8 Krav til virksomhetenes helse, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS)

8.1 Gjeldende rett

Forordning (EU) nr. 98/2013 berører ikke krav til helse- miljø- og sikkerhet (HMS), eller krav til fysisk sikring av utgangsstoffer for eksplosiver angitt i vedleggene.

Brann- og eksplosjonsvernloven § 8 setter krav til at virksomheter skal ha et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll) for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven overholdes. Virksomheter som håndterer utgangsstoffer for eksplosiver i vedlegg 1 og 2 i forordningen vil være omfattet av kravet til internkontroll. Det vil si at de skal ha et system som sikrer at virksomhetene planlegger, organiserer, utfører og vedlikeholder sine aktiviteter i samsvar med gjeldende regelverkskrav, blant annet krav i henhold til brann- og eksplosjonsvernlovgivningen. Videre gir forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) 12. juni 1996 nr. 1127 nærmere krav til virksomhetenes internkontrollarbeid. Forskriften er en fellesforskrift for HMS-etatene, og er hjemlet i brann- og eksplosjonsvernloven, arbeidsmiljøloven, produktkontrolloven, sivilbeskyttelsesloven, forurensningsloven, el-tilsynsloven, genteknologiloven og strålevernloven.

8.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet pekte i høringsbrevet på at selv om det primære formålet med brann- og eksplosjonsvernlovgivningen har vært å forebygge ulykker forbundet med den lovlige håndteringen av farlige stoffer (safety-tiltak), er det også en målsetting å forebygge at stoffene kommer på avveie og havner i urette hender (security-tiltak). Dette er imidlertid ikke like godt gjenspeilet i virksomhetenes HMS-arbeid.

Viktigheten av at virksomhetene har systemer og rutiner for å sikre at utgangsstoffene for eksplosiver ikke overleveres til, eller kommer i hendene på aktører som ikke lovlig skal ha tilgang til stoffene ble fremhevet. Dette vil også kunne være aktuelt for enkelte sluttbrukere av utgangsstoffer for eksplosiver som bedriver en aktivitet hvor en rekke personer kan få tilgang til stoffene. Typiske eksempler er universiteter og høyskoler som vil være sluttbruker, men hvor en rekke studenter kan få tilgang til stoffene.

For å øke årvåkenheten knyttet til håndteringen av farlige stoffer og tiltak for å hindre at stoffene kommer på avveie og havner i urette hender (security-tiltak), foreslo departementet at dagens HMS-krav i brann- og eksplosjonsvernloven § 8 ble utvidet til et HMS-S krav. Bakgrunnen var at sikringsarbeidet skulle synliggjøres som en naturlig integrert del av virksomhetens øvrige arbeid for å unngå ulykker. Det ble fremhevet at systemene og tiltakene i likhet med gjeldende HMS-krav skal være tilpasset virksomheten både når det gjelder omfang og innhold.

Departementet foreslo også at det i forbindelse med arbeidet med forskriften som skal implementere forordning nr. 98/2013 ville foreslås en endring i internkontrollforskriften, slik at sikringshensynet også ble ivaretatt her.

8.3 Høringsinstansenes syn

Gudbrandsdal politidistrikt er enig i at sikkerhetsbegrepet også må innbefatte sikring i en god HMS-politikk fra virksomhetenes side. Politidistriktet mener at sikringsbegrepet skulle vært lagt inn i alle internkontrollforskriftene, som en del av HMS-begrepet. Det vises til at sikringsbegrepet er godt etablert i det engelsktalende språket, og det vises i denne sammenheng til HSSE (health, safety, security and environment). Begrepet er med på å forebygge andre typer angrep som kan få store helsemessige og økonomiske konsekvenser for samfunnet. Det vises også til at dette er etablert innenfor forskrifter og rutiner som ikke er underlagt internkontrollforskriften eller som tilleggsbestemmelser til denne.

Norsk Brannbefals Landsforbund uttaler at HMS-begrepet dekker både «safety» og «security». Det er ikke praksis å skille disse to begrepene i Norge selv om det har vært tradisjon å tenke sikkerhet for mennesker og materiell når vi snakker sikkerhet. De mener derfor at det ikke er nødvendig å endre brann- og eksplosjonsvernloven, men heller spesifisere ordet «sikkerhet» i forskriftstekst og veiledninger. Sikkerhet/sikring/security for stoffer gjelder også andre stoffer som ikke knyttes til eksplosiver, men som kan føre til stor skade ved dårlig forebygging og håndtering. Videre er det annet lov- og forskriftsverk som eventuelt må endres om vi skal skille mellom sikring og sikkerhet. HMS er et innarbeidet begrep og de påpeker at de finner det unødvendig å utvide dette til HMS-S da sikkerhet i dag er terminologisk det samme som de engelske ordene «Safety and Security».

Petroleumstilsynet uttaler at de med utgangspunkt i petroleumloven § 9-2 har fulgt opp sikring som en del av sikkerhetsbegrepet. Dette innebærer at HMS-begrepet inkluderer sikring. Likevel har man i petroleumsloven innført § 9-3 som ytterligere presiserer beredskap mot bevisste anslag uten at det legges opp til noen utvidelse av HMS-begrepet. Petroleumstilsynet ser det som positivt at man på lovnivå presiserer dette ansvar da det bidrar til å rette oppmerksomhet mer spesifikt mot hvordan pliktsubjektene følger opp sikring mot bevisste anslag. Tilsvarende har petroleumsloven med utgangspunkt i brann- og eksplosjonsvernloven fulgt opp sikring på områder hvor denne loven gjelder som en integrert del av sikkerhet slik dette inngår i HMS-begrepet. Det vises videre til formålsbestemmelsen i brann- og eksplosjonsvernloven, og at denne også omfatter uønskede tilsiktede hendelser. Petroleumstilsynet kan ikke se at forslag til endring av brann- og eksplosjonsvernloven § 8 har noen betydning for hvordan sikring som en del av HMS-begrepet følges opp på deres område der brann- og eksplosjonsvernloven gjelder. De påpeker også at HMS-begrepet er et innarbeidet akronym som i seg selv er så komplekst, at det å utvide dette til å bli et HMS-S begrep ikke er å anbefale.

Skien kommune har ingen innvendinger mot innholdet i endringen av paragrafen. De mener likevel at forslaget om å innføre begrepet «sikringsarbeid» virker noe unødvendig. En presisering i definisjon av sikkerhetsarbeid burde kanskje vært tilstrekkelig. Men dersom dette gjør § 8 klarere rent juridisk bør endringen gjøres.

Brannvesenet Sør-Rogaland IKS påpeker at for å ivareta og sikre at utgangsstoffer for eksplosiver ikke kommer i «urette hender» og på avveie støtter de forslag til endring i lovens § 8, herunder HMS-S krav.

Arbeidstilsynet uttaler at dehar stor forståelse for de hensyn som ligger bak endringene. Etter deres syn inneholder imidlertid brann- og eksplosjonsvernloven allerede krav til sikringsarbeid, jf. formålsbestemmelsen i § 1. HMS er et godt innarbeidet begrep, og etter Arbeidstilsynets syn er det uklart om et tillegg for begrepet «sikring» i seg selv vil medføre økt samfunnssikkerhet og beredskap.

8.4 Departementets vurdering

Det er ikke omtvistet at det etablerte Helse, miljø- og sikkerhetsbegrepet (HMS) også inkluderer «sikrings»-hensynet. I formålsbestemmelsen til brann- og eksplosjonsvernloven er det også uttrykkelig uttalt at loven har som formål å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot uønskede tilsiktede hendelser. Dersom HMS begrepet skal endres til et HMS-S begrep er det derfor kun en tydeliggjøring av at sikkerhetsbegrepet både omfatter sikkerhet (safety) og sikring (security), og ingen realitetsendring.

Departementet har etter en samlet vurdering valgt å beholde det gjeldende HMS-begrepet i brann- og eksplosjonsvernloven § 8, og ikke endre det til et HMS-S begrep. Flere høringsinstanser påpeker at HMS-begrepet er et innarbeidet begrep, og at det synes unødvendig å endre dette. Departementet mener at intensjonen bak endringen likeså godt kan synliggjøres ved presiseringer i konkrete krav i forskrifter og veiledninger. Vi ser også at en eventuell endring av begrepet i brann- og eksplosjonsvernloven vil kunne medføre at andre lover og forskrifter på HMS-området bør endres, og at det ikke er heldig å kun endre begrepet i brann- og eksplosjonsvernloven.