18 Generelle regler om kameraovervåking

18.1 Adgangen til å fastsette generelle utfyllende regler om kameraovervåking

Den någjeldende personopplysningsloven kapittel VII og personopplysningsforskriften kapittel 8 inneholder nærmere bestemmelser om kameraovervåking. Bestemmelsene har generell anvendelse og gir nærmere regler om vilkårene for kameraovervåking, utlevering av opptak gjort ved kameraovervåking, slettefrister og varsling om at kameraovervåking finner sted. Bestemmelsene utfyller personopplysningslovens og forskriftens alminnelige regler. 95-direktivet har ingen særlige bestemmelser om kameraovervåking.

Forordningen inneholder ikke særlige bestemmelser om kameraovervåking. Behandling av personopplysninger som skjer ved kameraovervåking, reguleres av forordningens alminnelige regler. Forordningen har heller ingen bestemmelser som åpner for å fastsette nærmere nasjonale regler med generell anvendelse om behandling av personopplysninger ved kameraovervåking. Som nevnt over i punkt 6.5 åpner forordningen artikkel 6 nr. 2 og 3 for å fastsette nasjonale utfyllende regler der behandlingen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e. Departementet antar at det på dette grunnlaget vil kunne fastsettes visse regler om kameraovervåking, men kun i den utstrekning behandlingen er nødvendig for slike formål som er angitt i artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e. Etter departementets vurdering åpner artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e ikke for å fastsette nasjonale utfyllende eller spesifiserende bestemmelser om behandling av personopplysninger ved kameraovervåking med et helt generelt anvendelsesområde, slik som de gjeldende generelle kameraovervåkingsreglene i personopplysningsloven og forskriften. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen generelle regler om kameraovervåking.

Hvordan forordningens alminnelige regler skal forstås når det gjelder behandling av personopplysninger ved kameraovervåking, for eksempel hva gjelder adgangen til overvåking, slettefrister, varsling mv., beror på en tolkning av forordningen. Spørsmålene må avklares gjennom praksis og eventuell veiledning fra tilsynsmyndigheten.

Om nærmere regler om kameraovervåking i arbeidslivet vises det til kapitel 31 om forslag til endringer i arbeidsmiljøloven.

18.2 Behandling av særlige kategorier av personopplysninger ved kameraovervåking

Ved kameraovervåking oppstår det spørsmål om når overvåkingen må anses som behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. forordningen artikkel 9 nr. 1. Behandling av særlige kategorier av personopplysninger er i utgangspunktet forbudt, jf. artikkel 9 nr. 1. Dersom kameraovervåking anses som behandling av særlige kategorier av personopplysninger, må overvåkingen være tillatt etter et av unntakene i artikkel 9 nr. 2, noe som også kan gjøre det nødvendig å fastsette nasjonale lovbestemmelser som tillater overvåkingen og oppstiller nødvendige garantier for den registrertes rettigheter, jf. særlig artikkel 9 nr. 2 bokstav g.

Etter gjeldende rett løses spørsmålet av personopplysningsloven § 37 fjerde ledd. I henhold til denne bestemmelsen skal kameraovervåking kun anses som behandling av sensitive personopplysninger der slike opplysninger «utgjør en vesentlig del av opplysningene som overvåkingen omfatter». Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at vesentlighetskravet lett vil være oppfylt ved overvåking i nærheten av sykehus, apotek og helsestasjoner, fordi kameraet kan fange opp opplysninger om personers helsesituasjon, eller ved overvåking i nærheten av kirker, synagoger eller moskeer, fordi kameraet kan fange opp opplysninger om religiøs aktivitet, jf. Prop. 47 L (2011–2012) side 43–44. Når det gjelder rasemessig eller etnisk bakgrunn, legges det i forarbeidene til grunn at vesentlighetsvilkåret må tolkes innskrenkende, fordi bildematerialet som oftest kan si noe om de registrertes etniske bakgrunn. I disse tilfellene er det kun overvåking som har til formål å avdekke eller fange opp opplysninger om etnisitet, som må anses som behandling av sensitive personopplysninger, jf. Prop. 47 L (2011–2012) side 44.

Forordningen har ingen tilsvarende særbestemmelse om når kameraovervåking skal anses som behandling av særlige kategorier av personopplysninger, eller en bestemmelse som åpner for at dette kan reguleres nærmere i nasjonal rett. Det avgjørende blir derfor en tolkning av forordningens generelle regler, jf. artikkel 9 nr. 1. Ordlyden i bestemmelsen – personopplysninger «om» («revealing») de nærmere kategoriene – gir ikke noe klart svar, men kan nok leses slik at kameraovervåking kan være behandling av særlige kategorier av personopplysninger dersom bildene kan avsløre slike opplysninger, for eksempel der kameraet fanger opp religiøse hodeplagg. Etter departementets syn skal bestemmelsen ikke tolkes på denne måten. Når opplysninger om «rasemessig eller etnisk opprinnelse» regnes som særlige kategorier av personopplysninger, vil en slik tolkning innebære at nærmest all kameraovervåking vil være behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Det må antas at det ville kommet klarere frem i forordningen dersom dette var siktemålet. Departementet viser til at Artikkel 29-gruppen har tolket den tilsvarende bestemmelsen i 95-direktivet artikkel 8 nr. 1, som har samme ordlyd som forordningen, slik at den forbyr kameraovervåking som har til formål å fange opp slike opplysninger, jf. Opinion 4/2004 side 24. Videre vil en vid tolkning av artikkel 9 nr. 1 på dette punktet antageligvis gjøre det nødvendig for alle EU/EØS-landene å fastsette nasjonale lovbestemmelser som åpner for kameraovervåking, og nærmere garantier og spesifiserende regler i den forbindelse. Dette kan neppe sies å være i tråd med forordningens harmoniseringsformål.

Dersom kameraovervåkingen har til formål å fange opp særlige kategorier av personopplysninger, gjør imidlertid hensynene bak artikkel 9 nr. 1 seg gjeldende. Slik kameraovervåking vil etter departementets syn være omfattet av forbudet.

Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at kameraovervåking som utgangspunkt bare omfattes av forbudet i artikkel 9 nr. 1 i den utstrekning formålet med kameraovervåkingen er å avdekke eller fange opp slike opplysninger. Med en slik tolkning innebærer forordningen på dette punktet en viss endring av rettstilstanden sammenlignet med gjeldende personopplysningslov, ettersom det etter gjeldende rett er avgjørende om sensitive personopplysninger utgjør en vesentlig del av det som fanges opp, og ikke hva formålet er. For opplysninger om rasemessig og etnisk opprinnelse er imidlertid rettstilstanden den samme, jf. uttalelsene i Prop. 47 L (2011–2012) side 44.

Tolkningen innebærer videre at det etter departementets syn ikke på nåværende tidspunkt er nødvendig å gi bestemmelser i nasjonal rett som spesifikt gjør unntak fra forbudet i artikkel 9 nr. 1 for kameraovervåking som har til formål å fange opp særlige kategorier av personopplysninger. Det foreslås derfor ingen nærmere bestemmelser om dette.

18.3 Kameraovervåking og personopplysninger om straffbare forhold mv.

På samme måte som når det gjelder særlige kategorier av personopplysninger, kan det reises spørsmål om kameraovervåking kan innebære behandling av opplysninger om straffbare forhold mv., jf. forordningen artikkel 10. Slike opplysninger kan bare behandles under en offentlig myndighets kontroll eller i medhold av nasjonale lovbestemmelser, jf. punkt 8.2 over.

Etter gjeldende rett regnes opplysninger om at «en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling» som sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8 bokstav b. Ettersom opplysningene må gjelde mistanke, siktelse, tiltale eller dom, kan kameraovervåking av selve den straffbare handlingen ikke i seg selv anses som behandling av sensitive personopplysninger. At et overvåkingskamera fanger opp opplysninger om at noen har vært strafferettslig mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt, er neppe særlig praktisk.

Forordningen artikkel 10 omfatter personopplysninger om «personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser eller tilknyttede sikkerhetstiltak». Det kan her spørres om «lovovertredelser» («offences») må forstås slik at kameraovervåking av en faktisk handling som kan innebære en lovovertredelse, omfattes. I så fall må kameraovervåking som fanger opp eller som tar sikte på å fange opp slike handlinger, enten utføres under kontroll av en offentlig myndighet eller i medhold av nasjonal rett.

Som nevnt i punkt 8.2 er virkeområdet til forordningen artikkel 10 uklart, og det er blant annet uklart om bestemmelsen omfatter mistanke om lovovertredelser. Det er imidlertid etter departementets syn ikke holdepunkter for at bestemmelsen omfatter kameraovervåking som kun fanger opp faktiske handlinger som kan innebære lovovertredelser, uten at det behandles opplysninger om mistanke, siktelse, dom eller en annen form for konstatering av at det er skjedd en lovovertredelse. Departementet legger derfor til grunn at artikkel 10 ikke gjør det nødvendig med nasjonale lovbestemmelser som tillater kameraovervåking som avdekker eller som har til formål å avdekke straffbare handlinger.

18.4 Uekte kameraovervåkingsutstyr mv.

18.4.1 Gjeldende rett

Etter personopplysningsloven § 36 første ledd tredje punktum er bruk av kamerautstyr som lett kan forveksles med en ekte kameraløsning – såkalte «dummy-kameraer» – også ansett som kameraovervåking etter loven. Dette innebærer at bruk av slike kameraer ikke kan finne sted uten at vilkårene for bruk av en ekte kameraløsning er oppfylt. Siden det ved bruk av slikt kamerautstyr reelt sett ikke skjer noen behandling av personopplysninger, vil de av personopplysningslovens regler som alene retter seg mot selve behandlingen, ikke komme til anvendelse, jf. Prop. 47 L (2011–2012) side 42–43.

18.4.2 Forordningen

Bruk av uekte kameraovervåkingsutstyr er ikke behandling av personopplysninger, og bruken omfattes derfor ikke av forordningen, jf. forordningen artikkel 2 nr. 1.

18.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at uekte overvåkingsutstyr kan oppleves som et stort inngrep i personvernet selv om det ikke finner sted noen reell behandling av personopplysninger, og pekte på at følelsen av å bli overvåket i seg selv er integritetskrenkende og dermed egnet til å medføre endringer i atferd. Departementet foreslo på denne bakgrunn en bestemmelse om at utstyr som lett kan forveksles med et ekte fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert, kun kan benyttes der bruken oppfyller et av vilkårene i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1.

18.4.4 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om den foreslåtte generelle bestemmelsen om vilkår for bruk av uekte kameraovervåkingsutstyr.

Datatilsynet støtter forslaget, men gir uttrykk for at det må komme klarere frem at forordningens unntak for private formål også gjelder i disse tilfellene:

«Slik bestemmelsen er utformet kan den oppfattes som at også privatpersoner som ønsker å montere et dummykamera som dekker eget hus eller hage må oppfylle vilkårene i artikkel 6 første ledd nr. 1. Dersom kameraet er ekte, vil imidlertid forordningen ikke gjelde siden unntaket for «private formål» i forordningens artikkel 2 nr. 2 bokstav c kommer til anvendelse. Konsekvensen av dette vil i så fall være at privatpersoner får større adgang til å montere ekte kameraer enn dummykameraer innenfor rammene av sin husholdning. For å unngå uklarheter omkring dette, bør det komme klart fram av bestemmelsen at unntaket i forordningen art 2 annet ledd bokstav c gjelder tilsvarende, eventuelt at det presiseres at bestemmelsen ikke gjelder for personlige eller andre private formål.»

Videre mener Datatilsynet at skilting av at et område er kameraovervåket, uten at dette er tilfelle, bør likestilles med bruk av uekte overvåkingsutstyr:

«Datatilsynet er videre av den oppfatning at skilting av om at et område er overvåket, selv om det i realiteten ikke finnes overvåkingsutstyr på stedet, må likestilles med bruk av uekte kameraløsninger. Det er plikt til slik skilting i dag, jf. personopplysningsloven § 40, jf. § 36 første ledd siste punkt. Følelsen av å bli overvåket vil i like stor grad gjøre seg gjeldende når det informeres om at området er kameraovervåket som når det faktisk er det.»

Landsorganisasjonen i Norge støtter forslaget om å innta en slik bestemmelse, og uttaler at «idet slike installasjoner vil kunne oppleves som belastende og for den enkelte kan utgjøre et inngrep i privatlivets fred».

Juristforbundet støtter ikke den foreslåtte bestemmelsen, og uttaler:

«Det kan i det hele tatt stilles spørsmål ved hvorvidt forordningen åpner for adgang til regulering av bruk av «uekte kameraovervåkingsutstyr», da det i slike tilfeller ikke vil behandles personopplysninger. En uønsket praksis ved at det settes opp kameraer uten at det faktisk behandles personopplysninger, bør i tilfelle motvirkes på annet vis enn ved regulering som dette.»

18.4.5 Departementets vurdering

Etter departementets syn bør bruken av uekte kameraovervåkingsutstyr fortsatt være underlagt begrensninger i personopplysningsloven. Selv om inngrepet i personvernet ikke er like stort som når det reelt sett behandles personopplysninger, er uekte kameraovervåkingsutstyr egnet til å gi den samme følelsen av overvåking som ekte kameraovervåkingsutstyr. Dette vil som regel også være hensikten med bruken. Forordningen stiller ikke krav til innholdet i nasjonal rett utenfor sitt virkeområde og åpner dermed for fastsettelse av regler om uekte kameraovervåkingsutstyr.

Departementet er enig med Datatilsynet i at skilter eller oppslag som gir inntrykk av at et område er kameraovervåket, bør likestilles med uekte overvåkingsutstyr. Også i disse tilfellene vil følelsen av å være overvåket være den samme. Etter departementets syn bør det derfor også gjelde begrensninger for adgangen til å sette opp skilter, oppslag og lignende som er egnet til å gi inntrykk av at kameraovervåking finner sted.

Etter gjeldende rett er uekte kameraovervåkingsutstyr regulert slik at utstyret omfattes av definisjonen av kameraovervåking. Dette medfører at vilkårene for ekte kameraovervåking gjelder tilsvarende for uekte kameraovervåkingsutstyr. Etter departementets syn bør reglene om uekte overvåkingsutstyr mv. fortsatt være knyttet til reglene om reell kameraovervåking. En regulering der vilkårene for ekte kameraovervåking gis tilsvarende anvendelse, vil imidlertid etter departementets syn være mindre hensiktsmessig med forordningens regler, ettersom forordningen i motsetning til gjeldende personopplysningslov ikke har noen særregler om kameraovervåking. En slik regulering blir enda mindre hensiktsmessig dersom den også skal omfatte skilting og lignende. Etter departementets syn vil det gi en klarere regel dersom bestemmelsen formuleres som et uttrykkelig forbud. Det foreslås derfor et forbud som retter seg mot å sette opp uekte kameraovervåkingsutstyr samt skilter, oppslag og lignende som er egnet til å gi inntrykk av at kameraovervåking finner sted, i tilfeller der reell kameraovervåking ikke ville vært tillatt etter forordningen, se lovforslaget § 31 første ledd.

Definisjonen av kameraovervåking foreslås videreført uendret, jf. forslaget § 31 annet ledd.

Det foreslås at forordningens og lovens regler tilsyn, sanksjoner og tvangsmulkt gjelder tilsvarende, og at det kan ilegges overtredelsesgebyr i samsvar med forordningen artikkel 83 nr. 4, jf. forslaget § 31 første ledd annet punktum.