7 Særskilte merknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget

Generelt om systematikken i kapittelet

Formålet med lovforslaget er å gjennomføre rapporteringsforordningen og undersøkelsesforordningen. Disse to regelverkene er gjennomført i underkapittel D og E. De delene av kapittel XII som ikke gjelder rapportering eller undersøkelse av ulykker bør i utgangspunktet beholdes slik de er i dag. De innledende bestemmelsene i gjeldende lov § 12-1 og 12-2 er langt på vei fanget opp av formålsbestemmelsene i de to forordningene, men ikke helt. Se merknadene til utkastet til § 12-6 og § 12-10. Definisjonene i gjeldende § 12-3 er stort sett fanget opp av definisjonsbestemmelsene i de to forordningene.

Til § 12-1 Generell varslingsplikt

Bestemmelsen tilsvarer § 12-4 i gjeldende lov. Det er ikke tilsiktet noen realitetsendringer. Bakgrunnen og forståelsen av bestemmelsene er omtalt i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) som er forarbeidet til gjeldende lov.

Til § 12-2 Varslingsplikt for særlige persongrupper

Bestemmelsen tilsvarer § 12-5 i gjeldende lov, som igjen er en videreføring av en eldre lovbestemmelse. Bakgrunnen og forståelsen av bestemmelsene er omtalt i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) som er forarbeidet til gjeldende lov. Mot slutten av annet ledd er ordet «varsler» i gjeldende lov byttet ut med ordet «informerer». Det er ikke tilsiktet en realitetsendring. Tanken er at luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) har en mindre tidskritisk rolle, og at ordet «varsle» bør reserveres for de mer tidskritiske oppgavene som politi, hovedredningssentraler og undersøkelsesmyndighet har.

Til §§ 12-3, 12-4 og 12-5

Bestemmelsene tilsvarer §§ 12-6, 12-7 og 12-8 i gjeldende lov. Disse er igjen videreføringer av eldre bestemmelser. Se mer om dette i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005).

Til § 12-6 Gjennomføring av EØS-forordning om undersøkelse av luftfartsulykker- og hendelser

Bestemmelsen er ny, men inneholder noen elementer fra § 12-1 i gjeldende lov. Gjeldende lov er kort omtalt i punkt 4.2.

Første ledd gjør undersøkelsesforordningen til norsk lov. Undersøkelsesforordningen er allerede tatt inn i norsk rett ved forskrift 19. desember 2014 nr. 1848 om offentlig undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser innen sivil luftfart (undersøkelsesforskriften), men departementet mener sammenhengen mellom undersøkelsesforordningen og rapporteringsforordningen (se merknadene til § 12-10) tilsier at undersøkelsesforordningen også bør gis lovs rang. Slik opprettholdes regelsystematikken i gjeldende lov, der disse oppgaven er behandlet samlet i kapittel XII.

Annet punktum i første ledd har som formål å henlede oppmerksomheten på enkelte bestemmelser i underkapitlet som er ment å ha forrang foran andre bestemmelser i norsk lovgivning som omhandler de samme problemstillingene(prinsippet om lex specialis). Se særlig utkastet til § 12-7 og § 12-8 som gjelder henholdsvis taushetsplikt og bevis- og prosessforbud. Bestemmelsen speiler den tilsvarende bestemmelsen i utkastet til § 12-10 første ledd annet punktum.

Annet ledd er tatt med for å gjøre det klart at ordet «undersøkelsesmyndigheten» i de øvrige bestemmelsene i lovutkastet viser til den myndigheten som har ansvar for å undersøke ulykker og hendelser i medhold av undersøkelsesforordningen. Denne formuleringen viser til artikkel 4 nr. 1 i undersøkelsesforordningen, som pålegger alle medlemsstater å ha en permanent undersøkelsesmyndighet. For Norges del innehar Statens havarikommisjon for transport denne rollen, og det er ikke tilsiktet noen endring i denne oppgavefordelingen. Departementet legger til grunn at dette vil bli slått fast i en endret versjon av undersøkelsesforskriften som vil bli vedtatt i medhold av siste ledd i utkastet til § 12-6.

Tredje ledd viderefører § 12-1 tredje ledd i gjeldende lov. Bestemmelsen er av så sentral betydning for forståelsen av rollen til Statens havarikommisjon for transport (SHT), og for betydning av beskyttelsesreglene i andre deler av lovutkastet, at den bør beholdes selv om den til dels overlapper med formålsbestemmelsen i artikkel 1 nr. 1 i undersøkelsesforordningen. Leddet beskriver både uavhengigheten til undersøkelsesmyndigheten og prinsippet om at den ikke skal ta stiling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar. Prinsippet om uavhengighet beskrives mer utførlig i undersøkelsesforordningen artikkel 4. Tredje ledd skal først og fremst forstås som en pedagogisk påminnelse om det som står der og i flere andre bestemmelser i undersøkelsesforordningen som gjelder forholdet mellom ulike undersøkelsesmyndigheter i ulike land eller forholdet til politi- og justismyndigheter.

Fjerde ledd viderefører deler av § 12-2 annet ledd i gjeldende lov. Bestemmelsen er en lovbestemt instruks til luftfartsmyndigheten – i praksis Luftfartstilsynet (se luftfartsloven § 15-3 og bestemmelser gitt i medhold av denne). Denne plikten er formelt sett uavhengig av den plikten som følger av at undersøkelsesmyndigheten skal kreve oppfølging av sikkerhetstilrådinger i medhold av undersøkelsesforordningen artikkel 17. Bestemmelsen innebærer at Luftfartstilsynet må gjøre det det mener er nødvendig som generelt ansvarlig for sikkerheten i norsk luftfart. § 12-2 annet ledd annet punktum i gjeldende lov er ikke videreført. Bestemmelsen sier at Luftfartstilsynet kan gi pålegg om oppfølging av sikkerhetstilrådinger. Departementet mener at hjemmel for å gi pålegg bør fremgå av andre bestemmelser i loven. I 2012 fikk luftfartsloven tilføyd en generell påleggshjemmel i § 13a-3, men også denne forutsetter at det finnes andre materiellrettslige hjemmel for et pålegg. Dersom en ulykkesundersøkelse viser at en lovbestemmelse, en forskriftsbestemmelse eller et enkeltvedtak bør endres, så må man gå veien om regel-/vedtaksendring. En havarirapport utgjør ikke et selvstendig pliktgrunnlag. Etter det departementet forstår har den bestemmelsen som ikke videreføres heller ikke vært forstått slik i praksis, slik at den nye loven neppe innebærer noen realitetsendring.

Femte ledd er en generell hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser til lovens – herunder undersøkelsesforordningens – bestemmelser. Bestemmelsen tilsvarer derfor langt på vei gjeldende lov § 12-1 siste ledd. De delene av den gjeldende bestemmelsen som ikke er videreført fremgår i stedet av undersøkelsesforordningen selv, eller vil bli videreført i form av utfyllende bestemmelser til denne. Bestemmelsen vil være den sentrale hjemmelen for å videreføre de delene av den gjeldende undersøkelsesforskriften (se merknadene til første ledd) som bør videreføres og utfyllende bestemmelser som EU-kommisjonen vedtar, eller har vedtatt, i medhold av undersøkelsesforordningen. Et eksempel på dette er kommisjonsbeslutning 2012/780/EU om tilgangsrettigheter til den europeiske databasen for lagring av sikkerhetstilrådinger. Bestemmelsen kan også brukes som grunnlag for å vedta bestemmelser om gjenopptagelse av undersøkelser.

Til § 12-7 Taushetsplikt

Bestemmelsen tilsvarer i stor grad § 12-19 i gjeldende lov. Det sentrale forarbeidet til den bestemmelsen er Ot.prp. nr. 50 (2004–2005). Det som sies nedenfor er først og fremst men som et supplement til det som sies der. Selv om bestemmelsen i stor grad viderefører gjeldende rett er det en nokså omfattende omtale av den rettspolitiske bakgrunnen for bestemmelsen i punkt 4.4.4.8.

Selv om store deler bestemmelsen videreføres fra gjeldene lov, er det trolig riktigere å si at den fra nå av vil fungere som et supplement til bestemmelsene om taushetsplikt mv. i rapporteringsforordningen. I den grad undersøkelsesforordningen inneholder bestemmelser som gir en sterkere beskyttelse, skal forordningens bestemmelser gis forrang. To sentrale bestemmelser er artikkel 14 og 15. Sistnevnte artikkel innledes med en taushetspliktbestemmelse som etter sitt eget innhold viser til «gjeldende lovgivning på området». Formålet med utkastet til § 12-7 er å gi nasjonale bestemmelser som konkretisere innholdet i denne generelle formuleringen.

Første ledd tilsvarer første ledd i gjeldene § 12-19. Bestemmelsen er isolert sett ikke nødvendig ved siden av forvaltningslovens alminnelige bestemmelser. Henvisningen til forvaltningsloven § 13b nr. 6 i gjeldene § 12-19 første ledd er ikke videreført fordi departementet legger til grunn at artikkel 14 i undersøkelsesforordningen uansett forbyr at opplysninger som er gitt til personer som utfører tjeneste eller arbeid for undersøkelsesmyndigheten gis videre til påtalemyndigheten. Slik sett supplerer artikkel 14 det bevisforbudet som følger av utkastet til § 12-8.

Annet ledd tilsvarer annet ledd i gjeldende § 12-19. Siden bestemmelsen innebærer at taushetsplikt som er strengere enn den som følger av forvaltningsloven gjelder tilsvarende for personer som utfører tjeneste eller arbeid for undersøkelsesmyndigheten når det mottar opplysninger fra personer som er underlagt slik strengere taushetsplikt. Departementet mener dette grunnlaget for taushetsplikten er av en litt annen art enn den som fremgår av bestemmelsene i undersøkelsesforordningen, og at det derfor er behov for å beholde den som en nasjonal tilleggsbestemmelse. Det ikke tilsiktet noen innholdsmessig endring av virkeområdet for den nåværende norske bestemmelsen.

Tredje ledd har ingen parallell i gjeldende § 12-19, men et stykke på vei er det grunn til å tro at den innebærer avgrensninger av taushetsplikten som likner på gjeldene § 12-19 tredje ledd. Bestemmelsen har bare selvstendig betydning i den grad den taushetsbelegger opplysninger som ikke allerede er taushetsbelagt i medhold av første og annet ledd. Svaret på hvilke opplysninger den taushetsbelegger finner man ved å lese de enkelte leddene i undersøkelsesforordningen artikkel 14. Taushetsplikten innhold, karakter eller avgrensning fremgår av de innledende formuleringene i artikkel 14 nr. 1 og nr. 2. Opplysningene som er nevnt i nr. 1 kan bare brukes til «sikkerhetsundersøkelser». Opplysninger som nevnt i nr. 2 kan bare brukes til «sikkerhetsundersøkelser» eller annet «som tar sikte på å bedre flysikkerheten». Uttrykket «i tillegg» innebærer både at opplysninger som ikke er taushetsbelagt etter artikkel 14 kan være taushetsbelagt i medhold av første og annet ledd i § 12-7, og at opplysninger som er taushetsbelagt i medhold av første og annet ledd kan være underlagt en strengere taushetsplikt i medhold av kriteriene i artikkel 14 (kan bare bruks til sikkerhetsformål). Bestemmelsene i undersøkelsesforordningen er selvsagt ikke til hinder for at opplysningene brukes som grunnlag for å skrive undersøkelsesrapporter. I praksis innebærer dette at de faglige kriteriene som i løpet av årene har utviklet seg om hvordan undersøkelsesrapporter skal skrives, blir avgjørende for hvordan behovet for vern for rapportørene vektes mot behovet for å kunne gi en offentlig beskrivelse av årsaksforholdene rundt en ulykke eller hendelse.

Artikkel 14 nr. 3 i undersøkelsesforordningen åpner for at en domstol etter en konkret interesseavveining tillater bruk til annet enn sikkerhetsformål av opplysninger som er underlagt vern etter artikkel 14 nr. 1 og 2. Samtidig åpner den samme bestemmelsen for at medlemsstanene kan begrense den friheten domstolene har basert på kriteriene i forordningen. Utkastet til § 12-7 tredje ledd annet punktum innebærer at Norge benytter seg av denne muligheten, og begrenser domstolenes mulighet til å frigi opplysninger til de tilfellene som er nevnt i § 12-8. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Fjerde ledd tilsvarer langt på vei § 12-19 fjerde ledd i gjeldende lov, men henvisningen til første og annet ledd er tatt ut fordi de anses å være uten praktisk betydning. Bestemmelsen gjelder taushetsplikt for opplysninger som mottas fra utenlandske eller internasjonale kilder. Slik sett gjelder den den motsatte situasjonen av den som er regulert i utkastet til sjette ledd, der informasjonen går til en utenlandsk eller internasjonal kilde. Se for øvrig Ot.prp. nr. 50 (2004–2005).

Femte ledd tilsvarer i stor grad § 12-19 femte ledd i gjeldene lov. Endringene er kun av redaksjonell art. Bestemmelsen fritar opplysninger fra den strenge taushetsplikten etter de foregående leddene dersom det foreligger samtykke, de har statistisk form eller de er allment tilgjengelige andre steder. Dette er alminnelige unntak fra taushetsplikten, og bestemmelsen speiler de tilsvarende unntakene i forvaltningsloven. Det er ikke vist til første ledd i § 12-7 fordi formuleringen «etter forvaltningsloven» der allerede fanger opp de unntakene som følger av forvaltningsloven selv. Bestemmelsen er for sikkerhets skyld tilføyd en generell henvisning til undersøkelsesforordningen. Henvisingen skal ses på som et generelt forbehold som innebærer at forordningens beskyttelse av opplysninger går foran dersom senere tolkninger av den viser seg å innebærer at unntakene som er listet i femte ledd er for omfattende.

Sjette ledd tilsvarer § 12-19 sjette ledd i gjeldene lov. Det vises til forarbeidene i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005).

Sjuende ledd har først og fremst et pedagogisk formål. Bakgrunnen er at det i forarbeidene til straffeloven av 2005 er antydet at «Bestemmelser om taushetsplikt i de enkelte særlover bør, av informasjonshensyn, inneholde en henvisning til § 209, uten at dette er noen betingelse for straffansvar» – sitat fra spesialmerknaden til § 209 i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009).

Til § 12-8 Bevisforbud

Bestemmelsen tilsvarer et stykke på vei §§ 12-24 og 12-30 i gjeldene lov. En tilsvarende bestemmelse finnes for opplysninger som er rapportert i utkastet til § 12-12. Bakgrunnen for bestemmelsen er behandlet blant annet i punkt 4.4.4.6. Der fremgår det at bestemmelsen henger sammen med den utvidede forklaringsplikten som gjelder for undersøkelsesmyndigheten. Det følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon at en person ikke kan pålegges å forklare seg om forhold som kan bidra til egen straff. Departementet anser forklaringsplikten som viktig for at undersøkelsesmyndigheten skal kunne danne seg et utfyllende bilde av hendelsesforløpet ved ulykker og hendelser. Det betyr ikke at forklaringsplikten settes på spissen i mange saker, men at den har betydning som «ris bak speilet». Departementet legger til grunn at det engelske ordet «require» og den norske oversettelsen «kreve» i undersøkelsesforordningen artikkel 11 nr. 2 bokstav f) innebærer forklaringsplikt. Det vises til det Justisdepartementet sa om sammenhengen mellom forklaringsplikt og selvinkriminering i Ot.prp. nr. 28 (2000–2001) punkt 3.15.5. Beskyttelsesreglene i § 12-8 er et nødvendig supplement til forklaringsplikten.

Bestemmelsen gjelder både straffesaker og sivile saker, og den retter seg mot både offentlige og private parter. Likevel legger departementet til grunn at det skjønnet som skal utøves etter annet punktum (se nedenfor) vil kunne arte seg nokså ulikt for ulike typer av saker.

Departementet legger til grunn at det i praksis kan være vanskelig å trekke grensen mellom et bevis- og et prosessforbud. Et bevisforbud vil i praksis ofte utgjøre et reelt prosessforbud. Den underliggende bestemmelsen i undersøkelsesforordningen artikkel 14 nr. 1 og 2 rekker i utgangspunktet ikke lenger enn bevisforbudet etter tvisteloven § 22-3 og straffeloven § 118.

Utgangspunktet er at vernet omfatter alle opplysninger som er gitt til undersøkelsesmyndigheten. Men som det fremgår av drøftelsen i punkt 4.4.4.4 rekker begrunnelsen for vernet mot selvinkriminering ikke lenger enn til å verne den som selv har gitt opplysningene. Derfor er det i tredje ledd gjort unntak for rettens adgang til å tillate bevisførsel for opplysninger som gjelder den som selv har forklart seg. Se for øvrig merknadene til den parallelle bestemmelsen i § 12-12, og forholdet til den underliggende rapporteringsforordningen.

Det kan hevdes at det vernet som følger av utkastet til § 12-8 også kan utledes direkte av vernebestemmelsene i undersøkelsesforordningen, og kanskje særlig artikkel 14. Formålet med bestemmelsen er blant annet å sikre et klart og pedagogisk grunnlag for det vernet den som pålegges å forklare seg har i tråd med høringsmerknaden fra Statens havarikommisjon for transport (SHT) gjengitt i punkt 4.4.4.6.

Bestemmelsen innebærer at departementet og domstoler kan beslutte å frigi opplysninger etter de alminnelige reglene i tvisteloven § 22-3 og straffeprosessloven § 118. Denne kompetansefordelingen, og det skjønnstemaet som domstolen skal legge til grunn for vurderingen, fremgår av unntaksbestemmelsen i undersøkelsesforordningen artikkel 14 nr. 3 første punktum. Den saklige avgrensningen til opplysninger om andre enn den som selv har gitt opplysningene er forankret i annet ledd i samme bestemmelse. Dette er et skjønnstema som i dag bare er kjent for frigivelse av informasjon fra systemer som lagrer lyd og bilde (se luftfartsloven § 12-10), men som nå gjøres mer generelt i tråd med samspillet mellom undersøkelsesforordningen artikkel 14 nr. 3 på den ene siden og den nokså omfattende liste over ulike typer kilder i artikkel 14 nr. 1 og 2 på den andre.

Til § 12-9 Forbud mot sanksjoner fra arbeidsgiver

Bestemmelsen tilsvarer langt på vei § 12-31 i gjeldende lov for så vidt gjelder vern av personer som gir opplysninger til undersøkelsesmyndigheten. Viktige sider ved bestemmelsen er kommentert i punkt 4.4.4.3, 4.4.4.4 og 4.4.4.5. Bestemmelsen er plassert i underkapitlet om undersøkelse av ulykker fordi den delen av gjeldende § 12-31 som gir tilsvarende beskyttelse for personer som rapporterer (underkapittel E i utkastet) nå følger av artikkel 16 nr. 9 i selve rapporteringsforordningen. Det er med andre ord ikke lenger behov for supplerende norske bestemmelser for rapporterte opplysninger.

For å sikre best mulig samsvar med vernet for rapporterte opplysninger har en valgt å henvise til de relevante bestemmelsene i rapporteringsforordningen i stedet for å gjenta de nokså omfattende tekstene i den forordningens artikkel 16 nr. 9 og 10.

Meningen med lovteksten er at de unntakene som følger av artikkel 16 nr. 10 skal gjelde med det innholdet de har i forordningen. Som det fremgår av punkt 4.4.4.5 omfatter den nokså omfattende ordlyden i artikkel 16 nr. 10 både den grove uaktsomheten og deler av det sannsynlighetsforsettet som er omhandlet i straffeloven av 2005 § 23 annet ledd. Ut over dette overlater departementet til rettspraksis å konkretisere hvordan den nøyaktige grensen for skyldgradene skal trekkes. Det viktige for effekten av bestemmelsen er at bare kvalifisert skyld er omfattet, og derfor at personell som gjør en alminnelig god jobb ikke skal risikere å bli rammet av bestemmelsen gitt de kvalifikasjonene vedkommende har.

Det andre poenget som er viktig å få frem er at rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 9 også verner den som (bare) er omtalt i rapporter – med andre ord ikke bare rapportøren selv. Dette er nytt sammenlignet med gjeldende norsk rett. På dette punktet skiller vernet etter utkastet til § 12-9 seg fra vernet etter utkastet til §§ 12-8 og 12-12 som begge gjelder bevis- og prosessforbud. I de sistnevnte bestemmelsene er det gjort uttrykkelig unntak for personer som bare er omtalt, med andre ord slik at disse ikke er vernet etter disse bestemmelsene. Forskjellen er et resultat av de vanskelige avveiningene som må foretas mellom tungtveiende interesser, jf. blant annet punkt 4.4.4.6. Vernet av de som selv ikke rapporterer er særlig viktig for utviklingen av en ikke-straffende og lærende kultur innenfor en bedrift, og derfor stiller forholdet til arbeidsgiver, eller den som leier inne en person, seg i et litt annet lys enn i de tilfellene der selvinkrimineringsvernet står så sentralt som det gjør særlig i § 12-8. I praksis vil trolig flere av bestemmelsene i undersøkelsesforordningens artikkel 11 kunne være grunnlag for at opplysningene gis «til undersøkelsesmyndigheten, etter reglene i undersøkelsesforordningen», men departementet antar at artikkel 11 nr. 2 bokstav f) – om forklaringsplikt – er særlig viktig.

Til § 12-10 Gjennomføring av EØS-forordning om rapportering av hendelser mv.

Første ledd er nytt. Bestemmelsen gjør rapporteringsforordningen til norsk lov ved såkalt inkorporasjon. Valget av lovteknikk er beskrevet i punkt 4.3.

Det er ikke foretatt noen innholdsmessige tilpasninger i rapporteringsforordningen i EØS-komiteens beslutning ut over to tilpasninger som gjelder samarbeidet mellom Liechtenstein og Sveits om rapporteringsdatabasen. Dette er ikke tilpasninger som har betydning for norske forhold. Den norske oversettelsen av rapporteringsforordningen som er lagt ved proposisjonen inneholder ikke disse tilpasningene, men en norsk versjon av EØS-komiteens beslutning følger vedlagt. I oversettelsen av rapporteringsforordningen artikkel 2 nr. 7 brukes ordet «tilfelle» som oversettelse av den tekniske termen «occurrence» i den engelskspråklige versjonen. Ordvalget er mer «vagt» enn ønskelig, men det har ikke latt seg gjøre å finne en bedre norsk term som ikke allerede er brukt opp i de andre definisjonen i artikkel 2, jf. de definisjonene det vises til i undersøkelsesforordningen. Det forutsettes at korrekt forståelse sikres gjennom vegledning som vil bli gitt av Luftfartstilsynet og ved hjelp av generell EØS-rettslig metode som innebærer at andre språkversjonen også er relevante.

Første ledd annet punktum i bestemmelsen tilsvarer annet punktum i utkastet til § 12-6 første ledd. Punktumet er først og fremst en pedagogisk påminnelse om at lovanvenderen må være seg bevisst samspillet mellom bestemmelsene i rapporteringsforordningen og enkelte bestemmelser i øvrig norsk lovgivning. Disse er kommentert i merknadene til utkastet til §§ 12-11 til 12-13. Et stykke på vei vil dette samspillet være styrt av alminnelige EØS-rettslige prinsipper om tolkningen av EØS-rettsakter og samspillet mellom disse og øvrig norsk rett.

Annet ledd gir en generell hjemmel til å vedta forskrifter som utfyller rapporteringsforordningen eller som på annen måte er nødvendige for et velfungerende system for innsamling og bruk av opplysninger som kan brukes til å forebygge luftfartsulykker. Meningen med denne hjemmelen er at den skal være et generelt grunnlag for å fastsette bestemmelser som bidrar til å fremme det ulykkesforebyggende formålet underkapittel E har. På den annen side kan den ikke brukes til å modifisere eller supplere de prinsippene som gis lovs rang i utkastet. Bestemmelsen vil bli brukt til å videreføre de delene av den gjeldende forskriften om varslings- og rapporteringsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser som ikke fanges opp av, eller på andre måter er gjort overflødig av, teksten i selve rapporteringsforordningen. Dernest er det ventet at en slik utfyllende forskrift vil gjennomføre den utfyllende gjennomføringsforordningen til rapporteringsforordningen – kommisjonsforordning (EU) nr. 2015/1018 av 29. juni 2015 om klassifisering av hendelser innen sivil luftfart som er underlagt rapporteringsplikt. Videre vil hjemmelen bli brukt til å gjennomføre den/de kommende utfyllende gjennomføringsforordningen(e) om klassifisering av sikkerhetsrisiko som innen 15. mai 2017 skal vedtas i medhold av rapporteringsforordningen artikkel 7. Endelig har departementet notert seg at det er nødvendig å avklare i hvilken grad Norge skal kreve at utøvere av luftsport skal ha rapporteringsplikt utover den rapporteringsplikten som måtte bli en konsekvens av at unntakene i vedlegg II til EASA-forordningen innskrenkes. Se punkt 4.5 og merknadene fra Norges luftsportforbund (NLF) der.

Til § 12-11 Taushetsplikt

Paragrafen tilsvarer et stykke på vei § 12-26, jf. § 12-19 i gjeldende lov. Se for øvrig omtalen av noen rettspolitiske sider ved bestemmelsen i punkt 4.4.4.8 og drøftelsen av forholdet mellom de opprinnelige rapporterte opplysningene og luftfartsforetakenes oppfølgende analyser basert på rapportene i punkt 4.4.4.9. Utkastet til § 12-1 har så mange likhetstrekk med utkastet til § 12-7 – taushetsplikt for opplysninger gitt til undersøkelsesmyndigheten – at merknadene nedenfor vil begrense seg til deler av bestemmelsen som har et annet innhold, eller der forholdet til den underliggende rapporteringsforordningen gjør det naturlig med nyanseringer.

Rapporteringsforordningen artikkel 15 nr. 1 krever at medlemslandene sørger for at opplysninger som rapporteres i medhold av reglene om pliktig rapportering (artikkel 4) eller frivillig rapportering (artikkel 5) skal behandles konfidensielt. Denne artikkelen må leses i sammenheng med blant annet artikkel 6 som stiller krav til organisasjoner – det vil si private luftfartsforetak – om at de også skal behandle rapporterte opplysninger fortrolig. Her vises det også til prinsippet om «just culture». Se om dette begrepet i punkt 3, punkt 4.2 og en rekke steder i punkt 4.4.4. Artikkel 15 nr. 1 viser også til artikkel 10 som pålegger Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) en tilsvarende plikt, men denne delen av bestemmelsen er ikke nødvendig å gjenspeile i intern norsk rett ut over det bestemmelsene i § 12-11 fjerde og sjette ledd, om opplysninger som gis til eller mottas fra slike overnasjonale organer, gjør.

Første og annet ledd tilsvarer utkastet til § 12-7 første og annet ledd. Det vises til merknadene til disse bestemmelsene.

Tredje ledd viderefører regelteknikken fra tredje ledd i gjeldende § 12-19. I begge bestemmelser dreier det seg om en bred taushetsplikt som legger seg på toppen av den som følger av første og annet ledd. Til gjengjeld er ikke denne taushetsplikten absolutt. På samme måte som i gjeldende lov åpnes det for å gi opplysningene videre dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier at opplysningene bør kunne gis videre eller opplysningene er nødvendige for å forklare årsaken til en luftfartsulykke eller luftfartshendelse. Dette er det samme unntakskriteriet som følger av annet ledd. Det vises til det som er sagt om tolkningen av disse uttrykkene i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) som er forarbeidet til de tilsvarende bestemmelsene i gjeldende lov. Utkastet innebærer at den formelle muligheten til å frigi opplysninger ikke lenger er lik for opplysninger gitt til undersøkelsesmyndigheten og rapporterte opplysninger. Det henger særlig sammen med at begrensningene på bruken er strengere etter undersøkelsesforordningen enn den er etter rapporteringsforordningen. Men i praksis kan det være at behovet for å bringe opplysninger videre som del av de offentlige undersøkelsesrapportene er større enn behovet for å bringe rapporterte opplysninger videre når de ikke knytter seg til ulykker og alvorlige hendelser – som SHTs undersøkelsesplikt omfatter. Offentlighetens behov for å bli informert vil ofte være større når noe alvorlig har hendt enn når mer risikopregede opplysninger er rapportert uten at de har resultert i skade på person eller eiendom. Det avsluttende forbeholdet «og det ikke strider mot noen bestemmelser i rapporteringsforordningen å gi dem videre» er ment å klargjøre at forordningen skal ha forrang dersom fremtiden skulle vise at den strider mot de alminnelige lovbestemmelsene i utkastet.

Tredje ledd viser ikke til rapporteringsforordningen artikkel 13 nr. 4. I punkt 4.4.4.9 har departementet kommet til at analyser som bygger på rapporterte opplysninger («rådataene») ikke skal være taushetsbelagte bare fordi de på et vis er knyttet til de rapporterte opplysningene i streng forstand. Samtidig følger det av fremstillingen der at grensen mellom de opplysningene som er omfattet av artikkel 4 nr. 8 eller 5 nr. 6, og de som «bare» er omfattet av artikkel 13 nr. 4, er skjønnsmessig.

Fjerde ledd tilsvarer langt på vei § 12-19 fjerde ledd i gjeldende lov, men henvisningen til første og annet ledd er tatt ut fordi de anses å være uten praktisk betydning.

Femte og sjette ledd tilsvarer i all hovedsak de tilsvarende leddene i gjeldende § 12-19. Endringene i femte ledd er ment å være av redaksjonell art. Departementet antar at de tre unntakene som listes i femte ledd bare uttrykker generelle taushetsrettslige prinsipper som stemmer godt overens med kravet om «appropriate confidentiality» uttrykt i den engelskspråklige versjonen av rapporteringsforordningen artikkel 15 nr. 1.

Sjette ledd tilsvarer utkastet til § 12-7 sjette ledd. Bakgrunnen for bestemmelsen er beskrevet i merknadene til denne.

Til § 12-12 Bevis- og prosessforbud

Bestemmelsen tilsvarer et stykke på vei §§ 12-29 og 12-30 i gjeldende lov. En tilsvarende forbudsbestemmelse finnes for opplysninger som er mottatt av undersøkelsesmyndigheten i utkastet til § 12-8. Det som er sagt i merknadene til § 12-8 gjelder tilsvarende for § 12-12 om ikke noe annet sies nedenfor. Forskjellene mellom §§ 12-12 og 12-8 skyldes at undersøkelsesmyndigheten i all hovedsak utfører sitt arbeid etter § 12-8 på grunnlag av undersøkelsesforordningen, mens luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) utfører sitt arbeid etter § 12-12 på grunnlag av rapporteringsforordningen. Undersøkelsesmyndigheten kan få tilgang til rapporterte opplysninger, mens luftfartsmyndigheten ikke får tilgang til opplysninger gitt til undersøkelsesmyndigheten (ikke full gjensidighet). Bestemmelsene i § 12-12 annet ledd bygger særlig på artikkel 16 nr. 6 i rapporteringsforordningen. Denne bestemmelsen bærer preg av politiske kompromisser mellom mange medlemsland med ulike rettssystemer. I tillegg er det slik at bestemmelsene overlater en ikke ubetydelig grad av handlefrihet til medlemsstatene. § 12-12 oppstiller et forbud mot å anlegge sivil sak både mot den som selv har gitt opplysningene og mot andre. Forbudet er likevel ikke til hinder for at det anlegges sak mot den som selv har gitt opplysningene dersom det er kvalifisert grunn til å tro at vedkommende har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. Unntaket er meget snevert. For det første kan ikke sak anlegges dersom det bare er en viss mulighet for at det foreligger forsett eller grov uaktsomhet. Det må være «kvalifisert grunn til å tro» basert på omstendighetene i saken. For det andre er skyldkravene i rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 10 bokstav a og b meget strenge, og unntaket tilsvarende snevert. Selv om det skjønnstemaet domstolen skal legge til grunn er det samme som i § 12-8, er det grunn til å tro at vekten av argumentene for og mot frigivelse vil kunne arte seg ulikt avhengig av hva slags sak opplysningene ønsker brukt i, måten opplysningene er samlet inn på og karakteren av opplysningene i seg selv.

Til § 12-13

Paragrafen har mye til felles med § 12-28 i gjeldende lov. Den underliggende bestemmelsen er rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 7. Denne artikkelen har ikke et entydig virkeområde, bl.a. fordi uttrykket «disiplinær- eller forvaltningssaker i henhold til nasjonal lovgivning» ikke passer godt på det norske rettssystemet. Målet med bestemmelsen er derfor først og fremst å klargjøre hva som gjelder.

Tredje ledd gjør det klart at § 12-13 er ment som et mulig supplement til den uklare artikkel 16. Dersom artikkel 16 – rett forstått – gir et sterkere vern for rapportøren og de som er omtalt enn § 12-13, så har sistnevnte ingen selvstendig betydning. Denne typen supplement til fordel for de som er vernet har hjemmel både i artikkel 16 nr. 7 siste avsnitt og i artikkel 16 nr. 8.

Med dette utgangspunktet er første ledd ment som en pedagogisk klargjøring av at kjernen i det vernet som følger av gjeldene § 12-28 fremdeles står ved lag. Vernet mot tilbakekall av personlige sertifikater er så sentralt at det er uheldig dersom det hefter tvil ved dette. Første ledd annet punktum viderefører i tillegg det vernet mot overtredelsesgebyr som i dag følger av samme norske bestemmelse.

Annet ledd slår for det første fast at den ikke gir vern mot tilbakekall dersom innehaveren av et sertifikat ikke tilfredsstiller fastsatte medisinske krav. Dette unntaket er ikke særskilt nevnt i artikkel 16 nr. 7, men departementet legger til grunn at det kan forankres i artikkel 16 nr. 5 som gjør det klart at medlemstatene «ikke hindres i å treffe nødvendige tiltak for å bedre flysikkerheten». Denne forståelsen har sold grunnlag i formålet med hele regelverket. Tanken er hele veien bare å gi vern dersom det fører til mer sikkerhet. Det andre unntaket i annet ledd – «eller av andre grunner er klart uskikket til å inneha sertifikater» – er videreført fra gjeldene § 12-28 annet ledd. Dette unntaket må leses i lys av forbeholdet i tredje ledd om forholdet mellom forordningen og § 12-13.

Til § 12-14

Paragrafen har ingen parallell i gjeldende lov. Bakgrunnen for bestemmelsen fremgår av punkt 4.7. Der er det gjengitt en høringsuttalelse fra Datatilsynet som redegjør for forståelsen av konsesjonskravet i personopplysningsloven. Utgangspunktet er at offentlig organer ikke trenger konsesjon etter personopplysningsloven når de behandler personopplysninger i medhold av lov. Luftfartstilsynet og Statens havarikommisjon trenger uansett ikke konsesjon for den behandlingen de utfører i medhold av lovforslaget. § 12-14 gjør det klart at heller ikke de private organisasjonene som samler inn og behandler rapporterte opplysninger – typisk som nevnt i rapporteringsforordningen artikkel 6 – heller ikke trenger konsesjon etter personopplysningsloven.

Til endringen i § 13a-5 første ledd nr. 1

Bestemmelsen viderefører i hovedsak den nåværende referansen til luftfartsloven § 12-31 på slutten av gjeldende § 13a-5 første ledd nr. 1. De bestemmelsene det vises til både i gjeldene lov og utkastet til ny lov forbyr noe forenklet sagt «arbeidsgivere» å sanksjonere ansatte, innleide og selvstendig næringsdrivende som rapporterer opplysninger. Når det gjelder innholdet i rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 9, og forholdet mellom denne bestemmelsen og gjeldene lov, vises det til punkt 4.4.4.3 og 4.4.4.4. Det er ikke tilsiktet andre endringer enn de som er en konsekvens av at den bestemmelsen det vises til er noe endret.

Til § 14-23a

Paragrafen er gitt en helt annen redaksjon enn gjeldende § 14-23a, men det er likevel ikke tilsiktet noen realitetsendringer. Bestemmelsen har ingen tilknytning til det som er hovedtemaet for proposisjonen, men er ment å rette opp lovtekniske mangler. Bakgrunnen for utkastet er at gjeldene lov viser til forordningsbestemmelser i tre eldre forordninger («tredje luftfartspakke») som er opphevet og erstattet av – langt på vei – tilsvarende bestemmelser i forordning (EF) nr. 1008/2008 felles regler for drift av lufttransporttjenester i Fellesskapet. Både de tre eldre forordningene, og den nye forordningen er gjennomført i norsk rett ved forskrift. I dag dreier det seg om forskrift 12. august 2011 nr. 833 om lufttransporttjenester i EØS.

Til § 14-27 Unnlatelse av meldeplikt m.v.

Bakgrunnen for bestemmelsen er ikke drøftet foran i proposisjonen, men ble forklart i høringsnotatet. Ingen høringsinstanser hadde merknader. Ordlyden i gjeldende § 14-27 skriver seg fra luftfartsloven av 1960. Forarbeidene tyder på at ordet «melding» i den bestemmelsen omfatter (bl.a.) det som kalles «rapportering» i dagens kapittel XII. Formålet med utkastet til ny § 14-27 er kun å klargjøre dette, slik at grunnlaget for å straffe unnlatt lovforankret rapportering gjøres klart. Det er dermed ikke tilsikter noen andre realitetsendringer enn de som måtte følge av at innholdet i selve rapporteringsplikten blir litt endret med den nye rapporteringsforordningen som grunnlag. Siste punktum i bestemmelsen er ment å klargjøre at det å ikke gi, eller gi mangelfulle eller feilaktige, opplysninger som svar på pålegg i medhold av luftfartslovens § 13a-1 også skal være straffbart.