6 Gjennomføring som OPS-prosjekt

Gjennomføring av nye prosjekt med OPS-modellen

Tidlegare er det gjennomført tre prøveprosjekt med OPS i Noreg:

• E39 Klett – Bårdshaug i Sør-Trøndelag (opna for trafikk i 2005)

• E39 Lyngdal – Flekkefjord i Vest-Agder (opna for trafikk i 2006)

• E18 Grimstad – Kristiansand i Aust- og Vest-Agder (opna for trafikk i 2008/2009)

I Prop. 1 S (2014–2015) blei det varsla at regjeringa vil be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekt for gjennomføring som OPS-prosjekt. I Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei har regjeringa komme med eit overordna rammeverk for OPS i transportsektoren. Dette er følgt opp og utvikla vidare i arbeidet med prosjekta rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet, jf. Prop. 45 S (2016–2017), og rv 555 Sotrasambandet.

Regjeringa meiner at OPS kan vere ei formålstenleg organisering av utbygging, drift og vedlikehald av transportinfrastrukturen. Det inneber at ein privat kontraktspart (OPS-selskapet) får ansvar for gjennomføring av utbygging, drift og vedlikehald, og får betalt for dette etter kontrakt med staten. Regjeringa ønskjer å reindyrke OPS som ein gjennomføringsstrategi og meiner at det kan utløyse innovasjon i utføringa med nye tekniske løysingar og dermed gi meir veg for pengane. Regjeringa meiner at det også er ein styrke ved OPS at det er mogleg å kontraktfeste at kvaliteten på vegen er fast gjennom heile driftsperioden.

Regjeringa prioriterer rask ferdigstilling av prosjekt og betalingsmekanismar som fremjar dette. Prinsippet med ikkje å betale noko før vegen er open og i bruk er derfor vidareført frå den tidlegare modellen. I tillegg er det viktig for regjeringa å bygge inn mekanismar som sikrar at OPS-selskapet har dei rette insentiva til å levere prosjektet i samsvar med kontrakten i heile driftsperioden og at modellen reduserer dei samla lånekostnadene for OPS-selskapet. Det blir derfor lagt opp til at ein større del av investeringskostnadene blir utbetalt tidleg i kontraktsperioden. Dette blir kalla «milepelsutbetaling». Denne reduserer dei årlege vederlaga etter trafikkopning. For staten er det viktig at storleiken på milepelsutbetalinga blir fastsett slik at staten framleis vil ha tilstrekkelige økonomiske sanksjonar gjennom driftsperioden og at OPS-kontrakten skal vere attraktiv i marknaden. Storleiken på milepelsutbetalinga må derfor fastsetjast særskilt for kvart prosjekt ut frå prosjektet sin eigenart.

I tillegg til milepelsutbetalinga vil OPS-selskapet få utbetalt eit årleg vederlag i heile driftsperioden for å dekke kostnader ved drift og vedlikehald samt resten av investeringskostnadene. I OPS-kontrakten blir ansvar og risiko overført til OPS-selskapet, som på si side får stor fridom til å løyse oppgåvene.

I Meld. St. 25 (2014–2015) legg regjeringa opp til at risikooverføringa i hovudsak blir som i dei tidlegare prosjekta. Dette inneber at OPS-selskapet i utgangspunktet vil ta den største delen av risikoen knytt til utbyggingskostnader, tidspunkt for ferdigstilling, drifts- og vedlikehaldskostnader og finansieringskostnader. Staten vil framleis ta risikoen for prisstigning knytt til driftskostnadene, endringar i vegstandard, eigne planendringar m.m.

Kort om rv 555 Sotrasambandet som OPS-prosjekt

Det lagt opp til at betalinga knytt til OPS-kontrakten skal skje gjennom tre element:

• Milepelsutbetaling (kapitaltilskot) ved trafikkopning.

• Årleg utbetaling gjennom driftsperioden som betaling for at vegen er open og tilgjengeleg.

• Årleg utbetaling gjennom driftsperioden som betaling for driftsstandard.

Det er lagt opp til at OPS-selskapet også skal få ansvaret for å gjennomføre planlagte tiltak langs eksisterande rv 555. Desse tiltaka er føresett gjennomførte etter at ny rv 555 er opna for trafikk. Ut frå at eksisterande rv 555 er planlagt omklassifisert til fylkesveg, er det ikkje lagt opp til at eksisterande veg skal inngå i OPS-kontrakten etter trafikkopning/ferdigstillling.

Storleiken på milepelsutbetalinga må ta omsyn til at OPS-selskapet skal ha tilstrekkelege økonomiske interesser av å levere kvalitet gjennom heile driftsperioden, at staten skal ha tilstrekkelege økonomiske sanksjonar til å styre kontrakten gjennom heile driftsperioden og at kontrakten skal vere attraktiv for eit tilstrekkeleg tal med gode leverandørar.

Regjeringa ser at det kan være hensiktsmessig å få prøvd ut ulike modellar for milepelsutbetaling. Det er i dette prosjektet i utgangspunktet lagt til grunn ei milepelsutbetaling på inntil 70 pst. av dei samla byggekostnadene ekskl. meirverdiavgift. Ekstern kvalitetssikrar viser til at eit høgt kaptalinnskot, herunder størrelsen på milepelsutbetalinga, kan føre til at OPS-selskapet har mindre insentiv til å levere avtalt kvalitet når uteståande kapitaltilskot er lågt. Ekstern kvalitetssikrar meiner at det er viktig å halde på ein viss fleksibilitet i anskaffelsesprosessen med moglegheit for å gå tilbake til ein mer tradisjonell og gjennomprøvd finansiell struktur, med ei lågare milepelsutbetaling, om markedet skulle reagere negativt. I tillegg tilrår ekstern kvalitetssikrar at ein bør åpne for at tilbyderne kan foreslå alternative mekanismer til dem som legges inn i OPS-kontrakten i konkurransegrunnlaget. Samferdselsdepartementet legg derfor til grunn at storleiken på milepelsutbetalinga blir endeleg avklart gjennom prosessen med OPS-kontrakten.

Når det gjelder risikofordelinga, så bør denne overlatast til den parten som kan handtere den best. Den endelege risikofordelinga vil derfor bli klarlagt som ein del av prosessen med OPS-kontrakten.

Meirverdiavgifta for byggekostnadene ved høvesvis ny veg og tiltak langs eksisterande veg er føresett utbetalt ved dei to tidspunkta for milepelsutbetaling.

I Meld. St. 25 (2014-2015) har Regjeringa lagt til grunn at løyvingane over statsbudsjettet til investeringane i OPS-prosjektet skal skje i utbyggingsperioden. Desse midlane skal setjast på ein ikkje renteberande konto i Noregs Bank inntil betalinga til OPS-selskapet blir gjennomført.

Det er lagt til grunn ein driftsperiode på 25 år, i tråd med Meld. St. 25 (2014-2015).

Finansieringsplan

Det er utarbeidd eit overslag for venta betaling til OPS-selskapet i form av ein finansiell modell. Denne er basert på overslag for OPS-selskapet sine byggekostnader, overslag for kostnader til vedlikehald og drift, administrative kostnader og finansielle kostnader i prosjektfinansieringsmarknaden. Den finansielle modellen er også basert på ei fastrente gjennom heile kontraktsperioden. Som for rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet blir det lagt opp til at val av fast eller flytande rente eller ein kombinasjon av desse blir avgjort som del av innkjøpsprosessen.

Figur 6.1 viser betalinga til OPS-selskapet med dei tre elementa.

Milepelsutbetalinga vil vere ein kontraktsum mellom staten og OPS-selskapet. Staten kan dekke denne med bompengar eller statlege midlar. Det vil vere mest gunstig for finansieringa at så mykje som mogleg av milepelsutbetalinga blir dekt med statlege midlar og at bompengane primært dekker den årlege utbetalinga til OPS-selskapet. På denne måten blir gjelda og rentekostnadene for bompengeselskapet redusert mest mogleg medan dei alt løyvde statlege midlane blir nytta så tidleg som mogeleg.

Etter gjeldande retningslinjer for bompengeprosjekt kan ikkje bompengar nyttast til drift og vedlikehald av vegnettet. Det blir derfor føresett at den årlege utbetalinga for driftsstandard fullt ut blir dekt med statlege midlar, medan bompengane skal gå til betaling for tilgjengelegheit.

Vegen blir rekna som tilgjengeleg dersom den er open for trafikk utan hindringar av nokon art (store trafikkmengder eller saktegåande køyretøy i trafikken blir ikkje rekna som hindring). I tillegg må beredskapsplanar vere godkjente. Betalinga for tilgjengelegheit i driftsperioden er ein fast årleg sum i nominelle kroner og vil dermed vere uavhengig av prisutviklinga. Bompengane vil derimot auke i tråd med prisutviklinga. Det er i finansieringsopplegget lagt til grunn nullvekst i biltrafikken etter trafikkopning. Sidan målet om nullvekst berre gjeld for persontransport med bil, er det grunn til å rekne med at det vil bli noko trafikkvekst i bompengeperioden. Det er likevel ikkje rekna med endringar i bompengeinntektene som følgje av trafikkendingar.

Statlege midlar

Statlege midlar til milepelsutbetalinga er estimerte til 5,2 – 5,4 mrd. 2018-kr. Det er lagt opp til at desse midlane blir løyvde i åra 2020–2026. Regjeringa vil kome tilbake til dette i dei årlege budsjettproposisjonane. Det er føresett at midlane blir løyvde over post 29.

Over post 30 er det tom. 2017 løyvd 217 mill. kr i 2018-prisnivå til førebuande arbeid. I statsbudsjettet for 2018 er det løyvd ytterlegare 260 mill. 2018-kr.

Bompengar

Bompengane vil primært bli nytta til å betale for tilgjengelegheit gjennom ein fast årleg sum i driftsperioden på 25 år, dvs. i bompengeperioden på 20 år og ytterlegare fem år. Denne er estimert til 300 – 340 mill. kr per år i nominelle kroner. I tillegg er det rekna med eit bidrag til milepelsutbetalinga på 1,1 – 1,3 mrd. kr i 2018-prisnivå. Samanlikna med ordinær gjennomføring vil dermed låneopptaket og rentekostnadene for bompengeselskapet bli lågare ved gjennomføring som OPS-prosjekt. Dette fører til at med same takstnivå blir bompengebidraget til prosjektet større ved gjennomføring som OPS-prosjekt enn ved ordinær gjennomføring.

Brutto bompengeinntekter er rekna til om lag 7,3 mrd. 2018-kr. Med dei føresetnadene som er lagt til grunn i denne proposisjonen vil bompengebidraget til prosjektet utgjere om lag 6,5 mrd. 2018-kr. Netto lånerenter vil utgjere omlag 0,5 mrd. kr, medan kostnader til innkrevjing og drift av bompengeselskapet vil utgjere om lag 0,3 mrd. kr. Bompengebidraget utgjer bompengeselskapet sitt ansvar ved finansieringa av prosjektet rv 555 Sotrasambandet.

Bompengebidraget og bompengetakstane skal prisjusterast med Statistisk sentralbyrå (SSB) sin byggekostnadsindeks for veganlegg fram til trafikkopning og deretter med SSB sin konsumprisindeks. Gjennomsnittstakst skal nyttast som grunnlag for prisjustering.

Bompengeinntektene ekskl. utgifter til å dekke lånerenter og kostnader til innkrevjing og drift av selskapet, skal stillast til disposisjon for Statens vegvesen.

Bompengeselskapet vil ha inntektsrisikoen for bompengeinntektene. Dersom bompengeinntektene blir lågare enn føresett, kan gjennomsnittstaksten aukast med inntil 20 pst. utover prisvekst og innkrevjingsperioden forlengjast med inntil 5 år i tråd med gjeldande retningslinjer for bompengeprosjekt. Ved gjennomføring som OPS-prosjekt er det lagt til grunn at bompengeselskapet ikkje vil ha ansvar ved eventuell kostnadsauke.

Det er lagt til grunn at prosjektet skal inngå i det nye regionale bompengeselskapet Ferde AS.

Andre føresetnader

Følgjande basisføresetnader er elles lagt til grunn for finansieringsplanen:

• Trafikkgrunnlag: 24 680 køyretøy (ÅDT) i estimert opningsår 2024

• Årleg trafikkvekst: 0 pst.

• Lånerente: 5,5 pst. dei første 10 åra og deretter 6,5 pst.

• Årleg prisvekst: 2,5 pst.

• Årlege innkrevjings- og driftskostnader: 15,5 mill. kr

• Bompengeperiode: 20 år

Det er rekna på eit optimistisk alternativ med følgjande endra føresetnader:

• ÅDT i opningsåret aukar med 5 pst.

• Lånerenta blir redusert til 4 pst.

Med desse føresetnadene er perioden med etterskotsinnkrevjing rekna til om lag 18,5 år. Alternativt kan taksten for takstgruppe 1 reduserast frå om lag 50 kr til om lag 46 kr, medan taksten for takstgruppe 2 kan reduserast frå om lag 100 kr til om lag 92 kr.

Det er også rekna på eit pessimistisk alternativ med følgjande endra føresetnader:

• ÅDT i opningsåret blir redusert med 10 pst.

• Trafikken blir redusert med 0,5 pst. per år frå opningsåret og gjennom heile bompengeperioden

• Lånerenta aukar frå 5,5 pst. til 6,5 pst. dei 10 første åra

• Det blir gjennomført ein takstauke på 20 pst. utover prisstiginga etter to år.

Med desse føresetnadene er innkrevjingsperioden framleis rekna til om lag 20 år. Dette viser at prosjektet er robust for endringar i føresetnadene. Årsaka er i stor grad lågare låneopptak før innkrevjingsstart enn ved ordinær gjennomføring.