6 Sykepengegrunnlaget når trygden yter sykepenger (trygdeperioden)

6.1 Gjeldende rett

Når trygden yter sykepenger, fastsettes sykepengegrunnlaget ut fra den aktuelle ukeinntekten, se folketrygdloven § 8-28, som omregnes til årsinntekt, se folketrygdloven § 8-30. Dersom omregnet årsinntekt avviker mer enn 25 prosent fra den pensjonsgivende årsinntekt, skal pensjonsgivende årsinntekt i stedet legges til grunn.

Pensjonsgivende årsinntekt beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av pensjonspoengtallene for de tre siste årene. Dersom sistnevnte pensjonsgivende årsinntekt ikke er representativ for den pensjonsgivende årsinntekten på sykmeldingstidspunktet, skal den pensjonsgivende årsinntekt fastsettes skjønnsmessig ut fra inntekten som kan godtgjøres på sykmeldingstidspunktet. I skjønnsvurderingen legges det vekt på de opplysninger som foreligger på sykmeldingstidspunktet. Utgangspunktet for vurderingen er hva arbeidstakeren ville ha hatt i pensjonsgivende inntekt ett år framover fra sykmeldingstidspunktet, hvis vedkommende ikke var blitt sykmeldt.

I et tidsbegrenset arbeidsforhold med inntil seks måneders varighet, beregnes grunnlaget ut fra inntekten i arbeidsforholdet så lenge arbeidsforholdet er avtalt å skulle vare.

6.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at når trygden yter sykepenger, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ut fra den aktuelle månedsinntekten som omregnes til årsinntekt. Forslaget bygger på de endringene departementet foreslo i perioden arbeidsgiver yter sykepenger. I høringsnotatet ble det også foreslått at arbeidsgiver skal gi informasjon om beregning av sykepengegrunnlaget i arbeidsgiverperioden til Arbeids- og velferdsetaten, som utgangspunkt for fastsetting av sykepengegrunnlaget i trygdeperioden.

Videre foreslo departementet at ved fastsetting av sykepengegrunnlaget i trygdeperioden, skal den omregnede årsinntekten sammenlignes med inntekter rapportert til a-ordningen i de siste tolv måneder før sykmeldingstidspunktet. Dersom omregnet årsinntekt avviker med mer enn 25 prosent fra inntekten som er innrapportert til a-ordningen de siste tolv månedene før sykmeldingstidspunktet, foreslo departementet at sykepengegrunnlaget skal fastsettes ved skjønn ut fra den årsinntekten som kan godtgjøres på sykmeldingstidspunktet.

Departementet foreslo at følgende lønnssubstitutter skal inngå i sammenligningsgrunnlaget for de siste tolv månedene før sykmeldingstidspunktet: sykepenger etter kapittel 8, omsorgspenger, pleiepenger og opplæringspenger etter kapittel 9, svangerskapspenger og foreldrepenger etter kapittel 14, samt feriepenger.

Til sist foreslo departementet å videreføre dagens bestemmelse om beregning ved korttidsarbeidsforhold uendret.

6.3 Høringsinstansenes merknader

LO uttaler at ut fra den informasjonen som er gitt i høringsnotatet, kan organisasjonen ikke støtte forslaget om å endre sammenligningsgrunnlaget fra dagens gjennomsnitt av tre siste års pensjonspoeng til gjennomsnitt av rapportert inntekt til a-ordningen de siste tolv månedene. LO skriver at endringen potensielt sett kan ha store følger for sykmeldte arbeidstakere og at en forkorting av sammenligningsperioden kan bidra til at en mer utypisk arbeids- og inntektsperiode ut fra helsesituasjonen tillegges for stor vekt.

Musikernes Fellesorganisasjon støtter departementets forslag med ett unntak. Organisasjonen skriver at regelen om at det må foreligge 25 prosent avvik mellom aktuell månedsinntekt og gjennomsnitt av rapportert inntekt til a-ordningen for de siste tolv månedene før sykepengegrunnlaget kan fastsettes ved skjønn, er streng. MFO ber derfor om en ny vurdering av denne regelen med sikte på at skjønnsfastsettelse av sykepengegrunnlaget i større grad kan benyttes. Infotjenester AS skriver at de legger til grunn at det er innrapportert inntekt til a-ordningen for de tolv siste hele kalendermånedene som skal inngå i sammenligningsgrunnlaget.

EFF viser til at det bør klargjøres hvorvidt det er meningen at feriepenger skal inngå i sykepengegrunnlaget, eller hvorvidt det er en bør-regel. Hvis det er en bør-regel, oppfordres departementet til å si tydeligere hvordan et slikt skjønn skal utøves.

Parat, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Visma Software AS, Høgskolen i Sørøst-Norge og YS trekker fram utfordringer som kan oppstå når innrapportert inntekt til a-ordningen for de siste tre månedene er mangelfull eller feilaktig. Høringsinstansene påpeker at dette kan gi feilaktig fastsatt sykepengegrunnlag. Parat, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Høgskolen i Sørøst-Norge etterlyser innarbeidelsen av en sikkerhetsventil i regelverket som kan anvendes ved manglende eller feilaktig rapportering til a-ordningen og som muliggjør en manuell og skjønnsmessig fastsettelse av sykepengegrunnlaget.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementets forslag til nye regler for fastsetting av sykepengegrunnlaget i trygdeperioden bygger på de endringene departementet foreslår i dagens regelverk for fastsetting av sykepengegrunnlaget i arbeidsgiverperioden. Hovedregelen blir derfor at når trygden yter sykepenger, fastsettes sykepengegrunnlaget ut fra den aktuelle månedsinntekten, som omregnes til årsinntekt ved å multiplisere den aktuelle månedsinntekten med tolv. Arbeidsgiver skal oppgi hva de har fastsatt som aktuell månedsinntekt/sykepengegrunnlag etter §§ 8-28 og 8-29 til Arbeids- og velferdsetaten.

Etter gjeldende folketrygdlov § 8-30 andre ledd, er det slik at dersom den omregnende årsinntekten avviker mer enn 25 prosent fra den pensjonsgivende årsinntekten, skal sykepengegrunnlaget svare til den pensjonsgivende årsinntekten. Det er likevel ikke slik at den pensjonsgivende årsinntekten er en gitt størrelse. Etter dagens folketrygdlov § 8-30 tredje ledd beregnes den pensjonsgivende årsinntekten på grunnlag av gjennomsnittet av pensjonspoengtallene for de tre siste årene. Gjeldende folketrygdlov § 8-30 fjerde ledd fastslår imidlertid at dersom sykepengegrunnlaget etter tredje ledd ikke er representativt for den pensjonsgivende årsinntekten på sykmeldingstidspunktet, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn ut fra den pensjonsgivende årsinntekten som kan godtgjøres på dette tidspunktet. Dagens regler innebærer derfor at den pensjonsgivende inntekten etter tredje og fjerde ledd må fastsettes før man gjør vurderingen av hvorvidt omregnet årsinntekt avviker mer enn 25 prosent fra den pensjonsgivende årsinntekten, se andre ledd, og om det er grunnlag for skjønnsfastsettelse av sykepengegrunnlaget, se fjerde ledd. I praksis medfører dette at selv om pensjonsgivende årsinntekt etter tredje ledd ikke avviker mer enn 25 prosent fra omregnet årsinntekt, kan den eventuelt skjønnsfastsatte pensjonsgivende årsinntekten etter fjerde ledd avvike mer enn 25 prosent og dermed gi grunnlag for et annet sykepengegrunnlag enn omregnet årsinntekt etter folketrygdloven §§ 8-28 og 8-30. Det vises blant annet til Trygderettens ankesak 15/00529.

Etter departementets vurdering er dagens regler om beregning av sykepenger i trygdeperioden, som illustrert ovenfor, svært ressurskrevende å administrere for Arbeids- og velferdsetaten og kan føre til usikkerhet for det enkelte medlem og arbeidsgiver. Departementet foreslår derfor at sykepengegrunnlaget skal fastsettes etter skjønn i de tilfeller hvor omregnet årsinntekt avviker mer enn 25 prosent fra inntekt innrapportert til a-ordningen de siste tolv kalendermåneder før arbeidsuførheten inntraff. Forslaget skiller seg fra dagens regelverk på to områder. For det første blir sammenligningsgrunnlaget en fast definert størrelse (inntekt rapportert til a-ordningen de siste tolv kalendermånedene før sykmeldingstidspunktet). Muligheten for skjønnsfastsetting av sammenligningsgrunnlaget (den pensjonsgivende årsinntekten) utgår med dette. For det andre endres sammenligningsgrunnlaget fra å være gjennomsnittet av pensjonspoengtallene for de tre siste årene, eventuelt et skjønnsfastsatt sykepengegrunnlag dersom førstnevnte ikke er representativ, til å være innrapportert inntekt til a-ordningen de siste tolv måneder før sykmeldingstidspunktet.

For å unngå at omregnet årsinntekt i for stor grad avviker fra sammenligningsbeløpet (inntekt innrapportert til a-ordningen siste tolv måneder), skal også følgende lønnssubstitutter regnes med i sammenligningsgrunnlaget: sykepenger etter kapittel 8, omsorgspenger, pleiepenger og opplæringspenger etter kapittel 9 og svangerskapspenger og foreldrepenger etter kapittel 14. Videre skal også feriepenger inngå i sammenligningsgrunnlaget. På denne måten får man et bedre totalbilde av inntekten til medlemmet. Det vil innebære en effektiviseringsgevinst for etaten at man for alle relevante inntekter automatisk kan forholde seg til fastsatte og tilgjengelige størrelser fra a-ordningen. Det vil også føre til en raskere saksbehandling i etaten.

Departementets forslag innebærer at dersom omregnet årsinntekt etter folketrygdloven §§ 8-28 og 8-29 avviker mer enn 25 prosent fra rapportert inntekt m.m. siste tolv måneder, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn til den årsinntekten som kan godtgjøres på arbeidsuførhetstidspunktet. Etter departementets syn bør det være en viss differanse for at unntaksregelen kommer til anvendelse. Det foreslås derfor at grensen på 25 prosent videreføres. Bestemmelsen i folketrygdloven § 8-30 siste ledd om beregning ved korttidsarbeidsforhold foreslås videreført uendret.

Ifølge opplysninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet foreligger det i dag avvik mellom omregnet årsinntekt og gjennomsnitt av pensjonspoengtallene for de tre siste årene i ca. 25–30 prosent av sakene. Ved å sammenligne mot rapportert inntekt siste tolv kalendermåneder til a-ordningen i stedet for pensjonspoengtall fra de tre siste kalenderår, vil sammenligningen skje ved bruk av mer tidsnære opplysninger. Departementet har derfor grunn til å tro at færre saker enn i dag må behandles manuelt. Videre er det departementets vurdering at en sammenligning mot rapportert inntekt de siste tolv kalendermånedene vil gi et tidsmessig mer relevant sammenligningsgrunnlag, som igjen styrker og forenkler arbeidet med å finne et mest mulig representativt sykepengegrunnlag på sykmeldingstidspunktet.

Departementet viser til LOs uttalelse hvor organisasjonen framhever at en forkorting av sammenligningsgrunnlaget fra tre siste kalenderår til tolv siste kalendermåneder, kan medføre at en mer utypisk arbeids- og inntektsperiode ut fra helsesituasjonen tillegges for stor vekt ved fastsetting av sykepengegrunnlaget. Departementet er ikke enig i LOs innspill og viser til forarbeidene til dagens sykepengeordning, Ot.prp. nr. 68 (1976–77), side 15, hvor det framheves at inntektskompensasjon gjennom sykepenger ikke bør overstige det faktiske inntektstapet. Selv om en person har hatt høyere inntekt i tidligere år sammenlignet med inntekten på sykmeldingstidspunktet, vil man ikke få fastsatt sykepengegrunnlaget basert på tidligere høy inntekt hvis vedkommende ikke kan godtgjøre at denne bortfaller ved sykdom. Sykepenger skal kompensere for et reelt og faktisk inntektstap, og ikke gi ytterligere kompensasjon i de tilfeller hvor man har hatt høyere inntekt på et tidligere tidspunkt. Det er departementets vurdering at de siste tolv måneder gir et godt og omfattende grunnlag for å vurdere om inntekten på sykmeldingstidspunktet er representativ for den sykmeldtes faktiske inntektstap. Erfaring viser at Arbeids- og velferdsetaten i så å si alle sykefraværssaker vurderer at den omregnede årsinntekten på sykmeldingstidspunktet er den mest representative for det aktuelle inntektstapet på grunn av sykdom.

Med utgangspunkt i LOs uttalelse kan det tenkes et eksempel hvor en sykmeldt arbeidstaker kan få et lavere fastsatt sykepengegrunnlag ut i fra forslaget til nytt regelverk for fastsetting av sykepengegrunnlaget i trygdeperioden, men hvor departementet allikevel mener at dette ikke vil være tilfelle. Se boks 6.1 og 6.2.

Eksempelet illustrerer at selv om pensjonsgivende årsinntekt basert på pensjonspoengtallene for de tre siste kalenderårene er betydelig høyere enn omregnet årsinntekt på sykmeldingstidspunktet, er det ikke gitt at den sykmeldte har rett på sykepenger i trygdeperioden etter den høyeste inntekten. Utgangspunktet er at sykepenger skal erstatte et faktisk inntektsbortfall, og departementet legger til grunn at de siste tolv kalendermånedene inneholder tilstrekkelige opplysninger for å vurdere hva det reelle inntektsbortfallet utgjør.

Departementet bemerker at selv om sammenligningsgrunnlaget nå endres fra gjennomsnittet av de tre års siste pensjonspoengtall, eventuelt skjønnsfastsatt grunnlag, til de tolv siste kalendermåneder, så innebærer dette ikke at pensjonsgivende årsinntekt for de tre siste kalenderårene ikke lenger vil ha relevans i enkelte sykepengesaker. Dersom den omregnede årsinntekten avviker mer enn 25 prosent fra inntekt rapportert til a-ordningen de siste tolv kalendermåneder, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn ut i fra hvilket inntektsbortfall som kan godtgjøres på sykmeldingstidspunktet. Det finnes ingen begrensninger i lovforslaget som innebærer at Arbeids- og velferdsetaten ikke kan se hen til den sykmeldtes pensjonsgivende inntekt i de tre siste kalenderårene forut for sykmeldingstidspunktet ved skjønnsfastsettelse av sykepengegrunnlaget etter lovforslagets folketrygdlov § 8-30 annet ledd.

Lovforslaget innebærer at Arbeids- og velferdsetaten fortsatt må foreta en manuell beregning av sykepengegrunnlaget, men da begrenset til de saker hvor det foreligger minst 25 prosent differanse mellom omregnet årsinntekt og innrapportert inntekt til a-ordningen siste tolv måneder. Målet med en manuell vurdering er å komme fram til en årsinntekt som er mest mulig representativ for inntektstapet, og motvirke urimelige utslag (ugunstige eller gunstige for den sykmeldte) ved hovedregelen for beregning. Vurderingen må skje ved bruk av skjønn. Hvilke momenter som skal inngå i denne vurderingen er ikke lovfestet, men framgår av forvaltnings- og rettspraksis, herunder rundskrivet til folketrygdloven § 8-30. Lovforslaget berører ikke disse vurderingsmomentene, og departementet legger til grunn at dagens praksis på dette feltet videreføres.

I likhet med flere av høringsinstansene ser departementet også behovet for en sikkerhetsventil i regelverket som muliggjør en manuell fastsetting av sykepengegrunnlaget i tilfeller av mangelfull eller uriktig rapportering til a-ordningen. En slik bestemmelse vil være viktig både for å unngå feilaktige utbetalinger og for å sikre at sykepenger blir utbetalt til en sykmeldt selv om arbeidsgiver ikke har oppfylt sin rapporteringsplikt til a-ordningen. I tråd med flere av høringsinstansenes innspill foreslår departementet at en slik sikkerhetsventil innarbeides i regelverket både i folketrygdloven §§ 8-28 (arbeidsgiverperioden) og 8-30 (trygdeperioden).

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 8-30 og folketrygdloven § 8-28 femte ledd.