9 Departementet sine vurderingar

9.1 Lovfesting av eit nasjonalt forbod

Det er i dag høve til å forby plagg som dekkjer ansiktet på lokalt nivå, og slik unngå at elevar, studentar og tilsette i barnehagar og utdanningsinstitusjonar dekkjer til ansiktet. Departementet meiner det er behov for nasjonale reglar på dette området. Det er to hovudårsaker til at vi bør ha eit nasjonalt regelverk som regulerer bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og undervisningssituasjonar. For det første hindrar bruken av ansiktsdekkjande plagg god kommunikasjon, noko som kan vanskeleggjere og svekkje utbyttet av opplæringa og samspelet i barnehagar. For det andre er forbod mot plagga nikab og burka i barnehagar og undervisningssituasjonar eit prinsipielt viktig spørsmål, fordi det grip inn i religionsfridommen og privatlivet til den enkelte. Temaet bør derfor løftast opp frå lokalt nivå og drøftast og avgjerast i det øvste folkevalde organet vårt. Slik behandling i ein demokratisk prosess sikrar at reglane blir likare og meir føreseielege for dei som blir omfatta av forbodet.

I eit demokratisk samfunn er openheit og det å vise kven vi er, sett på som grunnleggjande verdiar for samhandling mellom menneske. Barnehagar og skolar er ansvarlege for tryggleiken til barn og elevar. Openheit og identifisering er i slike samanhengar grunnleggjande viktig. Fleire høyringsinstansar som støttar forslaget, har i høyringa gitt uttrykk for at desse verdiane er viktige.

Enkelte vil kunne oppleve eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg som eit inngrep i privatlivet. Lovfesting av eit nasjonalt forbod skaper meir føreseielege vilkår for dei som er omfatta av forbodet, både elevar, studentar og deltakarar i opplæring etter introduksjonslova, og tilsette ved dei ulike institusjonane. Fleire høyringsinstansar som støttar forslaget, har peika på dette.

I høyringa foreslo departementet at forbodet mot ansiktsdekkjande plagg skulle gjelde i barnehagar og utdanningsinstitusjonar på heile institusjonsområdet, i undervisninga, i pausar og friminutt og på turar og arrangement i regi av utdanningssituasjonen m.m. Forbodet blei foreslått å gjelde for elevar, studentar og deltakarar i opplæring etter introduksjonslova, men ikkje for barn i barnehagen. Vidare skulle forbodet ifølgje høyringsforslaget gjelde for tilsette ved alle desse institusjonane.

I høyringa er det komme inn vektige argument mot eit så vidtrekkande forbod som det departementet opphavleg foreslo. Særleg er det komme inn relevante innspel frå universitets- og høgskolesektoren. Vidare slår den politiske plattforma for regjeringa utgått av Høgre, Framstegspartiet og Venstre fast at bruk av ansiktsdekkjande plagg ikkje skal vere tillate i barnehagar og undervisningssituasjonar. Departementet foreslår derfor at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg berre bør gjelde i barnehagar og i situasjonar knytte til undervisning. Forbodet vil ikkje gjelde utanfor sjølve undervisningssituasjonen, som i pausar og liknande.

Departementet har ikkje funne relevant forsking som gir kunnskap om følgjene av bruk av ansiktsdekkjande plagg i undervisninga. Slik departementet ser det, er det likevel nærliggjande å leggje til grunn at bruk av plagg som dekkjer heile eller delar av ansiktet, i mange tilfelle vil svekkje kommunikasjonen og samspelet i barnehagar og undervisning. Dermed blir òg læringsmiljøet som heilskap svekt for barn, elevar og studentar. Læring er ein aktiv prosess som skjer i eit samspel mellom barn og tilsette i barnehagen, elevar og lærarar i skolen, og studentar og forelesarar ved høgskolar og universitet.

Det er vesentleg for små barn i barnehage at dei tilsette ikkje dekkjer til ansiktet, fordi barna enno ikkje har utvikla eit fullverdig verbalt språk. Det same gjeld barn, elevar og studentar som manglar fullutvikla verbalt språk, til dømes dei som har nedsett høyrsle. Men dette er òg viktig for elevar og studentar utan kjende sansetap. Dei er avhengige av å sjå ansiktet på den dei kommuniserer med, for å kunne tolke mimikk og kroppsspråk. I undervisningssituasjonar i skole og høgare utdanning er det òg ønskjeleg, og oftast nødvendig, å sjå heile ansiktet på dei ein kommuniserer med. Det er lett å undervurdere kor viktig ansiktsmimikken til andre er for korleis ein lærer. Mange nyansar i språket blir tydeleggjorde eller forsterka gjennom den nonverbale kommunikasjonen. Denne oppfatninga deler òg Bufdir, som i høyringsfråsegna si uttaler:

«Barnehager og utdanningsinstitusjoner er arenaer der mandatet er knyttet til læring, integrering og kommunikasjon. God kommunikasjon er avgjørende for et godt læringsutbytte og for at barn skal føle seg trygge. Ansiktstildekking vil kunne påvirke læringsutbyttet og kommunikasjonen negativt der tett dialog er sentralt, og i disse tilfellene kan det begrense institusjonenes mandat. Bufdir deler departementets vurdering av at kommunikasjon er avgjørende for læring, integrering og kommunikasjon.»

Det er vanskeleg å spå utviklinga i talet på kvinner i Noreg som framover ønskjer å bruke ansiktsdekkjande plagg som nikab og burka. Men vi kan ikkje utelukke at fleire kommunar, fylkeskommunar og universitet og høgskolar og fagskolar ser behov for forbod på grunn av ein auke i bruken av nikab og burka. Om talet på kvinner som bruker nikab eller burka skulle komme til å auke, meiner departementet at det er meir formålstenleg å vedta eit nasjonalt forbod no enn å vedta reglar i etterkant.

Det finst ikkje forsking som dokumenterer effektar av å innføre eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg – for den enkelte eller for integreringa av minoritetar i samfunnet. Nokre rapportar har derimot peika på at å innføre eit nasjonalt forbod kan få utilsikta negative konsekvensar, både for kvinnene som ønskjer å bruke ansiktsdekkjande plagg, for integreringa generelt og for konfliktnivået i samfunnet. Eit nasjonalt forbod kan auke symbolverdien og bruken av nikab og burka, og gjennom det bidra til at bruken blir ei kampsak i nokre miljø. Det er ikkje forsking som viser om det er ein årsakssamanheng mellom innføring av forbod og auken i rapportert hatkriminalitet mot muslimar. Også generelle utviklingstrekk i Europa kan spele ei viktig rolle, med ein monaleg auke i talet på flyktningar dei seinaste åra, auka oppslutning kring høgreekstreme politiske parti, auke i fordommar mot og diskriminering av muslimar og auke i radikal, valdeleg islamisme.

Eit argument mot nasjonale reglar er at det ved utforminga i mindre grad vil vere mogleg å ta omsyn til lokale forhold og behov. Lokale forbod kan vere meir fleksible med omsyn til innretning og handheving. Til dette vil departementet seie at den lokale dialogen med den enkelte brukaren av ansiktsdekkjande plagg framleis vil vere sentral med eit nasjonalt forbod. Departementet legg til grunn at institusjonane legg vekt på å løyse sakene gjennom dialog, og så langt det er mogleg unngå å måtte bruke reaksjonar overfor personar som opptrer i strid med forbodet. Departementet viser dessutan til at kommunar og fylkeskommunar må utøve skjønn i val av reaksjon på brot på forbodet overfor elevar i grunnskole og vidaregåande opplæring, og slik tilpasse handhevinga av forbodet til lokale forhold. Departementet påpeikar elles at det vil vere mogleg å fastsetje lokale forbod med eit vidare verkeområde enn det nasjonale forbodet, med føresetnad om at dei lokale forboda ligg innanfor diskrimineringsregelverket, jf. punkt 4.10. Lokale forbod må òg ha heimel i den aktuelle sektorlovgivinga.

Departementet viser vidare til at den politiske plattforma for regjeringa utgått av Høgre, Framstegspartiet og Venstre slår fast at arbeidsgivarar skal ha styringsrett til å nekte tilsette å bruke ansiktsdekkjande plagg i arbeidstida.

Nokre høyringsinstansar har uttrykt at eit nasjonalt forbod er eit unødvendig tiltak, og viser til det låge talet på personar som bruker nikab og burka i Noreg, og at dagens ordning med lokale forbod ser ut til å fungere godt. Departementet meiner likevel at eit nasjonalt forbod er eit klart og nødvendig signal som kan verke førebyggjande og på lengre sikt kan hindre ein auke i bruken av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar.

Departementet meiner det er fleire vektige omsyn som taler for å innføre nasjonale reglar på dette området. Departementet legg særleg vekt på omsynet til likare reglar og likare praksis i heile landet. Forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg grip inn i religionsfridommen. Departementet vurderer at dette tilseier at spørsmålet bør regulerast på nasjonalt nivå. Departementet legg òg vekt på at eit nasjonalt forbod kan verke førebyggjande.

Departementet meiner på denne bakgrunnen at det bør innførast eit nasjonalt forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og undervisningssituasjonar. Den nærmare innretninga av forslaget er drøfta i punkta 9.4–9.7.

Departementet synleggjorde i høyringa at eit alternativ til eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg kunne vere å behalde dagens regelverk med moglegheit for lokale forbod og å innføre ei plikt for institusjonane til anten å gi ei tilvising til skolehelsetenesta eller helsestasjonen for samtale, eller til å gjennomføre samtale med eleven eller studenten som møter opp til undervisning med ansiktsdekkjande plagg.

Fleire høyringsinstansar, blant andre Norsk Sykepleierforbund, Utdanningsforbundet, Helsedirektoratet, Lovisenberg diakonale høgskole og KS, er kritiske til å innføre ei slik plikt til samtale. Norsk Sykepleierforbund peikar på at skolehelsetenesta skal vere eit frivillig lågterskeltilbod for elevar. Samtalar med helsesøster bør ikkje vere ein mogleg reaksjon og dermed ein trussel. Norsk Sykepleierforbund viser vidare til at temaet ansiktsdekkjande plagg vil vere eit naturleg tema for skolehelsetenesta å ta opp i andre samanhengar, både i samtalar, grupper og undervisning i samarbeid med skolen.

Kjølsdalen Montessoriskule SA og Universitets- og høgskulerådet er positive til ei samtaleplikt.

Departementet meiner det i høyringa er komme fram vektige innspel mot forslaget om å innføre ei plikt til å gjennomføre samtale med elevar og studentar som møter opp til undervisning med ansiktsdekkjande plagg. I lys av tilbakemeldingane i høyringa går departementet derfor ikkje vidare med dette forslaget. Av departementet si vurdering over følgjer det at det ikkje er aktuelt å gå vidare med den andre delen av det alternative forslaget, som var å behalde dagens regelverk med moglegheit for lokale forbod.

Departementet har merka seg høyringsinnspelet frå Barneombodet om at barn og unge ikkje har vore høyrde i samband med lovforslaget, og Barneombodet si tilråding om å gjennomføre ei barne- og ungdomshøyring for å høyre kva barn og ungdom sjølv tenkjer om saka. Departementet konstaterer at barn i medhald av artikkel 12 i barnekonvensjonen har ein rett til å bli høyrde i saker som angår dei. Departementet tek med seg innspelet frå Barneombodet og vil vurdere korleis barn kan bli høyrde på ein meir formålstenleg måte i framtidige lovsaker som vedkjem barn.

9.2 Moglege konsekvensar for integrering av eit nasjonalt forbod

Senter for studiar av Holocaust og livssynsminoritetar (HL-senteret) har i eit notat til Kunnskapsdepartementet, «Nasjonalt forbud av ansiktsdekkende hodeplagg i utdanningsinstitusjoner» (2016), gått gjennom forskingslitteraturen som finst, for å få meir kunnskap om a) motivasjonar for bruk av ansiktsdekkjande hovudplagg, b) motivasjonar for forbod mot ansiktsdekkjande plagg, c) konsekvensar av ansiktsdekkjande plagg i ein undervisningssituasjon, d) konsekvensar av eit nasjonalt forbod og e) menneskerettslege dilemma knytte til nasjonale forbod mot særskilde religiøse minoritetar i norsk kontekst. HL-senteret understrekar at det er lite forsking som tek for seg bruk av nikab og burka i Noreg.

Det Europeiske Wergelandsenteret (EWC) har i notatet «Opplevelser med generelle og begrensede forbud mot det å bære religiøse symboler og klær, med fokus på heldekkende plagg i Europa» (2016), sett på a) det europeiske systemet for menneskerettar og religiøse klede og symbol og b) «Sammenliknende praksis i europeiske land».

Wergelandsenterets gjennomgang av erfaringar frå Europa finn ikkje forsking som evaluerer effektar og konsekvensar av generelle eller avgrensande forbod for muslimske kvinner, familiane og lokalsamfunna deira eller konsekvensar for integrering. Samtidig melder muslimske kvinner om auka trakassering, og dei som bruker nikab, seier dei er utsette for det dei oppfattar som muslimhat og meir aggressive åtak. Som ein konsekvens av dette trekkjer kvinnene seg ofte tilbake til heimsfæren (Wergelandsenteret 2016). Det er likevel ikkje mogleg på grunnlag av eksisterande forsking å fastslå sikkert at det er eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg som har vore den direkte årsaka til trakasseringa.

HL-senteret viser til forskingslitteratur som indikerer at kategoriske forbod kan auke symbolverdien av nikab og burka, og bidra til at det blir ei kampsak. Eit forbod kan òg bidra til meir stigmatisering og utanforskap. Dette stadfestar forsking om radikaliseringsprosessar (HL-senteret 2016). I boka Faithonomics åtvarar Brekke (2016) mot utilsikta konsekvensar av religiøse forbod, slik som forbod mot bruk av religiøst grunngitte klesplagg på skolar og universitet. Han meiner at denne typen reguleringar kan ha den motsette effekten av kva dei var tiltenkt, og at dei kan føre til eskalert intoleranse og vald.

HL-senteret peikar i oversikta si på at motivasjonen for bruk av ansiktsdekkjande plagg varierer. Religiøs overtyding, identitetssøk, eksperimentering, opposisjon mot autoritetar, å oppleve problematiske sider ved «vestlege verdiar», motreaksjon på det kvinnene opplever som manglande anerkjenning av muslimar, og muslimsk identitet er alle faktorar som kan bidra til at ein person vel å bruke ansiktsdekkjande plagg. Også press frå familie og nærmiljø kan spele inn. Alder er ein relevant faktor. Bruk av nikab ser ut til å vere sjeldan for yngre jenter, i motsetning til hijab, som i nokre tilfelle blir brukt frå ung alder.

HL-senteret meiner det er grunn til å tru at eit nasjonalt forbod vil kunne oppfattast som eit langt sterkare signal enn lokale forbod, og at eit nasjonalt forbod vil kunne bidra til å gi ansiktsdekkjande plagg ei utvida tyding som protestuttrykk og kampsak.

Departementet viser til at nokre høyringsinstansar, blant andre LDO, har peika på faren for at eit forbod kan resultere i større avstand mellom majoritets- og minoritetsbefolkninga, og slik få uheldige konsekvensar for integreringsprosessen. Departementet har forståing for slike synspunkt, men held fast ved at ulempene ved eit forbod vil vere mindre enn konsekvensane ved å oppretthalde dagens ordning.

Islamsk Råd Norge har i høyringa uttrykt at eit nasjonalt forbod kan føre til meir trakassering av muslimar. Eit nasjonalt forbod vil, slik dei ser det, kunne nøre opp under allereie eksisterande fiendskap mot enkelte minoritetsmiljø og føre til meir ekskludering frå sosiale arenaer og diskriminering innanfor utdannings- og arbeidsliv. Islamsk Råd Norge gir uttrykk for det dei oppfattar som aukande islamofobi og polarisering i det norske samfunnet, noko som er synleggjort gjennom døme på både verbal og fysisk trakassering av kvinner som bruker nikab og hijab i dag. Islamsk Råd Norge fryktar at dette vil akselerere, fordi eit forbod vil kunne bidra til å legitimere trakassering og hatkriminalitet. Islamsk Råd Norge uttrykkjer vidare ei bekymring for at også kvinner som bruker hijab, vil kunne bli ramma. Islamsk Råd Norge viser til at ikkje alle kjenner skilnaden på nikab og hijab. Mange vil kunne dra den slutninga at også hijab er forbode i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar, dersom det blir innført eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg. Eit eventuelt nasjonalt forbod bør, slik Islamsk Råd ser det, først setjast i verk i etterkant av ei grundig konsekvensutgreiing.

Bufdir viser òg i høyringsfråsegna si til at mange ikkje ser ut til å kunne skilnaden mellom hijab, nikab og burka, og at minoritetskvinner blir møtte med førestillingar om at hovudplagget er noko dei er tvinga til å bruke. Departementet merkar seg høyringssvara frå Bufdir og Islamsk Råd Norge, men vurderer det slik at dette er tema som bør følgjast opp med informasjonstiltak.

Også andre høyringsinstansar, som MiRA ressurssenter, har uttrykt bekymring for kva konsekvensar eit nasjonalt forbod kan få for minoritetskvinner og moglegheitene deira for arbeid og utdanning.

Departementet erkjenner at det ikkje kan utelukkast at innføringa av eit nasjonalt forbod kan få negative konsekvensar for integreringa, og at enkelte kvinner som blir omfatta av det, kan oppleve eit nasjonalt forbod som stigmatiserande. Departementet viser likevel til at det allereie i dag eksisterer mange lokale forbod, og at eit nasjonalt forbod vil verke meir føreseieleg og rettferdig enn det som er tilfellet i dag. Det vil likevel vere viktig å følgje situasjonen etter at eit nasjonalt forbod er innført, med tanke på å kartleggje kva konsekvensar det har for integreringa generelt og for den enkelte som blir omfatta.

Departementet vil vidare understreke at det ikkje er noka motsetning mellom å innføre eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved undervisningssituasjonar, og høvet kvar enkelt institusjon har til å gå i dialog lokalt med dei som blir omfatta av forbodet. Departementet understrekar tvert imot at det er viktig at den enkelte institusjonen framleis legg vekt på god dialog med den tilsette, eleven, studenten eller deltakaren som ønskjer å bruke ansiktsdekkjande plagg, òg etter innføringa av eit nasjonalt forbod.

9.3 Forholdet til Grunnlova og internasjonale konvensjonar til vern av menneskerettane

Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet vurderte på oppdrag frå Kunnskapsdepartementet innføring av eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i private og offentlege barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar opp mot dei menneskerettslege og konstitusjonelle rammene som følgjer av Grunnlova og internasjonale menneskerettskonvensjonar. Vurderinga er gitt att i utsegna frå lovavdelinga av 18. januar 2017 (JDLOV-2016-6700).

Etter at utsegna frå lovavdelinga blei publisert, har EMD avsagt to dommar med relevans for spørsmålet om statar har høve til å forby ansiktsdekkjande plagg. Dette er avgjerdene i sakene Belcacemi og Oussar mot Belgia (no. 37798/13) og Dakir mot Belgia (no. 4619/12). Avgjerdene blei avsagde 11. juli 2017 og følgjer opp resultatet frå dommen S. A. S. mot Frankrike, som er sentral i utsegna frå lovavdelinga. Som i saka om S.A.S. mot Frankrike gjeld avgjerdene eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i det offentlege rommet i Belgia. EMD aksepterte i desse dommane at eit generelt forbod mot ansiktsdekkjande plagg på offentleg stad av omsyn til sosial interaksjon og å leve saman i eit samfunn («living together») ikkje utgjorde eit brot på EMK artikkel 9. Departementet legg til grunn at den siste rettspraksisen frå EMD ikkje gir behov for at lovavdelinga vurderer spørsmålet på nytt.

Under følgjer ei samanfatning av dei viktigaste konklusjonane og vurderingane i utsegna frå lovavdelinga, som departementet sluttar seg til.

• På bakgrunn av praksis frå EMD, særleg storkammerdommen S.A.S. mot Frankrike 1. juli 2014, verkar det klart at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg ved offentlege utdanningsinstitusjonar, frå barnehagar til høgskolar og universitet, ikkje vil vere i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 om religionsfridom, dersom forbodet er grunngitt i omsynet til å sikre til dømes sosial interaksjon, læring og kommunikasjon.

• Det ligg ikkje føre praksis frå EMD som gjeld bruk av religiøse plagg ved private utdanningsinstitusjonar. Mange av omsyna som kan grunngi eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i offentlege utdanningsinstitusjonar, gjer seg likevel gjeldande på tilsvarande måte for private institusjonar. Det vil dermed truleg ikkje vere i strid med EMK artikkel 9 å forby bruk av ansiktsdekkjande plagg òg ved private utdanningsinstitusjonar.

• Eit forbod kan gjelde i undervisninga, på området til utdanningsinstitusjonen i pausar og på turar og liknande som er knytt til undervisninga eller verksemda ved institusjonen.

• Forbodet kan gjelde både barn, elevar, studentar, deltakarar og lærarar og andre tilsette som har nær kontakt med barn, elevar, studentar og deltakarar ved institusjonen.

• Eit forbod vil truleg heller ikkje vere i strid med den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 18 og barnekonvensjonen artikkel 14 om religionsfridom. Utfallet av ei eventuell klagesak om forbod mot ansiktsdekkjande plagg for FNs menneskerettskomité vil likevel vere noko usikkert og avhenge av fleire faktorar.

• Det er ikkje haldepunkt for å gå ut frå at eit forbod vil vere i strid med retten til privatliv, jf. Grunnlova § 2, EMK artikkel 8, SP artikkel 17 og barnekonvensjonen artikkel 13, ytringsfridommen, jf. Grunnlova § 100, EMK artikkel 10, SP artikkel 19 og barnekonvensjonen artikkel 13 eller forbodet mot diskriminering i EMK artikkel 14, SP artikkel 26 og barnekonvensjonen artikkel 2.

Lovavdelinga viser innleiingsvis til utsegna si av 21. august 2007, der dei vurderte om religionsfridommen er til hinder for å forby bruk av ansiktsdekkjande plagg i skolen, jf. EMK artikkel 9, SP artikkel 18, barnekonvensjonen artikkel 14 og daverande § 2 (no § 16) i Grunnlova. Lovavdelinga reknar framleis utsegna frå 2007 for å vere dekkjande når det gjeld forbod mot ansiktsdekkjande plagg i samband med undervisning ved offentlege skolar og på vaksenopplæringssenter. I 2007 konkluderte Lovavdelinga med at eit forbod mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet til elevane i undervisningssituasjonen, ikkje ville vere i strid med religionsfridommen etter dei nemnde føresegnene. Lovavdelinga la blant anna vekt på at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i undervisningssituasjonen er eigna til å vareta legitime føremål etter EMK og andre aktuelle menneskerettslege føresegner. Omsynet til kommunikasjon og læringsutbytte i samband med undervisninga kan falle inn under «andres rettigheter eller friheter», jf. blant anna EMK artikkel 9. Forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i undervisningssituasjonen kan reknast som forholdsmessig, fordi det knyter seg stor samfunnsmessig interesse til at elevane har utbytte av undervisninga, både i skolane og i vaksenopplæringa. Lovavdelinga konkluderte òg – under noko tvil –med at det truleg heller ikkje ville vere i strid med religionsfridommen å forby ansiktsdekkjande plagg på skoleområda i pausar og liknande utanfor undervisningssituasjonen.

Religionsfridommen er verna i Grunnlova § 16, i EMK artikkel 9, i SP artikkel 18 og i barnekonvensjonen artikkel 14. Dei nemnde internasjonale konvensjonane er gjennomførte i norsk rett i menneskerettslova § 2 og skal ved motstrid gå føre føresegner i anna lovgiving. Eventuelle avgrensingar i religionsfridommen må dermed halde seg innanfor rammene av Grunnlova § 16, i EMK artikkel 9, i SP artikkel 18 og i barnekonvensjonen artikkel 14. I tillegg må eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg liggje innanfor rammene av retten til privatliv og ytringsfridommen.

Ein første føresetnad for å vurdere eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar opp mot religionsfridommen, er at bruken av plagga er å rekne for religionsutøving. Lovavdelinga drøftar om bruk av plagga nikab og burka kan reknast som religionsutøving. Dei konkluderer med at slik bruk klart er å rekne som religionsutøving etter dei tre internasjonale konvensjonane, truleg òg etter Grunnlova § 16. Plagg som ikkje er religiøst vilkårsbundne, reiser ikkje spørsmål knytte til religionsfridommen.

Lovavdelinga drøftar deretter om eit forbod i lov mot bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar, inneber ei krenking av føresegnene om religionsfridom.

Når det gjeld EMK artikkel 9, meiner lovavdelinga at det framstår som klart at forbod mot ansiktsdekkjande plagg ved offentlege utdanningsinstitusjonar, frå barnehagar til høgskolar og universitet, ikkje er i strid med føresegna. EMK gir høve til å forby bruk av ansiktsdekkjande plagg både i og utanfor undervisninga, inkludert i pausar og på turar og liknande som er knytt til verksemda ved institusjonen. Forbodet kan gjelde både barn, elevar, studentar, deltakarar og lærarar og andre tilsette som har nær kontakt med barn, elevar, studentar og deltakarar i institusjonen. Lovavdelinga viser til rettspraksis frå EMD og går særleg inn i EMDs storkammerdom i S.A.S. mot Frankrike 1. juli 2014. Dette er den einaste dommen som gjeld bruk av plagg som dekkjer ansiktet. EMD kom til at det franske forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg på offentleg stad ikkje er i strid med EMK. Dommen gjeld alle stader som er opne for allmenta. Han er dermed berre relevant for offentlege barnehagar og utdanningsinstitusjonar, men ikkje direkte for private barnehagar og utdanningsinstitusjonar. Argumentasjonen i dommen har ei generell rekkjevidd og er ikkje spesifikt knytt til situasjonen i Frankrike eller den sekulære tradisjonen i landet.

Sjølv om det ikkje ligg føre rettspraksis frå EMD som gjeld forbod mot religiøse plagg eller symbol i private barnehagar og utdanningsinstitusjonar, konkluderer lovavdelinga med at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg vil vere forholdsmessig etter EMK artikkel 9 òg her, fordi dei same omsyna gjer seg gjeldande som ved forbod ved offentlige institusjonar.

Når det gjeld vurderinga av SP artikkel 18 nr. 3, viser lovavdelinga til at EMD og Menneskerettskomiteen i FN tilsynelatande har ulik tilnærming til kva handlingsrom statane har når det gjeld restriksjonar på bruk av religiøst grunngitte plagg. Menneskerettskomiteen har så langt ikkje behandla nokon saker som gjeld forbod mot ansiktsdekkjande plagg som burka og nikab. Utfallet av ei eventuell slik klagesak i framtida vil kunne avhenge av ei rekkje faktorar, blant anna knytt til utforminga av og grunngivinga for det aktuelle forbodet. Det er ikkje nødvendigvis gitt at menneskerettskomiteen vil resonnere langs dei same linjene som EMD gjorde i S.A. S. mot Frankrike. Lovavdelinga går likevel ut frå at eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg som er avgrensa til å gjelde i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar, ikkje vil vere i strid med SP artikkel 18 dersom forbodet er grunngitt i omsynet til integrering, kommunikasjon og læringsutbytte for barna, elevane, studentane eller deltakarane ved institusjonen.

Lovavdelinga legg til grunn at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar som er i samsvar med EMK artikkel 9 og SP artikkel 18, heller ikkje vil komme i konflikt med barnekonvensjonen artikkel 14.

Lovavdelinga drøftar òg om eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar vil kunne komme i konflikt med retten til privatliv, jf. Grunnlova § 2, EMK artikkel 8, SP artikkel 17 og barnekonvensjonen artikkel 13, og ytringsfridommen, jf. Grunnlova § 100, EMK artikkel 10, SP artikkel 19 og barnekonvensjonen artikkel 13. Dei peikar på at mange av spørsmåla som oppstår kring retten til privatliv og ytringsfridommen, i dei fleste tilfelle vil vere dekte av vurderingane som blir gjorde i tilknyting til retten til religionsfridom. Lovavdelinga konkluderer med at det ikkje er haldepunkt for å leggje til grunn at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg ved utdanningsinstitusjonar som ikkje er i strid med religionsfridommen, vil vere i strid med retten til privatliv eller ytringsfridommen.

Lovavdelinga drøftar avslutningsvis forholdet til forbodet mot diskriminering i EMK artikkel 14, SP artikkel 26 og barnekonvensjonen artikkel 2. Lovavdelinga går ut frå at forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar ikkje vil vere i strid med nokon av desse føresegnene. Når det gjeld diskrimineringsforbodet i EMK artikkel 14, viser dei til dommen S.A.S. mot Frankrike, der EMD kom til at det franske forbodet mot ansiktsdekkjande plagg på offentleg stad ikkje var i strid med denne føresegna.

Departementet har merka seg at NIM i fråsegna si støttar konklusjonen til lovavdelinga om at eit forbod som det som er foreslått i høyringa, vil liggje innanfor dei forpliktingane som følgjer av religionsfridommen etter EMK, men meiner spørsmålet om alle delane av det foreslåtte forbodet er i samsvar med religionsfridommen etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar («SP»), er noko meir usikkert.

NIM uttaler vidare:

«Slik det kommenteres i høringsnotatet, synes Menneskerettighetskomiteen å stille noe strengere krav til nødvendighets-/forholdsmessighetsvurderingen etter SP, enn EMD har gjort etter EMK, og synes generelt å ha lagt seg på en mer restriktiv linje når det kommer til hvilke inngrep i religionsfriheten som aksepteres og hvor stor skjønnsmargin statene gis.

Menneskerettighetskomiteen har hittil ikke behandlet enkeltsaker om forbud mot ansiktsdekkende plagg, men på bakgrunn av tidligere praksis fra lignende problemstillinger, er det ingen automatikk i at Menneskerettighetskomiteen vil vurdere spørsmålet på samme måte som det EMD har gjort i en fremtidig sak. I sine konkluderende observasjoner til Frankrikes seneste statsrapport under SP, mente Menneskerettighetskomiteen at forbudet mot ansiktsdekkende plagg på offentlig sted er i strid med religionsfriheten, og at Frankrike burde revurdere forbudet.

Som eksempel på EMDs og Menneskerettighetskomiteens ulike tilnærming i enkeltsaker, er sakene Mann Singh v. Frankrike illustrerende. Sakene gjaldt spørsmålet om et fransk påbud om å være barhodet på identitetsbevisfotografier (henholdsvis førerkort i spørsmålet for EMD og pass i spørsmålet for Menneskerettighetskomiteen) var i samsvar med religionsfriheten etter henholdsvis EMK og SP. EMD kom til at påbudet var i samsvar, mens Menneskerettighetskomiteen kom til motsatt resultat – selv om det gjaldt den samme klageren med tilnærmet den samme klagen. Komiteen mente at Frankrike ikke hadde gitt noen overbevisende begrunnelse for hvorfor et passbilde med turban, som kun dekker toppen på hodet, men hvor fjeset er klart synlig, ville gjøre identifisering vanskeligere når klageren ellers alltid hadde på seg turban i offentligheten.

Menneskerettighetskomiteen har også i flere andre saker om inngrep i religionsfriheten etter SP artikkel 18, konkludert med at religionsfriheten er krenket fordi at statene ikke har tilstrekkelig bevist og/eller begrunnet at det aktuelle inngrepet er nødvendig i den konkrete situasjonen det gjelder.

Sammenfattet kan det synes som SP (og de øvrige FN-konvensjonene) legger opp til et strengere krav til konkretisering enn det som følger av EMK på dette området. […]»

Rettspolitisk forening peikar i høyringsfråsegna si på nokre av dei same forholda som NIM er inne på.

Departementet sluttar seg til synspunkta og vurderingane i høyringsfråsegna frå NIM. Praksis frå Menneskerettskomiteen kan tyde på at komiteen stiller strengare krav til nødvendigheits- og forholdsmessigvurderinga etter SP enn EMD har gjort etter EMK. Departementet har på denne bakgrunnen særleg lagt vekt på omsyn til krav om differensiering, krav til grunngiving og korleis forbodet vil bli praktisert, i vurderingane knytte til utforminga av forbodet i lovproposisjonen. Departementet har òg grundig vurdert utforminga av forbodet i lys av dei mange høyringsinnspela som er kome inn.

9.4 Barnehagar

9.4.1 Kven som skal vere omfatta av forbodet

For dei aller fleste barn utgjer barnehagen den første delen av utdanningsløpet. Formålet med barnehagen er å vareta barnas behov for omsorg og lek, og fremje læring og danning som grunnlag for den allsidige utviklinga til barna, jf. barnehagelova § 1 første ledd. Språkutviklinga til barna er ein viktig del av den allsidige utviklinga til barna. Språkutviklinga til barna omfattar både det verbale og nonverbale språket. Særleg for dei yngste barna i barnehagen, som enno ikkje har utvikla det verbale språket, er andre former for kommunikasjon, som kroppsspråk og ansiktsmimikk, avgjerande for at barnehagen skal kunne oppfylle mandatet sitt. Det er derfor viktig at dei som er tilsette i barnehagen, er kledde på ein måte som gjer det mogleg med alle desse formene for kommunikasjon.

Dei høyringsinstansane som støttar å lovfeste eit nasjonalt forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg, støttar òg at forbodet skal gjelde for barnehagetilsette. Barneombodet viser i fråsegna si til at personar som arbeider med barn, må vere villige til å la barnas behov gå framom eigne interesser. Vidare viser LDO til at ei regulering som forbyr barnehagetilsette å nytte ansiktsdekkjande plagg, vil vere direkte knytt til utføringa av arbeidsoppgåvene i barnehagen. LDO uttaler at ei slik regulering vil skape føreseielege vilkår for både barnehageeigarar og barnehagetilsette. Departementet meiner derfor framleis at forbodet bør gjelde for alle som er fast eller mellombels tilsette i barnehagen. Departementet vurderer det slik at forbodet bør gjelde uavhengig av lengda på tilsetjingsforholdet. Det betyr at forbodet òg vil gjelde for vikarar og andre på korttidsengasjement.

Det er ingen høyringsinstansar som tek opp forslaget om at forbodet òg skal gjelde for andre personar som utfører pedagogiske oppgåver med heimel i barnehagelova. Dette kan til dømes vere personar som er tilsette i kommunen, og som utfører oppgåver knytte til spesialpedagogisk hjelp eller teiknspråkopplæring i barnehagen. Departementet viser til at omsynet til å sikre god kommunikasjon og samhandling òg vil gjere seg gjeldande i slike situasjonar. Departementet vurderer det slik at forbodet derfor òg bør gjelde for andre personar som utfører pedagogiske oppgåver med heimel i barnehagelova.

Departementet meiner at forbodet bør gjelde for studentar eller elevar som deltek i øvingsopplæring i barnehagen. Desse studentane eller elevane kan vere omfatta av forslaget til forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg på universitet og høgskolar eller på vidaregåande skolar, jf. punkta 9.5–9.6. Departementet vurderer det slik at desse studentane eller elevane òg bør vere omfatta av forbodet i barnehagar når dei deltek i øvingsopplæring i barnehagen.

Departementet har merka seg at Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder uttaler at forbodet òg bør gjelde for andre personar som regelmessig oppheld seg i barnehagen, og som det kan krevjast politiattest for. Dette kan til dømes vere reinhaldspersonale eller familiemedlemmer som er til stades i opningstida i familiebarnehagar. Departementet viser til at omsynet til identifikasjon og tryggleik kan tilseie at forbodet òg bør gjelde for desse personane. Slik departementet vurderer det, kan omsynet til identifikasjon og tryggleik likevel varetakast utan at desse personane skal vere omfatta av forbodet. Departementet legg til grunn at det framleis vil vere høve til å be desse personane om å identifisere seg når det er nødvendig. Vidare vil departementet vise til at omsynet til identifikasjon til dømes ikkje kan grunngi at ansiktet skal halde fram med å vere synleg i tida etter at den det gjeld har blitt identifisert. Departementet meiner derfor at andre personar som regelmessig oppheld seg i barnehagen, og som det kan krevjast politiattest for, ikkje skal vere omfatta av forbodet.

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet ikkje skal gjelde for barna i barnehagen. Ski kommune uttaler at barna i barnehagen bør nemnast i barnehagelova, for å sikre ei lik regulering i opplæringslova og barnehagelova. Ringerike kommune uttaler at barnehagebarn må få sjå ansiktet til kvarandre. Slik departementet vurderer det, er det uklart om Ski kommune og Ringerike kommune med dette meiner at forbodet òg bør gjelde for barna i barnehagen. Departementet vurderer det som særs lite sannsynleg at barn i barnehagealder bruker ansiktsdekkjande plagg utanom i dei tilfella som vil vere regulerte som unntakstilfelle, jf. punkt 9.4.3. Departementet viser òg til at Barneombodet uttaler at eit forbod som rettar seg mot barnehagebarn, i praksis vil vere eit forbod mot eit fiktivt problem. Departementet er derfor framleis av den oppfatninga at forbodet ikkje bør gjelde for barna i barnehagen.

9.4.2 Kvar og i kva situasjonar forbodet skal gjelde

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet skal gjelde bruk av ansiktsdekkjande plagg på barnehageområdet, det vil seie i lokala til barnehagen og på uteområde som kommunen har godkjent etter barnehagelova §§ 10 eller 11. Vidare foreslo departementet at forbodet skal gjelde aktivitetar utanfor barnehageområdet når aktivitetane høyrer med som ein del av barnehagetilbodet til barna. Departementet foreslo at forbodet berre skal gjelde i situasjonar der barn er til stades.

KS uttaler at det ikkje er nokon grunn til å avgrense forbodet til situasjonar der barn er til stades i barnehagen, men ikkje til situasjonar der elevar er til stades på skolen. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at det i høyringsnotatet blei foreslått at tilsette i skolen ikkje skal bruke ansiktsdekkjande plagg i arbeidstida, og at tilsvarande bør gjelde for barnehagetilsette. Også Hørselshemmedes landsforbund uttaler at forbodet bør gjelde heile arbeidsdagen og for alle aktivitetar knytte til barnehagen.

Departementet er samde med desse høyringsinstansane i at forbodet bør gjelde heile arbeidsdagen. I motsetning til i dei andre utdanningsinstitusjonane, er det ikkje tradisjon for å definere bestemte situasjonar i barnehagen som «undervisningssituasjonar». Vidare vil departementet vise til at god kommunikasjon med foreldre og mellom tilsette er avgjerande for at barnehagen skal kunne oppfylle mandatet sitt. Det er derfor viktig å sikre openheit og god kommunikasjon òg i situasjonar der barna ikkje er til stades, slik som på foreldresamtalar og personalmøte. Departementet meiner derfor at forbodet bør gjelde på barnehageområdet i heile arbeidstida. Vidare meiner departementet at forbodet bør gjelde aktivitetar utanfor barnehageområdet i heile arbeidstida. Departementet legg til grunn at ei slik avgrensing vil vere enklare og meir formålstenleg å praktisere enn den avgrensinga som blei foreslått i høyringsnotatet.

Departementet understrekar at avgrensinga av forbodet for tilsette i skolen er foreslått endra samanlikna med forslaget i høyringsnotatet. I skolen vil dei tilsette berre vere omfatta av forbodet når dei underviser elevane, sjå nærmare omtale i punkta 9.1 og 9.5. Forbodet for tilsette i barnehagar vil dermed framleis få ei anna avgrensing enn forbodet for tilsette i skolen. Slik departementet vurderer det, er eit vidare bruksområde for forbodet i barnehagar nødvendig på grunn av alderen til barna og fordi det i barnehagar ikkje lar seg gjere å definere bestemte situasjonar som undervisningssituasjonar.

9.4.3 Unntak frå forbodet

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet ikkje skal gjelde i situasjonar der det er klimatiske, pedagogiske, tryggleiksmessige eller helsemessige årsaker til å dekkje til ansiktet heilt eller delvis. KS uttaler at det er problematisk å lovregulere at ein kan kle seg etter klima. Vidare viser KS til at det ut frå høyringsforslaget er uklart kven som skal definere når dei ulike forholda er til stades.

Departementet viser til at eit forbod som skissert i punkt 9.4.2 òg vil ramme bruk av luer og skjerf som heilt eller delvis dekkjer ansiktet. For barnehagetilsette som i mykje av arbeidstida oppheld seg utandørs, vil det vere særs upraktisk å ikkje kunne nytte slike plagg. Departementet er derfor framleis av den oppfatninga at forbodet ikkje bør gjelde i situasjonar der det er klimatiske årsaker til å dekkje til ansiktet heilt eller delvis. Det betyr at forbodet til dømes ikkje vil ramme plagg som er nytta grunna kulde eller sterk sol.

Slik departementet vurderer det, bør forbodet heller ikkje gjelde i situasjonar der det er pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige årsaker til å dekkje til ansiktet heilt eller delvis. Det betyr at forbodet til dømes ikkje vil ramme bruk av utkledningsutstyr som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i samband med leik eller skodespel i barnehagen. Vidare vil forbodet til dømes ikkje ramme bruk av munnbind, verneutstyr eller bandasjar.

Departementet foreslår at det er barnehageeigaren eller kommunen som skal handheve eventuelle brot på forbodet, jf. punkt 9.4.4. Det vil derfor vere opp til barnehageeigaren eller kommunen å avgjere kvar grensa går for når bruken av ansiktsdekkjande plagg er i strid med forbodet. Departementet legg til grunn at det som regel vil vere opplagt om det er klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige årsaker til å dekkje til ansiktet heilt eller delvis.

9.4.4 Reaksjonar ved brot på forbodet

I høyringsnotatet viste departementet til at formålet med å lovfeste eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg er å sikre at det ikkje blir brukt plagg som kan vanskeleggjere det pedagogiske arbeidet og det sosiale samværet med barna. Barnehageeigaren er arbeidsgivaren til dei som er tilsette i barnehagen, og er ansvarleg for at verksemda blir driven i samsvar med gjeldande regelverk, jf. barnehagelova § 7 første ledd. For å sikre at personar som er tilsette i barnehagen, ikkje nyttar plagg som strir mot forbodet, vurderte departementet derfor at barnehageeigaren bør ha plikt til å reagere på eventuelle brot på forbodet. Denne plikta vil innebere at barn eller foreldre kan krevje at barnehageeigaren reagerer på bruk av plagg som strir mot forbodet. Ei slik regulering vil harmonere med ansvarsplasseringa i dei andre føresegnene i barnehagelova.

Departementet er framleis av den oppfatninga at barnehageeigaren bør ha plikt til å påleggje personar som er tilsette i barnehagen, å fjerne plagg som strir mot forbodet. I tilfelle der andre personar som utfører pedagogiske oppgåver med heimel i barnehagelova, bryt forbodet, bør kommunen ha ei tilsvarande plikt til å påleggje dei å fjerne plagget. Departementet vurderer at dette er nødvendig for å oppnå formålet med forbodet.

Justis- og beredskapsdepartementet stiller spørsmål ved om forslaget om at barnehageeigaren eller kommunen skal påpeike og følgje opp brot på forbodet, samsvarer med kvardagsrealitetane i barnehagen. Til dette vil departementet leggje til at barnehageeigaren kan delegere påleggskompetansen til styraren i barnehagen, som leier barnehagen både pedagogisk og administrativt, jf. barnehagelova § 17. Departementet legg til grunn at barnehageeigaren og kommunen vil finne formålstenlege løysingar for korleis dette skal gjerast i praksis.

I høyringsnotatet foreslo departementet at barnehageeigaren eller kommunen skal oppmode personen om å forlate barnehageområdet for resten av arbeidsdagen om vedkommande ikkje rettar seg etter pålegget. Det er enkelte høyringsinstansar som uttaler at detaljerte reglar om arbeidsgivaren sine reaksjonar overfor arbeidstakaren ikkje høyrer heime i særlover. Departementet er samde med desse høyringsinstansane i at det er unødvendig å presisere i lovteksten at personen skal bli beden om å forlate barnehageområdet for resten av arbeidsdagen om vedkommande ikkje rettar seg etter pålegget. Departementet legg til grunn at barnehageeigaren og kommunen vil finne formålstenlege løysingar for korleis slike situasjonar skal handterast.

Departementet vurderer det slik at det bør presiserast i barnehagelova at gjentekne brot på forbodet kan gi grunnlag for oppseiing. Oppseiing må gjerast i tråd med regelverket for dette.

9.5 Skolar – regulering av forbod i opplæringslova, friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolelova

9.5.1 Kven som skal vere omfatta av forbodet – opplæringslova

Skolen har eit breitt samfunnsmandat. Opplæringa i skole og lærebedrift skal, ifølgje formålsparagrafen i opplæringslova, blant anna bidra til at elevane og lærlingane utviklar kunnskap og haldningar for å kunne meistre liva sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet.

9.5.1.1 Elevar og tilsette i skolen

Forsking viser at godt læringsmiljø er ein føresetnad for den faglege, personlege og sosiale utviklinga og læringa til elevane. Eit godt læringsmiljø er avhengig av god og tydeleg kommunikasjon mellom lærarar og elevar og mellom elevar. Det sosiale samspelet elevane imellom verkar òg inn på læringsmiljøet. Kommunikasjonen og det sosiale samspelet blir vanskeleggjort når elevar og tilsette på skolen dekkjer til ansikta i undervisningssituasjonar. Departementet meiner derfor at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg bør gjelde for elevar og tilsette i undervisningssituasjonar i grunnskolar og vidaregåande skolar som er regulerte av opplæringslova.

Departementet påpeikar at det i praksis vil vere særs få barn frå 6 til 16 år i grunnskolen forbodet vil vere aktuelt for, ettersom det så langt departementet kjenner til, ikkje er nokon barn som bruker ansiktsdekkjande plagg i grunnskolen. Forbodet vil derfor først og fremst vere aktuelt for elevar i vidaregåande opplæring, som er ungdommar og vaksne, for vaksne som får grunnskoleopplæring, og for tilsette i grunnskolen og i vidaregåande opplæring.

9.5.1.2 Private grunnskolar og heimeundervisning

Når det gjeld elevar og tilsette i grunnskoleopplæring i private grunnskolar som ikkje får statstilskot etter friskolelova, og elevar og eventuelle tilsette i privat heimeopplæring i grunnskolen, jf. opplæringslova § 1-2 andre ledd, tok departementet i høyringa ikkje uttrykkjeleg stilling til om desse skulle vere omfatta av forbodet. Departementet ser ingen avgjerande grunnar til at forbodet ikkje skal gjelde i private grunnskolar utan statstilskot. Dei same omsyna til god kommunikasjon i opplæringa gjeld her. Når det gjeld heimeundervisning, vurderar departementet at eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg ikkje bør gjelde i slik undervisning. Sjølv om behovet for god kommunikasjon gjer seg gjeldande, vil det ikkje vere formålstenleg å regulere åtferd i privatsfæren på ein slik måte.

9.5.1.3 Opplæring i fengsel, helseinstitusjonar og barnevernsinstitusjonar

Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for innsette i fengsel, jf. opplæringslova § 13-2 a. Vidare har fylkeskommunen plikt til å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for pasientar i helseinstitusjonar etter opplæringslova § 13-3 a, og for barn og unge i institusjonar etter barnevernlova, jf. opplæringslova § 13-2. Departementet legg til grunn at bebuarar og pasientar i høvesvis barneverns- og helseinstitusjonar har dei same rettane og pliktene etter opplæringslova som andre elevar og deltakarar. Det same har innsette i fengsel, med dei avgrensingane som følgjer av rammene for soninga, jf. prinsippet om at domfelte har dei same rettane og pliktene som befolkninga elles innanfor rammene av straffegjennomføringslova og opplæringslova. Behovet for god kommunikasjon i undervisningssituasjonen er det same her som i opplæring elles. Departementet meiner derfor at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg bør gjelde for elevar og tilsette når det blir gitt opplæring etter opplæringslova §§ 13-2, 13-2 a og 13-3 a, så langt reglane passar. Departementet meiner at forbodet berre bør gjelde så langt omsynet til undervisninga tilseier det. Dette tilseier at forbodet bør gjelde for elevane når dei har undervisning, og ikkje i andre samanhengar mens dei oppheld seg på institusjonen. Forbodet bør vidare berre gjelde for undervisningspersonale som gir opplæringa, ikkje for andre tilsette ved fengsels-, helse- eller barnevernsinstitusjonen.

9.5.1.4 Lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar i bedrift

Departementet spurde i høyringa kva syn høyringsinstansane har på om forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg bør gjelde for lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar når dei får opplæring i bedrift. Det er ulike oppfatningar blant høyringsinstansane i dette spørsmålet. Akershus fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune og Oslo kommune meiner forbodet bør gjelde for lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar når dei får opplæring i bedrift. Desse høyringsinstansane viser til at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar har det same behovet for open kommunikasjon i bedrift som andre elevar. Kommunikasjon er sentralt i all opplæring, uavhengig av kvar ho går for seg. Desse høyringsinstansane meiner derfor det bør vere like reglar for alle opplæringstilbod fylkeskommunane har ansvar for. Fleire høyringsinstansar innanfor helsesektoren støttar òg at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar skal vere omfatta av forbodet når dei får opplæring i bedrift.

KS og Utdanningsforbundet meiner at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar ikkje bør vere omfatta av forbodet når dei får opplæring i bedrift. Hovudgrunngivinga er at denne opplæringa uansett vil falle inn under styringsretten til arbeidsgivaren når dei får opplæring i bedrift. Dessutan hevdar Utdanningsforbundet at det kan førekomme forskjellsbehandling av lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar på den eine sida og andre i bedrifta på den andre, fordi ulike reglar vil kunne gjelde for dei to gruppene. Dette vil, slik Utdanningsforbundet ser det, fungere meir segregerande enn om det er ulik praksis mellom bedrifter.

Departementet vil understreke at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar er å rekne som arbeidstakarar i lærebedrifta når dei får opplæring der. Dei vil følgjeleg vere omfatta av dei reglane som gjeld i bedrifta, på linje med andre arbeidstakarar. Den enkelte lærebedrifta kan i kraft av styringsretten til arbeidsgivaren fastsetje og handheve reglar om åtferd, deriblant reglar om påkledning, så lenge reglane kviler på saklege omsyn. Departementet er samde i at styringsretten langt på veg til kunne sikre at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar ikkje bruker ansiktsdekkjande plagg når dei får opplæring i bedrift, fordi mange bedriftsleiarar har eit forbod mot slik påkledning for dei tilsette. Det kan likevel hende at enkelte bedrifter ikkje har reglar som forbyr dei tilsette å dekkje til ansiktet. Dei same krava til kommunikasjon og samspel gjer seg gjeldande i læresituasjonar i ei bedrift som på ein skole. For å sikre at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar ikkje dekkjer til ansiktet mens dei får opplæring i bedrift, meiner departementet derfor at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg òg bør gjelde for denne gruppa. Slik departementet ser det, veg omsynet til god kommunikasjon og samhandling i læresituasjonen tyngre enn omsynet til at alle i bedrifta – fast tilsette og lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar – skal vere underlagde dei same reglane. Departementet reknar dessutan sannsynet for at ein lærling, praksiskandidat eller lærekandidat som er omfatta av forbodet, får opplæring av ein instruktør som nyttar ansiktsdekkjande plagg, som relativt lite. Departementet viser til at dei fleste aktuelle bedriftene ikkje vil tillate bruk av ansiktsdekkjande plagg i arbeidstida.

9.5.1.5 Kva for tilsette er omfatta av forbodet?

Når det gjeld kva for tilsette forbodet skal omfatte, foreslo departementet i høyringa at forbodet skulle gjelde for «de som arbeider på skolen og som er i kontakt med elevene […] i arbeidstiden». Med dette meinte departementet personale som har undervisningsoppgåver, assistentar, lærarstudentar i praksis og administrativt tilsette som har kontakt med elevane.

I lys av innspel i høyringa og regjeringserklæringa meiner departementet at forbodet for tilsette bør snevrast inn til berre å gjelde i sjølve undervisningssituasjonane. Det er først og fremst i undervisningssituasjonane at omsynet til god kommunikasjon er sentralt for læringsprosessen. Formuleringa «de som arbeider på skolen og som er i kontakt med elevene» bør derfor endrast til «dei som underviser på skolen […] når dei underviser elevane».

Departementet peikar på at det er to separate vilkår som må vere oppfylte samtidig for at ein tilsett skal vere omfatta av forbodet. For det første må vedkommande arbeide med undervisningsoppgåver på skolen, og for det andre gjeld forbodet berre i undervisningssituasjonen.

Når det gjeld det første vilkåret, kan arbeidet ha grunnlag i eit tilsetjingsforhold til skolen eller skoleeigaren, men òg andre som har undervisningsoppgåver ved skolen vil vere omfatta, uavhengig av kven dei har som arbeidsgivar, eller om dei får lønn. Det speler inga rolle om vedkommande arbeider fulltid eller deltid, fast eller mellombels, kort- eller langvarig ved skolen. Det avgjerande er at vedkommande deltek i undervisning. Dette vil typisk vere lærarar, assistentar, vikarar, lærarstudentar i praksis og andre ved skolen som underviser elevane. Også rektor kan vere omfatta av forbodet dersom han eller ho underviser i enkelttimar. Tilsette ved skolen som ikkje har undervisningsoppgåver, som administrativt personale, rådgivarar, skolebibliotekarar, sosiallærarar, inspektørar, vaktmeistrar og reingjeringspersonale, er normalt ikkje omfatta av forbodet, med mindre dei deltek i undervisningssituasjonar. Helsesøster vil vere omfatta av forbodet når han eller ho underviser elevar, og når han eller ho har samtalar med elevar. I sistnemnde situasjonar gjeld same omsynet til kommunikasjon som i undervisning.

Formuleringa «dei som underviser på skolen» er òg meint å omfatte tilsette i leksehjelpa og skolefritidsordninga (SFO). Sjølv om desse tilboda er frivillige og ikkje ein del av det ordinære skoletilbodet, ligg leksehjelp og SFO nært opp til undervisning. Dei same omsyna til kommunikasjon gjeld her. Det er ikkje foreslått at tilsette i kultur- og musikkskolen og i sommarskolen skal vere omfatta av forbodet. Departementet viser til eigne drøftingar om leksehjelpa, SFO, musikk- og kulturskolen og sommarskolen i punkt 9.5.2.

Omgrepet «på skolen» skal ikkje forståast som fysisk «på skolen». Forbodet gjeld òg der det blir gitt undervisning utanfor skoleområdet, og på turar og arrangement i regi av skolen.

Det andre vilkåret, «når dei underviser elevane», inneber at lærarar, assistentar m.m. berre er omfatta av forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg når dei underviser. Forbodet gjeld ikkje i friminutt og andre pausar, på personalmøte, foreldremøte eller når læraren utfører arbeidsoppgåver på skolen utanom undervisning. Ordlyden bør slik departementet vurderer det, derimot òg omfatte tilsette ved skolen som har vakt eller oppsyn med elevane i friminutt og pausar, ettersom dei same omsyna til kommunikasjon med elevane gjeld her som i rein undervisning. For leksehjelpa og SFO inneber formuleringa at forbodet berre gjeld for tilsette i undervisningsliknande situasjonar. Det betyr at forbodet ikkje gjeld når dei tilsette i leksehjelp og SFO har pausar utan at elevane er til stades, eller av andre grunnar ikkje er saman med elevane.

KS peikar i høyringssvaret sitt på at det er uklart om forbodet vil omfatte pedagogisk-psykologisk teneste. Departementet viser til at høyringsnotatet ikkje tok stilling til om forslaget om forbod mot ansiktsdekkjande plagg burde gjelde for tilsette i pedagogisk-psykologisk teneste i skolen. Departementet vil nemne at tilsette i pedagogisk-psykologisk teneste vil vere omfatta av forbodet når dei underviser elevar, og når dei har samtalar med elevar. I sistnemnde situasjonar gjeld same omsynet til kommunikasjon som i undervisning.

KS har peika på at forslaget om at forbodet skal gjelde for lærarar i skolane i arbeidstida, er problematisk på grunn av arbeidsavtalen til lærarane, som skil mellom arbeidstid på skolen og arbeidstid utanom skolen. Departementet viser til at problemstillinga ikkje er aktuell med det noverande forslaget til ordlyd, som er snevrare enn forslaget som var på høyring. Lærarar vil berre vere omfatta av forbodet når dei underviser elevar.

9.5.2 I kva for situasjonar skal forbodet gjelde – opplæringslova

9.5.2.1 Undervisning

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg skulle gjelde i alle delar av undervisninga i skolen, òg undervisning som fysisk finn stad utanfor skoleområdet. Omsynet til kommunikasjon og samspel mellom lærar og elev og mellom elevane taler for at verken elevar eller lærarar bør dekkje til ansiktet i undervisninga. God og tydeleg kommunikasjon fremjar eit godt læringsmiljø og eit godt psykososialt miljø.

Departementet meiner framleis at forbodet bør gjelde i alle delar av undervisninga i skolen og i lærebedrifta, òg der undervisninga finn stad utanfor skole- eller bedriftsområdet.

9.5.2.2 Eksamen og andre vurderingssituasjonar

I høyringa tok ikkje departementet uttrykkjeleg stilling til om forbodet skulle gjelde under eksamen og i andre vurderingssituasjonar, som heildagsprøver, tentamen og så vidare. For ein elev, lærling, praksisbrevkandidat eller lærarkandidat i vidaregåande opplæring vil det å kunne gjennomføre eksamen vere ein føresetnad for å få vitnemål, og det er såleis viktig for høvet til vidare utdanning og arbeid. Det kan derfor stillast spørsmål ved om det vil vere meir inngripande med eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i ein eksamens- eller annan vurderingssituasjon enn det vil vere i vanlege undervisningssituasjonar. Departementet meiner at forbodet bør gjelde for elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar òg når dei går opp til eksamen eller er i ein prøveliknande situasjon. Departementet viser til at omsynet til god og tydeleg kommunikasjon òg gjeld i slike situasjonar. I tillegg kjem reine identifikasjonsomsyn ved gjennomføring av eksamen. Ein føresetnad for å kunne utferde vitnemål til elevar i vidaregåande opplæring, og fagbrev til lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar, er at skolen har eit vurderingsgrunnlag. Vurderingsgrunnlaget til skolen er opparbeidd både gjennom undervisning og i eksamens- og prøvesituasjonar. Ein elev som ønsker å bere ansiktsdekkjande plagg, og som i ytste konsekvens blir bortvist frå undervisninga, vil såleis kunne ha så svakt grunnlag for vurdering på grunn av fråværet at vedkommande ikkje får karakter, og dermed ikkje vitnemål. Fråværsgrensa i vidaregåande opplæring inneber dessutan at elevar som er borte meir enn 10 prosent av timane i eit fag, i utgangspunktet ikkje får vurdering med karakter i faget. Departementet kan på denne bakgrunnen ikkje sjå nokon grunn til å skilje mellom undervisningssituasjonen og vurderingssituasjonar som eksamen og andre prøver når det gjeld kor inngripande forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg vil vere. Departementet foreslår at det blir presisert i lovteksten at forbodet skal gjelde i undervisninga og vurderingssituasjonar, for å tydeleggjere at eksamen og andre prøver er omfatta.

9.5.2.3 Leksehjelp

Vidare foreslo departementet i høyringsnotatet at forbodet skulle gjelde når elevane får leksehjelp. Kvar grunnskole har plikt til å ha eit leksehjelptilbod der elevar får hjelp til å gjere lekser av ein vaksen person på skolen. Leksehjelp har ei klar fagleg innretning og ligg nært opp til ein undervisningssituasjon. Dei same krava til kommunikasjon mellom eleven og leksehjelparen gjer seg gjeldande her som ved vanleg undervisning. Departementet meiner derfor at forbodet òg bør gjelde i leksehjelpa. Forbodet bør òg gjelde dersom kommunen tilbyr leksehjelp ut over det som er lovpålagt.

9.5.2.4 Skolefritidsordninga

Departementet foreslo i høyringa at forbodet skulle gjelde medan elevane oppheld seg på SFO. SFO er ikkje del av den pliktige grunnskoleopplæringa, men eit tilbod kommunen pliktar å gi elevar på 1.–4. trinn, og opp til 7. trinn for barn med særskilde behov. Målsetjinga med SFO er å gi elevar leik, kultur og fritidsaktivitetar i eit trygt miljø. Situasjonen er noko annleis enn ved vanleg undervisning, der målet om læringsutbytte står sentralt. På den andre sida oppheld elevane seg på skoleområdet, og SFO blir i aukande grad sett på som ein del av skolekvardagen. SFO er i dei aller fleste tilfelle organisert med rektor som øvste ansvarlege. SFO-tilbodet blir i hovudsak gitt på dei lågaste trinna, der skiljet mellom leik og læring er mindre tydeleg enn for eldre elevar. Sjølv om det ikkje er krav om pedagogisk personale eller eit pedagogisk opplegg i SFO, kan aktivitetane i SFO derfor seiast å liggje relativt nært opp til ein undervisningssituasjon, og behovet for kommunikasjon mellom dei tilsette og elevane er tilnærma det same som i undervisninga. Desse forholda tilseier at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg òg bør gjelde i SFO.

9.5.2.5 Turar og arrangement

Departementet foreslo i høyringsnotatet at forbodet skulle gjelde på turar og arrangement i regi av skolen og i friminutt og pausar på skoleområdet. Turar og arrangement i regi av skolen vil normalt vere opplæring, sjølv om ho skil seg frå ordinær klasseromsundervisning. Med arrangement er det til dømes meint skoleavslutningar eller teateroppsetjingar klassen deltek på. Departementet meiner at forbodet mot ansiktsdekkjande plagg bør gjelde på alle turar og arrangement, og under heile turen/arrangementet. Sosiale arrangement i privat regi, som bursdagsfeiringar og klassefestar, vil falle utanfor forbodet. Dette gjeld òg når arrangementet er gjennomført på skolen.

9.5.2.6 Leirskole

I høyringsnotatet tok ikkje departementet stilling til om forbodet mot ansiktsdekkjande plagg òg bør gjelde når elevane er på leirskoleopphald. Norsk Leirskoleforening støttar i høyringsfråsegna si forslaget om å forby ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og ved utdanningsinstitusjonar. Foreininga viser til at leirskolar ikkje er nemnt i høyringsnotatet, og meiner dei same reglane for ansiktsdekkjande plagg som gjeld for elevane på skolen, òg bør gjelde på leirskole, under heile leirskoleopphaldet, òg på fritida til elevane utanom undervisninga.

Departementet vil påpeike at leirskoleopphald er tverrfagleg opplæring i regi av skolen. Den same vurderinga som er gjord for turar og arrangement, vil gjelde leirskolar. Det vil seie at forbodet òg bør gjelde under leirskoleopphald. Departementet vurderer det slik at forbodet likevel berre bør gjelde for elevane når dei er i ein undervisningssituasjon på leirskolen. Forbodet bør ikkje gjelde i fritida deira under leirskoleopphaldet, fordi omsynet til kommunikasjon i undervisningssituasjonen ikkje gjer seg gjeldande her. Departementet sluttar seg dermed til synspunkta til Norsk Leirskoleforening, med unntak av synet deira om at forbodet bør gjelde under heile leirskoleopphaldet.

Departementet meiner vidare at lærarar som er med på leirskoleopphaldet, bør vere omfatta av forbodet når dei underviser på leirskolen. Dette vil følgje naturleg av forslaget til ordlyd, «dei som underviser på skolen […] når dei underviser elevane».

Opplæringslova § 10-3 bestemmer at undervisningspersonalet ved leirskolar med fast pedagogisk bemanning skal vere tilsette i den kommunen der leirskolen ligg. Undervisningspersonale ved leirskolar som har fast pedagogisk bemanning, vil vere omfatta av forbodet mot ansiktsdekkjande plagg når dei underviser. Andre tilsette ved leirskolen som ikkje har undervisningsoppgåver, vil ikkje vere omfatta av forbodet.

9.5.2.7 Friminutt og pausar på skolen

Friminutt og pausar skil seg frå undervisningssituasjonen, ettersom det sosiale samspelet mellom elevane står meir sentralt enn målet om læring. Departementet ser ikkje behov for å innføre forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i friminutt og pausar, ettersom behovet for god kommunikasjon ikkje knyter seg direkte til opplæringa i desse situasjonane.

9.5.2.8 Skolevegen

Departementet foreslo i høyringsnotatet at forbodet ikkje skulle gjelde på skolevegen. KS uttrykkjer i høyringa at avgrensinga mot skolevegen skaper ei utfordring. I ordensreglementet for til dømes Osloskolen står det at reglementet gjeld for grunnskoleelevar på skolevegen. Reglementet kan òg komme til å gjelde på tider da skolen normalt ikkje har ansvar for elevane, med den føresetnaden at åtferda til elevane er tilstrekkeleg knytt til skolen. KS viser vidare til at skoleeigaren òg har eit ansvar for mobbing på skolevegen som får følgjer for skolemiljøet til elevane mens dei er på skolen.

Departementet kan ikkje sjå at det vil vere problematisk med eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg som har eit anna verkeområde enn ordensreglementa i skolane. Sjølv om det blir lagt opp til at den enkelte kommunen fastset reaksjonar for brot på det nasjonale forbodet i ordensreglementet, kan det ikkje vere ein føresetnad at forbodet skal gjelde i alle tilfelle der ordensreglementet gjeld. Verkeområdet for ordensreglementet kan dessutan variere frå skole til skole. Eit mål om å ha same verkeområde for det nasjonale forbodet og ordensreglementa i skolane vil slik departementet ser det, heller ikkje vere eit vektig argument for å la det nasjonale forbodet gjelde på skolevegen. Som påpeika i punkt 9.1 vil skoleeigaren ha høve til å fastsetje lokale forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg der det nasjonale forbodet ikkje gjeld, såframt forbodet ligg innanfor det som er sakleg, nødvendig og forholdsmessig etter ei menneskerettsleg vurdering.

Departementet er framleis av den oppfatninga at det nasjonale forbodet ikkje bør gjelde på skolevegen.

9.5.2.9 Musikk- og kulturskole og sommarskole

Departementet foreslo i høyringsnotatet at forbodet heller ikkje skulle gjelde når elevar nyttar seg av kulturskoletilbod og sommarskoletilbod. Drammen kommune ønskjer eit breiare verkeområde, slik at òg sommarskoleaktivitetar og kulturskoleaktivitetar er omfatta av forbodet. Slik departementet ser det, ligg denne typen frivillige kommunale tilbod for fjernt frå den ordinære undervisningssituasjonen, sjølv om det er visse likskapstrekk. Departementet meiner derfor framleis at forbodet ikkje bør gjelde i musikk- og kulturskolen og i sommarskolen.

9.5.3 Unntak – opplæringslova

Departementet foreslo i høyringa at det bør gjerast unntak frå forbodet både for elevar og for tilsette i tilfelle der pedagogiske, klimatiske, helsemessige eller tryggleiksmessige årsaker gjer at ansiktet må dekkjast heilt eller delvis til. Departementet viser til drøftinga i punkt 9.4.3 over når det gjeld utforminga av unntak frå forbodet. Dei vurderingane som er gjort for barnehagar, vil òg gjelde i skolen. Unntaket vil til dømes gjelde når elevar av tryggleiksmessige årsaker må bruke hjelm, vernemaske eller munnbind i undervisninga. Også bruk av lue og buff på kalde dagar kan vere eit praktisk unntakstilfelle i skolen. Som for barnehagar vil det vere opp til skoleeigaren å avgjere kvar grensa går for når bruken av ansiktsdekkjande plagg er i strid med forbodet. Departementet legg til grunn at det i liten grad vil oppstå vanskelege tvilstilfelle.

9.5.4 Reaksjonar ved brot på forbodet – opplæringslova

9.5.4.1 Elevar, lærlingar, praksiskandidatar og lærekandidatar

Sidan forbodet mot ansiktsdekkjande plagg grip inn i religionsfridommen, er det spørsmål om kva for reaksjonar som kan fastsetjast for brot på forbodet utan at forbodet kjem i konflikt med menneskerettane. EMD har slått fast i fleire avgjerder at kva for reaksjonar som kan påleggjast, vil ha noko å seie for om forbodet ligg innanfor menneskerettslege skrankar, det vil seie om det er sakleg, nødvendig og forholdsmessig. Staten har ansvaret for at dei menneskerettslege forpliktingane blir overhaldne. Det er derfor òg eit spørsmål om reaksjonar bør fastsetjast direkte i lov, eller om det kan overlatast til lokalt nivå (skoleeigar) gjennom ordensreglement. Under drøftar departementet først om reaksjonar kan fastsetjast gjennom ordensreglement. Deretter drøftar departementet grensene for kva for reaksjonar ein kan fastsetje.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at skoleeigaren skal kunne regulere i ordensreglementet kva for reaksjonar som kan nyttast overfor elevar ved brot på forbodet.

Føresegner om elevrettar og -plikter som ikkje går fram av lov, skal skoleeigaren (kommunen eller fylkeskommunen) fastsetje i ordensreglementet ved skolen, jf. opplæringslova § 9 A-10. Ordensreglementet skal innehalde føresegner om åtferd, kva for tiltak skolen kan nytte ved brot på reglementet, og korleis brot på ordensreglementet skal behandlast. Reaksjonsformer overfor elevar i skolen er ulike refsingstiltak og bortvising. Vaksne som får vidaregåande opplæring, kan òg miste retten til opplæring, men ein slik reaksjon har heimel direkte i opplæringslova, ikkje i ordensreglementet. Refsingstiltak kan vere påtale eller merknad frå skoletilsette, beslag av ulovlege gjenstandar, pålagt oppmøte på skolen før eller etter skoletid i samband med samtalar med lærar eller rektor, avgrensa tilgang til spesielle aktivitetar og meir. Konsekvensane ved regelbrot skal gjerast kjende for elevar og foreldre på førehand. Opplæringslova § 9 A-10 tredje ledd slår fast at skolen berre kan nytte tiltak som er fastsette i ordensreglementet. Tiltak som inneber fysisk refsing eller anna krenkjande behandling av eleven, er ikkje tillate. Eleven har rett til å forklare seg munnleg om forholdet overfor den skal ta avgjerd om reaksjonar. Reaksjonane ved brot på ordensreglementet skal stå i eit rimeleg forhold til regelbrotet. Dette står ikkje eksplisitt i lova, men følgjer av fast praksis.

Ingen høyringsinstansar har uttalt seg negativt til forslaget om at reaksjonar kan fastsetjast i ordensreglementet. Opplæringslova legg opp til at den enkelte skoleeigaren regulerer lokalt både kva slags åtferd som er akseptert ved skolen, og kva følgjer brot på skolereglane skal ha. Opplæringslova set sjølv skrankar for kva reaksjonar som kan vedtakast i ordensreglementet, jf. framstillinga over. I tillegg må reaksjonane liggje innanfor grensene i Grunnlova og internasjonale avtalar Noreg er forplikta av. Ordensreglementet blir vedteke som ei forskrift, og skoleeigaren må følgje reglar for vedtak av forskrifter i kapittel VII i forvaltningslova. Dette inneber blant anna at forslag til ordensreglement må sendast på høyring. Saksbehandlingsreglane i forvaltningslova kapittel VII bidrar til å sikre at innhaldet i ordensreglementet er i tråd med internasjonale forpliktingar, Grunnlova og anna lovgiving. Departementet meiner framleis at det vil vere mest formålstenleg å leggje til skoleeigaren, gjennom ordensreglementet, å bestemme kva for reaksjonar som skal setjast i verk om elevar bryt forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg. Ei slik løysing gir betre høve til å tilpasse reaksjonen til lokale forhold og det enkelte tilfellet. Departementet vurderer det slik at dei generelle krava til saksbehandling og skrankane i opplæringslova for kva for reaksjonar som kan fastsetjast i ordensreglement, vil sikre at reaksjonar som blir fastsette for brot på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg, ligg innanfor det som er forholdsmessig etter menneskerettane. Skoleeigaren må i det enkelte tilfellet sjølv vurdere kva som er ein formålstenleg og forholdsmessig reaksjon ved brot på lovreglar og reglar i ordensreglementet. I vurderinga av korleis skoleeigaren skal reagere ved brot på forbodet mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, vil det vere relevant å ta omsyn til blant anna alderen til barnet og motivet for å bruke plagget og ikkje rette seg etter pålegg frå skolen. Departementet understrekar at skolen har ansvaret for at reaksjonen som blir nytta, ikkje skal opplevast som krenkjande for eleven. I tilfelle der ein elev nyttar ansiktsdekkjande plagg i strid med forbodet, bør skolen vise aktsemd ved gjennomføring av reaksjonar, til dømes når skolen ber eleven ta av plagget. Å tvinge eleven til å fjerne plagget vil ikkje vere aktuelt.

Når det gjeld kva for reaksjonar som kan fastsetjast for brot på forbodet, legg departementet til grunn at ulike refsingstiltak, jf. over, vil liggje innanfor grensene for kva som kan reknast som forholdsmessig. Departementet vil knyte nokre merknader til bruk av bortvising som reaksjon. Som nemnt følgjer det av EMDs praksis at kva for reaksjonar som kan påleggjast for brot på forbodet, vil ha noko å seie for om forbodet ligg innanfor menneskerettslege skrankar. Spørsmålet er om bruk av bortvising ligg innanfor desse skrankane, eller om ein slik reaksjon kan bidra til at forbodet ikkje er sakleg, nødvendig eller forholdsmessig.

Opplæringslova § 9 A-11 har reglar om bortvising frå undervisninga. Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje nærmare reglar om bortvising i ordensreglementet for høvesvis grunnskoleelevar og elevar i vidaregåande opplæring. Eit vilkår for å nytte bortvising som reaksjon er at eleven det gjeld har brote reglementet i alvorleg grad eller fleire gonger. Elevar på 1. til 7. trinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, elevar på 8. til 10. trinn kan visast bort i opptil tre dagar, og elevar i vidaregåande opplæring kan visast bort i opptil fem dagar eller for resten av skoleåret dersom brota er særleg alvorlege. Det er rektor som gjer vedtak om bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven. Bortvising for resten av skoleåret i vidaregåande opplæring må vedtakast av fylkeskommunen. Opplæringslova § 9 A-11 siste ledd bestemmer at andre hjelpe- eller refsingstiltak skal ha vore vurderte før det blir gjort vedtak om bortvising. Departementet påpeikar at det er frivillig for skoleeigaren å vedta bortvising som reaksjon overfor elevane. Det er ikkje alle skolar som har bortvising som reaksjon i ordensreglementet sitt.

Både preventive omsyn og omsynet til ein effektiv lovregel tilseier ei ordning der elevar som ikkje rettar seg etter forbodet mot ansiktsdekkjande plagg etter at skolen gjennom samtale har forsøkt å få dei til å ta av plagget, blir bortviste frå undervisninga. Særleg gjeld dette dersom bruken held fram trass gjentekne forsøk frå skolen på å stanse bruken. Spørsmålet om reaksjonar vil først vere aktuelt der dialog ikkje har fungert. I nokre tilfelle kan situasjonen vere tilspissa. Dersom bortvising ikkje kan nyttast som reaksjon i slike tilfelle, vil det til dømes vere mogleg for ein elev å insistere på å møte opp til undervisning kledd i ansiktsdekkjande plagg gjennom heile vidaregåande, med verbal irettesetjing, gjentekne attsitjingar og nedsett ordenskarakter som einaste konsekvensar.

Det er likevel gode grunnar som taler for å vise varsemd med å bruke bortvising som reaksjon i denne typen saker. Bortvising skal ifølgje lova vere reservert meir alvorlege tilfelle av brot på skolereglane, som til dømes gjenteken eller grov mobbing eller vald eller anna skadeleg åtferd som går ut over medelevar eller tilsette ved skolen. Slik departementet vurderer det, kan ikkje brot på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg likestillast med alvorlege brot på ordensreglementet som i fysisk eller psykisk forstand går ut over medelevar eller lærarar. Bortvising er ein inngripande reaksjon, som grip inn i retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Elevar i grunnskolen er i tillegg pliktige til å delta i opplæringa. Departementet vurderer det slik at dette tilseier at ein må vere aktsam når ein vurderer bortvising frå skolen, særleg grunnskolen. I vurderinga bør ein ta omsyn til kor gammalt barnet er og andre forhold, som motiva for å bruke plagget og å ikkje rette seg etter pålegg frå skolen, og kor langvarig og konsistent brotet på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg har vore. Bortvising for resten av skoleåret i vidaregåande opplæring krev at regelbrotet er «særleg alvorleg», jf. § 9 A-11 andre ledd andre punktum. Bruk av ansiktsdekkjande plagg vil berre heilt unntaksvis kunne reknast som eit «særleg alvorleg» brot på ordensreglementet.

Departementet legg etter dette til grunn at bruk av bortvising ligg innanfor menneskerettane, og kan brukast som reaksjon ved brot på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg i skolen dersom det er gjort ei forsvarleg vurdering i det enkelte tilfellet i tråd med vurderingane over. Departementet understrekar at skrankane for bruk av bortvising i opplæringslova § 9 A-11 uansett på respekterast.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder har peika på at det ikkje er krav om ordensreglement for skolar som gjennomfører grunnskoleopplæring for vaksne etter opplæringslova kapittel 4A, og tilrår at departementet vurderer dette nærmare. Departementet er samde i at spørsmålet om reaksjonar for brot på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg bør regulerast særskilt for vaksne som får opplæring etter opplæringslova kapittel 4A, ettersom krav til ordensreglement ikkje gjeld her. Dette gjeld både vaksne som får grunnskoleopplæring og vaksne som får vidaregåande opplæring spesielt tilpassa vaksne. Sjølv om det finst få kjende tilfelle av deltakarar i vaksenopplæring som bruker ansiktsdekkjande plagg i dag, er det sannsynleg at bruk av ansiktsdekkjande plagg vil kunne førekomme blant vaksne som får opplæring etter opplæringslova kapittel 4A, ettersom fleire i denne gruppa har bakgrunn frå land der det er vanleg å bruke slike plagg. Departementet meiner ei formålstenleg løysing i desse tilfella er å gi skoleeigaren høve direkte i lova til å fastsetje reaksjonar overfor deltakarar som bryt forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg. Mange skoleeigarar har i dag ordensreglar for vaksenopplæring, sjølv om opplæringslova ikkje pålegg det. Reaksjonane bør vere nedfelte skriftleg og gjerast kjende for deltakarane på førehand. Dei same omsyna som ved fastsetjing av reaksjonar i ordensreglement vil gjelde her. Departementet viser til drøftinga over.

Lova bør setje rammer for kva for reaksjonar som kan bli gitt. Høvet til bortvising frå grunnskole eller vidaregåande opplæring for vaksne er regulert i opplæringslova § 4A-9. Skoleeigaren kan vedta bortvising dersom ein elev eller deltakar har «vist ei framferd som i alvorleg grad går ut over orden og arbeidsro på skolen, eller når ein elev eller deltakar alvorleg forsømmer pliktene sine». Opplæringslova § 4A-9 opnar òg for tap av retten til opplæring, som er ein strengare reaksjon enn bortvising. Departementet legg til grunn den same vurderinga som for elevar i vanleg grunnskole og vidaregåande opplæring med omsyn til høvet til å bortvise ein vaksen frå 4A-undervisninga på grunn av brot på forbodet om ansiktsdekkjande plagg. Ettersom tap av retten til opplæring er ein strengare reaksjon enn bortvising, legg departementet til grunn at denne reaksjonen ikkje skal nyttast.

Vest-Agder fylkeskommune har uttrykt i høyringa at det er ønskjeleg at det blir utarbeidd sentrale retningslinjer for kva for reaksjonar som bør brukast ved brot på føresegnene. Departementet forstår behovet for sentrale føringar som sikrar at brot blir møtte med reaksjonar på ein tilnærma lik måte i heile landet. På den andre sida meiner departementet det er særs viktig at handhevinga av forbodet er tilpassa lokale forhold og avgjord ut frå situasjonen på den enkelte skolen og til den enkelte eleven. Høve for lokal tilpassing er nettopp årsaka til at skoleeigaren har fått myndigheit til å fastsetje ordensreglement lokalt i opplæringslova § 9 A-10.

Departementet understreka i høyringsnotatet at skolen ved ein lærar, rådgivar eller rektor alltid bør gjennomføre ein samtale med eleven som bruker ansiktsdekkjande plagg, før dei avgjer å påleggje reaksjonar. Formålet med samtalen skal vere å finne ut årsaka til at eleven ønskjer å gå med plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet på skolen. Den som gjennomfører samtalen, bør så – med respekt for motiva eleven har for å bere det aktuelle plagget – freiste å forklare eleven ulempene med å dekkje til ansiktet i den aktuelle situasjonen, og be eleven om å ta av plagget. Først dersom skolen ikkje har nådd fram med å finne ei løysing gjennom dialog, vil det vere aktuelt å vedta reaksjonar overfor eleven. Departementet viser til at ei rekkje høyringsinstansar har peika på behovet for å gå i dialog med den enkelte som ber ansiktsdekkjande plagg, og meiner framleis at ein slik framgangsmåte er formålstenleg.

Ordensreglementet ved skolen følgjer ikkje med når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar går over til praksis i bedrift. Departementet legg derfor til grunn at berre vanlege arbeidsrettslege reaksjonar vil vere aktuelle dersom lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar bryt forbodet mot ansiktsdekkjande plagg under opplæring i bedrift.

9.5.4.2 Tilsette

Departementet foreslo i høyringa at skoleeigaren skal følgje opp tilsette som ikkje overheld forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg, ved først å be vedkommande om å fjerne plagget, deretter be vedkommande om å forlate skolen for resten av dagen om vedkommande ikkje rettar seg etter oppmodinga om å fjerne plagget. Det blei òg foreslått at gjentekne brot på forbodet kan vere grunnlag for oppseiing.

Departementet viser til vurderinga som er gjord i punkt 9.4.4, når det gjeld reaksjonar overfor tilsette i barnehagar. Dei same omsyna og vurderingane gjer seg gjeldande for tilsette i skolen. Departementet meiner det er formålstenleg at skoleeigaren får ei plikt til å påleggje tilsette å fjerne plagg som dekkjer ansiktet. Departementet går likevel bort frå forslaget i høyringa om at skoleeigaren skal be tilsette som ikkje rettar seg etter eit pålegg om å fjerne eit ansiktsdekkjande plagg, om å forlate skolen for resten av dagen. Ei slik detaljert regulering meiner vi er unødvendig. Departementet held fast ved at føresegna bør seie at gjentekne brot på forbodet kan vere grunnlag for oppseiing. I slike tilfelle vil vanlege arbeidsrettslege reglar gjelde.

Justis- og beredskapsdepartementet stiller spørsmål ved om forslaget om å leggje myndigheita til å handheve forbodet overfor tilsette til skoleeigaren, altså kommunen eller fylkeskommunen, samsvarer godt med kvardagsrealitetane med tanke på kor rask respons ein kan forvente av skoleeigaren. Problemstillinga er drøfta i punkt 3.7.4.4 for barnehagar, men oppstår òg i tilknyting til forslaget i opplæringslova, introduksjonslova, friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolelova. I dei tre sistnemnde lovene er myndigheita til å påpeike og følgje opp brot lagd til styret ved skolane.

Når det gjeld oppfølging av brot på forbodet i opplæring regulert av opplæringslova, introduksjonslova, friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolelova, legg departementet til grunn dei same synspunkta som for barnehagar. Skoleeigaren kan delegere myndigheita til rektor eller dagleg leiar ved den enkelte skolen, og departementet legg til grunn at dette vil vere praktisk. Departementet meiner lova bør leggje myndigheita, og dermed ansvaret, for handheving til skoleeigaren/styret, og ikkje til eit lågare nivå.

9.5.5 Kven som skal vere omfatta av forbodet – friskolelova

Formålsparagrafen i § 1-1 i friskolelova byggjer på dei same prinsippa som formålet med opplæringslova.

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet mot ansiktsdekkjande plagg skulle ha same avgrensing som i opplæringslova. Det inneber at forbodet vil gjelde for elevar og tilsette i frittståande grunnskolar og vidaregåande skolar som har godkjenning med rett til statstilskot, jf. friskolelova § 1-2 og § 2-1. Departementet meiner framleis at ei slik avgrensing er formålstenleg, og viser til framstillinga i punkt 9.5.1. Departementet viser til framstillinga av kva for tilsette i skolen som er omfatta av forbodet, og når dei er rekna for å vere omfatta av forbodet. Avgrensinga vil følgje dei same linjene i friskolane som i offentlege skolar.

9.5.6 I kva for situasjonar skal forbodet gjelde – friskolelova

Høyringsforslaget la opp til at forbodet i friskolelova skulle gjelde i dei same situasjonane som forbodet i opplæringslova. Departementet meiner framleis at avgrensinga av forbodet i friskolelova bør samsvare med avgrensinga i opplæringslova. Departementet meiner òg at eksamen og andre prøveliknande situasjonar bør vere omfatta. Departementet viser til drøftinga i punkt 9.5.2 om dette. Dette inneber for elevar at forbodet bør gjelde i undervisning i og utanfor skolen, i vurderingssituasjonar som eksamen og andre typar prøver, på turar og arrangement i regi av skolen, i leksehjelpa og i skolefritidsordninga, der skolen har tilbod om skolefritidsordning. Friskolar har ikkje plikt til å tilby skolefritidsordning, men departementet har godteke at friskolar kan ha eit slikt tilbod som relevant tilleggsverksemd, jf. friskolelova § 2-2 og økonomiforskrift til friskolelova § 4A. Forbodet bør òg gjelde for elevane når dei er på leirskoleopphald og har undervisning. Forbodet vil ikkje gjelde for elevar i friminutt og pausar og på skolevegen. Friskolar har ikkje tilbod om kulturskole- eller sommarskoleaktivitetar. Det er derfor ikkje relevant å drøfte om forbodet bør gjelde ved slike tilbod. Når det gjeld den nærmare grunngivinga for avgrensinga av forbodet for elevar, viser departementet til drøftinga knytt til opplæringslova i punkt 9.5.2.

Eit spørsmål som ikkje blei teke opp i høyringa, er om forbodet skal gjelde på internatet til friskolar som har dette. Same problemstillinga oppstår for friskolar som er skoleskip der både dei tilsette og elevane bur i lengre periodar. Slik departementet ser det, bør forbodet gjelde for tilsette og elevar som bur på internat ved friskolar eller oppheld seg på skoleskip, i undervisninga. Forbodet bør ikkje gjelde på fritida til elevane. Ein slik regel vil òg samsvare med løysinga for folkehøgskolar, jf. punkt 9.5.11.

Vidare inneber dette for tilsette at forbodet bør gjelde «dei som underviser på skolen […] når dei underviser elevane». Dette er meint å omfatte personale som har undervisningsoppgåver, til dømes lærarar, assistentar, lærarstudentar i praksis og vikarar. Desse vil vere omfatta av forbodet berre mens dei underviser. Ordlyden bør slik departementet vurderer det, derimot òg omfatte tilsette ved skolen som har vakt eller oppsyn med elevane i friminutt og pausar, ettersom dei same omsyna til kommunikasjon med elevane gjeld her som i rein undervisning. Formuleringa er òg meint å omfatte tilsette i leksehjelpa og tilsette i SFO når dei er i ein undervisningsliknande situasjon, det vil seie når dei er saman med elevane.

9.5.7 Unntak – friskolelova

Departementet meiner det same unntaket for bruk av ansiktsdekkjande plagg på grunn av pedagogiske, klimatiske, helsemessige eller tryggleiksmessige årsaker som er foreslått for opplæringslova, bør gjelde for elevar og tilsette i friskolar. Departementet viser til omtale av dette i punkt 9.5.3.

9.5.8 Reaksjonar ved brot på forbodet – friskolelova

9.5.8.1 Elevar

Departementet foreslo i høyringa at regulering av reaksjonar overfor elevar i friskolar følgjer dei same linjene som i skolar regulerte av opplæringslova. Det vil seie at reaksjonar på brot på forbodet blir fastsette i ordensreglementet ved skolen. Departementet viser til drøftinga i punkt 9.5.4.1 om fastsetjing av ordensreglement og høve til å nytte bortvising som reaksjon i tilknyting til opplæringslova. Drøftinga er relevant for fastsetjing av reaksjonar på brot på forbodet i friskolar. Reglar om ordensreglement og høve til å nytte bortvising i friskolar er regulert i friskolelova §§ 3-9 og 3-10. Føresegnene er parallelle til opplæringslova §§ 9 A-10 og 9 A-11.

Høyringsforslaget gjekk ut på at styret ved den enkelte skolen fastset reaksjonane, ettersom styret i samsvar med friskolelova § 5-2 andre ledd bokstav d skal fastsetje ordensreglement. Styret er ifølgje friskolelova § 5-1 første ledd det øvste ansvarlege organet ved skolen.

Justis- og beredskapsdepartementet ber om ei nærmare grunngiving for å overlate til styra ved dei enkelte friskolane, skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4 og folkehøgskolar å fastsetje kva for reaksjonar som kan påleggjast ved brot på forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg. Justis- og beredskapsdepartementet viser blant anna til at det er staten som er forplikta etter internasjonale menneskerettskonvensjonar. Eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg er eit inngrep i religionsfridommen, som staten gjer gjennom lovgivinga. Justis- og beredskapsdepartementet ser det slik at det dermed ikkje er unaturleg at staten tek eit større ansvar for reaksjonane. På denne bakgrunnen meiner Justis- og beredskapsdepartementet at det bør stillast opp rammer i friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolelova for kva for reaksjonar som kan nyttast.

Departementet drøftar forholdet til folkehøgskolelova særskilt lenger nede, mens friskolelova og vaksenopplæringslova er drøfta felles her.

Departementet er samde i at staten har eit ansvar for å leggje til rette for at reaksjonar på brot på forbodet ligg innanfor statens menneskerettslege forpliktingar. Staten har vidare eit ansvar for å sikre religionsfridommen ved private institusjonar, slik staten skal sikre religionsfridommen ved offentlege institusjonar. Kva for reaksjonar som kan påleggjast ved brot på eit forbod om ansiktsdekkjande plagg, er eit element EMD har lagt vekt på i rettsavgjerder som gjeld statlege inngrep i religionsfridommen. Slik departementet vurderer det, legg forslaget opp til tydelege rammer for kva for reaksjonar styret ved friskolar og skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4 har høve til å påleggje, slik at menneskerettslege krav blir respekterte.

Departementet viser til at private skolar som er regulerte av friskolelova og vaksenopplæringslova kapittel 4, går gjennom ein omfattande godkjenningsprosess der også ordensreglementet ved skolen blir kontrollert. Styret er gitt eit stort ansvar knytt til opplæringa av elevane. Under dette ligg òg ansvaret for å fastsetje eigne reglar for orden og oppførsel på skolen.

Systematikken i friskolelova og vaksenopplæringslova følgjer systematikken i opplæringslova. Lovene overlèt til høvesvis skoleeigaren og styret å fastsetje ordensreglement, og kva for konsekvensar brot på reglementet skal ha. Det ville falle dårleg saman med systematikken i lovene og korleis orden og åtferd på skolane er regulert, å regulere på ein meir direkte måte i lova kva for reaksjonar som skal gjelde for brot på ein bestemt type framferd (brot på forbodet om bruk av ansiktsdekkjande plagg).

Skrankane for når bortvising kan nyttast som reaksjon ved brot på ordensreglementet, er regulerte i friskolelova § 3-10 og vaksenopplæringslova § 22. Føresegnene er parallelle til § 9 A-11 i opplæringslova. Bortvising er den mest inngripande reaksjonen. Alle andre reaksjonar skoleeigaren/styret iverksett, vil vere av ein mildare karakter. Det følgjer av friskolelova § 3-10 fjerde ledd og vaksenopplæringslova § 22 tredje ledd at andre tiltak skal vere vurderte før ein vedtek bortvising. Skrankane for bruk av bortvising er klart definerte i friskolelova og vaksenopplæringslova. Departementet vurderer det slik at dette bidrar til å sikre at styra ved skolane vedtek reaksjonar som ligg innanfor menneskerettslege skrankar, som staten er bunden av.

Departementa vil hevde at det særleg på skoleområdet kan vere uheldig å bestemme direkte i lova kva slags reaksjonar som skal gjelde for brot på forbodet mot ansiktsdekkjande plagg. Val av reaksjon bør vere knytt til ei vurdering som blir gjord lokalt, ut frå ulike omsyn (alderen til barnet, motivasjonen for bruken, gjentaking, varigheit osv.).

Justis- og beredskapsdepartementet har vist til at det verkar inkonsekvent at forslaget legg opp til å regulere reaksjonane direkte i lova når det gjeld private fagskolar, mens det for dei andre utdanningsinstitusjonane er lagt opp til regulering i ordensreglementet, utan at det er sett nokon rammer for reaksjonane i den aktuelle lovgivinga. Til dette vil departementet framheve at ei årsak til at reaksjonane er regulerte ulikt i dei ulike lovene i høyringsforslaget, er at det er systematiske og ønskte skilnader mellom lovene. I opplæringslova, friskolelova og vaksenopplæringslova er det allereie reglar om ordensreglement og bortvising, som sikrar lokal tilpassing. Tilsvarande finst ikkje i fagskolelova og universitets- og høgskolelova. Slik departementet vurderer det, er det viktigare med konsekvens innetter i eit regelverk enn at det er konsekvens mellom regelverk som regulerer ulike felt og ulike stadium i utdanningsløpet.

9.5.8.2 Tilsette

Departementet sitt forslag i høyringa til reaksjonar overfor tilsette i friskolar følgde dei same linjene som for opplæringslova. Departementet viser til omtalen knytt til forslaget til reaksjonar for tilsette i opplæringslova i punkt 9.5.4.2. Som for opplæringslova meiner departementet at det er formålstenleg at styret ved friskolane får ei plikt til å påleggje tilsette å fjerne plagg som dekkjer ansiktet. Departementet går bort frå forslaget i høyringa om at styret skal be tilsette som ikkje rettar seg etter eit pålegg om å fjerne eit ansiktsdekkjande plagg, om å forlate skolen for resten av dagen. Ei slik detaljert regulering meiner departementet er unødvendig. Departementet held fast ved at føresegna bør seie at gjentekne brot på forbodet kan vere grunnlag for oppseiing. I slike tilfelle vil vanlege arbeidsrettslege reglar gjelde.

9.5.9 Kven skal vere omfatta, og i kva for situasjonar skal forbodet gjelde – vaksenopplæringslova

Formålet med vaksenopplæringslova er blant anna å «fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet», jf. vaksenopplæringslova § 1.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at forslaget til ny føresegn om forbod mot ansiktsdekkjande plagg i friskolelova skulle gjelde tilsvarande for skolar som er godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4. Dette inneber at forbodet mot ansiktsdekkjande plagg vil gjelde tilsvarande i skolar som er godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4. Vaksenopplæringslova § 24 gjer at ei rekkje reglar i friskolelova gjeld tilsvarande så langt dei passar for skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4, deriblant friskolelova § 3-9 om ordensreglement.

Departementet meiner framleis at føresegna om forbod mot ansiktsdekkjande plagg bør gjelde tilsvarande for elevar og tilsette i skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4, ettersom dei same omsyna til kommunikasjon i undervisningssituasjonen gjer seg gjeldande ved desse skolane.

9.5.10 Reaksjonar ved brot på forbodet – vaksenopplæringslova

Høyringsforslaget knytt til reaksjonar overfor elevar og tilsette i skolar som er godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4, følgjer dei same linjene som forslaget som gjeld friskolar. Departementet viser derfor til drøftinga knytt til friskolar i punkt 9.5.8.

9.5.11 Kven skal vere omfatta, og i kva for situasjonar skal forbodet gjelde – folkehøgskolelova

Formålet med folkehøgskolelova er å «fremme allmenndanning og folkeopplysning», jf. folkehøgskolelova § 1 andre ledd.

I høyringsnotatet foreslo departementet at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg skulle gjelde for elevar og tilsette i folkehøgskolar. For elevar foreslo departementet at forbodet skulle gjelde i undervisning i og utanfor skolen, i friminutt på skoleområdet og på turar og arrangement i regi av skolen, samt unntak for bruk av ansiktsdekkjande plagg som nyttast av pedagogiske, klimatiske, helsemessige eller tryggleiksmessige årsaker.

Justis- og beredskapsdepartementet har i høyringsinnspelet sitt uttalt at det kan vere vanskeleg å skilje mellom fritida til elevane og aktivitetar i regi av skolen, ettersom elevane bur på skoleområdet. Justis- og beredskapsdepartementet stiller derfor spørsmål om korleis ein skal forstå uttrykket «friminutt» i forslaget til folkehøgskolelova § 5.

Departementet viser til at forbodet som er foreslått lovfesta, berre er knytt til undervisningssituasjonen, og såleis er snevrare enn det som følgde av høyringsnotatet. Departementet viser til grunngivinga for dette i punkt 9.1. Departementet meiner at forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i folkehøgskolar berre bør gjelde når elevane får undervisning, på eller utanfor skoleområdet. Forbodet vil ikkje gjelde i friminutt og pausar eller på fritida til elevane. Da blir det ikkje nødvendig å skilje mellom friminutt og pausar på den eine sida og fritida til elevane på den andre. Forbodet bør òg gjelde på turar i regi av folkehøgskolen som er del av opplæringa, men ikkje på turar som er av privat karakter.

Når det gjeld tilsette ved folkehøgskolar, foreslo departementet i høyringa at forbodet skulle gjelde tilsette som er i kontakt med elevane, i arbeidstida. Departementet legg den same vurderinga til grunn her som for tilsette på skolar regulerte av opplæringslova. Departementet viser til framstillinga i punkt 9.5.1 av vilkåra «dei som underviser på skolen […] når dei underviser elevane».

I høyringsnotatet brukte departementet omgrepet «ansatte på skolen» i forslaget til lovtekst i folkehøgskolelova, mens i forslaget til lovtekst i opplæringslova og friskolelova brukte departementet omgrepet «de som arbeider på skolen». Departementet ser at det kan vere formålstenleg å bruke dei same omgrepa, ettersom dei ikkje er meinte å ha ulikt meiningsinnhald i dei ulike lovene. Formuleringa i folkehøgskolelova bør derfor endrast til «de som underviser på skolen […] når de underviser elevene».

Departementet meiner at dei same unntaka frå forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg som er foreslått i opplæringslova, friskolelova og vaksenopplæringslova bør gjelde ved folkehøgskolar. Departementet viser til framstillinga i punkt 9.5.3.

9.5.12 Reaksjonar ved brot på forbodet – folkehøgskolelova

9.5.12.1 Elevar

Departementet foreslo i høyringsnotatet at styret ved folkehøgskolane skal kunne fastsetje kva for reaksjonar som skal gjelde om elevar bryt forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg.

Departementet viser til utsegna frå Justis- og beredskapsdepartementet om regulering av reaksjonar i friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolar, og spørsmålet om tydelege rammer i folkehøgskolelova for kva for reaksjonar som kan nyttast.

Departementet understrekar at folkehøgskolane høyrer til ein annan tradisjon enn friskolar og skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4. Folkehøgskolen er ein sjølvstendig, ubunden og eksamensfri skole der elevane bur på internat på skolen. Folkehøgskolane utgjer eit alternativ og supplement til det formelle utdanningssystemet. Ein konsekvens av dette er at folkehøgskolar er regulerte meir overordna enn friskolar og skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4. Det finst blant anna ikkje eit lovfesta krav om at folkehøgskolane skal ha eit ordensreglement, og heller ikkje reglar som set skrankar for kva for reaksjonar ein folkehøgskole kan nytte ved uønskt åtferd. Det er derfor grunn til å vurdere innspelet frå Justis- og beredskapsdepartementet annleis for folkehøgskolar enn for friskolar og skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4.

For å sikre at reaksjonar ved brot på forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i folkehøgskolar ikkje bidrar til at forbodet kjem i strid med menneskerettslege krav til vern av religionsfridommen, meiner departementet det bør stillast opp rammer i folkehøgskolelova for kva for reaksjonar som kan påleggjast. Bortvising bør utgjere ei ytre grense for moglege reaksjonsformer.

Det bør òg takast inn ei føresegn som tydeleggjer at reaksjonane skal gjerast kjende for elevane på førehand. Dette vil bringe situasjonen på folkehøgskolar i tråd med situasjonen på skolar med ordensreglement, der det er eit krav at ordensreglementet skal gjerast kjent for elevane.

9.5.12.2 Tilsette

Den delen av høyringsforslaget som gjaldt reaksjonar overfor tilsette ved folkehøgskolar, følgde dei same linjene som for opplæringslova, friskolelova og vaksenopplæringslova. Departementet viser til omtalen knytt til forslaget om dette i opplæringslova og friskolelova i punkt 9.5.4.2 og 9.5.8.2. Som for desse lovene meiner departementet at det er formålstenleg at styret ved folkehøgskolane får ei plikt til å påleggje tilsette å fjerne plagg som dekkjer ansiktet. Departementet går bort frå forslaget i høyringa om at styret skal be tilsette som ikkje rettar seg etter eit pålegg om å fjerne eit ansiktsdekkjande plagg, om å forlate skolen for resten av dagen. Ei slik detaljert regulering er unødvendig. Departementet held fast ved at føresegna bør seie at gjentekne brot på forbodet kan vere grunnlag for oppseiing. I slike tilfelle vil vanlege arbeidsrettslege reglar gjelde.

9.6 Universitet, høgskolar og fagskolar

9.6.1 Verkeområde

Universitet, høgskolar og fagskolar er arenaer for integrering, læring og kommunikasjon. Plagg som dekkjer ansiktet er slik departementet vurderer det, til hinder for samhandling og kommunikasjon i undervisningssituasjonen. Det er i utstrekt grad nytta undervisningsformer som krev samhandling mellom deltakarar i undervisninga. At studentar nyttar ansiktsdekkjande plagg, vil dermed kunne ha ein negativ påverknad på utbyttet andre deltakarar får av undervisninga.

Læring og kommunikasjon skjer òg i andre situasjonar enn der ein tilsett gir undervisning, til dømes i gruppearbeid, ekskursjonar m.m. Dermed kan bruk av ansiktsdekkjande plagg òg i slike situasjonar verke hindrande på utdanninga. Departementet meiner derfor at studentar bør ha forbod mot å bruke ansiktsdekkjande plagg i samband med undervisninga og i læringssituasjonar i tilknyting til undervisning og ved skriftleg og munnleg eksamen. Eit slikt forbod bør, slik departementet vurderer det, òg gjelde på turar, ekspedisjonar og liknande i tilknyting til undervisninga ved universitetet, høgskolen eller fagskolen. Universitets- og høgskolelova gjeld òg for studentar i praksis. Eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg vil følgjeleg omfatte studentar i praksis, til dømes i helseutdanningar. Forbodet bør ikkje gjelde i situasjonar der det er pedagogiske, klimatiske, helsemessige eller tryggleiksmessige omsyn som gjer det nødvendig med ansiktsdekkjande plagg. Eit forbod vil ikkje omfatte dei tilfella der studentane oppheld seg på institusjonsområdet utan å vere i ein undervisningssituasjon, til dømes ved sjølvstudium, i kantina og liknande.

Dei omsyna som grunngir eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg ved offentlege institusjonar, gjeld tilsvarande for private institusjonar. Departementet meiner derfor at eit forbod skal gjelde både statlege og private universitet, høgskolar eller fagskolar.

Eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i undervisningssituasjonar bør gjelde både studentar og tilsette.

NIM viser i sin høyringsfråsegn til at det verkar å vere rom for meir forsking og dokumentert kunnskap om dei til dels samansette problemstillingane ein møter når det gjeld bruk av ansiktsdekkjande plagg. Særleg er det behov for kunnskap om situasjonen og motivasjonen til dei forbodet omfattar, og kva for effektar bruk av ansiktsdekkjande plagg kollektivt har å seie for til dømes eit læringsmiljø.

NIM viser til at formål om samhandling, kommunikasjon og godt læringsmiljø presumptivt vil gjere seg mindre gjeldande ved ein del høgare utdanningsinstitusjonar der innslaget av undervisning og gruppearbeid er heller lite, enn på til dømes ein ungdomsskole. På mange høgare studium vil studiesituasjonen primært bestå av forelesningar og sjølvstudium, og omsynet til læringsmiljø og kommunikasjon vil i utgangspunktet vere mindre tungtvegande. NIM meiner det samtidig kan argumenterast for at forbodet generelt vil vere meir inngripande for den enkelte jo eldre vedkommande elev eller student er. Eit heilt generelt forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg ved utdanningsinstitusjonar vil innebere at personar som ønskjer å bruke slike plagg, verken kan gå på forelesning eller nytte seg av lesesalar eller bibliotek. Slik NIM ser det, kunne det vore gjort grundigare greie for kvifor omsynet til samhandling, kommunikasjon og godt læringsmiljø gjer det nødvendig med eit generelt forbod mot ansiktsplagg på områda til høgare utdanningsinstitusjonar. Blant anna saknar NIM ei nærmare utgreiing av effektane av bruk av ansiktsdekkjande plagg for læringsmiljøet i ei gruppe eller ein klasse, i tillegg til ei vurdering av i kor stor grad dette omsynet gjer seg gjeldande ved høgare utdanningsinstitusjonar. NIM viser til at sjølv om erfaringane med lokale forbod er avgrensa, reknar institusjonen med at det kan komme synspunkt frå utdanningsinstitusjonar under høyringa av desse temaa.

Fleirtalet av dei universiteta og høgskolane som har gitt høyringsfråsegner, er imot eit forbod. Oppsummert meiner dei fleste av desse at eit generelt forbod er i strid med prinsippet om lik rett til utdanning. Institusjonane meiner at moglegheitene til sjølv å fastsetje eit forbod når det er grunngitt i faglege forhold ved undervisninga, tilstrekkeleg varetek omsyna til samhandling, kommunikasjon og godt læringsmiljø.

Departementet har merka seg synspunkta. Det er riktig at dagens moglegheit for lokale forbod langt på veg varetek omsyna til samhandling, kommunikasjon og godt læringsmiljø. Departementet meiner likevel at viktige og meir overordna omsyn tilseier at spørsmålet om ansiktstildekking i undervisningssituasjonar bør vere regulert på nasjonalt nivå. Det å forby bruken av ansiktsdekkjande plagg grip inn i religionsfridommen og kan bli opplevd som eit inngrep i sjølvråderetten for den enkelte. Dette meiner departementet at gjer spørsmålet så viktig at det ikkje bør overlatast til enkeltinstitusjonar å ta stilling til. Eit forbod bør bli vedteke etter ein demokratisk prosess av det øvste folkevalde organet vi har. Slik situasjonen er i dag, kan ein institusjon éin stad i landet ha forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg innanfor ei utdanning, mens ein annan institusjon som tilbyr same utdanninga, tillèt slik bruk. Dette meiner departementet at er uheldig. Omsynet til lik behandling av like tilfelle tilseier at spørsmålet bør bli regulert på nasjonalt nivå og ikkje bli overlate til lokale avgjerdstakarar.

Fleire høyringsinstansar viser til at forslaget er i strid med prinsippet om lik rett til utdanning. Departementet deler ikkje dette synet. Allereie i dag har kommunar, fylkeskommunar, fagskolar, høgskolar og universitet høve til å forby ansiktsdekkjande plagg. Dette kan skoleeigarar og institusjonar gjere dersom slike plagg er til hinder for samhandling og kommunikasjon, som er nødvendige føresetnader for å kunne gjennomføre opplæring og undervisning. Slik departementet ser det, vil eit nasjonalt forbod, som ligg innanfor det som er sakleg, nødvendig og forholdsmessig for å oppnå formålet med undervisninga, ikkje stri mot prinsippet om lik rett til utdanning.

NIM ber om ei betre forklaring på kvifor omsyna til samhandling, kommunikasjon og godt læringsmiljø gjer det nødvendig med eit generelt forbod mot ansiktsplagg på områda til høgare utdanningsinstitusjonar. Departementet legg vekt på at universitet, høgskolar og fagskolar er arenaer for integrering, læring og kommunikasjon. Plagg som dekkjer ansiktet, er slik departementet vurderer det, til hinder for samhandling og kommunikasjon i undervisningssituasjonen. God samhandling og kommunikasjon er avgjerande for eit godt læringsutbytte og eit godt læringsmiljø. Departementet meiner derfor at det er ønskjeleg at ansikta til tilsette og studentar er synlege. Det er i utstrekt grad nytta undervisningsformer som krev samhandling mellom deltakarar i undervisninga. At studentar nyttar ansiktsdekkjande plagg, vil dermed kunne ha ein negativ påverknad på utbyttet andre deltakarar får av undervisninga. Det er òg ei forventing om at høgare utdanning i enda større grad baserer seg på studentaktive læringsformer, og departementet meiner at eit nasjonalt forbod slik det er foreslått, legg til rette for dette.

Departementet meiner òg at eit nasjonalt forbod kan verke førebyggjande mot bruk av ansiktsdekkjande plagg, og gi meir føreseielege vilkår. Vidare meiner departementet at openheit og å vise kven vi er, er grunnleggjande verdiar for samhandling mellom menneske. Barnehagar og utdanningsinstitusjonar er sentrale samfunnsarenaer, der eit slikt verdisyn bør vere grunnleggjande.

OsloMet – storbyuniversitet er blant høyringsinstansane som er imot forslaget. OsloMet viser til at forbodet er foreslått teke inn i universitets- og høgskolelova kapittel 7. OsloMet viser til at lova er bygd opp slik at føresegner som rettar seg mot tilsette, i hovudsak er samla i kapitla 6 og 11, og at eit eventuelt forbod bør takast inn i kapittel 11. Eit forbod som rettar seg mot studentar, bør takast inn i kapittel 4, som handlar om rettane og pliktene til studentane.

Departementet viser til at kapittel 11 berre gjeld statlege institusjonar. Sidan eit forbod bør gjelde både ved statlege og private institusjonar, kan det ikkje gå fram av kapittel 11. Eit forbod som skal gjelde både studentar og tilsette, bør utformast likt for begge desse gruppene, og departementet meiner det er formålstenleg at det blir gjort i éi og same føresegn. Kapittel 4 gjeld rettane og pliktene til studentane, og departementet meiner det er meir formålstenleg at eit forbod blir teke inn i kapittel 7 Diverse bestemmelser, som gjeld både statlege og private institusjonar.

Politihøgskolen er kritiske til å innføre eit generelt forbod mot ansiktsdekkjande plagg og viser til at leiinga ved Politihøgskolen under alle omstende kan avgrense høvet studentar og tilsette har til å bere ansiktsdekkjande plagg. Dette er gjort i uniformsreglementet. Politihøgskolen meiner prinsipielt at så langt det er mogleg, bør Politihøgskolen vere regulert av dei same reglane som andre universitet og høgskolar. I dag gjeld ein del av reglane i universitets- og høgskolelova for Politihøgskolen, mens ein del spørsmål er regulerte av politilova og forskrifter. Politihøgskolen meiner at om forbodet skal innførast i universitets- og høgskolelova, bør den aktuelle føresegna òg gjerast gjeldande for Politihøgskolen. Sidan Politihøgskolen har eigne reglar om føresetnader for å vere skikka, bør det truleg fastsetjast at regelen gjeld så langt han passar. I så fall bør truleg forskrifta om kven som er skikka ved Politihøgskolen, endrast slik at ho avspeglar regelen i universitets- og høgskolelova.

Departementet har tilrådd Justis- og beredskapsdepartementet å vurdere om fleire av føresegnene i universitets- og høgskolelova bør gjelde for Politihøgskolen. Kunnskapsdepartementet meiner det bør vere opp til Justis- og beredskapsdepartementet om eit forbod som foreslått òg skal gjelde for Politihøgskolen.

Krigsskolen viser til at det i militær utdanning av faglege eller pedagogiske grunnar kan vere behov for å dekkje til ansiktet. Dette kan til dømes vere personleg kamuflasje eller ansiktsmåling eller i rollespel der såkalla hooding av krigsfangar eller gislar blir brukt for å få ein realistisk treningssituasjon. Krigsskolen viser til at det vil vere situasjonar som ikkje vil vere like intuitive for personar utanfor Forsvaret å ha kunnskap om. Krigsskolen ønskjer derfor at det eksplisitt anten i lov eller forskrift blir gitt høve for skolar ved Forsvarets høgskolar til sjølv å definere kva ein undervisningssituasjon er. Krigsskolen meiner at eit anna alternativ er å skissere eit unntak i lovteksten for «faglege forhold» i tillegg til klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige forhold.

Departementet meiner at eit forbod ikkje skal ramme slike tilfelle som Krigsskolen viser til. Enkelte tilfelle kan vere dekte av unntaket for pedagogiske forhold, men departementet meiner det òg kan vere behov for unntak i andre tilfelle enn dei som gjeld pedagogikk. Departementet foreslår derfor at det blir presisert at det òg skal kunne gjerast unntak der læringsmessige forhold tilseier det. Departementet legg til grunn at det same omsynet kan gjere seg gjeldande ved fagskolar, og foreslår at det blir gjort tilsvarande unntak for fagskolar.

Krigsskolen viser vidare til at dei har behov for å regulere bruk av ansiktsplagg ut over det som i høyringsnotatet er skildra som situasjonar «i forbindelse med undervisning». Å vere skikka som militær leiar er eit eige fag som i praksis er alt kadettane gjer i tida på Krigsskolen, døgnet rundt og alle dagar i året. Gjennom Reglement for utdanning i Forsvaret er Krigsskolen pålagde å kontinuerleg vurdere om kvar enkelt kadett er skikka som militær leiar. Krigsskolen ønskjer derfor at det anten i lovteksten eller i tilhøyrande forskrift blir gitt høve for at Forsvarets høgskole sjølv kan definere konkret kva ein undervisningssituasjon er.

Departementet meiner at den foreslåtte føresegna ikkje er til hinder for behova til Krigsskolen. Undervisningsopplegga i universitets- og høgskolesektoren varierer, og det må vere opp til kvar enkelt institusjon å vurdere kva som er ein undervisningssituasjon der forbodet mot ansiktsdekkjande plagg gjeld.

Krigsskolen viser til dei foreslåtte reaksjonane mot studentar som bryt eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg. Kadettane ved Krigsskolen er statstilsette. Ved reaksjonar overfor kadettar må det takast omsyn til lov om statens ansatte (statstilsettelova). Slik lovforslaget er utforma, vil ei utestenging av ein kadett inntil eitt år føre til at kadetten mottek lønn i inntil eitt år utan at Forsvaret får noko igjen for dette. Krigsskolen finn dette formålsstridig, og meiner at forskrifta om delvis innlemming av Forsvarets høgskolar under universitets- og høgskolelova må endrast slik at ei ny føresegn som foreslått i § 7-8 andre ledd ikkje gjeld.

Departementet viser til at fullmakt til å endre den nemnde forskrifta er delegert til Forsvarsdepartementet, og at Forsvarsdepartementet må følgje opp behova Krigsskolen har for unntak.

9.6.2 Reaksjonar

9.6.2.1 Studentar

Bruk av ansiktsdekkjande plagg kan vere negativt for utbyttet av undervisninga, både for den som nyttar plagget, og for andre deltakarar. Departementet meiner derfor at ein student som bruker plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i strid med forbodet, skal kunne visast bort eller bli utestengd frå institusjonen. Departementet føreset at før ein person blir vist bort eller stengd ute for brot på forbodet, vil institusjonen freiste å gå i dialog med personen det gjeld, for å løyse saka utan å nytte reaksjonar.

Universitets- og høgskolelova § 4-8 og fagskolelova § 10 opnar for utestenging og bortvising av studentar i enkelte tilfelle. Desse føresegnene inneber skjønnsmessige vurderingar av åtferd og krav til korleis ei eventuell avgjerd om utestenging eller bortvising skal bli teken. Bortvising som følgje av brot på forbodet mot plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, inneber liten grad av slik skjønnsutøving. Departementet meiner derfor det ikkje er nødvendig at styret sjølv eller klagenemnda ved institusjonen tek avgjerd, men at det er tilstrekkeleg at dagleg leiar for institusjonen eller den ho gir fullmakt, tek avgjerd om bortvising. Utestenging er ein meir inngripande reaksjon. Departementet meiner at dette tilseier ei grundigare vurdering, og at avgjerda om utestenging bør takast av styret sjølv eller klagenemnda ved institusjonen. Departementet foreslår derfor at det i universitets- og høgskolelova og fagskolelova blir slått fast at ein student som trass skriftleg åtvaring bruker plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i strid med regelverket, kan visast bort i inntil eitt år. Om studenten trass skriftleg åtvaring ikkje rettar seg etter vedtak om bortvising, kan studenten bli utestengd frå utdanninga i inntil eitt år. Bortvising inneber at studenten ikkje får opphalde seg på heile eller delar av institusjonsområdet, mens utestenging inneber tap av retten til å gå opp til eksamen. Avgjerd om bortvising kan takast av rektor eller den rektor gir fullmakt. Avgjerd om utestenging er det styret sjølv eller klagenemnda ved institusjonen som tek.

Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) meiner at om det skal leggjast opp til reaksjonar, bør dette vere formulert som eit høve til bortvising eller utestenging og vere grunngitt i eigenskapar ved studiet eller den aktuelle aktiviteten, ut frå krav til til dømes hygiene, tryggleik, identifikasjon eller kommunikasjon. Departementet viser til at forslaget til forbod skal forhindre bruk av ansiktsdekkjande plagg i undervisningssituasjonar. Dersom nokon likevel bruker slike plagg og ikkje ønskjer å fjerne dei, kan dei ikkje vere på studiestaden. Reaksjonar ved brot på forbodet vil altså ikkje vere knytte til krav til hygiene, tryggleik eller identifikasjon, men den faktiske bruken av ansiktsdekkjande plagg. Departementet viser til at omsynet til like reglar og lik praktisering over heile landet, i tillegg til omsynet til eit effektivt forbod, taler for at reaksjonar på brot på forbodet blir fastsette i lova. NTNU viser til at departementet har foreslått at rektor eller den ho gir fullmakt, kan ta avgjerd om bortvising, men at utestenging må vedtakast av styret eller klagenemnda ved institusjonen. NTNU viser til at i andre tilfelle der ein student kan bli bortvist eller utestengd, er det styret eller klagenemnda ved institusjonen som gjer vedtak. NTNU meiner at det bør vere slik her òg. Bortvising kan vere like inngripande som ei utestenging, fordi det kan føre til at studenten ikkje får tilgang til undervisning eller aktivitetar som er eit krav for å kunne gå opp til eksamen. På den måten kan bortvising få like alvorlege følgjer som ei utestenging, og NTNU meiner derfor at styret eller klagenemnda ved institusjonen òg bør gjere vedtak om bortvising. Med lik saksgang som i andre tilfelle vil rettsvernet vere like godt vareteke, det same gjeld god skjønnsutøving og likebehandlingsprinsippet. Sjølv om ein kan ende med eit kategorisk forbod, vil det oppstå tilfelle med usikkerheit, til dømes med omsyn til kva som utgjer institusjonsområdet, og denne vurderinga er best å gjere på sentralt nivå, ifølgje NTNU.

Departementet meiner at eit forbod bør vere absolutt, og at det vil innebere liten grad av skjønnsutøving å fastslå om nokon har på seg eit ansiktsdekkjande plagg eller ikkje. Brot på forbodet skal opphøyre, og dersom det blir nødvendig å ty til bortvising som reaksjon, er det lite formålstenleg om styret eller klagenemnda må kallast saman for å avgjere dette. Departementet legg òg til grunn at rektor har gode føresetnader for å gjere skjønnsmessige vurderingar av kva som er ein undervisningssituasjon, og at ev. delegering av myndigheita blir gjord til personar som har tilsvarande føresetnader.

9.6.2.2 Tilsette

For tilsette som bryt forbodet, vil det kunne ha arbeidsrettslege konsekvensar på same måte som om tilsette bryt andre reglar. Departementet viser til omtalen over i punkt 9.4.4 og 4.8.

OsloMet meiner at forslaget om at gjentekne brot på forbodet frå ein tilsett kan vere grunnlag for oppseiing, er for summarisk behandla i høyringsnotatet. OsloMet meiner forholdet til føresegnene om oppseiing i statstilsettelova bør drøftast særskilt. Slik forslaget er utforma, meiner OsoMet at det kan framstå som ein eigen, særskild oppseiingsheimel, som ikkje er underlagd dei same saklegheitsvurderingane som føresegnene i arbeidsmiljølova og statstilsettelova.

Departementet legg til grunn at eventuelle arbeidsrettslege konsekvensar av at tilsette bryt eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg, blir handterte i tråd med det generelle regelverket, jf. statstilsettelova, arbeidsmiljølova med meir. Departementet meiner dette ikkje bør regulerast særskilt i universitets- og høgskolelova.

Styret er det øvste organet ved institusjonane og har ansvaret for at institusjonane følgjer opp eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg.

9.7 Ordningane etter introduksjonslova

9.7.1 Verkeområde

Fleire høyringsinstansar uttaler seg om forbodet bør gjerast gjeldande for introduksjonsprogram og opplæring etter introduksjonslova. Dei fleste støttar forslaget. IMDi uttaler blant anna at ansiktsdekkjande plagg representerer ein viktig barriere mot deltaking i arbeidslivet, og at introduksjonsprogrammet bør vere tilpassa normene i arbeidslivet. Nokre høyringsinstansar støttar ikkje innføring av eit forbod for denne gruppa. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder trekkjer fram at eit forbod får større innverknad for den enkelte deltakaren i ordningane etter introduksjonslova enn for andre elevar, studentar og tilsette. Kompetanse Noreg viser til at bruk av ansiktsdekkjande plagg er lite utbreidd, og støttar derfor ikkje eit generelt forbod.

Departementet vurderer det slik at dei omsyna som gjer seg gjeldande i barnehagar og undervisningsinstitusjonar med omsyn til behovet for kommunikasjon og samspel, òg gjeld etter introduksjonslova. Introduksjonslova regulerer introduksjonsprogram og opplæring for vaksne nykomne innvandrarar. Introduksjonsprogrammet består av opplæring i norsk og samfunnskunnskap og ei rekkje andre tiltak. Nokre tiltak er av opplæringsliknande karakter, til dømes arbeidspraksis og språkpraksis. Når det blir foreslått å innføre eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i alle undervisningssituasjonar, er det viktig at òg opplæring og opplæringsliknande tiltak etter introduksjonslova er omfatta. Opplæringa skal tilpassast bakgrunnen og føresetnadene til den enkelte, òg dei med liten eller ingen skolebakgrunn. Felles for deltakarane i ordningane er at dei har avgrensa språklege dugleikar i norsk. Kommunikasjon på ulike språk gjer opplæringa krevjande, og mimikk og augekontakt er i dei fleste tilfelle nødvendig for å forstå responsen frå deltakarane. At deltakarane innrettar seg etter forbodet allereie på dette stadiet i integreringsprosessen, vil førebu dei på forventningar og haldningar dei truleg vil møte seinare i utdanning eller arbeidsliv.

Eit anna poeng er at deltakarane i introduksjonsprogram kan delta i opplæring saman med elevar som er omfatta av opplæringslova. Departementet meiner det bør gjelde mest mogleg like reglar for deltakarane/elevane uavhengig av kva for eit regelverk dei er underlagde.

Departementet meiner at forbodet i utgangspunktet bør gjelde i alle opplæringssituasjonar etter introduksjonslova, inkludert opplæringsliknande tiltak etter § 4 tredje ledd bokstav c. Kommunikasjon er sentralt i all opplæring, uavhengig av om han finn stad i eit klasserom, på turar eller på ein praksisplass. Forbodet bør ikkje gjelde når klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige forhold gjer slike plagg nødvendig. Eit døme er utandørs opplæring i sterk kulde.

Òg lærarar og andre personar som i opplæringssituasjonar bidrar til at kommunen oppfyller pliktene i lova, bør vere omfatta av forbodet. Departementet viser til vurderingane av korleis forbodet gjeld for tilsette i punkt 9.4, 9.5 og 9.6.

9.7.2 Reaksjonar

Når forbodet blir brote foreslår departementet at stans av introduksjonsprogrammet og opplæring etter introduksjonslova kan nyttast som reaksjon. Blir forbodet brote ved gjennomføring av avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap, samt statsborgarprøva, foreslår departementet at kommunen kan vise bort kandidaten frå prøvelokalet.

Konsekvensane av eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg er meir vidtrekkande for målgruppa i introduksjonslova enn for andre elevar og studentar. Departementet er merksam på at kva for reaksjonar som kan påleggjast, vil ha noko å seie for om forbodet ligg innanfor menneskerettslege skrankar, det vil seie om det er sakleg, nødvendig og forholdsmessig, sjå punkt 9.5.4. Departementet vurderer det slik at forbodet, med dei foreslåtte reaksjonane, ligg innanfor menneskerettslege skrankar. I dette og neste punkt vil departementet gjennomgå reaksjonane og kva for argument som talar for at reaksjonane kan nyttast.

Stans av introduksjonsprogrammet og opplæring etter introduksjonslova er ein etablert reaksjon i introduksjonslova §§ 7 og 19.

Departementet foreslår at kommunen kan stanse introduksjonsprogrammet eller opplæringa mellombels for personar som trass skriftleg åtvaring opptrer i strid med forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg. Skriftleg åtvaring bør kunne blitt gitt fleire gonger. Mellombels stans av introduksjonsprogrammet medfører stans i introduksjonsstønaden, som blir utbetalt etter introduksjonslova kapittel 3. Introduksjonsstønaden utgjer 2 G og er hovudinntekta til den enkelte under deltakinga i programmet. Stans av programmet på grunn av brot på forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg medfører derfor at den enkelte deltakaren i introduksjonsprogrammet mistar ytingar til livsopphald.

Dette er ein reaksjon som vil vere tyngjande for den enkelte. Departementet viser likevel til grunngivinga for forbodet i punkt 9.7.1. Opplæringa etter introduksjonslova og andre tiltak i introduksjonsprogrammet er i stor grad baserte på kommunikasjon og å lære å kommunisere på eit anna språk. Ansiktsdekkjande plagg hindrar den nonverbale delen av kommunikasjonen, både i opplæringssituasjonen og på ulike praksisplassar og liknande. Deltakarane er vaksne og tek sjølv valet om å ha på plagget, trass konsekvensen av å miste stønad. Sjølv om ein deltakar mistar introduksjonsstønaden, og dermed ei yting til livsopphald, vil deltakaren sjeldan stå heilt utan økonomisk stønad. Mange deltakarar får andre ytingar i tillegg til introduksjonsstønaden, og dei vil i ein nødssituasjon kunne få hjelp frå Nav til å få dekt heilt nødvendige utgifter for ein kort periode, føresett at vilkåra for dette er oppfylte. Departementet legg dessutan til grunn at terskelen for å setje i verk stans av programmet, med den konsekvens at òg stønaden blir stansa, skal vere høg. Når forbodet blir brote skal det berre vere høve til å fatte vedtak om mellombels stans av introduksjonsprogrammet. Dette inneber at introduksjonsprogrammet og stønaden kan starte opp att dersom deltakaren fjernar det ansiktsdekkjande plagget. På denne bakgrunnen vurderer departementet det slik at mellombels stans i introduksjonsprogrammet bør kunne brukast som reaksjon, så lenge skriftleg åtvaring og samtale er forsøkte før denne reaksjonen blir sett i verk.

Stans av opplæring, jf. introduksjonslova § 19 fjerde ledd, medfører at deltakaren mistar retten til gratis opplæring og ikkje får oppfylt plikta si til å delta i opplæring etter introduksjonslova § 17.

Stans av denne opplæringa har samtidig òg verknader for moglegheita til å oppfylle vilkåra for permanent opphaldsløyve og statsborgarskap. Gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap er vilkår for permanent opphaldsløyve og statsborgarskap, jf. utlendingslova § 62 første ledd bokstav d og statsborgarlova § 7 første ledd bokstav f, jf. § 8. I samsvar med statsborgarlova § 8 er det krav om at søkjarar mellom 18 og 55 år har gjennomført 300 timar godkjend norskopplæring eller kan dokumentere tilstrekkelege kunnskapar i norsk eller samisk. For søkjarar mellom 18 og 55 år som er omfatta av plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonslova, er det eit krav at dei må ha oppfylt plikta si etter lova. Frå 1. januar 2017 blei det òg innført vilkår om å dokumentere munnlege dugleikar på eit visst nivå for å få høvesvis permanent opphaldsløyve og statsborgarskap. Dugleikar blir dokumenterte med vurdering av språknivået på delprøve i munnleg kommunikasjon.

Deltakarar som får stansa opplæringa si, må sjølv ta ansvar for å oppfylle desse vilkåra. NIM og IMDi har vore opptekne av at det finst ein alternativ måte for deltakarane som bruker ansiktsdekkjande plagg, å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap på. Eitt alternativ er at deltakaren betaler for opplæringa hos ein godkjend privat tilbydar som godtek bruk av ansiktsdekkjande plagg. Dette alternativet føreset at det finst slike private tilbydarar lokalt, eller at deltakaren kan pendle til undervisningsstaden. Deltakaren må òg kunne betale for opplæringa. Kor mykje dette kostar, er opp til den private tilbydaren. I praksis er dette alternativet aktuelt for personar som bur i litt større byar. Eit anna alternativ er at deltakaren sjølv sørgjer for å tileigne seg språklege dugleikar, til dømes gjennom eit nettbasert tilbod. Dette alternativet vil ikkje i seg sjølv oppfylle vilkåret om gjennomført opplæring etter utlendingslova og statsborgarlova.

Deltakarar som gjennomfører opplæring utanom tilbodet til kommunen, anten ved å betale for opplæring eller ved å tileigne seg språklege dugleikar på eiga hand, må òg dokumentere kunnskapane sine. Dette gjer dei enklast ved å avleggje avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonslova og deretter søkje fritak frå plikta til å delta i opplæring etter forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3. Dersom ein deltakar oppnår resultatet A2 på skriftleg og munnleg prøve, er vedkommande friteken frå plikta etter introduksjonslova og vilkåret om gjennomført opplæring etter både utlendingslova og statsborgarlova. Sjå nedanfor i punkt 9.7.3 om forbodet ved gjennomføring av prøver.

9.7.3 Særleg om prøver

Bruk av ansiktsdekkjande plagg reiser fleire problemstillingar ved gjennomføring av avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap, og statsborgarprøva. Som omtalt i punkt 9.2.7 har deltakarane plikt til å gå opp til avsluttande prøve i høvesvis norsk og samfunnskunnskap, og dokumentasjon av språklege dugleikar og bestått prøve i samfunnskunnskap er, som nemnt over, vilkår for høvesvis permanent opphaldsløyve og statsborgarskap. Utfordringar her gjeld først og fremst omsynet til behovet for å identifisere kandidatar og gjennomføring av delprøve i munnleg kommunikasjon, som Kompetanse Noreg framhevar i høyringsfråsegna si. Prøva i norsk består av delprøve i leseforståing, delprøve i lytteforståing, delprøve i skriftleg framstilling og delprøve i munnleg kommunikasjon. Ved gjennomføring av delprøver i norsk og avsluttande prøve i samfunnskunnskap er det sentralt å sikre at det er rette vedkommande som møter og gjennomfører prøva. Kompetanse Noreg uttaler at ansiktsdekkjande plagg truleg vil vere til hinder for god samhandling og kommunikasjon i ein prøvesituasjon der munnlege dugleikar blir testa. Kompetanse Noreg ser derfor behov for å regulere påkledning i dei nemnde situasjonane knytte til avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap og til statsborgarprøva.

Eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg ved gjennomføring av avsluttande prøver skaper samtidig òg utfordringar. Den aktuelle reaksjonen ved brot på forbodet vil vere bortvising frå prøvelokalet. Dette inneber at kandidaten ikkje får høve til å avleggje prøva, og at vedkommande derfor ikkje kan dokumentere dugleikane sine for å oppfylle vilkåra for permanent opphaldsløyve og statsborgarskap.

Det er kommunen som har ansvar for å gjennomføre avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap. Private tilbydarar kan berre tilby prøva i samarbeid med kommunen. Den enkelte har dermed ikkje noko alternativt høve til å oppfylle plikta til å avleggje avsluttande prøver. For dei fleste er avsluttande prøver det einaste reelle høvet til å dokumentere dei språklege dugleikane sine.

Forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg for elevar/studentar i skolar og høgare utdanning er foreslått å gjelde òg i vurderingssituasjonar. Som omtalt over er likevel konsekvensen av å gjere forbodet gjeldande ved gjennomføring av prøver etter introduksjonslova meir vidtrekkande for målgruppa i introduksjonslova enn for andre elevar og studentar. På ei anna side er det nødvendig å identifisere kandidatar før dei avlegg prøva, slik at kandidatar som nyttar ansiktsdekkjande plagg, likevel vil måtte fjerne plagget i ein kort periode. Slik identifikasjon må òg gjerast overfor politiet ved søknader om permanent opphaldsløyve og statsborgarskap. Ansiktsdekkjande plagg er vidare til hinder for god kommunikasjon ved gjennomføring av delprøva i munnleg kommunikasjon, slik Kompetanse Noreg peikar på i høyringsfråsegna si. Dei omsyna som gjer seg gjeldande på skolar og i høgare utdanning, gjer seg òg gjeldande på området til introduksjonslova, jf. punkt 9.5.2.2 om verkeområdet for forbodet i vurderingssituasjonar.

Prøvetida på norskprøva, inkludert alle delprøvene, er om lag fem timar. Delprøva i munnleg kommunikasjon, som blant anna inneber at kandidatane snakkar saman framfor ein eksaminator og ein sensor, varer i om lag ein halv time. Prøva i samfunnskunnskap og statsborgarprøva varer i maksimalt 60 minutt. Det dreier seg dermed om korte tidsrom der deltakaren ikkje kan ha på seg klesplagget. Kommunen har dessutan plikt til å leggje til rette for gjennomføring av prøver etter forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 25. Slik tilrettelegging kan gjere forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg mindre inngripande, til dømes ved at kandidaten berre må identifisere seg framfor éin person og kan gjennomføre prøva på eit eige rom der det berre er personar av same kjønn.

På bakgrunn av dette vurderer departementet det til at forbodet òg bør gjelde ved gjennomføring av avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap, i tillegg til statsborgarprøva.