6 Taushetsplikt for utvalget og adgangen til å formidle opplysninger

6.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget § 3 inneholdt bestemmelser om taushetsplikt for utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for det. I høringsnotatet ble det gitt følgende redegjørelse for forslaget:

«Departementet foreslår å regulere utvalgets taushetsplikt i lovutkastet § 3. Utvalget er et offentlig organ, og dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 g som vil gjelde.

Departementet foreslår at forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf. punkt 3.3 ovenfor, med noen unntak, skal gjelde for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget. Det foreslås følgende unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler:

For det første foreslås det at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, «når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».

Departementet viser til at utvalget skal gjøre en gransking på systemnivå av adopsjoner tilbake i tid. Det antas derfor at eventuelle forhold som kan dukke opp i de fleste tilfeller vil være foreldet. Utvalgets oppgave er ikke å vurdere konsekvenser av eventuelle ulovligheter som avdekkes. Det er også sentralt for utvalgets arbeid å få frem alle relevante opplysninger, og at enhver skal kunne ta kontakt og forklare seg uten frykt for eventuelt straffansvar. Dette reflekteres også i lovutkastet § 5 om forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak, se nærmere om dette under punkt 4.7.

Dersom det ikke gjøres unntak, kan man risikere at opplysninger holdes tilbake og vanskeliggjør utvalgets arbeid. Departementet viser videre til at tilsvarende unntak er tatt inn i lov om informasjonstilgang m.m. for blant annet NAV-utvalget, Koronakommisjonen, Ekstremismekommisjonen, Koronautvalget og Baneheia-utvalget. For Sannhets- og forsoningskommisjonen fant man det ikke nødvendig med et slikt unntak. Departementet bemerker at sakene som granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner skal se på er internasjonale, og innebærer at mye av saksforholdet, og eventuelle lovbrudd, vil gjelde forhold i andre land. Dette i motsetning til Sannhets- og forsoningskommisjonen som undersøkte saker i Norge.

Departementet legger avgjørende vekt på å tilrettelegge for at sakene opplyses så godt som mulig, både for at utvalget skal få et mest mulig helhetlig og sannferdig bilde av situasjonen, også med sikte på læring og forbedring av systemet for utenlandsadopsjon.

For det andre foreslås det at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Bakgrunnen for forslaget, som er tatt inn i § 3 andre ledd, er at utvalget vil kunne motta opplysninger fra personer som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Som det fremgår av lovutkastet § 3 andre ledd andre punktum skal den strengere taushetsplikten gjelde også etter at utvalgets arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. Det følger forutsetningsvis av dette at den strengere taushetsplikten også vil gjelde for de som er ansatt i eller som ellers utfører tjeneste for arkivdepotet.

Departementet legger til grunn at lovutkastet § 3 gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.»

6.2 Høringsinstansenes syn

Arkivverket, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Datatilsynet, Finansdepartementet, Kripos, Norsk Redaktørforening, Politidirektoratet, Skattedirektoratet og Verdens Barn har uttalt seg om høringsforslaget knyttet til utvalgets taushetsplikt.

Datatilsynet og Arkivverket støtter forslaget i § 3 annet ledd om at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, så skal de strengere reglene gjelde. Datatilsynet mener dette vil være et egnet tiltak med tanke på det generelle fritaket for taushetsplikt som hjemles i lovforslaget § 2. Arkivverket er positive til at det også er presisert at den strengere taushetsplikten til utvalget også gjelder etter at utvalgets arkivmateriale er avlevert til arkivdepot, og ber om at opplysninger som er underlagt en strengere taushetsplikt merkes tydelig.

Bufdir støtter utkastet til § 3, og understreker at utvalget ikke kan offentliggjøre opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Direktoratet påpeker også viktigheten av at utvalget ikke gjengir identifiserbare opplysninger i rapporten sin. Selv om opplysninger er anonymiserte, kan omtale av opprinnelsesland og antall adopsjoner gjennomført fra landet kan bidra til identifisering.

Skattedirektoratet viser til at det kan være enkelte opplysninger som ikke er «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13, som er taushetsbelagte etter folkeregisterloven § 9-1. Skattedirektoratet mener likevel at det ikke foreligger gode grunner for at opplysninger som gis til utvalget fra Folkeregisteret, skal ha et sterkere vern enn forvaltningsloven §§ 13 flg., og at virkeområdet til lovforslaget § 3 annet ledd bør avgrenses til ikke å gjelde opplysninger fra Folkeregisteret. Direktoratet mener videre at det kan reises spørsmål ved om det er behov for å avskjære videreformidling av opplysninger fra Folkeregisteret til politi eller andre kontrollorganer, da disse i mange tilfeller uansett vil være tilgjengelige for politiet, jf. politiloven § 29a. Finansdepartementet støtter Skattedirektoratets merknader.

Kripos støtter ikke lovforslaget § 3 første ledd siste punktum, og mener at et unntak fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 vil kunne svekke tilliten til politiet, domstolene og myndighetsapparatet. Kripos mener det vil være klart uheldig om utvalget skal være avskåret fra å dele opplysninger om lovbrudd med påtalemyndigheten.

Verdens Barn, Datatilsynet og Politidirektoratet er enige i departementets forslag om at lovforslaget § 3 første ledd siste punktum skal gjøre unntak fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Politidirektoratet trekker frem at den alminnelige plikten til å avverge straffbare forhold, jf. straffeloven § 196, uansett vil gjelde for utvalget.

Norsk Redaktørforening påpeker at hovedformålet med offentleglova er å sikre mest mulig innsyn i forvaltningen. Foreningen mener at høringsnotatet legger stor vekt på å fremheve hvilke muligheter utvalget vil ha for å unnta opplysninger fra offentligheten. Redaktørforeningen mener det bør tydeliggjøres at mest mulig informasjon om utvalgets arbeid skal være offentlig, samt at utvalget skal vurdere prinsippet om meroffentlighet.

6.3 Departementets vurderinger

6.3.1 Hvilken taushetsplikt som skal gjelde

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om taushetsplikt, jf. lovforslaget § 3 om at medlemmene i utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget, skal ha taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 g. Det samme gjelder forslaget om at dersom utvalget får tilgang til opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal den strengere taushetsplikten gjelde tilsvarende for utvalget.

Departementet viser til at mange av opplysningene utvalget vil få tilgang til, trolig må regnes som svært sensitive. I avveiningen mellom allmennhetens interesser i å få innsyn i informasjonen og hensynet til den enkeltes personvern, har det vært avgjørende for departementet å ivareta den enkeltes personvern. Det er også grunn til å tro at en nokså streng taushetsplikt for utvalget kan bidra til at det med større sannsynlighet får tilgang til sensitive opplysninger.

Ut fra de samme hensyn opprettholdes også forslaget om at den strengere taushetsplikten skal gjelde etter at arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. Den strengere taushetsplikten vil gjelde for de som er ansatt i eller utfører arbeid eller tjeneste for arkivdepotet. Innsyn i opplysninger hos utvalget må vurderes ut fra hvilken taushetsplikt som de konkrete opplysningene er underlagt. Arkivverket har i sin høringsuttalelse vist til at det er ressurskrevende å vurdere innsyn i avlevert arkivmateriale når det gjelder andre taushetspliktregler enn de som følger av offentleglova og forvaltningsloven. For å lette Arkivverkets arbeid i den forbindelse, ber de derfor om at de opplysningene som er underlagt en strengere taushetsplikt merkes tydelig. Departementet har forståelse for at det kan være utfordrende for Arkivverkets ansatte å vurdere hvilke taushetsbelagte opplysninger som kan være underlagt en strengere taushetsplikt mange år etter at utvalgets arbeid er avsluttet, og at det er en fordel om disse er merket. Departementet vil ikke pålegge utvalget denne oppgaven i deres løpende arbeid, men anbefaler at utvalget og sekretariatet merker opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt, dersom dette lar seg gjøre sett hen til arbeidsmengde og tidsbruk.

Skattedirektoratet, med støtte fra Finansdepartementet, har påpekt at intensjonen med opplysninger i Folkeregisteret er at de skal brukes. Det er en egen bestemmelse om taushetsplikt i folkeregisterloven § 9-1, men normalt vil de ordinære taushetspliktsreglene i forvaltningsloven gjelde etter at Folkeregisteret har oversendt taushetsbelagte opplysninger til offentlige organer. I tråd med Skattedirektoratets høringsinnspill, foreslår departementet derfor en reservasjon i lovforslaget § 3 annet ledd om at reglene om strengere taushetsplikt kun gjelder for opplysninger som utvalget mottar etter lovforslaget § 2 første ledd. Dersom utvalget innhenter opplysninger fra Folkeregisteret etter lovforslaget § 2 tredje ledd, vil den ordinære taushetsplikten etter forvaltningsloven gjelde, jf. lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet opprettholder at utvalgets taushetsplikt etter lovforslaget § 3 ikke skal være til hinder for at utvalget deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for utvalget, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Departementet legger vekt på at den strenge taushetsplikten i lovforslaget i slike tilfeller også pålegges den eksterne.

Utvalget og de som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget vil ha taushetsplikt om sikkerhetsgradert informasjon. Det samme gjelder de som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for arkivdepotet. Dette følger av sikkerhetsloven § 5-4 annet ledd og departementet finner ikke at det er nødvendig å ta inn en henvisning til dette i lovforslaget, eller å ta inn en egen bestemmelse om forholdet til sikkerhetsloven.

Når det gjelder utvalgets bruk av taushetsbelagte opplysninger, legger departementet som nevnt over til grunn at taushetsplikten etter lovforslaget § 3 ikke er til hinder for at utvalget deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for utvalget, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Informasjon som utvalget mottar, skal sikres på betryggende måte slik at bevisverdien og taushetsplikten ivaretas. Departementet finner ikke grunn til å regulere dette nærmere i lovforslaget.

Departementet opprettholder høringsforslaget når det gjelder taushetspliktens varighet, slik at taushetsplikten faller bort etter de ordinære reglene i forvaltningsloven eller annet regelverk. Det følger av forvaltningsloven § 13 c tredje ledd annet punktum at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år. Dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde også med hensyn til taushetspliktens varighet. Som påpekt i Arkivverkets høringsuttalelse, kan Riksarkivaren forlenge taushetsplikten for opplysninger i saker som befinner seg hos Arkivverket når hensyn til personvern tilsier det, jf. forvaltningsforskriften § 11.

6.3.2 Plikt til å avverge straffbare forhold, opplysningsplikt til barnevernet mv.

Lovforslaget regulerer utvalgets taushetsplikt. Andre steder i lovverket finnes det bestemmelser om varsling eller avverging som går foran lovbestemt taushetsplikt. Slike regler vil også gjelde for de som pålegges taushetsplikt gjennom dette lovforslaget.

I høringen ba departementet særskilt om innspill til lovforslaget § 3 første ledd siste punktum, som gjør unntak fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Bestemmelsen fastslår at taushetsplikten etter forvaltningsloven ikke er til hinder for at forvaltningsorganer på nærmere vilkår kan anmelde eller gi opplysninger til påtalemyndigheten om lovbrudd. Forslaget om å gjøre unntak fra bestemmelsen vil altså innebære at utvalget ikke kan anmelde eventuelle lovbrudd det avdekker.

Politidirektoratet, Datatilsynet og Verdens barn støtter lovforslaget. Kripos mener forslaget vil kunne svekke tilliten til politiet, domstolene og myndighetsapparatet.

Departementet opprettholder lovforslaget § 3 første ledd siste punktum om at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Departementet viser til begrunnelsen i høringsnotatet, hvor det heter:

«Departementet viser til at utvalget skal gjøre en gransking på systemnivå av adopsjoner tilbake i tid. Det antas derfor at eventuelle forhold som kan dukke opp i de fleste tilfeller vil være foreldet. Utvalgets oppgave er ikke å vurdere konsekvenser av eventuelle ulovligheter som avdekkes. Det er også sentralt for utvalgets arbeid å få frem alle relevante opplysninger, og at enhver skal kunne ta kontakt og forklare seg uten frykt for eventuelt straffansvar. Dette reflekteres også i lovutkastet § 5 om forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak, se nærmere om dette under punkt 4.7.

Dersom det ikke gjøres unntak, kan man risikere at opplysninger holdes tilbake og vanskeliggjør utvalgets arbeid. Departementet viser videre til at tilsvarende unntak er tatt inn i lov om informasjonstilgang m.m. for blant annet NAV-utvalget, Koronakommisjonen, Ekstremismekommisjonen, Koronautvalget og Baneheia-utvalget. For Sannhets- og forsoningskommisjonen fant man det ikke nødvendig med et slikt unntak. Departementet bemerker at sakene som granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner skal se på, er internasjonale, og innebærer at mye av saksforholdet, og eventuelle lovbrudd, vil gjelde forhold i andre land. Dette i motsetning til Sannhets- og forsoningskommisjonen, som undersøkte saker i Norge.

Departementet legger avgjørende vekt på å tilrettelegge for at sakene opplyses så godt som mulig, både for at utvalget skal få et mest mulig helhetlig og sannferdig bilde av situasjonen, også med sikte på læring og forbedring av systemet for utenlandsadopsjon.»

I tråd med innspillet fra Politidirektoratet vil departementet videre påpeke at den alminnelige plikten til å avverge et straffbart forhold, som følger av straffeloven § 196, også vil gjelde for medlemmene i utvalget og de som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget. Avvergeplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt og vil dermed ha forrang, jf. straffeloven § 196 første ledd annet punktum. Videre gjelder plikten som følger av straffeloven § 226, til å varsle om opplysninger som godtgjør at en uskyldig person er tiltalt eller dømt. Departementet vil også nevne at opplysningsplikten til barnevernet etter barnevernloven § 13-2 første ledd vil gjelde.

Skattedirektoratet, med støtte fra Finansdepartementet, mener det kan reises spørsmål ved om det er behov for å avskjære videreformidling av opplysninger fra Folkeregisteret til politi eller andre kontrollorganer. Departementet ser ikke at det er behov for å presisere forholdet mellom politiloven § 29 a og lovforslaget § 3 første ledd siste punktum i lovteksten.

6.3.3 Straffansvar for brudd på taushetsplikten

Den som krenker taushetsplikten som følger av lovforslaget § 3, vil klart omfattes av den objektive gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209, som gjelder «den som krenker taushetsplikt som han eller hun har i henhold til lovbestemmelse eller forskrift». Brudd på taushetsplikten etter lovforslaget § 3 kan derfor straffes etter straffeloven § 209, eller etter § 210 ved grovt brudd. Ut fra dette finner departementet ikke grunn til å ta inn en henvisning til straffeloven i lovforslaget § 3, og opprettholder derfor høringsforslaget også på dette punktet.

Dette lovforslaget retter seg kun mot utvalget og den som utfører tjenester eller arbeid for utvalget, og det forutsettes at disse personene vil gjøres kjent med at brudd på taushetsplikten kan medføre straffansvar. Straffeloven § 211 gjelder brudd på taushetsplikt for enkelte yrkesgrupper. Departementet finner det ikke tvilsomt at utvalgsmedlemmene og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for utvalget, ikke er omfattet av den personkretsen som kan straffes etter straffeloven § 211, og de mottar dessuten opplysninger i kraft av sitt verv i utvalget, ikke i anledning sin vanlige stilling.

6.3.4 Behandling av innsynskrav og presentasjon av materialet

Departementet legger til grunn at utvalget vil håndtere presentasjonen av de mottatte opplysningene på en forsvarlig måte. Utvalget skal ivareta sin taushetsplikt, og vil kunne se hen til tidligere utredninger fra andre utvalg og kommisjoner. For øvrig viser departementet til det som er nevnt om utvalgets forhold til offentleglova under punkt 3.4.

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal legge frem funnene sine i en norsk offentlig utredning (NOU). Eventuelle enkeltsaker som omtales i utvalgets rapport skal anonymiseres. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har trukket frem betydningen av at utvalget sørger for tilstrekkelig anonymisering av eventuelle opplysninger som legges frem i rapporten. En omtale av en adoptert person uten oppgitt navn og fødselsdato kan i enkelte tilfeller likevel identifiseres ut fra eksempelvis tilhørende opplysninger om opprinnelsesland og antall adopsjoner fra det aktuelle landet. Departementet presiserer at dersom eventuelle enkeltsaker blir omtalt, må opplysninger være anonymiserte i en slik forstand at det ikke skal være mulig å identifisere den det gjelder. Dette vil også gjelde ved behandling av innsynskrav.

Departementet kan ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn for personsensitive opplysninger. Personsensitive opplysninger vil i all hovedsak være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og dermed unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. Departementet kan heller ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn i dokumenter utlevert fra politiet.

For øvrig vil flere regler i offentleglova om unntak fra innsyn kunne være aktuelle. I utgangspunktet gjelder offentleglova fullt ut for utvalget, noe som innebærer at utvalget selv skal behandle mottatte innsynskrav, jf. offentleglova § 29 første ledd. Avgjørelsene til offentlige utvalg etter offentleglova kan påklages, jf. lovens § 32 første ledd. Da utvalget er uavhengig i sitt virke vil klageinstansen være det administrativt overordnede organet, jf. offentlegforskrifta § 11 første ledd. For utvalget vil dette være Barne- og familiedepartementet.

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal legge til rette for mest mulig åpenhet i arbeidet sitt. Departementet foreslår likevel ikke å pålegge utvalget en plikt til å publisere journalen sin løpende på internett. Dette spørsmålet er ikke i dag regulert i lovverket, men departementet viser til at offentlegforskrifta § 6 som er vedtatt, men ikke er trådt i kraft, omhandler tilgjengeliggjøring av journaler på internett. Offentlige utvalg og kommisjoner omfattes ikke av plikten til å gjøre journalen tilgjengelig for allmenheten på internett etter forskriften § 6 første ledd. Etter § 6 andre ledd er enkelte organer ikke i noe tilfelle omfattet av plikten til å gjøre journalen sin tilgjengelig på internett. Utvalget har en del til felles med noen av disse organene, siden utvalget vil komme til å innhente svært sensitiv informasjon. Dette taler mot at utvalget pålegges å gjøre journalen sin tilgjengelig på internett.

Departementet legger til grunn at utvalgets samlede arbeid ikke kan anses som et «kontroll- og reguleringstiltak» etter offentleglova § 24 første ledd, og at utvalget dermed ikke generelt kan unnta sine dokumenter med hjemmel i denne bestemmelsen. Det kan imidlertid tenkes at bestemmelsen i enkelte tilfeller kan komme til anvendelse, avhengig av det enkelte dokuments innhold, for eksempel dersom utvalget har innhentet opplysninger som omhandler offentlige kontroll- og reguleringstiltak.