1 Proposisjonens hovedinnhold

Samferdselsdepartementet foreslår med denne proposisjonen endringer i luftfartsloven som gjennomfører i norsk rett europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 376/2014 av 3. april 2014 om rapportering, analysering og oppfølging av tilfeller [teknisk term for ulykker og hendelser] innen sivil luftfart, om endring av europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 996/2010 og om oppheving av europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/42/2003 og kommisjonsforordning (EF) nr. 1321/2007 og (EF) nr. 1330/2007 (rapporteringsforordningen). Selv om den umiddelbare årsaken til lovforslaget er gjennomføringen av rapporteringsforordningen, foreslår departementet at en annen forordning, som allerede er gjennomført i norsk rett ved forskrift, også gis lovs status som følge av nær saklig sammenheng med rapporteringsforordningen. Denne andre forordningen er forordning (EU) nr. 996/2010 av 20. oktober 2010 om undersøkelse av ulykker og hendelser innen sivil luftfart og om oppheving av direktiv 94/56/EF (undersøkelsesforordningen).

EØS-komitéen vedtok 30. oktober 2015 (beslutning 275/2015) å endre vedlegg XIII til EØS-avtalen, slik at rapporteringsforordningen blir innlemmet i avtalen. For ordens skyld nevnes det at undersøkelsesforordningen er tatt inn i EØS-avtalen tidligere, og at innlemmelsen av den i EØS-avtalen derfor ikke er tema for denne proposisjonen.

Gjennomføringen av rapporteringsforordningen i norsk rett gjør det nødvendig med lovvedtak, jf. Grunnloven § 26 andre ledd. Derfor ble beslutningen i EØS-komitéen gjort med forbehold om samtykke fra Stortinget. Gjennom denne proposisjonen blir Stortinget invitert til å gi sitt samtykke til å godkjenne beslutningen i EØS-komitéen. Den foreslåtte omdannelsen av undersøkelsesforordningen fra forskrift til lov forelegges ikke Stortinget som traktatsak, bare som en ordinær lovsak.

Beslutningen fra EØS-komitéen og europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 376/2014 i uoffisiell norsk oversettelse følger som trykt vedlegg til proposisjonen. Siden lovforslaget også innebærer at europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 996/2010 skal gjøres til lov følger også en uoffisiell oversettelse av den som trykt vedlegg.

Som det fremgår av tittelen, erstatter rapporteringsforordning blant annet direktiv (EF) nr. 2003/42/EF av 13. juni 2003 om rapportering av hendelser innen sivil luftfart (rapporteringsdirektivet). Dette direktivet er i dag gjennomført dels ved bestemmelser i luftfartslovens kapittel XII, og dels ved bestemmelser tatt inn i en utfyllende forskrift om varsling- og rapportering ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv. Mange av de prinsipielt viktige bestemmelsene i luftfartslovens kapittel XII ble vurdert av Stortinget under behandlingen av Ot.prp. nr. 50 (2004–2005).

Rapporteringsforordningen gjelder med virkning fra 15. november 2015 i medlemsstatene. Samtidig følger det av artikkel 24 i forordningen at reglene om såkalt risikoklassifisering ikke kommer fullt ut til anvendelse før utfyllende regler er fastsatt – etter planen i 2017.

Formålet med både rapporteringsforordningen og rapporteringsdirektivet er å forebygge flyulykker ved å lære av opplysninger som samles inn for å danne seg et stadig klarere bilde av hva som forårsaker ulykker. Forordningen styrker dette arbeidet på flere måter.

For det første har det vist seg at direktivet er for upresist til å sikre ensartet regelgjennomføring og praksis i medlemslandene. Mangelfull gjennomføring er et sikkerhetsproblem i seg selv. I tillegg etablerer direktivet et system for inter- og overnasjonal innsamling av opplysninger som blant annet skal brukes som grunnlag for statistiske analyser. Når opplysningene har for dårlig kvalitet, eller på annen måte ikke er sammenlignbare, svekkes analysearbeidet. Fordi forordninger, i motsetning til direktiver, gjelder umiddelbart i medlemsstatene (trenger ikke nasjonale gjennomføringsregler) reduseres dette problemet.

For det andre skal forordningen bidra til at innsamlede opplysninger faktisk brukes og fører til forebygging. Også dette skjer på flere måter. Direktivet gjelder i stor grad rapportering fra rapporteringspliktige enkeltpersoner til statlige myndigheter. Forordningen gjelder i større grad de rapporteringspliktiges rapportering til de organisasjonene der de arbeider og disse organisasjonenes bruk av opplysningene. Denne delen av forordningen sikrer et godt samspill mellom rapporteringsreglene og kravet om at organisasjonene skal ha sikkerhetsstyringssystemer som en sentral del av sitt alminnelige driftssystem. På denne måten blir bruken av rapporterte opplysninger tett innvevd i en allmenn sikkerhetskultur der alle medarbeidere hele tiden er opptatt av hvordan man kan drive stadig sikrere.

For det tredje krever forordningen at alle medlemsstater etablerer et system for frivillig rapportering i tillegg til det obligatoriske rapporteringssystemet som er hovedordningen. Direktivet overlater til medlemstatene om de ønsker å ha frivillige rapporteringssystemer. Frivillig rapportering kan foretas av personer som ikke er underlagt obligatorisk rapportering og den kan brukes av personer som er underlagt obligatorisk rapportering til å rapportere andre typer opplysninger enn de de plikter å rapportere.

For det fjerde utvider forordningen katalogen av bestemmelser som beskytter rapportørene mot negative konsekvenser av å gi opplysningene til andre (beskyttelsesreglene). Denne beskyttelsen gjelder både for obligatorisk og frivillig rapportering. Dette er viktig fordi de pliktige beskyttelsesreglene i direktivet gir et ufullstendig vern av rapportørene, og fordi mange av medlemsstatene ikke har vært villige til å gå lenger i sine nasjonale gjennomføringsbestemmelser. Denne delen av forordningen reiser viktige politiske problemstillinger som utdypes i punkt 4.4.4, men som i all hovedsak stemmer overens med gjeldende norske regler.

Endelig er det slik at rapporteringsforordningen går lenger i å kreve at medlemsstatene påser at regelverket faktisk blir etterlevd – særlig de nevnte beskyttelsesreglene.

Forordninger må gjennomføres som de er – ord for ord. De kan ikke transformeres, slik tilfellet er med direktiver. Samtidig inneholder rapporteringsforordningen og undersøkelsesforordningen flere bestemmelser som krever samordning med andre norske lovbestemmelser. De viktigste eksemplene på dette er reglene i rapporteringsforordningen som beskytter rapportørene mot negative konsekvenser av å rapportere (se bl.a. punkt 4.4.4.2) og bestemmelsene i undersøkelsesforordningen som begrenser tilgangen til opplysninger som gis til myndigheter som undersøker luftfartsulykker (se bl.a. punkt 4.4.4.6). Som en følge av dette mener departementet det er nødvendig å gjøre rapporteringsforordningen til lov, ikke bare forskrift. Regelteknisk foreslås det gjort ved en ny inkorporasjonsbestemmelse i luftfartsloven kapittel XII. Resultatet er at store deler av luftfartslovens kapittel XII må skrives om fordi bestemmelser som i dag finnes i den ordinære lovteksten flyttes til forordningstekster med lovs status.