anbefalingen i hovedutredningen fikk Straffelovrådet i tilleggsoppdrag å utforme forslag til nye lovbestemmelser om pønal inndragning (konfiskasjon), slik at adgangen til pønal inndragning kan videreføres dersom regjeringen følger opp forslaget om å innføre et systematisk skille. Rådet leverte 25. mai 2021 sin utredning «Konfiskasjon av ting som har tilknytning til en straffbar handling». Utredningen er sendt på alminnelig høring, med høringsfrist 15. oktober 2021.

I tilleggsutredningen foreslår rådet et nytt kapittel 9 a i straffeloven om konfiskasjon som en ny straffart, med en ny § 55 a som den sentrale bestemmelsen. I § 55 a foreslås en hjemmel for å konfiskere ting som har tilknytning til den straffbare handlingen. Etter lovutkastet kan «ting» som har vært «gjenstand for» eller «brukt eller bestemt til bruk» ved den straffbare handlingen, konfiskeres fra den som har begått handlingen når nærmere vilkår er oppfylt. Rådet har også foreslått følgeendringer i straffelovens bestemmelser om ileggelse av straff og forening av straffer. I tillegg har rådet pekt på behovet for en gjennomgåelse av følgeendringer i spesial- og prosesslovgivningen.

Straffelovrådets utredninger gir samlet sett et solid handlingsrom for å kunne effektivisere de strafferettslige inndragningsreglene. Forslaget om å innføre et prinsipielt skille mellom inndragning som har et pønalt formål, og inndragning som har et gjenopprettende formål, er i denne sammenhengen særlig viktig. Skillet vil gi større rom enn i dag for å foreta senere regelendringer som gjør inndragning mer effektivt, slik som en mulig reduksjon av beviskravet ved inndragning som har et gjenopprettende eller forebyggende formål. Antakelig vil man med en slik tilnærming kunne oppnå tilnærmet det samme i det straffeprosessuelle sporet som det man i enkelte andre land oppnår gjennom en særskilt ordning med sivilrettslig inndragning, men uten de samme institusjonelle utfordringene og kostnadene som vil være forbundet med å etablere et sivilt spor for inndragning, jf. NOU 2020: 10 punkt 5.6 side 50 og punkt 13.3.6 side 104–105.

Departementet tar i denne proposisjonen ikke stilling til det overordnede spørsmålet om inndragning etter straffeloven kapittel 13 bør forbeholdes inndragning som utelukkende er begrunnet i hensynet til nullstilling eller konkret forebygging. Dette skyldes at det er behov for å avvente høringsinstansenes syn på tilleggsutredningen, slik at departementet kan foreta en samlet vurdering hvor de aktuelle lovforslagene ses i sammenheng.

Utformingen av flere av lovforslagene i hovedutredningen forutsetter at pønal inndragning reguleres et annet sted enn i straffelovens kapittel 13. For eksempel foreslår rådet at virkeområdet til straffeloven § 69 innskrenkes slik at bestemmelsen ikke lenger skal hjemle inndragning som delvis er begrunnet i pønale formål, jf. NOU 2020: 10 punkt 15.5 side 118–119. Et annet eksempel er rådets forslag om å innta en oversikts- og henvisningsbestemmelse innledningsvis i kapittel 13, jf. NOU 2020: 10 punkt 15.1 side 112. Det er ikke tilrådelig å følge opp disse forslagene før man har foretatt en betryggende vurdering av de nye lovforslagene om pønal inndragning (konfiskasjon). I tillegg inneholder tilleggsutredningen prinsipielle drøftelser og annet materiale som har interesse ved vurderingen av om et systematisk skille bør innføres.

Når departementet likevel foreslår at det fremmes en proposisjon nå, er det på bakgrunn av anmodningsvedtaket fra Stortinget, jf. punkt 2.3. Stortinget har bedt om at regjeringen i inneværende stortingsperiode utarbeider forslag til lovendringer som legger til rette for mer effektiv inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 466, 18. desember 2020. En lojal oppfølgning av Stortingets vedtak tilsier at regjeringen allerede nå fremmer en lovproposisjon med forslag til endringer som bidrar til et mer effektivt og pedagogisk inndragningsregelverk.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at det fremmes en proposisjon som behandler de av forslagene i NOU 2020: 10 som kan vurderes på selvstendig grunnlag uten å ta stilling til rådets anbefaling om å foreta en fullstendig omstrukturering av regelverket. Dette er gjennomgående forslag som først og fremst tar sikte på å presisere og klargjøre gjeldende inndragningshjemler. Et eksempel er forslaget om å lovfeste retningslinjer for vurderingen av om adgangen til utvidet inndragning i medhold av straffeloven § 68 bør benyttes i den enkelte sak, jf. punkt 7.4 nedenfor.

Det tas sikte på å følge opp de resterende forslagene i NOU 2020: 10 og tilleggsutredningen så raskt som mulig.