15 Offentlighet og innsyn

15.1 Gjeldende rett

Personopplysningsloven § 6 første ledd slår fast at loven ikke begrenser innsynsrett etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Så langt annen lovgivning gir innsynsrett i personopplysninger, er det dermed etter gjeldende rett ikke nødvendig å ta stilling til om personopplysningslovens vilkår for behandling av personopplysningene er oppfylt.

Den praktiske betydningen av bestemmelsen er begrenset, ettersom utlevering av opplysninger på bakgrunn av en lovfestet adgang til dette, uavhengig av § 6 første ledd, vil være i tråd med lovens generelle vilkår for behandling, jf. personopplysningsloven § 8 første ledd andre alternativ og § 9 første ledd bokstav b. Bestemmelsen ble innført «for helt å avskjære mulig tvil om forholdet til offentlighets- og forvaltningsloven eller annen lovgivning som gir rett til innsyn», se Ot.prp. nr. 92 (1998–99) punkt 12.5 side 85.

Etter personopplysningsloven § 6 annet ledd har den behandlingsansvarlige plikt til å veilede den som ber om innsyn etter personopplysningsloven om annen lovbestemt innsynsrett som gir tilgang til flere opplysninger enn det personopplysningsloven gjør.

15.2 Forordningen

I forordningen er det, i motsetning til i direktivet, uttrykkelig regulert hvordan reglene om personopplysningsvern forholder seg til nasjonale regler om innsyn i offentlige dokumenter. Etter forordningen artikkel 86 kan personopplysninger utleveres etter nasjonale regler om allmennoffentlighet, og det er tilstrekkelig at utleveringen er «i samsvar med» de nasjonale reglene. Ettersom artikkel 86 ikke stiller andre krav til utleveringen av personopplysningene enn at den er «i samsvar med» reglene om allmennoffentlighet, går forordningen på dette punktet noe lenger i retning av offentlighet enn unntaksregelen i dagens lov. Mens unntaksregelen i personopplysningsloven § 6 første ledd kun gjelder ved innsynsrett etter offentleglova, omfatter unntaket i forordningen artikkel 86 også de tilfellene der offentleglova bare gir adgang, og ikke plikt, til å gi innsyn, jf. offentleglova § 11 om meroffentlighet.

Forholdet til reglene om partsinnsyn i forvaltningssaker og andre nasjonale innsynsregler er derimot ikke uttrykkelig regulert i forordningen. Når innsynsretten er lovfestet, vil det være adgang til behandling i tråd med forordningens alminnelige regler, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e, jf. nr. 3, artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10.

15.3 Forslaget i høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet vist til at departementet anså det som overflødig å lovfeste en ytterligere presisering av at forordningen ikke er til hinder for innsyn etter offentleglova, siden forordningen artikkel 86 avklarer forholdet til offentleglova, og forordningen vedtas som norsk lov. Det ble på denne bakgrunn ikke foreslått noen lovregulering av forholdet til offentleglova tilsvarende gjeldende personopplysningslov § 6 første ledd.

Også når det gjaldt forholdet til innsynsrett etter forvaltningsloven og annen lov, anså departementet det som unødvendig å videreføre særreguleringen i gjeldende personopplysningslov § 6. Det ble vist til at lovfestet innsynsrett åpner for behandling i tråd med forordningens alminnelige regler, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e, jf. nr. 3 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g, og at en slik lovbestemmelse dermed blir uten praktisk betydning. Det ble videre fremholdt at innsyn etter annen lov også i en viss utstrekning kan omfattes av forordningen artikkel 86, for eksempel miljøinformasjonslovens regler om rett til miljøinformasjon hos offentlige organer.

15.4 Høringsinstansenes syn

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener at den styrkede sikring av personopplysninger som regelverket i personsopplysningslovgivningen nå legger opp til, ikke er forenlig med offentleglovas regler om utlevering av personopplysninger, slik som for eksempel lønnsopplysninger og søkerlister. Høringsinstansen peker på at det er et motsetningsforhold mellom hensynene offentleglova skal ivareta og hensynet til skjermingen av personopplysninger, som personvernregelverket er utviklet for å styrke. Høringsinstansen mener derfor det kan være grunn til å se nærmere på offentleglovas krav på dette området.

Statnett SF mener at den styrkede sikring av personopplysninger som regelverket i personsopplysningslovgivningen nå legger opp til, utfordrer offentleglovas regler hva gjelder utlevering av for eksempel personopplysninger, slik som lønnsopplysninger og søkerlister. Statnett SF mener at offentleglova bidrar til å undergrave skjermingen av personopplysninger som personvernregelverket er utviklet for å styrke og peker på at dette bør bli fulgt opp videre.

Datatilsynet mener det ikke kan legges ukritisk til grunn at offentleglova er forenlig med personopplysningsvern, slik det beskrives i artikkel 86. Datatilsynet peker på at offentleglova ikke har vært gjenstand for en systematisk vurdering med tanke på personopplysningsvern, slik dette vernet har utviklet seg til å bli en moderne og selvstendig rettighet.

Flere høringsinstanser ønsker at dagens regulering av forholdet til offentleglova og forvaltningsloven beholdes i personopplysningsloven. Både Direktoratet for forvaltning og IKT, Forbrukerrådet, Graveteamet på rusfeltet, Statens lånekasse for utdanning og Norsk Arkivråd mener den nye personopplysningsloven bør klargjøre forholdet til offentleglova og forvaltningsloven, tilsvarende dagens personopplysningslov § 6 første ledd.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag (felles høringsuttalelse) mener det bør presiseres i forarbeidene hvordan artikkel 86 skal forstås, både det at «offisielle dokumenter» betyr alle dokumenter som er omfattet av offentleglova, og at artikkel 86 innebærer at personopplysningsloven ikke begrenser innsynsrett etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Også Norsk rikskringkasting og TV 2 AS ber om at det presiseres i forarbeidene at dokumentbegrepet etter artikkel 86 er sammenfallende med offentleglovas dokumentbegrep, slik at det ikke er tvil om at alle dokumenter hos det offentlige omfattes og at dokumentbegrepet ikke innsnevres.

Politidirektoratet peker på at det vil kunne oppstå situasjoner hvor et dokument kan unntas fra innsyn etter forvaltningsloven, men hvor den registrerte samtidig kan ha rett til innsyn i opplysningene etter ny personopplysningslov. Høringsinstansen ser et behov for en nærmere avklaring av forholdet mellom de to regelsettene på dette punktet.

Direktoratet for forvaltning og IKT ber departementet vurdere om det bør gis en eksplisitt hjemmel for publisering av offentlige elektroniske postjournaler.

15.5 Departementets vurdering

Både retten til innsyn i offentlige dokumenter og retten til privatliv har etter norsk rett et særskilt vern som menneskerettigheter beskyttet av Grunnloven. Det å finne en passende balanse mellom disse to rettighetene er derfor etter departementets syn svært viktig. Departementet viser til at det følger av forordningen artikkel 86 at personopplysninger i offentlige dokumenter som en offentlig myndighet er i besittelse av for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, kan utleveres av myndigheten eller organet i samsvar med medlemsstatenes nasjonale rett som den offentlige myndigheten er underlagt, for å bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter i samsvar med retten til vern av personopplysninger i henhold til forordningen. Dette utdypes nærmere i fortalepunkt 154, der det blant annet fremgår følgende:

«Personopplysninger i dokumenter som oppbevares av en offentlig myndighet eller et offentlig organ, bør kunne offentliggjøres av nevnte myndighet eller organ dersom dette er fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den offentlige myndigheten eller det offentlige organet er underlagt. Nevnte lovbestemmelser bør bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor i samsvar med retten til vern av personopplysninger, og kan derfor inneholde bestemmelser om det nødvendige samsvaret med retten til vern av personopplysninger i henhold til denne forordning. Offentlige myndigheter og organer bør i denne forbindelse omfatte alle myndigheter eller andre organer som omfattes av medlemsstatenes nasjonale rett om dokumentinnsyn.»

Departementet bemerker at formuleringen i forordningen på dette punktet skiller seg klart fra fortalepunkt 72 til direktiv 95/46/EF om forholdet til innsynsrett i offentlige dokumenter. Det følger av direktiv 95/46/EF fortalepunkt 72 at:

«Dette direktiv gir mulighet for at det ved gjennomføring av direktivets bestemmelser kan tas hensyn til prinsippet om innsyn i offentlige dokumenter»

Flere høringsinstanser ønsker at dagens regulering av forholdet til offentleglova og forvaltningsloven beholdes i personopplysningsloven. Det er etter departementets syn ikke behov for en nærmere regulering av forholdet mellom personopplysningsloven og andre lover som gir allmennheten rett på innsyn. Artikkel 86 åpner nettopp for at innsyn kan gis på grunnlag av for eksempel offentleglova. Norsk rikskringkasting og TV 2 AS ber videre om at det presiseres i forarbeidene at dokumentbegrepet etter artikkel 86 er sammenfallende med offentleglovas dokumentbegrep, slik at det ikke er tvil om at alle dokumenter hos det offentlige omfattes og at dokumentbegrepet ikke innsnevres. I norsk rett vil nasjonalt rettslig grunnlag for utlevering blant annet kunne følge av offentleglovas regler. Det vil da være dokumentbegrepet i offentleglova som blir avgjørende for hvilke dokumenter det kan gis innsyn i etter norsk rett.

Arbeidsgiverforeningen Spekter peker på at det er et motsetningsforhold mellom kravene til offentlighet som følger av offentleglova og hensynene bak personopplysningslovens regler. Statnett SF kommer med synspunkter i samme retning og påpeker at offentleglova bidrar til å undergrave skjermingen av personopplysninger som personvernregelverket er utviklet for å styrke. Datatilsynet peker på at offentleglova ikke har vært gjenstand for en systematisk vurdering med tanke på personopplysningsvern, slik dette vernet har utviklet seg til å bli en moderne og selvstendig rettighet. Departementet er enig i at retten til innsyn i offentlige dokumenter og retten til privatliv kan stå i et motsetningsforhold og at disse rettighetene, som nevnt overfor, må balanseres mot hverandre. Departementet peker i den forbindelse på at det følger av forarbeidene til offentleglova at hensynet til personvern er vurdert ved fastsettelse av lovens regler, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 3.4.1 side 25–26, der følgende fremgår:

«Innsynsretten må for det første vegast mot omsynet til ulike private interesser, særleg omsynet til personvern, vern om privatlivets fred og vern av økonomiske interesser. Norsk forvaltning er tufta på ein tradisjon om at styresmaktane skal utøve oppgåvene på ein omsynsfull måte overfor borgarane. Ein del opplysningar som styresmaktene sit inne med, bør med tanke på personane dei gjeld, ikkje bli gjort kjende for andre. Slike omsyn blir i dag ivaretekne gjennom reglane i forvaltningslova § 13 om teieplikt for personlege forhold og for visse opplysningar om næringsdrift. I tillegg inneheld offentleglova fleire føresegner som er gitt for å verne om private interesser, slik som unntaket for dokument i tilsetjingssaker, unntaket for melding, rapport og andre dokument om lovbrot, unntaket for personbilete som er inntekne i personregister og unntaket for dokument som inneheld opplysningar innhenta ved vedvarande eller regelmessig personovervaking.»

Forholdet mellom offentleglova og personopplysningsloven vil imidlertid bli nærmere vurdert i sammenheng med arbeidet med evaluering av offentleglova. I denne sammenheng vil også høringsuttalelsene om dette temaet bli vurdert.

Det er etter departementets syn heller ikke behov for en særlig regulering av innsynsrett etter andre lover. Departementet bemerker at når innsynsretten er lovfestet, vil være adgang til behandling i tråd med forordningens alminnelige regler, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e, jf. nr. 3 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10. I enkelte tilfeller vil retten til innsyn i egne personopplysninger etter forordningen kunne gå lenger enn retten til innsyn etter andre lover.