1 Proposisjonens hovedinnhold

Norske banker og kredittforetak finansierer sin utlånsvirksomhet i hovedsak ved å motta innskudd og utstede obligasjonslån og lignende i verdipapirmarkedene. Obligasjonslånene er for det meste obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). OMF er sikre plasseringer for investorer, og derfor billig finansiering, som igjen kan gi lavere utlånsrenter til bankkundene. Grunnen til at OMF er sikre for investorer, er at investorene har fortrinnsrett til pantesikrede boliglån og andre eiendeler i tilfelle OMF-utstederen ikke skulle kunne gjøre opp for seg. OMF-investorene har da rett til dekning av sine krav før alle andre.

Etter at dagens norske OMF-regelverk ble innført i 2007, har OMF blitt en viktig finansieringskilde for det norske banksystemet. Norske OMF er attraktive plasseringer for norske og internasjonale investorer. Mens Norge og en del andre land i flere år har hatt velfungerende markeder for OMF, varierer OMF-markedene betraktelig ellers i Europa, både i utbredelse og regulering. I 2019 ble det derfor vedtatt et direktiv som skal sikre at alle EU-land har et regelverk for OMF-utstedelse som oppfyller en rekke minstekrav, samt en endringsforordning som justerer bankenes kapitalkrav for investeringer i OMF. Direktiv (EU) 2019/2162 (OMF-direktivet) er et minimumsdirektiv som gir nasjonale myndigheter stor fleksibilitet, så lenge de nasjonale reglene er minst like strenge som i direktivet. OMF-direktivet og endringsforordningen (forordning (EU) 2019/2160) er EØS-relevant, men foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.

OMF-direktivet bygger på de samme prinsippene som dagens norske OMF-regelverk, og det trengs ikke større endringer for å tilpasse det norske regelverket til direktivet. Etter Finansdepartementets vurdering bør dette gjøres nokså raskt, slik at tilsvarende regelverksendringer kan tre i kraft samtidig i Norge og EU sommeren 2022. Dette er viktig fordi markedet for OMF i stor grad er europeisk, og en viktig finansieringskilde for det norske banksystemet. Forsinket tilpasning av regelverket kan gi risiko for forstyrrelser i norske bankers tilgang på finansiering og usikkerhet i internasjonale markeder om kvaliteten på norske OMF. I tillegg vil gjennomføring av direktivet bidra til å styrke det norske regelverket på enkelte punkter, blant annet slik at likviditetsrisikoen kan bli redusert og investorbeskyttelsen forbedret.

Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen lovendringer som er nødvendige for at det norske OMF-regelverket skal være i overenstemmelse med OMF-direktivet. Siden det norske regelverket i stor grad allerede oppfyller minstekravene i direktivet, foreslås ikke større endringer. Endringene som foreslås, styrker regelverket. Lovforslaget bygger på et utkast utarbeidet av Finanstilsynet, som departementet hadde på høring i 2020.

Departementet foreslår i tråd med direktivet å innføre beskyttede betegnelser på to typer OMF: OMF standard og OMF premium. Formålet er å gjøre det lettere for norske og internasjonale investorer å vurdere kvaliteten og risikoen ved obligasjonene. OMF premium må oppfylle strengere krav enn OMF standard. OMF etter dagens norske regelverk oppfyller i hovedsak kravene til OMF premium, og de nye betegnelsene kan derfor bidra til å synliggjøre den høye kvaliteten på norske OMF. Departementet foreslår også at OMF-program innføres som begrep i det norske lovverket. Et OMF-program er de strukturelle trekkene ved OMF-utstedelsen, herunder hvilke eiendelstyper som investorene har fortrinnsrett til, og om det er et standard- eller premium-program. Etter forslaget skal Finanstilsynet godkjenne nye OMF-programmer. Forslagene er omtalt i kapittel 3 sammen med enkelte andre forslag om de generelle reglene for OMF og utstedere

Kapittel 4 omhandler krav til eiendelene som OMF-investorene skal ha fortrinnsrett til, den såkalte sikkerhetsmassen. Sikkerhetsmassen skal for det meste bestå av pantesikrede utlån, men også andre eiendeler kan inngå. Departementet foreslår at regelverket tilpasses til at det skal kunne utstedes to typer OMF (standard og premium), i tillegg til at det gis noe utfyllende regler om ulike aspekter ved sikkerhetsmassen. Herunder foreslås mer utfyllende regler om verdivurdering av eiendeler og om atskillelse og beskyttelse av sikkerhetsmassen. Særlig foreslås det å presisere at obligasjoner utstedt under ulike OMF-programmer, skal ha fortrinnsrett til dekning i atskilte sikkerhetsmasser.

Dagens norske regelverk har flere bestemmelser som skal sikre at OMF-utstederne kan innfri sine betalingsforpliktelser. Departementet foreslår i kapittel 5 å videreføre de fleste bestemmelsene og å innføre et nytt likviditetsbufferkrav. Det nye kravet skal sikre at utstederen holder likvide eiendeler som minst skal dekke 180 dagers maksimal likviditetsutgang for hvert OMF-program, beregnet etter nærmere regler. Kravet til likviditetsbuffer følger av direktivet, og skal sikre at OMF-utstederne kan oppfylle sine betalingsforpliktelser minst 180 dager frem i tid, og slik gi redusert risiko både for utstedere og investorer. Det er ikke et slikt konkret likviditetskrav i dagens norske regelverk, og kravet kan føre til noe økte likviditetsbuffere i norske kredittforetak. Behovet for likviditetsbuffere kan imidlertid bli lavere dersom det tas hensyn til mulighet for forlengelse av løpetiden på OMF, som departementet tar sikte på å fastsette nærmere forskriftsregler om.

Kapittel 6 omhandler tilsyn, overvåking, rapportering og krisehåndtering. Departementet foreslår å tydeliggjøre i lovverket at OMF-utstederne skal offentliggjøre informasjon som setter investorene i stand til å vurdere OMF-programmets profil og risiko. Direktivet stiller en del nærmere krav til investorinformasjon som departementet tar sikte på at kan gjennomføres i forskrift. Departementet foreslår videre å styrke kravene til overvåking av sikkerhetsmassen, i tråd med minstekrav i direktivet. En overvåker skal se til at OMF-utstederen etterlever de ulike delene av regelverket, og slik bidra til ekstra sikkerhet for investorene og være en støtte i den tilsynsmessige oppfølgingen.

Departementet foreslår i kapittel 7 konsekvensendringer i verdipapirfonds- og krisehåndteringsreglene og overgangsregler. Overgangsreglene innebærer blant annet at betegnelsen «obligasjoner med fortrinnsrett» frem til forfall kan brukes om obligasjoner utstedt etter dagens regelverk.

På grunnlag av et utkast til en EØS-komitébeslutning ber departementet i kapittel 8 om Stortingets samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen av OMF-direktivet og endringsforordningen som justerer bankenes kapitalkrav for OMF-investeringer. Departementet er kjent med at en EØS-komitébeslutning kan bli fattet etter ventet tidspunkt for behandling av denne proposisjonen i Stortinget, eller i tidsrommet mellom fremleggelse av proposisjonen og behandlingen av den i Stortinget. Det forventes ikke vesentlige endringer i den endelige beslutningen i EØS-komiteen. Dersom den endelige beslutningen likevel skulle avvike vesentlig fra utkastet som er vedlagt proposisjonen her, vil saken bli forelagt Stortinget på nytt.

Departementet redegjør i kapittel 9 for de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. Siden endringene som foreslås i det norske OMF-regelverket er begrensede, vil også de økonomiske og administrative konsekvensene for OMF-utstedere, investorer og myndigheter være begrensede. Tilpasningen av det norske OMF-regelverket til det felleseuropeiske regelverket antas å bidra til å forenkle vurderingene for utenlandske investorer av norske OMF, noe som kan lette tilgangen på finansiering i europeiske markeder for norske OMF-kredittforetak og deres eierbanker.