34 Endringer i politiloven – politiets bruk av kameraovervåking

34.1 Gjeldende rett

Politiets behandling av opplysninger til politimessige formål reguleres av politiregisterloven og politiregisterforskriften, og faller dermed utenfor personopplysningslovens virkeområde, jf. personopplysningsloven § 5. Verken politiregisterloven eller politiloven inneholder spesifikke regler om kameraovervåking. Det har i praksis fra Datatilsynet og Personvernnemnda vært lagt til grunn at politiets bruk av kameraovervåking reguleres av personopplysningsloven, jf. Personvernnemndas vedtak PVN-2017-10 Kameraovervåking Brumunddal. I personopplysningsloven kapittel VII er det gitt en rekke regler om hvilke vilkår som gjelder i forbindelse med kameraovervåking, men loven inneholder ingen eksplisitte bestemmelser om adgangen til å sette opp overvåkingskameraer.

Politiet benytter i dag personopplysningsloven § 8 bokstav f som grunnlag for å iverksette kameraovervåking utenfor etterforskning. Denne bestemmelsen åpner for behandling av personopplysninger som er nødvendig for at den behandlingsansvarlige kan ivareta en berettiget interesse, og hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen.

Etter personopplysningsloven § 37 tredje ledd skal det i vurderingen av hva som er en berettiget interesse, legges vesentlig vekt på om overvåkingen bidrar til å verne om liv eller helse eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger. Også andre forhold har vært ansett å kunne utgjøre berettigede interesser for politiet, herunder oppklaring av straffbare handlinger og vern av lokalbefolkningens trygghetsfølelse, jf. PVN-2017-10 Kameraovervåking Brumunddal.

Personopplysningsforskriften inneholder enkelte bestemmelser om behandling av opptak som politiet er i besittelse av. Etter gjeldende forskrift § 8-3 er personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c (kravet om at den behandlingsansvarlige​ skal sørge for at personopplysninger ikke brukes til uforenlige formål) ikke til hinder for at politiet bruker opptak i forbindelse med forebygging av straffbare handlinger, i forbindelse med oppklaring av ulykker eller i saker om ettersøking av forsvunne personer. Videre kan innsynsrett etter personopplysningsloven ikke gjøres gjeldende for opptak politiet er i besittelse av, jf. § 8-3 annet ledd. Etter § 8-4 fjerde ledd gjelder slettefristene i annet og tredje ledd, på henholdsvis syv dager og tre måneder, ikke for opptak som politiet er i besittelse av.

34.2 Forordningen og direktiv (EU) 2016/680

Personvernforordningen omfatter ikke politiets behandling av personopplysninger «med henblikk på å forebygge, etterforske, avsløre eller straffeforfølge straffbare forhold eller iverksette strafferettslige sanksjoner, herunder vern mot og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet», jf. artikkel 2 nr. 1 bokstav d og punkt 4.2 over. Behandlingen omfattes i stedet av direktiv (EU) 2016/680, som gjennomføres i politiregisterloven, jf. lov 21. juni 2017 nr. 94 om endringer i politiregisterloven mv. Politiet kan ikke benytte seg av behandlingsgrunnlagene i forordningen artikkel 6 nr. 1 som grunnlag for innsamling av personopplysninger for disse formålene.

Det følger av direktiv (EU) 2016/680 artikkel 8 at politiets behandling av personopplysninger må ha grunnlag i unionsretten eller nasjonal rett.

34.3 Høringsinstansenes syn

Politiets adgang til å benytte kameraovervåking ble ikke særskilt omtalt i høringsnotatet, men er kommentert av enkelte høringsinstanser.

Datatilsynet viser til at det tidligere har vært lagt til grunn at politiets bruk av kameraovervåking i forebyggende øyemed reguleres av personopplysningsloven og ikke av politiregisterloven. Det antas at politiets og «andre kompetente myndigheters» kameraovervåking faller utenfor forordningens virkeområde, jf. artikkel 2 nr. 2 bokstav d og fortalepunkt 19, og tilsvarende vil falle innenfor direktiv (EU) 2016/680. Etter direktivet artikkel 8 må behandling av personopplysninger ha hjemmel i lov for å være lovlig. Slik Datatilsynet ser det, foreligger det ikke hjemmel for politiets bruk av kameraovervåking i forebyggende øyemed i politiregisterloven. Uten slik hjemmel vil politiet ikke kunne iverksette kameraovervåking etter at forordningen trer i kraft.

Politidirektoratet viser til at opphevingen av reglene i personopplysningsloven og forskriften aktualiserer spørsmålet om politiet trenger særlig behandlingsgrunnlag for å sette opp overvåkingskameraer og behandle informasjonen fra disse, samt i hvilket regelverk slike regler i så fall skal plasseres. Etter Politidirektoratets vurdering er det behov for å tydeliggjøre politiets adgang til bruk av overvåkingskameraer, slik at det ikke oppstår tvil om politiets adgang til dette. Et mulig grunnlag vil være at politiets oppsetting og bruk av slike kameraer reguleres av politiregisterloven. Det er Politidirektoratets vurdering at de generelle regler i politiregisterloven er tilstrekkelige for å dekke politiets behov for å kunne sette opp og behandle opplysninger fra overvåkingskameraer. Dersom eksplisitt hjemmel anses nødvendig, kan det etter Politidirektoratets syn eventuelt være aktuelt å innta bestemmelser om dette i politiloven.

34.4 Departementets vurderinger

Departementet finner det ikke tvilsomt at kameraovervåking kan være et egnet virkemiddel for å bekjempe kriminalitet og for å opprettholde ro og orden. Departementet foreslår derfor å videreføre den adgangen som politiet i dag har til å benytte kameraovervåking, jf. punkt 34.1 over.

Kameraovervåkingen som det er her tale om, utgjør etter departementets vurdering et inngrep i EMK artikkel 8, jf. også Grunnloven § 102. Dette innebærer at overvåkingen bare kan finne sted så langt den har et legitimt formål, har tilstrekkelig lovhjemmel og er proporsjonal. Etter departementets syn er det ikke tvilsomt at kriminalitetsbekjempelse og opprettholdelse av ro og orden er legitime formål, og at det etter omstendighetene må anses å være et proporsjonalt inngrep at politiet benytter overvåkingskameraer for disse formålene. Det er imidlertid nødvendig å sikre at overvåkingen har en tilstrekkelig spesifikk lovhjemmel, og at overvåkingen – på samme måte som i dag – begrenses til det som er nødvendig og proporsjonalt.

Politiregisterloven regulerer politiets behandling av opplysninger, men den regulerer ikke hvilke virkemidler eller metoder politiet kan bruke til å innhente opplysninger. Sistnevnte forhold reguleres av henholdsvis straffeprosessloven og politiloven. Departementet foreslår derfor en lovbestemmelse som åpner for at politiet kan benytte seg av kameraovervåking, og at denne plasseres i politiloven kapittel II om utførelsen av polititjenesten, se forslaget til ny § 6 a. Behandlingen av opplysningene som er innhentet ved slik kameraovervåking, vil imidlertid reguleres av politiregisterloven. Departementet anser det ikke nødvendig å utforme særlige regler om politiets videre behandling av personopplysninger som samles inn ved kameraovervåking. Det foreslås likevel en forskriftshjemmel som åpner for nærmere regulering dersom det skulle vise seg å være behov for dette. Slike regler vil i tilfelle bli plassert i politiregisterforskriften.

Bestemmelsene om kameraovervåking i gjeldende personopplysningslov er forholdsvis detaljerte. Det er etter departementets syn ikke nødvendig å videreføre disse i sin helhet. For eksempel er det etter departementets syn ikke nødvendig å angi når kameraovervåking vil utgjøre behandling av særlige kategorier opplysninger, jf. også omtalen i punkt 18.2 over. Videre er det ikke nødvendig å gi særskilte regler om utlevering av opptak, jf. gjeldende personopplysningslov § 39, da utleveringsadgangen følger av politiregisterlovgivningen.

Etter forslaget er grunnvilkåret for å iverksette kameraovervåking at det er nødvendig for politiets oppgaver etter politiloven § 2 nr. 1 til 4. Politiet kan dermed iverksette kameraovervåking blant annet dersom det er nødvendig for å opprettholde offentlig orden og sikkerhet, forebygge kriminalitet, avdekke og stanse kriminell virksomhet eller forfølge straffbare forhold. Bestemmelsen er dermed både mer konkret og snevrere enn § 8 bokstav f i den någjeldende personopplysningsloven, ettersom ikke enhver berettiget interesse som overstiger hensynet til den registrerte, kan begrunne kameraovervåking.

I tillegg til at kameraovervåking må være nødvendig for konkrete oppgaver, må det foretas en avveining mellom de hensyn som tilsier overvåking, og hensynet til den eller dem som vil fanges opp av kameraovervåkingen. Kameraovervåking kan bare benyttes dersom de hensyn som tilsier overvåking, overstiger hensynet til den registrertes personvern. Det anses ikke nødvendig med særskilte regler om tilleggsvilkår for overvåking av sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig, eller for overvåking av rekreasjonsområder mv., slik det er gitt i gjeldende personopplysningslov §§ 38 og 38 a. Etter departementets vurdering vil typen område som ønskes overvåket, og hvilke personer overvåkingen vil omfatte, være noe som må tillegges vekt i vurderingen av om de hensyn som begrunner overvåking, overstiger hensynet til den registrertes personvern. Det foreslås imidlertid at det presiseres i lovteksten at det særlig skal legges vekt på hvordan overvåkingen skal skje, samt hva slags område som skal overvåkes. Videre foreslås kravet om tydelig varsling i gjeldende § 40 videreført, herunder kravet om at det skal varsles om at overvåkingen eventuelt inkluderer lydopptak.