4 Gjeldande rett

4.1 Barnehagar

Barnehagelova inneheld ingen føresegner som regulerer bruk av ansiktsdekkjande plagg. Spørsmålet er dermed om barnehagelova gir barnehageeigarar lovheimel til å fastsetje reglar om bruk av slike plagg i barnehagen.

Det går fram av barnehagelova § 7 fjerde ledd at barnehageeigaren skal fastsetje vedtektene for barnehagen. Spørsmålet om kva som kan regulerast i vedtektene til barnehagen, var tidlegare regulert i barnehagelova § 15. I den oppheva § 15 var det gitt ei uttømmande regulering av kva for opplysningar som skulle takast inn i vedtektene. Alle desse opplysningane var knytte til korleis barnehageeigaren dreiv barnehagen, og var meinte å gi informasjon til foreldra til barna. Føresegna gav dermed ikkje barnehageeigaren lovheimel til å fastsetje reglar om bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagen.

Det går fram av merknaden til § 7 fjerde ledd at føresegna er meint å vidareføre den oppheva føresegna i § 15, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Det må dermed leggjast til grunn at heller ikkje § 7 fjerde ledd gir barnehageeigaren lovheimel til å fastsetje reglar om bruk av ansiktsdekkjande plagg.

Spørsmålet om barnehageeigaren i kraft av den alminnelege styringsretten kan forby dei tilsette å nytte ansiktsdekkjande plagg, er omtalt under punkt 4.8.

4.2 Skolar regulerte av opplæringslova

Bruk av ansiktsdekkjande plagg i grunnskolen og vidaregåande opplæring er ikkje regulert i opplæringslova.

Det følgjer av opplæringslova § 9 A-10 at kvar skole skal ha eit ordensreglement som gir reglar om åtferd og om kva reaksjonar som kan nyttast ved brot på reglementet. Ot.prp. nr. 46 (1997–98) punkt 20.4, jf. 20.2.1, fastslår at føresegnene gir kommunane og fylkeskommunane kompetanse og plikt til å fastsetje ordensreglement. Vidare følgjer det av merknaden til § 3-7 i Ot.prp. nr. 46 (1997–98), jf. omtale av tidlegare lovføresegn om ordensreglement i NOU 1995: 18 punkt 30, at det er opp til skoleeigaren å bestemme kva slags reglar og reaksjonar som skal gjelde for elevane, innanfor rammene av opplæringslova og anna generell lovgiving. Det er fastsett i lova at fysisk refsing eller anna krenkjande behandling ikkje kan nyttast som reaksjon. Det er vidare lagt til grunn eit forholdsmessigprinsipp gjennom forvaltningspraksis. Det betyr at reaksjonen må stå i høve til brotet.

Opplæringslova § 9 A-11 har reglar om bortvising frå undervisninga. Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje nærmare reglar om bortvising i ordensreglementet for høvesvis grunnskoleelevar og elevar i vidaregåande opplæring. Eit vilkår for å nytte bortvising som reaksjon er at eleven har brote reglementet i alvorleg grad eller fleire gonger. Elevar på 1. til 7. trinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, elevar på 8. til 10. trinn kan visast bort i opptil tre dagar, og elevar i vidaregåande opplæring kan visast bort i opptil fem dagar eller for resten av skoleåret dersom brota er særleg alvorlege. Det er rektor som gjer vedtak om bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven. Bortvising for resten av skoleåret i vidaregåande opplæring må vedtakast av fylkeskommunen. Opplæringslova § 9 A-11 siste ledd bestemmer at andre hjelpe- eller refsingstiltak skal ha vore vurderte før det blir gjort vedtak om bortvising.

Plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet kan vere til hinder for god kommunikasjon, noko som er avgjerande for at elevar skal kunne lære godt og trivast. Læring og trivsel ligg innanfor rammene av opplæringslova og er sentralt i den verksemda som skoleeigaren har fått kompetanse til å fastsetje reglar for gjennom ordensreglementet. Departementet har lagt til grunn at skoleeigaren i ordensreglementet sitt kan vedta forbod mot å bruke plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, dersom forbodet er nøytralt utforma, grunngitt i eit sakleg formål, nødvendig og ikkje uforholdsmessig inngripande.

Enkelte kommunar og fylkeskommunar har teke føresegner om bruk av ansiktsdekkjande plagg inn i ordensreglementet for grunnskolane og dei vidaregåande skolane sine, til dømes Oslo kommune, Buskerud fylkeskommune og Østfold fylkeskommune. Føresegnene er utforma som lokale forbod mot å bruke hovudplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet. Forboda gjeld alle former for plagg som dekkjer ansiktet heilt eller delvis – både plagg som nikab og burka og lue eller skjerf som er brukt på ein slik måte at plagget dekkjer heile eller delar av ansiktet.

Til dømes har Østfold fylkeskommune teke inn denne føresegna i ordensreglementet for dei vidaregåande skolane sine:

«Bruk av plagg som helt eller delvis dekker elevenes ansikt er ikke tillatt i undervisningssituasjoner. Forbudet omfatter ikke hodeplagg der ansiktet er fullt synlig. Ved uenighet avgjør rektor hva som er undervisningssituasjoner.»

Yrkesopplæring i bedrift er regulert noko annleis enn opplæring i skole. Nærmare føresegner om dette følgjer av kapittel 4 i opplæringslova. Når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar får opplæring i bedrift, er dei å rekne for arbeidstakarar i den bedrifta dei har inngått arbeidsavtale med, med dei rettane og pliktene som følgjer av arbeidsrettslege reglar og tariffavtalar, jf. § 4-2 andre ledd. Når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar får opplæring i skole, gjeld reglane i opplæringslova for elevar, jf. opplæringslova § 4-1 andre ledd.

4.3 Skolar regulerte av friskolelova

Friskolelova regulerer frittståande skolar som er godkjende etter friskolelova og får statsstøtte. Bruk av ansiktsdekkjande plagg i friskolar er ikkje regulert i friskolelova.

Frittståande skolar har reglar om ordensreglement i friskolelova § 3-9, som langt på veg er likelydande med reglane om ordensreglement i opplæringslova § 9 A-10. Styra for friskolane har same kompetanse som skoleeigarane i offentlege skolar til å bestemme kva slags reglar og reaksjonar som skal gjelde for elevane. Dei same grensene for kva styret for friskolane kan fastsetje i ordensreglementet, gjeld òg, jf. det som er skrive om dette i punkt 4.2, Friskolelova § 3-10 har føresegner om bortvising som er likelydande med føresegnene i opplæringslova § 9 A-11 om bortvising, sjå punkt 4.2.

Så langt departementet er kjende med, er det ingen friskolar som har teke inn forbod mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet i ordensreglementet sitt.

4.4 Skolar godkjende etter kapittel 4 i vaksenopplæringslova

Formålet med vaksenopplæringslova er ifølgje § 1 i lova å fremje livslang læring ved å leggje til rette for organiserte læringsaktivitetar ved sida av det formelle utdanningssystemet. Lova skal bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle, og slik fremje utvikling hos den enkelte og møte behova i samfunns- og arbeidslivet.

Private skolar som har kurstilbod på minimum eit halvt skoleår og som ønskjer ein særskild livssynsmessig profil eller eit særskilt pedagogisk særpreg, kan bli godkjende og få statstilskot etter kapittel 4 i vaksenopplæringslova. Skolane kan få godkjent eigne læreplanar og arbeidsformer.

Vaksenopplæringslova har ingen uttrykkjeleg heimel for skolar som er godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4, til å regulere bruk av ansiktsdekkjande plagg. Vaksenopplæringslova § 24 gjer at friskolelova § 3-9 om ordensreglement gjeld tilsvarande for skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4. Sjå omtalen av friskolelova § 3-9 i punkt 4.3. Departementet er ikkje kjende med at nokon av desse skolane har forbod mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet i ordensreglementa sine.

4.5 Folkehøgskolar

Ein folkehøgskole er ein eksamensfri skole der elevane bur på internat på skolen. Det finst kring 80 folkehøgskolar, fordelte over heile landet. Folkehøgskolane utgjer eit alternativ og supplement til det formelle utdanningssystemet.

Folkehøgskolelova har ingen uttrykkjeleg heimel for å regulere bruk av ansiktsdekkjande plagg. Folkehøgskolelova har heller ingen føresegner som direkte regulerer høvet til å fastsetje ordensreglement eller andre reglar om åtferda til elevane på skolen.

Inntak til folkehøgskolar er ikkje ein rett, og folkehøgskolelova overlèt i stor grad til den enkelte folkehøgskolen å utforme innhaldet i og rammene for tilbodet. Gjennom å søkje seg til og ta imot plass ved ein folkehøgskole vil den enkelte samtykkje i reglane som er fastsette ved folkehøgskolen. Så langt departementet er kjende med, er det fastsett ordensreglement ved alle folkehøgskolane i landet. Ordensreglementet er fastsett av styret for den enkelte folkehøgskolen. Departementet er ikkje kjende med at det finst folkehøgskolar som har innført forbod mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet.

4.6 Universitet, høgskolar og fagskolar

Universitet og høgskolar har eit ansvar for å sikre at undervisning, forsking og fagleg og kunstnarisk utviklingsarbeid held eit høgt fagleg nivå og blir utført i samsvar med anerkjende vitskaplege, kunstfaglege, pedagogiske og etiske prinsipp. Universitets- og høgskolelova har ingen uttrykkjeleg heimel for å regulere bruk av ansiktsdekkjande plagg. Den som underviser ved universitet eller høgskole, har eit sjølvstendig fagleg ansvar for innhald i og opplegg av undervisninga innanfor dei rammene institusjonen fastset, eller som følgjer av lov eller i medhald av lov, jf. § 1-5 fjerde ledd. Universitet og høgskolar skal sjå til at kunnskapane og dugleikane til kandidatane blir prøvde og vurderte på ein upartisk og fagleg forsvarleg måte, jf. § 3-9 første ledd. Styra for universiteta og høgskolane fastset sjølv forskrift om avlegging av og gjennomføring av eksamenar og prøver, jf. § 3-9 sjuande ledd.

Departementet har lagt til grunn at dersom institusjonane meiner det er nødvendig av faglege omsyn, kan dei fastsetje eit forbod mot at studentane i undervisnings- eller eksamenssituasjonar bruker plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet deira. Eit slikt forbod må vere nøytralt og ikkje-diskriminerande.

Den som tilbyr fagskoleutdanning, skal ha ein plan for innhaldet i utdanninga og korleis denne skal gjennomførast, jf. fagskolelova § 5. Styret for fagskolen skal sjå til at kunnskapane, dugleikane og den generelle kompetansen til studentane blir prøvd og vurdert på ein upartisk og fagleg forsvarleg måte, jf. fagskolelova § 6 første ledd. Styret gir sjølv forskrift om avlegging av og gjennomføring av eksamenar, prøver og anna arbeid, jf. § 6 femte ledd.

Departementet har lagt til grunn at fagskoler, på same måte som universitet og høgskoler, kan fastsetje eit forbod mot at studentane i undervisnings- eller eksamenssituasjonar bruker plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet deira, dersom fagskolen meiner det er nødvendig av faglege grunnar.

Dei aktuelle føresegnene i universitets- og høgskolelova gjeld både statlege og private universitet og høgskolar, uavhengig av om dei får statstilskot. Føresegnene i fagskolelova gjeld alle fagskolar uavhengig av eigarskap og eventuelle tilskot frå stat, fylkeskommune eller andre. Departementet legg derfor til grunn at alle universitet, høgskolar og fagskolar i tråd med gjeldande rett kan fastsetje eigne forbod mot bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, gitt at dei andre vilkåra er oppfylte.

4.7 Ordningane etter introduksjonslova

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonslova) regulerer deltaking i og gjennomføring av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nykomne innvandrarar. Formålet med lova er å styrkje høvet nykomne innvandrarar har til å delta i yrkes- og samfunnslivet, og det økonomiske sjølvstendet deira.

I målgruppa for introduksjonsprogrammet er blant anna flyktningar og familiemedlemmene deira. Berre personar mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggjande kvalifisering, har plikt og rett til å delta i programmet. Eit vilkår er òg at dei er nykomne, det vil seie at det er mindre enn to år sidan busetjing i ein kommune, og at dei er busette etter avtale mellom utlendingsmyndigheitene og kommunen. Plikt og rett til å delta i introduksjonsprogrammet tek til å gjelde først etter busetjing eller etablering i ein kommune.

Kvalifiseringa skal minst innehalde opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som førebur til arbeid eller utdanning. Deltakarane får introduksjonsstønad. Stønaden er individbasert, og deltakarane får trekk i stønaden ved ugyldig fråvær.

Målgruppa for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er større enn målgruppa for introduksjonsprogrammet. Innvandrarar mellom 16 og 55 år har plikt og rett til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom dei har eit opphaldsløyve som dannar grunnlag for permanent opphald. Dette er til dømes personar som får asyl, og dei som får opphald av verneliknande grunnar.

Personar som er omfatta av plikt og rett til å delta i opplæring, har òg plikt til å gå opp til avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap. Personar som har tilstrekkelege kunnskapar i norsk eller tilstrekkelege kunnskapar om samfunnet, kan søkje fritak frå plikt til opplæring og/eller plikt til å gå opp til avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap. Gjennomført pliktig opplæring og dokumentasjon av munnlege dugleikar på eit visst nivå er frå 1. januar 2017 òg eit vilkår for permanent opphaldsløyve og statsborgarskap.

I introduksjonslova er det etablert eit høve til å gje sanksjonar. Deltaking i introduksjonsprogram og deltaking i opplæring i norsk- og samfunnskunnskap kan stansast dersom det er forhold ved den enkelte som tilseier at vedkommande bør takast ut av ordninga.

Med heimel i introduksjonslova § 7 kan kommunen stanse introduksjonsordninga for den enkelte, dersom det er sakleg grunngitt i omstenda kring den enkelte. Med heimel i introduksjonslova § 19 fjerde ledd kan kommunen på same vilkår stanse opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Introduksjonsprogrammet kan stansast anten mellombels eller permanent. Ved mellombels stans skal det gjerast vedtak om kor lenge opplæringa skal opphøyre.

Mellombels stans kan vere for ein periode på inntil tre månader. Kor grov situasjonen er vil i praksis avgjere kva for reaksjonsform som blir nytta. Mellombels stans kan til dømes nyttast om kommunen ønskjer å gi deltakaren eit høve til å endre framferda si eller innstillinga til å delta i introduksjonsordninga. Eit vedtak om stans inneber at deltakaren, anten for ein periode eller permanent, ikkje lenger er deltakar i introduksjonsprogrammet og derfor ikkje har rett til introduksjonsstønad.

Stans i opplæringa i norsk- eller samfunnskunnskap inneber at den individuelle retten opphøyrer, anten for ein periode eller permanent. Også her kan mellombels stans gjelde inntil tre månader. Dei som har fått stansa opplæringa si permanent, har sjølv ansvaret for å oppfylle plikta på anna vis. Dei må eventuelt sjølv betale for opplæringa som står att for at dei skal oppfylle plikta si. Om ein person ikkje oppfyller plikta, kan konsekvensen bli at vedkommande ikkje oppfyller vilkåra for permanent opphaldsløyve og statsborgarskap.

Kva som er meint med sakleg grunngitt, skal vurderast konkret i kvart enkelt tilfelle. Forhold som kan føre til stans, er blant anna omfattande fråvær frå programmet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og da særleg ugyldig fråvær. Når kommunen avgjer å stanse programmet eller opplæringa anten mellombels eller permanent, er det eit enkeltvedtak, jf. § 21 første ledd bokstav c, og reglane for enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld. Deltakarane kan klage vedtaket inn for fylkesmannen, jf. § 22.

Introduksjonslova har ikkje føresegner som regulerer klesdrakt for deltakarane i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk- og samfunnskunnskap. Kommunen har etter dagens regelverk ikkje heimel til å forby bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet til deltakarane i ordningane.

4.8 Styringsretten til arbeidsgivarar

Høvet arbeidsgivarar har til å regulere åtferda til dei tilsette på arbeidsplassen, følgjer av den ulovfesta styringsretten. Styringsretten er retten arbeidsgivarar har til å organisere, leie, fordele og kontrollere arbeidet. Styringsretten er òg omtalt som retten arbeidsgivarar har til å ta avgjerder som gjeld arbeidsforholda og verksemda.

Styringsretten til arbeidsgivarar er avgrensa av den individuelle arbeidsavtalen og av lovgiving. Styringsretten er òg avgrensa av rettspraksis og sedvane. Det følgjer av langvarig norsk rettspraksis at det arbeidsgivarar avgjer innanfor styringsretten, må kvile på saklege omsyn. Arbeidsgivarar skal ikkje ta avgjerder baserte på utanforliggjande omsyn, som til dømes avgjerder baserte på kjønn, religion eller etnisk bakgrunn. Døme på forhold arbeidsgivarar typisk kan regulere som ledd i styringsretten, er rutinar for vaktordningar, fordeling av ferietid og om arbeidstakarane skal nytte uniform.

Plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, kan vere til hinder for god kommunikasjon, noko som er avgjerande for læring og trivsel. Læring og trivsel er kjerneelement i verksemda til barnehagar og utdanningsinstitusjonar. Eit forbod mot slike plagg retta mot tilsette i barnehagar og undervisningssituasjonar vil dermed, slik departementet ser det, vere sakleg grunngitt. Departementet legg til grunn at eit forbod for tilsette i barnehage, skole, fagskoleutdanning, høgare utdanning og ordningane etter introduksjonslova mot å bruke plagg som heilt eller delvis dekkjer til ansiktet, vil liggje innanfor grensene for styringsretten til arbeidsgivarar.

4.9 Religionsfridom etter Grunnlova og EMK

Reguleringa ved den enkelte institusjonen av rettar og plikter for tilsette, elevar, studentar og deltakarar i ordningar etter introduksjonslova, må liggje innanfor konstitusjonelle og menneskerettslege rammer.

I tolkingsutsegna av 21. august 2007 (JDLOV-2006-7530) vurderte lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet om religionsfridommen, slik han er nedfelt i Grunnlova, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 18, er til hinder for å forby bruk av ansiktsdekkjande plagg i offentlege skolar. Lovavdelinga meinte at forbod som er grunngitt i eit sakleg formål, som er nødvendig, og som ikkje er uforholdsmessig inngripande, ikkje vil vere i strid med trus- og livssynsfridommen eller diskrimineringslovverket. Lovavdelinga slo fast at praktiske utfordringar med kommunikasjonen i undervisningssituasjonen og det sosiale samværet mellom elevane, kan gjere at eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg, som er nøytralt utforma, ikkje er i strid med menneskerettane. Lovavdelinga påpeika at det same truleg vil gjelde for vaksenopplæring og på skoleområdet i pausar og liknande utanfor undervisningssituasjonen.

Vurderinga til lovavdelinga frå 2007 gjaldt eit forbod retta mot elevar og deltakarar i offentlege skolar og vaksenopplæring. I utsegna frå lovavdelinga 18. januar 2017 (JDLOV-2016-6700) har lovavdelinga vurdert forholdet til religionsfridommen ved eit mogleg nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og utdanningsinstitusjonar. Denne vurderinga knyter seg til både private og offentlege utdanningsinstitusjonar og til både tilsette og elevar, studentar og deltakarar i opplæring etter introduksjonslova. Vurderinga frå lovavdelinga 23. januar 2017 er nærmare omtalt i punkt 9.3.

4.10 Diskrimineringslovgivinga

Likestillings- og diskrimineringslova § 6 forbyr diskriminering på grunn av religion og livssyn.

Pålegg frå eit universitet, ein fagskole, ein skoleeigar eller ein barnehageeigar til ein arbeidstakar, elev, student eller deltakar i ordning etter introduksjonslova om ikkje å bruke religiøst grunngitte hovudplagg, vil vere å rekne for forskjellsbehandling på grunn av religion. Slik forskjellsbehandling er likevel ikkje i strid med likestillings- og diskrimineringslova dersom pålegget oppfyller krava i § 9 i lova. Det betyr at pålegget er tillate dersom det har eit sakleg formål og er nødvendig for å oppnå formålet. I tillegg må det vere eit rimeleg forhold mellom det universitetet eller høgskolen, fagskolen, barnehageeigaren eller skoleeigaren ønskjer å oppnå med pålegget, og kor inngripande pålegget er for den det gjeld.

Avhengig av omstenda kan eit pålegg om ikkje å nytte visse plagg i arbeidstida eller studie- eller skoletida òg vere å rekne for forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. likestillings- og diskrimineringslova § 6. Likestillings- og diskrimineringsnemnda har til dømes lagt til grunn at eit arbeidsreglement som forbaud bruk av hovudplagg, var lovstridig fordi det i hovudsak ville ramme muslimske kvinner som bruker hijab, sjå klagesak 08/2010.

I vurderinga av om forskjellsbehandlinga har eit sakleg formål, om ho er nødvendig for å oppnå formålet, og om det er eit rimeleg forhold mellom målet med inngrepet og kor inngripande det er for den som er ramma, må ein blant anna sjå til dei internasjonale menneskerettane våre, medrekna praksis frå Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). I punkt 9.3 gir departementet ein nærmare omtale av forholdet til internasjonale menneskerettskonvensjonar. Departementet legg til grunn at eit forbod mot å bruke plagg som heilt eller delvis dekkjer til ansiktet, ut frå omsynet til god samhandling og kommunikasjon, vil liggje innanfor det som er nødvendig, sakleg og forholdsmessig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringslova.