14 Ytrings- og informasjonsfrihet

14.1 Gjeldende rett

Etter personopplysningsloven § 7 er lovens anvendelsesområde begrenset når det gjelder «behandling av personopplysninger utelukkende for kunstneriske, litterære eller journalistiske formål». For slik behandling gjelder bare §§ 13 til 15 (informasjonssikkerhet, internkontroll og databehandlerens rådighet over personopplysninger) og §§ 36 til 41 (kameraovervåking), samt kapittel VIII om tilsyn og sanksjoner. Bestemmelsen har til formål å hindre at personopplysningsvernet i for stor grad griper inn i ytringsfriheten, og gjennomfører 95-direktivet artikkel 9.

Begrepet «journalistiske formål» er ikke begrenset til profesjonell journalistikk. Unntaket omfatter enhver behandling av personopplysninger med utelukkende journalistiske formål, og det er en konkret vurdering av hensikten med og arten av behandlingen som er avgjørende. Bestemmelsen ble endret ved lov 20. april 2012 nr. 18 med sikte på en viss innsnevring av unntaket for journalistiske formål slik dette ble praktisert, jf. Prop. 47 L (2011–2012) punkt 4 side 10 flg. Etter lovendringen er det klargjort at det verken er nødvendig eller tilstrekkelig at behandlingen representerer en opinionsdannende ytring, jf. Prop. 47 L (2011–2012) punkt 4.6 side 13.

Unntaksregelen i personopplysningsloven § 7 gjelder bare dersom personopplysningene «utelukkende» behandles for kunstneriske, litterære eller journalistiske formål. Loven kommer derfor til anvendelse på vanlig måte når behandlingen delvis har andre formål, for eksempel reklame for varer og tjenester. Datatilsynet har kompetanse til å prøve i det enkelte tilfelle om unntaksregelen kommer til anvendelse, jf. Prop. 47 L (2011–2012) punkt 4.6 side 13.

14.2 Forordningen

Etter forordningen artikkel 85 skal medlemsstatene «ved lov bringe retten til vern av personopplysninger i henhold til denne forordning i samsvar med retten til ytrings- og informasjonsfrihet, herunder behandling som finner sted i journalistisk øyemed eller med henblikk på akademiske, kunstneriske eller litterære ytringer». Medlemsstatene skal etter artikkel 85 nr. 2 gjøre unntak så langt det er nødvendig fra kapittel II (prinsipper), kapittel III (den registrertes rettigheter), kapittel IV (behandlingsansvarlig og databehandler), kapittel V (overføring av personopplysninger til tredjestater eller internasjonale organisasjoner), kapittel VI (uavhengige tilsynsmyndigheter), kapittel VII (samarbeid og ensartet anvendelse) og kapittel IX (særlige behandlingssituasjoner). Forordningen pålegger ikke på tilsvarende måte at det gjøres unntak fra de alminnelige bestemmelsene (kapittel I), reglene om rettsmidler, ansvar og sanksjoner (kapittel VIII), reglene om delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter (kapittel X) eller sluttbestemmelsene (kapittel XI).

Forordningen artikkel 85 svarer i det vesentlige til 95-direktivet artikkel 9, men det er visse ulikheter. For det første nevner forordningen – i motsetning til direktivet – også «akademiske» ytringer. Det er noe uklart hvilken rekkevidde unntaksregelen har på dette punktet. Uklarheten gjelder dels den nærmere forståelsen av «akademiske», og dels hva som skal til for at behandling av personopplysninger kan anses å være «med henblikk på» slike ytringer. I forbindelse med det sistnevnte kan det pekes på at det må trekkes en grense mot behandling av personopplysninger i forbindelse med forskning, selv om resultatene av forskningen eventuelt skal publiseres, og behandlingen derfor kan sies å foranledige en akademisk ytring. At forordningen skal gjelde for forskning er slått fast i fortalepunkt 159 og 160, jf. også 156, og adgangen til å gjøre unntak fra forordningens regler for behandling av personopplysninger i forbindelse med forskning er regulert i forordningen artikkel 89. Ettersom det ikke skal gjøres unntak fra personopplysningsvernet i større grad enn det som er nødvendig av hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten, jf. artikkel 85 nr. 2 og fortalepunkt 153, vil rekkevidden av unntaksregelen måtte bero på hvilke krav reglene om ytrings- og informasjonsfrihet stiller, jf. Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Den nærmere rekkevidden av unntaket for akademisk ytringsfrihet må få sin avklaring gjennom praksis. Når det gjelder journalistiske formål, fremgår det av fortalepunkt 153 at begrepet skal tolkes bredt. Det er imidlertid ingen holdepunkter for at begrepet har en videre betydning i forordningen enn etter gjeldende rett. Også «kunstneriske» og «litterære» ytringer må antas å svare til 95-direktivet artikkel 9 og gjeldende personopplysningslov § 7.

For det andre fremgår det ikke av ordlyden i forordningen artikkel 85 at det bare er behandling av personopplysninger som utelukkende forfølger et av de nevnte formålene som skal omfattes av unntaksregelen, slik det gjør i 95-direktivet artikkel 9 og personopplysningsloven § 7. Det følger imidlertid av fortalepunkt 153 at det skal fastsettes unntak for behandling som «utelukkende finner sted i journalistisk øyemed eller med henblikk på akademiske, kunstneriske eller litterære ytringer» (uthevet her). Det er derfor neppe grunn til å anta at forordningen artikkel 85 medfører noen endring på dette punktet.

14.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre gjeldende rett slik at behandling av personopplysninger for kunstneriske, litterære og journalistiske formål er unntatt fra størsteparten av forordningens regler. Videre foreslo departementet at det gjøres tilsvarende unntak for akademiske ytringer.

Departementet la til grunn at det på samme måte som etter gjeldende rett bør angis i loven hvilke regler det gjøres unntak fra av hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten, fremfor at unntaksbestemmelsen er «åpen» og gir anvisning på en nærmere vurdering. Videre mente departementet at forordningen – på samme måte som 95-direktivet – ikke gjør det nødvendig å innta en generell henvisning til ytrings- og informasjonsfriheten i lovteksten, og at det verken er nødvendig eller hensiktsmessig å innta i lovteksten den proporsjonalitetsvurderingen forordningen gir anvisning på.

Når det gjaldt hvilke av forordningens regler som skal gjelde i de nevnte behandlingssituasjonene, foreslo departementet å videreføre reglene som i dag er gitt anvendelse etter personopplysningsloven § 7 så langt forordningen har tilsvarende bestemmelser. Departementet gikk derfor inn for at forordningens regler om informasjonssikkerhet i artikkel 32 gis anvendelse som en videreføring av personopplysningsloven § 13. Videre foreslo departementet at forordningen artikkel 24 om databehandlerens ansvar for å gjennomføre tekniske og organisatoriske tiltak gis anvendelse som en videreføring av reglene om internkontroll i personopplysningsloven § 14. I forlengelsen av dette ble det foreslått at også forordningen artikkel 26 om ansvarsfordelingen mellom felles behandlingsansvarlige skal komme til anvendelse.

Departementet gikk videre inn for at også reglene om atferdsnormer og sertifisering i artikkel 40 til 42 gis anvendelse, med utgangspunkt i at det følger av artikkel 24 nr. 3 og 32 nr. 3 at tilslutning til godkjente atferdsnormer etter artikkel 40 eller godkjente sertifiseringsmekanismer etter artikkel 42 bidrar til å dokumentere at kravene i bestemmelsene er oppfylt. Det ble vist til at tilslutning til atferdsnormer eller sertifiseringsmekanismer er frivillig, og vil i mange tilfeller kunne lette oppfyllelsen av de kravene som stilles i artikkel 24 og 32. Departementet viste videre til at reglene i gjeldende personopplysningslov § 15 første ledd, om databehandlerens rådighet over personopplysninger, har sitt motstykke dels i forordningen artikkel 28 og dels i artikkel 29, og foreslo at også disse bestemmelsene gis anvendelse.

Endelig foreslo departementet at reglene om tilsyn og sanksjoner gis anvendelse i samme utstrekning som lovens materielle regler, på tilsvarende måte som etter gjeldende rett. Departementet understreket at Datatilsynet kun vil kunne føre tilsyn med overholdelsen av de reglene som er gitt anvendelse, og at tilgangen til opplysninger hos databehandlere vil være begrenset tilsvarende, samt at sanksjonsreglene kun vil gjelde for brudd på de materielle reglene som gis anvendelse.

14.4 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser uttaler seg om den foreslåtte unntaksbestemmelsens virkeområde. Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag (felles høringsuttalelse), TV 2 AS og Norsk rikskringkasting mener at virkeområdet ikke bør være begrenset til behandling som skjer «utelukkende» for journalistiske formål. Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag uttaler:

«Vår erfaring er at kravet om «utelukkende» journalistiske formål ikke har selvstendig betydning, det er grensen for hva som er journalistikk som er vurderingstemaet her. Derimot kan den forstås som at det skal gjøres en vurdering av den faktiske bruken av opplysningene, noe som strider både med formålet med unntaket og prinsippet om informasjonsfrihet. Driver man først med journalistisk virksomhet skal man ha tilgang til opplysninger uten å måtte oppgi hva de skal brukes til.»

Datatilsynet uttaler at det er utfordrende å ta stilling til om behandlingen skjer utelukkende for journalistiske, litterære eller kunstneriske formål:

«Datatilsynets erfaring er at tolkningen av hvorvidt en behandling av personopplysninger skjer for utelukkende journalistiske, litterære eller kunstneriske formål, i praksis er svært utfordrende. Forarbeidene til dagens personopplysningslov § 7 sier at i denne vurderingen er arten av og hensikten med ytringen avgjørende. Siden det ikke gjelder noen formkrav for hva som skal anses som en journalistisk, litterær eller kunstnerisk ytring, og det heller ikke bør gjøre det, er det imidlertid vanskelig å vurdere ytringens art. Videre er det er krevende, om ikke umulig, for Datatilsynet å fastslå for eksempel hvilken hensikt en enkeltpersons ytring på internett har. Det er heller ikke lett å avgjøre hvorvidt enkeltpersoner som ytrer seg på nett gjør det med et utelukkende journalistisk formål, eller om vedkommende gjennom omtalen samtidig ønsker å sanksjonere personen som omtales.»

Administrasjonen i De nasjonale forskningsetiske komiteene mener at akademiske ytringer ikke kan avgrenses mot forskning:

«Begrepet er videre fordi det må omfatte alle de lovfestede forpliktelsene til akademiske institusjoner, det vil si både forskning, undervisning og formidling, i tillegg til vitenskapelig forskning med sikte på formidling til et offentlig publikum. Begrepet kan på ingen måte begrenses til vitenskapelig publisering. Vitenskapelig publisering regnes allerede i dag av Datatilsynet som en «litterær ytring» som er unntatt gjeldende regelverk. Dersom «akademiske ytringer» kun skal tolkes som vitenskapelige publikasjoner, vil dette ikke føre til noen reell utvidelse av unntaket. Dette kan umulig ha vært intensjonen fra EUs side.»

Norsk senter for forskningsdata uttaler at grensen mellom forskning og akademiske ytringer er vanskelig å trekke:

«Det kan være vanskelig å trekke en skarp grense mellom bruk av personopplysninger med henblikk på akademiske ytringer, og behandling av personopplysninger i forskningsøyemed. Følgelig er det også uklart hvilken rekkevidde unntaket for akademiske ytringer i lovforslaget § 3 vil ha. Vi vil anta at unntaket handler om å beskytte den akademiske ytringsfriheten og de akademiske arbeidsmetodene, kanskje særlig innenfor kvalitativ forskning.»

Graveteamet på rusfeltet mener at ordlyden «opinionsdannende ytringer» bør tas inn igjen i loven, og uttaler:

«Graveteamet mener det var feil å fjerne unntaket for opinionsdannende ytringer, og at dette må inn i loven igjen, evt. i en noe annen form, dersom loven skal være i samsvar med grunnleggende demokratiske rettigheter. For å unngå at unntaket som fantes før lovendringen forsøkes brukt i forhold til salg av varer og tjenester, som i departementets eksempel i høringsnotatet, kan man spesifisere at unntaket gjelder politiske ytringer dersom det tas inn igjen.»

Høringsinstansene er delt i synet på om bestemmelsen bør gi anvisning på en konkret nødvendighets- eller proporsjonalitetsvurdering. Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag støtter forslaget i høringsnotatet om at unntaksregelen ikke bør gi anvisning på en konkret vurdering:

«Vi støtter at det angis hvilke regler det skal gjøres unntak fra av hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten, fremfor at unntaksbestemmelsen er «åpen», slik departementet foreslår i punkt 28 (3) jf. lovutkastet § 3. En bestemmelse der dette hengis til en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, kan bli vanskelig å praktisere og gi grunnlag for ulik praksis. Tilsvarende støtter vi at det ikke angis den proporsjonalitetsvurderingen som skal foretas mellom hensynet til personvern og hensynet til ytrings- og informasjonsfriheten, i selve lovteksten, men at dette understrekes i forarbeidene til bestemmelsen.»

Forbrukerrådet og Datatilsynet mener at det bør inntas en nødvendighetsvurdering i lovteksten. Forbrukerrådet mener at forordningen artikkel 85 forutsetter at det skal gjøres en konkret vurdering:

«Forbrukerrådet stiller spørsmål om en slik lovregulering kan sies å oppfylle de krav som er fastsatt i art. 85. I den sammenheng finner vi grunn til å understreke at reglene departementet foreslår unntatt på generelt grunnlag er svært sentrale personvernbestemmelser som bør komme til anvendelse så sant de ikke strider mot ytringsfriheten.»

Datatilsynet uttaler at det bør vurderes om det er mulig og hensiktsmessig å innta en nødvendighetsvurdering i lovforslaget, blant annet fordi bestemmelsen ellers kan føre til at det gjøres unntak i for stor grad:

«Datatilsynets erfaring med den eksisterende, tilsvarende unntaksregelen i personopplysningsloven § 7 tilsier at unnlatelsen av henvisning til proporsjonalitetsregelen har gjort det vanskeligere å anvende regelen. Regelen fremstår som mekanisk og kategorisk, noe som undertiden kan resultere i et uforholdsmessig unntak fra retten til privatliv og personvern.»

Datatilsynet uttaler videre at en manglende nødvendighetsvurdering i lovteksten kan føre til at virkeområdet ikke kan tolkes tilstrekkelig vidt, og at en nødvendighetsvurdering i de fleste saker neppe vil føre til endret praksis:

«Følgelig er Datatilsynet av den oppfatning av en henvisning til nødvendighetsvurderingen vil være positivt for ytrings- og informasjonsfriheten fordi det kan tillate Datatilsynet en praksis der «journalistisk», «akademisk», «litterært» og «kunstnerisk» tolkes tilstrekkelig vidt. Dersom anvendelse av unntaksregelen er uforholdsmessig, vil selve nødvendighetsvurderingen i lovteksten garantere at de registrertes rettigheter varetas i tilstrekkelig grad.

Datatilsynet understreker at en henvisning til nødvendighetsprinsippet i de fleste saker neppe vil medføre en praksisendring, siden behandling av personopplysninger som skjer for utelukkende journalistiske, akademiske, litterære og kunstneriske formål som hovedregel vil være vernet av ytrings- og informasjonsfriheten.»

Universitetet i Oslo uttaler at det bør inntas en generell henvisning til ytringsfriheten og en proporsjonalitetsvurdering i lovteksten:

«På dette punktet er vi ikke enig i departementets hensiktsmessighetsvurdering. De vurderingene som det vises til (Prop. 47 L (2011–2012) og Ot.prp. nr. 92 (1998–99)) drøfter ikke de muligheter for behandling av personopplysninger som dagens teknologi åpner for, herunder eksempelvis internett-søkemotorer, sosiale medier og stordata-produkter som tilbys på markedet av private aktører.»

Få høringsinstanser uttaler seg om hvilke av forordningens bestemmelser som bør gis anvendelse. Direktoratet for forvaltning og IKT reiser spørsmål om også forordningens regler om varsling av tilsynsmyndigheten og den registrerte ved brudd på personopplysningssikkerheten, bør gjelde. Graveteamet på rusfeltet mener at de bestemmelsene som er foreslått å gjelde, er mer omfattende og åpne for tolkninger enn dagens regler, og uttaler blant annet:

«Eksempelvis foreskriver artikkel 24 at det skal «tas hensyn til behandlingens art, omfang, formål og sammenhengen den utføres i, samt risikoene av varierende sannsynlighets- og alvorlighetsgrad for fysiske personers rettigheter og friheter» og at «den behandlingsansvarlige [skal] gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre og påvise at behandlingen utføres i samsvar med denne forordning».

Ordlyden i overnevnte artikkel synes som en utvidelse i forhold til gjeldende rett da den registrertes rettigheter og forordningen som sådan er nevnt.

[…]

Vi kan ikke se at noen av de foreslåtte artiklene eller kapitlene bør gjelde for journalistisk eller opinionsdannende politisk virksomhet. Man risikerer å åpne Pandoras eske der man idag har en enkel og oversiktlig ordning. Forordningens språk fremstår videre som om det kommer fra en annen rettskultur – det hele er fremmedgjørende og langt mindre tilgjengelig for allmenheten enn den nåværende personopplysningsloven. Dette synes vi er uheldig.»

Norsk rikskringkasting gir uttrykk for at det bare er klare brudd på de aktuelle bestemmelsene som bør kunne sanksjoneres.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag (felles høringsuttalelse), Norsk rikskringkasting og TV 2 AS uttaler at det vil stride mot kildevernet dersom Datatilsynet og Personvernnemnda gis rett til tilgang til lokaler eller opplysninger. Norsk rikskringkasting uttaler:

«Etter forordningen og det foreslåtte lovutkastet vil Datatilsynet og Personvernnemnda ha rett til tilgang til alle opplysninger og lokaler som er nødvendig for å utføre deres kontrolloppgaver. Etter lovutkastet § 3 er behandling av personopplysninger utelukkende for journalistiske formål unntatt de fleste av forordningens bestemmelser. Reglene om sikkerhetstiltak, den behandlingsansvarliges ansvar, mv. gjelder imidlertid også opplysninger som behandles for journalistiske formål. Disse bestemmelsene faller inn under Datatilsynets og Personvernnemndas tilsynsansvar, og i den forbindelse vil det etter lovens ordlyd kunne kreves tilgang til medienes opplysninger og lokaler.

En slik unntaksfri rett til tilgangen til opplysninger og lokaler er ikke forenelig med kildevernet. Det bes derfor primært om at det gjøres unntak i loven begrunnet i kildevernet. Det antas at dette kan gjøres med hjemmel i forordningens artikkel 85 om at det skal gjøres unntak fra kapittel VI så langt det er nødvendig av hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten, eventuelt med hjemmel i artikkel 90 nr. 1. Alternativt bes det om at det presiseres i forarbeidene at reglene ikke får anvendelse i den grad det vil stride mot kildevernet.»

Graveteamet på rusfeltet uttaler:

«Kapittel 6 og 7 i forordningen gir den registrerte rett til å klage og foreskriver omfattende tilsyn. Det betyr tilsynelatende at redaksjonell virksomhet kan påklages av alle som granskes, noe vi er urolige for vil gi ytterligere adgang til å kaldstille nødvendige demokratiske ytringer.»

14.5 Departementets vurdering

Retten til ytrings- og informasjonsfrihet og retten til personvern er begge grunnleggende rettigheter, og rettighetene må balanseres mot hverandre. Fastsetting av regler om forholdet mellom ytrings- og informasjonsfriheten og retten til personvern reiser en rekke kompliserte spørsmål. Høringen har også vist at det er delte meninger om hvordan ytrings- og informasjonsfriheten bør være regulert i personopplysningsloven. Etter departementets syn bør det på dette punktet ikke foretas vesentlige endringer i gjeldende rett uten en nærmere utredning av de spørsmålene som oppstår. Det vises til punkt 2.3 om de generelle rammene for lovforslaget i denne proposisjonen.

Departementet foreslår derfor at gjeldende rett videreføres inntil videre, slik at det gjøres unntak for størsteparten av forordningens regler ved behandling utelukkende for journalistiske, kunstneriske og litterære formål, se forslaget § 3. Dette innebærer at det på samme måte som etter gjeldende rett angis i lovteksten hvilke bestemmelser som gjelder, og at dette ikke beror på en nødvendighets- eller proporsjonalitetsvurdering i det enkelte tilfelle.

I tråd med forordningen artikkel 85 må det etter departementets syn gjøres unntak i samme utstrekning for akademiske ytringer. Rekkevidden av bestemmelsen må på dette punktet tolkes på samme måte som forordningen og følgelig avklares gjennom praksis. Departementet er ikke enig med Administrasjonen i De nasjonale forskningsetiske komiteene i at det ikke må trekkes en grense mellom akademiske ytringer og behandling for forskningsformål. Det vises til punkt 14.2 over om tolkningen av akademiske ytringer.

De reglene som i dag gjelder for behandling for kunstneriske, litterære eller journalistiske formål, er reglene om informasjonssikkerhet, internkontroll, databehandlerens rådighet over personopplysninger og kameraovervåking, samt reglene om tilsyn og sanksjoner så langt lovens materielle bestemmelser gjelder. Departementet foreslår at reglene videreføres så langt forordningen eller den nye personopplysningsloven har tilsvarende bestemmelser.

Den foreslåtte bestemmelsen gir videre tilsyns- og sanksjonsbestemmelsene anvendelse i samme utstrekning som de materielle bestemmelsene. Dette er en videreføring av gjeldende rett. På bakgrunn av høringen finner departementet grunn til å bemerke at Datatilsynets tilsynskompetanse, herunder adgangen til å få tilgang til opplysninger og lokaler mv., i alle tilfelle må utøves i tråd med de menneskerettslige skrankene for inngrep i ytrings- og informasjonsfriheten. Slik er det også etter gjeldende rett. Datatilsynet har ikke anledning til å føre tilsyn på en måte som strider mot kildevernet etter Grunnloven eller EMK. Etter departementets oppfatning er det ikke nødvendig å presisere dette i lovteksten.