4 Systematisk gjennomgang av problemstillinger ved gjennomføringen av rapporteringsforordningen

4.1 Målsetning for fremstillingen

Teksten i resten av proposisjonen har to formål. På den ene siden skal teksten sette Stortinget i stand til å vurdere det som antas å være de politisk viktige siden av lovforslaget. Dette tilsier at teksten bør ha en nokså overordnet tilnærming. I tillegg er det nødvendig å gi en del nokså detaljerte føringer om hvordan lovteksten er å forstå som først og fremst er rettet mot de som til daglig lurer på hvilket vern de har som rapportører og de som til daglig lurer på hvordan de skal håndtere de rapporterte opplysningene i egenskap av mottaker osv. Endelig inneholder noe av teksten beskrivelser av hvordan lovbestemmelsene i luftfartsloven er ment å samspille med annen lovgivning på områder der tungtveiende samfunnshensyn står mot hverandre. Disse delene av teksten er særlig rettet mot domstolene, politi- og påtalemyndighet og andre som har behov for å forholde seg til lovteksten på en rettsteknisk måte.

4.2 Gjeldende rett og eksisterende rapporteringssystem

Luftfartsloven kapittel XII inneholder bestemmelser både om undersøkelse av flyulykker og -hendelser og om forebygging av ulykker basert på rapportering av opplysninger som bidrar til å forstå hvilke forhold som fører til ulykker (risikorelevante opplysninger). Statens havarikommisjon for transport (SHT) er nasjonalt ansvarlig myndighet for å undersøke flyulykker (§ 12-1) og Luftfartstilsynet er nasjonalt ansvarlig for å samle inn, bearbeide, vurdere, lagre og forvalte rapportere risikorelevante opplysninger (§ 12-2). Rapporteringsforordningen omhandler den sistnevnte rollen og undersøkelsesforordningen omhandler den førstnevnte. Det ligger i sakens natur, og det fremgår av krysshenvisninger i de to regelverkene, at det er en nær sammenheng mellom de to oppgavene. Siden proposisjonen har som hovedformål å vise hvordan rapporteringsforordningen bør gjennomføres, legges hovedvekten på gjeldende norske regler om rapportering.

Luftfartsloven § 12-9 gir hjemmel til å fastsette forskrift om at bestemte persongrupper som arbeider i luftfarten skal ha plikt til å rapportere opplysninger om luftfartsulykker og luftfartshendelser. Det dreier seg blant annet om fartøysjefer, andre flybesetningsmedlemmer, konstruktører av fly, ansatte i flysikringstjenesten (typisk Avinor), personer som driver lufthavner, personer som betjener fly på bakken (typisk vedlikehold), personer i bakketjenesten på lufthavnene og andre personer som kommer i befatning med opplysninger som kan bidra til å forebygge flyulykker.

Disse persongruppene er pålagt å rapportere opplysninger i forskrift 12. august 2006 nr. 1393 om varslings- og rapporteringsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv. Denne forskriften inneholder også eksempellister over typer av opplysninger de enkelte persongruppene har plikt til å rapportere.

Det er verd å merke seg at gjeldende lov ikke inneholder bestemmelser om frivillig rapportering. Av forarbeidene fra 2005 fremgår det at det ikke skyldes motstand mot frivillig rapportering. I stedet tenkte man at den pliktige rapporteringen nærmest skulle omfatte alle relevante opplysninger, og at det derfor ikke var behov for supplerende frivillig rapportering. I tillegg ble katalogen over beskyttelsesreglene oppfattet som så omfattende at det ville være galt å gi dem anvendelse på en uklar gruppe av frivillige rapporter.

Rapporter etter § 12-9 skal sendes til Luftfartstilsynet som til slutt lagrer opplysningene i en nasjonal database. I 2007 ble det etablert et elektronisk rapporteringssystem som benytter seg av den fellesstatlige Altinn-tjenesten som administreres av Brønnøysundregistrene. I dag skjer 99 prosent av all rapportering elektronisk og gjennom dette systemet. SHT får også melding om rapporter som gjelder ulykker og alvorlige hendelser (det SHTs undersøkelsesansvar omfatter).

Siden de enkelte flyselskapene, flyplasselskapene, osv – heretter omtalt som «organisasjonene» i tråd med rapporteringsforordningens terminologi – har egne systemer for innsamling og bruk av risikoopplysninger, skjer en stor del av rapporteringen i dag via de organisasjonene der de rapporteringspliktige arbeider. Dette forutsetter at organisasjonens systemer samspiller med skjemaet i Altinn. Her ligger det en del praktiske og kostnadsmessige utfordringer som det ikke er anledning til å redegjøre utfyllende for her, men som er et sentralt tema i de prosessene som er omtalt i punkt 2.2.

Luftfartslovens kapittel XII inneholder et helt sett av regler som skal beskytte rapportørene mot negative konsekvenser av å gi fra seg opplysninger (beskyttelsesreglene). Nedenfor presenteres disse. I bransjen brukes noen ganger uttrykket «just culture» som betegnelse på de samme ideene som ligger bak beskyttelsesreglene, men ofte slik at «just culture» har en noe mer generell betydning – gjerne i retning av en ikke-straffende læringskultur. Når uttrykket dukker opp i det følgende er det som regel i denne vage og positive betydningen.

Luftfartsloven § 12-25 sier at de opplysningene Luftfartstilsynet mottar skal lagres med tanke på elektronisk videreformidling. I praksis skjer videreformidlingen i form av opplasting til en felleseuropeisk database som administreres av EU-kommisjonen. Loven krever at Luftfartstilsynet skal fjerne alle referanser til enkeltpersoners navn og adresse før opplysningene legges inn i den nasjonale databasen. All senere bruk av opplysningene er med andre ord anonymisert. Rapporten til Luftfartstilsynet er på den annen side ikke anonymisert.

Luftfartsloven § 12-26 pålegger de som arbeider i Luftfartstilsynet den samme strenge taushetsplikten som de som arbeider for SHT, jf. henvisningen til §12-19 som gjelder SHT. For det første har disse personene taushetsplikt etter forvaltningsloven, men skjerpet ved at opplysninger ikke kan gis videre til påtalemyndigheten i tråd med forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6 (§ 12-19 første ledd). Dernest følger det av § 12-19 annet ledd at opplysninger som mottas fra personer som er underlagt strengere taushetsplikt etter spesiallovgivning – typisk yrkeslovgivning – gjelder tilsvarende for («smitter over på») de som arbeider i Luftfartstilsynet. Kanskje aller viktigst er det at § 12-19 slår fast at alle opplysninger som mottas som ledd i det pliktige rapporteringssystemet (§ 12-9) er underlagt taushetsplikt. Unntak gjelder bare dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier at opplysningene bør kunne gis videre eller opplysningene er nødvendige for å forklare årsaken til en luftfartsulykke eller luftfartshendelse. Ordlyden i unntaksbestemmelsen er generell, men det man særlig har hatt i tankene er opplysninger som er nødvendige for å gi en tilfredsstillende fremstilling av faktum i undersøkelsesmyndighetens (SHTs) havarirapporter. Endelig inneholder § 12-19 fjerde og sjette ledd bestemmelser om utveksling av opplysninger med utenlandske myndigheter og organisasjoner som arbeider med å forebygge flyulykker.

Luftfartsloven § 12-28 forbyr at Luftfartstilsynet trekker tilbake sertifikater de har utstedt basert på opplysninger som er rapportert i medhold av §12-9. På samme måte kan de ikke ilegge overtredelsesgebyr basert på slike opplysninger. Unntak gjelder dersom opplysningene viser at vedkommende ikke tilfredsstiller fastsatte medisinske krav eller av andre grunner er «klart uskikket til å inneha sertifikatet».

Luftfartsloven § 12-29 slår fast at opplysninger som er rapportert i medhold av § 12-9 ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak mot den som har gitt opplysningene. Denne bestemmelsen er blant annet begrunnet med at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon forbyr regler som pålegger noen å bidra til bevis for at man selv har gjort noe straffbart (selvinkriminering). Prinsippet ble opprinnelig introdusert for å kunne pålegge utvidet forklaringsplikt for SHT, men ble i 2005 utvidet til også å omfatte opplysninger som rapporteres til Luftfartstilsynet.

Luftfartsloven § 12-30 gjør det klart at staten ikke kan anlegge sivilt søksmål på grunnlag av uaktsomme handlinger eller unnlatelser SHT eller Luftfartstilsynet har blitt kjent med utelukkende som følge av opplysninger mottatt i medhold av rapporteringsreglene eller gjennom forklaring for undersøkelsesmyndigheten. Dette gjelder likevel ikke når opplysningene knytter seg til luftfartsulykker eller når den som har gitt opplysningene har opptrådt grovt uaktsomt.

Luftfartsloven § 12-31 forbyr at arbeidstakere som avgir rapport etter § 12-9, eller som forklarer seg for undersøkelsesmyndigheten, utsettes for sanksjoner fra arbeidsgiveren som følge av dette. Dette forbudet er likevel ikke til hinder for at arbeidsgiveren iverksetter tiltak for å forbedre arbeidstakerens kvalifikasjoner, dersom opplysningene viser at arbeidstakeren ikke oppfyller helsemessige krav for å inneha stillingen, dersom arbeidstakeren har opptrådt grovt uaktsomt eller dersom opplysningene har blitt kjent på annen måte enn gjennom arbeidstakerens rapportering eller forklaring.

De bestemmelsene som er gjengitt ovenfor gjelder bruken av opplysninger om den som selv rapporterer – ikke bruken av opplysninger som omhandler andre mennesker. Her innebærer rapporteringsforordningen en endring. Se mer om dette under punkt 4.4.4.4.

4.3 Sammenhengen mellom rapporteringsforordningen og undersøkelsesforordningen – lovsystematikken

Som nevnt i kapittel 1 foreslår departementet at forordning (EU) nr. 996/2010 av 20. oktober 2010 om undersøkelse og forebygging av luftfartsulykker og luftfartshendelser innenfor sivil luftfart og om opphevelse av direktiv 94/56/EF (undersøkelsesforordningen) bør omdannes fra forskrift til lov samtidig med at rapporteringsforordningen inkorporeres i luftfartsloven. Begrunnelsen er at disse to temaene saklig sett henger nært sammen, at de begge er omhandlet i gjeldende luftfartslovs kapittel XII og at det er flere krysshenvisninger mellom de to forordningene som tilsier at de ikke bør gjennomføres på ulikt regelnivå (lov/forskrift).

Lovforslaget innebærer at kapittel XII i luftfartsloven beholder strukturen med to underkapitler, ett som handler om undersøkelse av ulykker og ett som handler om ulykkesforebygging basert på rapportering av opplysninger. Hvert av disse kapitlene innledes med lovbestemmelser som slår fast at henholdsvis undersøkelsesforordningen og rapporteringsforordningen gjelder som lov.

Både undersøkelses- og rapporteringsforordningen tillater på noen områder at det gis utfyllende nasjonale bestemmelser. Som det fremgår av lovforslaget gjøres dette særlig i form av bestemmelser i de to underkapitlene som beskytter de som gir opplysninger til Statens havarikommisjon for transport eller til Luftfartstilsynet. På samme måte som i dagens lov speiler disse bestemmelsene hverandre i stor grad.

Noen av punktene nedenfor omtaler samspillet mellom de to forordningene på mer spesielle punkter.

4.4 Vurdering av det som er nytt i rapporteringsforordningen

I det følgende gjengir vi først (punkt 4.4.1) noen generelle synspunkter fra høringsnotatet om rapporteringsforordningen og noen generelle kommentarer høringsinstansene har hatt til forordningen og forslaget til gjennomføringsbestemmelser. Deretter (punktene 4.4.2 til 4.4.6) gjengir vi departementets omtale av noen mer spesielle problemstillinger fra høringsnotatet og høringsinstansenes merknader til disse. Fremstillingen har ikke som mål å gjengi alle sider av rapporteringsforordningen og forslaget til gjennomføringsbestemmelser, men å fremheve noen sider som antas å ha politisk betydning.

4.4.1 Generelt

Departementets høringsnotat er preget av en generelt positiv vurdering av rapporteringsforordningens bestemmelser. På viktige områder innebærer forordningen at EU-reglene nærmer seg norsk rett. Særlig viktig er beskyttelsesreglene. På andre områder viderefører forordningen de standardene som følger av det eldre rapporteringsdirektivet fra 2003. Og på noen områder mente departementet at forordningen forbedrer både de eldre europeiske reglene og gjeldende norsk rett. Det gjelder kanskje særlig bestemmelsene som skal bidra til at rapporterte opplysninger faktisk tas i bruk til å forebygge ulykker og at rapporteringen ikke blir et mål i seg selv. Dessuten ble det vurdert som en styrke at ikke bare de som selv rapporterer, men også de som er omtalt i rapporter, gis beskyttelse mot sanksjoner.

Departementet mener det er dekning for å si at høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget og forholdet mellom den og gjeldende norske regler.

Avinor AS (Avinor) uttaler:

«[Avinor] stiller seg positiv til at det kommer en forordning som harmoniserer og strømlinjeformer rapportering, analyse og oppfølging av luftfartshendelser i Europa. Dog er det [Avinors] forståelse at man i Norge i europeisk målestokk er relativt gode på mye av det forordningen omhandler. [Avinor] understreker derfor viktigheten av å beholde de løsningene som i dag fungerer godt samtidig med at implementeringen av 376/2014 i norsk rett løfter arbeidet med flysikkerheten».

Statens havarikommisjon for transport (SHT) sier innledningsvis i sin høringsuttalelse:

«Havarikommisjonen stiller seg bak formålet ved den nye EU forordningen. SHT er glad for å se at prinsippet «just culture» er godt ivaretatt i arbeidet med denne forordningen. I denne sammenhengen vil SHT minne om viktigheten av å beskytte sensitiv informasjon slik som lyd og bilde slik at dette prinsippet kan holdes i hevd.

SHT anser at Norge har hatt en god rapporteringskultur og et moderne rapporteringssystem.»

Landsorganisasjonen (LO) innleder sin høringsuttalelse med å si at:

«LO er positiv til «Rapporteringsforordningen» (EU) nr. 376/2014 som etablerer et felles regelverk innen EU/EØS, men med mulighet til å beholde eksisterende og strengere nasjonale regler.»

Norges luftsportforbund (NLF) uttaler:

«NLF er positiv til at det etableres et felles rapporteringsregime for europeisk luftfart, da dette kan bidra til bedre innsikt i hvilke sikkerhetsutfordringer alle kategorier av luftfartøy står overfor. Dette kan igjen gi viktige bidrag til sikkerhetsarbeidet, både nasjonalt og innenfor de ulike aktivitetene i luften. (……).

I tråd med «just-culture»-begrepet og det å dyrke en rapporteringskultur, er det avgjørende at de mekanismer som beskytter den som rapporterer mot negative konsekvenser – og som gjelder etter dagens nasjonale regler – videreføres i sin helhet. Det vises her til at forordningen (EU) nr. 376/2014 åpner for at nasjonale bestemmelser kan sette strengere krav til beskyttelse av den som rapporterer enn hva forordningen i seg selv legger opp til. Dette mulighetsrommet bør benyttes slik Samferdselsdepartementet foreslår.

Enhver negativ konsekvens som følger av det å rapportere, vil i seg selv redusere utøvernes vilje til rapportering, noe som igjen undergraver rapporteringsforordningens formål. Skal rapportering fortsette å være en viktig komponent i utviklingen av luftfartens allerede høye sikkerhetsnivå, er det helt avgjørende at beskyttelsen av de som rapporterer ikke svekkes.»

4.4.2 Frivillig rapportering

Luftfartsloven har i dagikke regler om frivillig rapportering, bare om pliktig rapportering. Det betyr selvsagt ikke at det er noe i veien for at en person som arbeider i luftfarten rapporterer frivillig til Luftfartstilsynet eller til vedkommendes arbeidsgiver, men i et slikt tilfelle vil den som rapporterer ikke ha noen garanti for at de rapporterte opplysningene behandles i tråd med de strenge beskyttelsesreglene som er beskrevet i punkt 4.2. Den praktiske betydning av dette er trolig nokså marginal. Målet med utformingen av reglene om pliktig rapportering har nemlig vært å dekke alle opplysninger som kan bidra til å forebygge ulykker. Dermed bør behovet for supplerende frivillig rapportering være begrenset. Det vises til begrunnelsen for de nåværende reglene i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) punkt 7.12.

Rapporteringsforordningen pålegger organisasjonene, medlemsstatene og Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) å etablere ordninger for frivillig rapportering som supplerer den obligatoriske. Frivillig rapportering gjør det mulig for personer som ikke er underlagt rapporteringsplikt å rapportere og den åpner for at personer som har rapporteringsplikt kan rapportere om andre forhold enn de har plikt til å rapportere om.

Det er viktig at rapporteringsforordningen langt på vei likestiller opplysninger som er rapportert frivillig med opplysninger som er pliktig å rapportere. Det viktigste aspektet ved dette er at opplysningene ikke kan brukes som grunnlag for sanksjoner (beskyttelsesreglene). På den annen side er det ikke slik at alle opplysninger som er rapportert frivillig til arbeidsgiver skal formidles videre til luftfartsmyndighetene – slik som obligatorisk rapporterte opplysninger. Medlemsstatene plikter samtidig å etablere en ordning for frivillig rapportering direkte til luftfartsmyndighetene. Departementet legger til grunn at det er tillatt å åpne for at frivillig rapportering skjer i et enklere format enn den pliktige slik at terskelen for å melde fra om relevante forhold ikke blir unødvendig høy.

I høringsnotatet gjenga departementet de vurderingene som fremgår av Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) og forholdet mellom disse og forslaget i rapporteringsforordningen. Hovedbudskapet var at kravet om å etablere et system for frivillig rapportering vil være en formell nyskapning i norsk rett, men at det er helt i tråd med de grunnprinsippene gjeldende norsk rett bygger på. Den praktiske forskjellen vil derfor være liten.

Ingen av høringsinstansene har kommentert forordningens bestemmelser om frivillig rapportering.

Departementet finner etter dette grunn til å karakterisere ordningen med frivillig rapportering som et positivt tilskudd til det eksisterende norske rapporteringssystemet.

4.4.3 Risikoklassifisering

Opplysninger som rapporteres skal på sikt klassifiseres basert på kriterier for hvilken risiko de forholdende de belyser utgjør. Ved hjelp av klassifiseringen blir det mulig å skille de farligste og de mindre farlige forholdene. Blant annet bør de risikofaktorene som utgjør en umiddelbar fare fjernes raskere enn de som bare utgjør en langsiktig fare, så lenge man er nødt til å prioritere. Samlet sett innebærer dette at det ulykkesforebyggende arbeidet gjøres mer risikobasert på en kostnadseffektiv måte.

Men å utarbeide slike kriterier er komplisert. Derfor inngår de ikke som en del av rapporteringsforordningen selv. I stedet pålegger den EU-kommisjonen, i samarbeid med medlemsstatene, innen 15. mai 2017 å utarbeide en ordning for risikoklassifisering som myndighetene skal benytte. Lovutkastet innebærer at det er hjemmel for å gjennomføre dette utfyllende regelverket ved hjelp av forskrift. Slik departementet og Luftfartstilsynet leser forordningen skal rapportørene risikoklassifisere rapportene allerede fra forordningen trer i kraft selv om den utfyllende risikoklassifiseringen ennå ikke er vedtatt. Men Luftfartstilsynets kvalitetskontroll med denne risikoklassifiseringen vil ikke tre i kraft før den utfyllende klassifiseringen er vedtatt.

4.4.4 Bedre beskyttelse mot negative følger av å rapportere

4.4.4.1 Generelt

Den politisk viktigste endringen fra rapporteringsdirektivet til rapporteringsforordningen er trolig at EU-reglene nå gir et sterkere vern for rapportørene mot negative konsekvenser av å rapportere – enten rapporten er frivillig eller obligatorisk, og enten mottakeren er staten eller den organisasjonen rapportøren arbeider for. Fordi luftfartsloven allerede går lenger i å beskytte rapportørene enn rapporteringsdirektivet, innebærer rapporteringsforordningen først og fremst at medlemslandene i EU nå løftes opp omtrent på det samme beskyttelsesnivået som vi allerede har i Norge.

4.4.4.2 Liste over beskyttelsesprinsippene i rapporteringsforordningen

Det kan diskuteres hvilke regler som er beskyttelsesregler, men departementet mener det er rimelig å nevne følgende prinsipper – i litt forkortet og unøyaktig form:

1. Kravet om at alle opplysninger om en persons navn eller adresse skal fjernes før de lagres i den nasjonale databasen som for Norges del føres av Luftfartstilsynet (anonymisering).

2. Det er et organisatorisk krav at de personene som får befatning med rapporterte opplysninger i et luftfartsforetak («organisasjon») i størst mulig grad skal være uavhengige av resten av organisasjonen.

3. I forlengelsen av det foregående kravet er det et grunnleggende krav at rapporterte opplysningen bare skal brukes til å forebygge ulykker. Selv om uttrykket ikke brukes i forordningen likner dette på et generelt «need to know»-prinsipp. Man kan også si at opplysningene skal være taushetsbelagte med unntak for bruk blant personer som arbeider nettopp med ulykkesforebygging.

4. Med noen viktige forbehold (se punkt 4.4.4.6), skal medlemsstatene avstå fra å ta rettslige skritt (gå til rettssak) på grunnlag av uoverlagte («unpremeditated») eller uaktsomme («inadvertent») brudd på loven som de bare er blitt med kjent med som følge av rapportering.

5. På tilsvarende måte skal ikke rapporterte opplysninger brukes som grunnlag for sanksjoner i forvaltningssaker («diciplinary or administrative proceedings») – typisk det å trekke tilbake et sertifikat man er avhengig av for å kunne utøve yrket sitt.

6. En arbeidsgiver har ikke lov til å rette sanksjoner mot noen som arbeider for vedkommende på grunnlag av rapporterte opplysninger.

7. Alle organisasjoner plikter å fastsette egne interne prinsipper for «just culture», og disse skal konkretisere hvordan de kravene som er nevnt ovenfor skal følges opp.

Riksadvokaten har følgende generelle merknad til beskyttelsesbestemmelsene:

«Riksadvokaten noterer at verken undersøkelsesforordningen eller rapporteringsforordningen har som formål å plassere strafferettslig skyld eller ansvar. Vi mener det hadde vært en fordel om luftfartsloven fortsatt (slik § 12-1 tredje ledd gjør i dag) klart ga uttrykk for at undersøkelser av ulykker og hendelser, og arbeidet med oppfølging av rapporterte hendelser, ikke har som mål å avdekke strafferettslig skyld eller ansvar. Dette er viktige avklaringer for de som blir berørt av undersøkelsesmyndigheten og luftfartsmyndighetens arbeid.»

Avinor AS (Avinor) kommenterer beskyttelsesreglene og det beslektede «just culture»-begrepet slik:

«For [Avinor] er «just culture» en forutsetning ikke bare for at ansatte er villig til å rapportere, men også for kvaliteten på den informasjonen som rapporteres inn. Målrettet arbeid over flere år har ført til at [Avinor] i dag er i en situasjon der kvantitet og kvalitet på rapporter om luftfartshendelser er på et relativt høyt nivå. Gjennom de erfaringene [Avinor] har gjort seg i dette arbeidet fremstår det som helt klart at «just culture» må ivaretas og dyrkes også i fremtiden. [Avinor] stiller seg derfor bak de vurderingene som er gjort vedrørende «just culture» i høringsnotatet, og understreker at de såkalte beskyttelsesreglene er av avgjørende betydning for god rapportering av luftfartshendelser».

Departementet er naturligvis helt enig i realiteten i Riksadvokatens merknad. Av høringsnotatet fremgår dette tydelig. Spørsmålet er om det er behov for, eller god regelteknikk, å beholde en uttrykkelig bestemmelse som den Riksadvokaten viser til utover undersøkelsesforordningens egne bestemmelser. Allerede i undersøkelsesforordningens artikkel 1 heter det nemlig:

«Denne forordning har som mål å bedre flysikkerheten ved å sikre et høyt nivå av effektivitet, hurtighet og kvalitet i europeiske sikkerhetsundersøkelser innen sivil luftfart, hvis eneste mål er å forebygge framtidige ulykker og hendelser uten å fordele skyld eller ansvar,….».

Strengt formelt sett er det derfor ikke tvilsomt at undersøkelsesmyndighetens arbeid skal avgrenses mot skyld- og ansvarsfordeling i fremtiden, akkurat som dag. Samtidig er departementet enig med Riksadvokaten at denne avgrensningen er av så sentral betydning at gode grunner taler for å synliggjøre det i den ordinære lovteksten slik leseren av luftfartsloven møter den. I det endelige lovutkastet er derfor en slik bestemmelse tatt med.

Departementet tar videre til etterretning at Avinor uttrykker generell støtte til de prinsippene som begrunner beskyttelsesreglene, selv om terminologien er noe varierende. Departementet mener det er dekning for å si at høringsuttalelsen fra Avinor er et uttrykk for at høringsinstansene gjennomgående stiller seg positive til de hensynene som ligger bak beskyttelsesreglene.

Fordi beskyttelsesreglene innebærer avveining av tungtveiende politiske prinsipper som vern av liv og helse mot behovet for å kunne sanksjonere kritikkverdige handlinger, er det til dels klare forskjeller i rettstilstanden mellom medlemslandene. Det har derfor vært nødvendig å avvike fra prinsippet om at forordningen skal være totalharmoniserende på dette området. Den åpner til en viss grad for at nasjonale regler av strafferettslig karakter går foran, og den åpner motsatt for at medlemsstatene kan beholde og innføre nye beskyttelsesregler som gir et sterkere vern enn det som følger av forordningen. Den sistnevnte bestemmelsen er kommet med blant annet etter at EFTA-landene sendte et felles brev med ønske om å få tilføyd en slik bestemmelse etter at EU-kommisjonen hadde lagt frem sitt forslag.

4.4.4.3 Likestiller ansatte, innleide og selvstendige næringsdrivende

Rapporteringsforordningen presiserer at beskyttelsesreglene omfatter, ikke bare ansatte rapportører, men også innleid personell og selvstendige næringsdrivende som «arbeider for» virksomheter som er omfattet av rapporteringsordningene. Dette har også tidligere vært en foretrukken tolkning, men det er positivt at dette er klargjort når en samtidig ser en tendens til mer bruk av innleid personell og kontraktører i luftfarten.

Om denne formelle utvidelsen er tilstrekkelig til å sikre at ikke-ansatt personell rapporterer i like stor grad som ansatt personell, er ikke enkelt å dokumentere. Uansett vil ikke en slik eventuell forskjell være et resultat av den nye forordningsteksten Stortinget skal vurdere. Departementet er kjent med at EU-kommisjonen har gitt Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) i oppdrag å vurdere om nye utviklingstrekk i luftfartsindustrien skaper nye sikkerhetsproblemer, og bruken av ikke-ansatt personell er ett av disse utviklingstrekkene. Et slikt arbeid vil i praksis måtte pågå kontinuerlig, og det er neppe grunnlag for å gi et endelig ja- eller nei-svar. For departementet er det viktig å få frem at det støtter det internasjonale arbeidet med å overvåke utviklingen og identifisere eventuelle nye farer.

4.4.4.4 Beskyttelsen omfatter både rapportøren og de som omtales i rapporter

Beskyttelsesreglene i det eldre rapporteringsdirektivet, og i gjeldende norsk rett, omfatter bare den som selv rapporterer. Den nye rapporteringsforordningen gir også beskyttelse for den som ikke selv rapporterer, men som omtales i en rapport. Det kan f.eks. være at en flykaptein rapporterer til arbeidsgiver eller til staten om hva en styrmann har foretatt seg.

Fremstillingen blant annet i Ot.prp. nr. 50 (2004–2005) punkt 7.1 viser at en var seg bevisst dette skillet allerede da Stortinget behandlet gjeldende lov i 2005. Resonnementet er at ikke bare negative konsekvenser som rammer en selv, men også negative konsekvenser som rammer kolleger, den bedriften man arbeider i mer generelt eller personer man ikke har et personlig forhold til, kan være et hinder for at relevante opplysninger gis til de som arbeider med å forebygge ulykker.

Av høringsinstansene har særlig Landsorganisasjonen i Norge (LO) kommentert sammenhengen mellom ansettelsesmodeller og beskyttelsesreglene:

««Non-punitive reporting» og «Just Culture» er hjørnesteiner i den sikkerhetskultur som flybransjens operative praksis bygger på, og som aktørene i bransjen har bygget opp og investert i gjennom mange tiår. En forutsetning for at denne sikkerhetskulturen ikke undergraves er opprettholdelse av ansvarlige ansettelsesmodeller (piloter må være direkte ansatt i flyselskaper), vitenskapelig dokumenterte forsvarlige tjenestegjøringsbestemmelser, et effektivt tilsyn og et samordnet regelverk i EU.

LO er av den oppfatning at selv om man får et bedre regelverk hvor man sidestiller ansatte og kontraktører, så vil det være aktører som likevel ikke vil bli omfattet av regelverket. Kontraktører innleid fra bemanningsselskaper utenfor EU/EØSs grenser vil i realiteten ikke ha beskyttelse mot sanksjoner fra «arbeidsgiver» ved rapportering av forhold som kan ha sikkerhetsmessige konsekvenser. De leies bare ikke inn lenger og dette underbygger det som tidligere nevnt [?] knyttet til «Forsvarlige ansettelsesmodeller.»

Merknaden fanger opp en problemstilling som både departementet og EU-kommisjonen er seg bevisst. Departementet er enig i utgangspunktet om at formell likestilling mellom ansatte og innleide i seg selv ikke er tilstrekkelig til å sikre samme reelle rapporteringsvilje. Dette har bidratt til at EU-kommisjonen har gitt det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) i oppdrag å vurdere de sikkerhetsmessige betydningene av såkalte «nye forretningsmodeller». Foreløpige vurderinger peker på sikkerhetsstyringssystemer (SMS) knyttet for eksempel til flyselskapenes air operators certificate (AOC) som et mulig middel til å håndtere denne typen endringer i risiko som følger av eventuelle endringer i rapporteringsvilje. Departementet følger med på at de berørte avdelingene i Luftfartstilsynet har en fortløpende dialog om disse problemstillingene.

4.4.4.5 Unntaket for forsettlige og klart kritikkverdige handlinger

Beskyttelsesreglene er ikke ment å være et amnesti for personer som opptrer kritikkverdig. De er ment å være en legitim beskyttelse for personer som gjør så godt de kan, men som begår «feil», opptrer ikke-optimalt eller som ikke har de forutsetningene eller kvalifikasjonene som trengs for å håndtere en situasjon på den beste måten.

Rapporteringsforordningen gjør det derfor klart at bevisste forsømmelser og handlinger som er preget av «en åpenbar, alvorlig og grov mangel på yrkesmessig ansvar for å treffe tiltak som situasjonen krever, noe som forårsaker forutsigbar skade på en person eller eiendom eller i alvorlig grad går ut over flysikkerhetsnivået» – at slik opptreden ikke er vernet av de prinsippene som er nevnt i punkt 4.4.4.2.

Riksadvokaten bemerker i sin høringsuttalelse at skillet mellom de ulike skyldformene ser ut til å være noe mangelfullt gjengitt i høringsnotatet. Det vises til at den bestemmelsen som er sitert ovenfor tenderer mot det som i norsk strafferett gjerne betegnes som sannsynlighetsforsett, jf. straffeloven (2005) § 23 annet ledd. Men i tillegg omfatter den også det som i norsk strafferett betegnes som grov uaktsomhet.

Departementet er enig i dette, men ser heller ingen grunn til å kommentere det nærmere all den tid forordningen uansett vil bli gjeldende etter sin egen ordlyd uten at uttalelser i høringsnotatet vil ha noen rettskildeverdi.

4.4.4.6 Sammenhengen mellom forklaringsplikt etter undersøkelsesforordningen og det foreslåtte prosess- og bevisforbudet – ønskeligheten av å ha tilsvarende forbud for opplysninger som er rapportert

Det følger av § 12-16 i luftfartsloven at

«[E]nhver plikter på forlangende, og uten hensyn til taushetsplikt, å gi undersøkelsesmyndigheten de opplysninger han eller hun sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. Enhver som forklarer seg har rett til å la seg bistå av advokat eller annen person under forklaring.»

Den strenge plikten til å forklare seg – uavhengig av taushetsplikt – innebærer at man også har plikt til å forklare seg om forhold som er straffbare. I følge Den europeiske menneskerettighetskonvensjon har ingen plikt til å bidra til sin egen strafferettslige fellelse. Da forklaringsplikten for undersøkelsesmyndigheten i sin tid ble innført ble det samtidig lagt til grunn at dette bare var mulig dersom man samtidig gjorde det klart at opplysninger som er gitt til undersøkelsesmyndigheten ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak mot den som har gitt opplysningene. Se Ot.prp. nr. 28 (2000–2001) punkt 3.15.5.

Fra 2005 følger dette bevisforbudet av luftfartsloven § 12-24. Samtidig utvider denne bestemmelsen, og § 12-29, bevisforbudet til også å omfatte rapporterte opplysninger som gis til Luftfartstilsynet eller til undersøkelsesmyndigheten.

I høringsnotatet legger departementet til grunn at undersøkelsesforordningen gir grunnlag for en tilsvarende forklaringsplikt når det i artikkel 11 nr. 2 heter: «Uten hensyn til eventuelle krav om taushetsplikt fastsatt i EU-rettsakter eller nasjonal lovgivning skal undersøkelseslederen særlig ha rett til å …. innkalle og utspørre vitner og kreve at de avgir eller fremskaffer opplysninger eller bevis av betydning for sikkerhetsundersøkelsen» (uthevet her). Samtidig følger det av artikkel 14 nr. 1 i undersøkelsesforordningen at «[F]ølgende opplysninger skal ikke gjøres tilgjengelig eller brukes for andre formål enn sikkerhetsundersøkelser: a) Alle forklaringer som myndighet med ansvar for sikkerhetsundersøkelser har opptatt fra personer i løpet av sikkerhetsundersøkelsen….». Men i artikkel 14 nr. 3 heter det videre: «Uten hensyn til [de bestemmelsene som er sitert foran] kan den domstol eller myndighet som har kompetanse til å treffe beslutning om frigivelse av opplysninger i henhold til nasjonal lovgivning, treffe beslutning om at fordelen ved å frigi opplysninger …… for noe annet lovlig formål, oppveier de negative følgene et slikt tiltak kan ha på nasjonalt og internasjonalt plan på denne eller fremtidige sikkerhetsundersøkelser. Medlemsstatene kan beslutte å begrense de tilfeller der en slik beslutning om frigivelse kan tas, i samsvar med EU-rettsakter.»

Departementet foretok ikke en detaljert vurdering av forklaringsplikten i høringsnotatet.

Riksadvokaten har en nokså omfattende merknad i sin høringsuttalelse som departementet gjengir i sin helhet nedenfor. Departementet gjør oppmerksom på at merknaden et stykke på vei behandler opplysninger som er avgitt til undersøkelsesmyndigheten, og opplysninger som er rapportert, under ett. Disse tilfellene er behandlet adskilt i lovutkastet (§§ 12-8 og 12-12):

«Luftfartsloven har allerede i dag bestemmelser om at opplysninger som rapporteres eller som gis til undersøkelsesmyndigheten under forklaringsplikt, ikke kan brukes som bevis i straffesak mot den som har gitt opplysningene. Som Riksadvokaten ga uttrykk for i forbindelse med innføringen av disse bestemmelsene, er forbudet mot bruk av opplysninger mottatt av havarikommisjonen som bevis i senere straffesak mot den som har gitt opplysningene, nødvendig av hensyn til vernet mot selvinkriminering i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Forordningen som ligger til grunn for lovendringsforslaget, krever beskyttelse både av de som rapporterer og av de det rapporteres om mot sanksjoner så lenge oppgaven utføres i tråd med de erfaringer og den opplæringen man har. Det åpnes likevel for å gjøre unntak fra beskyttelsesreglene i tilfeller hvor det enten foreligger forsettlig forsømmelse, eller der det foreligger en alvorlig og grov tilsidesettelse av en åpenbar risiko og dyp mangel på profesjonelt ansvar for de handlinger som åpenbart er påkrevet under omstendighetene, og som forårsaker forutsigbar skade på person eller eiendom, eller som i alvorlig grad setter luftfartssikkerheten i fare (artikkel 16 nr. 10 bokstav b).

Vi har notert oss at norske myndigheter under arbeidet med forordningen har arbeidet for at den nye [rapporterings]forordningen skal inneholde mest mulig ambisiøse beskyttelsesregler. Lovendringsforslaget legger i forlengelsen av dette opp til et «totalforbud» mot bruk som ledd i strafforfølging av opplysninger som rapporteres eller som gis til undersøkelsesmyndigheten under forklaring – ikke bare overfor den som har rapportert eller gitt opplysninger, men også den som bare er omtalt i rapport eller i forklaring. Det kan etter vår vurdering stilles spørsmål ved om også personer som bare er omtalt i forklaring gitt i forbindelse med undersøkelse av hendelse eller ulykke, som utgangspunkt og i prinsippet skal være omfattet av beskyttelsesreglene i tilfeller hvor det foreligger forsettlig eller grovt uaktsom forsømmelse. Dette kan ikke begrunnes i selvinkrimineringsvernet.

Med en slik regel ser vi det som svært viktig at retten kan frigi opplysninger etter en konkret vurdering. Vi spør i den forbindelse om ikke forslaget til § 12-8 uttrykkelig bør angi den vurderingen domstolen skal foreta, og ikke bare henvise til undersøkelsesforordningen artikkel 14 nr. 3. For sakens fulle opplysning er det viktig at politiet kan få opplysninger i tilfellet hvor det er snakk om forsettlige eller grovt uaktsomme forsømmelser.

Med et slikt «totalforbud» som lovforslaget legger opp til, vil rapporteringspliktige opplysninger som ikke har gitt seg utslag i en ulykke eller hendelse, men bare en farlig situasjon eller potensielt farlig situasjon, jf. straffeloven 1902 § 150 og straffeloven 2005 § 140, heller ikke kunne brukes i etterforskning og strafforfølging av en mulig fremkalling av fare mot andre enn den som har gitt opplysningene. Vi stiller oss kritisk til dette. Vi minner om at også strafforfølging har en sentral preventiv funksjon.»

I en viss kontrast til det synet Riksadvokaten gir uttrykk for står høringsuttalelsen fra Statens havarikommisjon for transport (SHT). Uttalelsen er en kommentar til departementets spørsmål i høringsnotatet om det er behov for en egen bestemmelse om bevis- eller prosessforbud i luftfartsloven i tillegg til det som følger av rapporterings- og undersøkelsesforordningen selv:

«Med henvisning til spørsmålet i [høringsnotatet] om å utelate denne paragrafen siden innholdet kan være dekket i undersøkelsesforordningen som igjen er gjort til norsk lov gjennom [utkastet til] § 12-6 er SHT av den oppfatning at paragrafen bør beholdes. Innholdet må gjerne justeres og gjøres enda tydeligere for å beskytte informasjon mot misbruk. Lovteknisk er forordningen gjemt inne i luftfartsloven og innholdet er dermed ikke synlig uten at man henter fram forordningen. Med erfaring fra at dette er et område hvor undersøkelsesmyndigheten blir satt under et stadig større press er det spesielt viktig at innholdet er lett synlig. Nasjoner som har levd en stund med undersøkelsesforordningen melder tilbake at forordningen kan utfordres på dette området og da spesielt i sivile saker.»

Departementet slutter seg til det vi oppfatter som Riksadvokatens grunnleggende poeng, nemlig at beskyttelsesreglene ikke bør strekke seg lenger enn strengt nødvendig fordi behovet for å kunne ilegge straff også er et tungtveiende samfunnshensyn som langt på vei har samme formål (prevensjon). Spørsmålet er hvilken regulering som gir mest ulykkesforebygging.

Av punkt 4.4.4.4 fremgår det at man var seg bevisst skillet mellom opplysninger som gjelder rapportøren selv og opplysninger som gjelder andre som bare er omtalt da Stortinget behandlet de gjeldende lovbestemmelsene i 2005. Løsningen den gangen ble å ikke beskytte de som bare er omtalt i rapporter, men det er trolig riktig å si at det allerede den gangen ble anerkjent at det finnes gode argumenter for den motsatte løsningen – som nå følger av rapporteringsforordningen – også.

Riksadvokaten har utvilsomt rett i at behovet for å unngå lovbestemmelser som tvinger noen til å bidra til å belyse/bevise egne straffbare forhold (selvinkriminering) ikke rekker lenger enn til å beskytte rapportørene selv. Departementet mener derfor dette regelteknisk kan løses ved at det i beskyttelsesreglene introduseres et skille mellom opplysninger som gjelder rapportøren selv og de som bare er omtalt.

Rapporteringsforordningen er ikke til hinder for at det introduseres et slikt skille for så vidt gjelder rapporterte opplysninger. Den bestemmelsen i høringsforslaget Riksadvokaten først og fremst knytter sin kommentar til (§ 12-8) gjelder derimot opplysninger som gis til undersøkelsesmyndigheten (SHT) under forklaring i medhold av undersøkelsesforordningen. Som det fremgår av innledningen ovenfor tillater artikkel 14 nr. 3 i undersøkelsesforordningen at domstolene i et land gir tilgang til opplysninger som i utgangspunktet ikke skal brukes til noe annet enn flysikkerhetsarbeid. Samtidig kan medlemsstatene begrense denne åpningen saklig. En mulighet vil være å si at opplysninger som gjelder den som selv forklarer seg ikke skal kunne gis ut – selv ikke etter en konkret domstolsvurdering, mens opplysninger som gjelder andre personer skal kunne gis ut etter en konkret domstolsvurdering.

Riksadvokaten ser ut til å mene at de avveiningskriteriene domstolen skal legge til grunn for sitt skjønn, bør fremgå av den ordinære lovteksten, og ikke bare gjennom en henvisning til det vurderingstemaet som fremgår av undersøkelsesforordningen artikkel 14 nr. 3 (se ovenfor). Strengt tatt innebærer dette dobbeltregulering. Samtidig er departementet enig i at det er ønskelig av pedagogiske grunner at angivelsen av de personene som ikke har et absolutt vern (de som bare er omtalt), og det skjønnstemaet domstolen skal legge til grunn når den tar stilling til om opplysningene skal frigis, bør fremgå av samme bestemmelse.

Departementet mener det er grunn til å formulere litt videre unntak fra forbudet mot å anlegge sivil sak for så vidt gjelder opplysninger avgitt etter rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 6 (§ 12-12 annet ledd). Denne forordningen overlater noe større frihet til medlemsstatene enn bevisforbudet etter undersøkelsesforordningen. Lovutkastet innebærer derfor at det i tilknytning til sivile saker skal være anledning for en domstol til å tillate sivilt søksmål også dersom det er kvalifisert grunn til å tro at den som selv har gitt opplysningene har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt (rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 10 bokstav a eller b).

Dette innebærer også at departementet slutter seg til hovedpoenget til Statens havarikommisjon for transport (SHT), nemlig at bevis- og prosessforbudsreglene er så sentrale at de bør fremgå av den ordinære norske lovteksten, og ikke bare av forordningstekstene. Realiteten er at de to lovbestemmelsene som foreslås uansett er nødvendige for å klargjøre hvordan Norge ønsker å benytte seg av den valgfriheten som forordningene tillater.

4.4.4.7 EØS-rettslige problemstillinger knyttet til de straffeprosessuelle bestemmelsene i rapporteringsforordningen

Strafferett og straffeprosessuelle bestemmelser faller i utgangspunktet utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde.

Departementet har vurdert om artikkel 16 nr. 6 er av en slik karakter at den ikke er EØS-relevant/ikke skal tas inn i EØS-avtalen. Bestemmelsen hadde vært krevende dersom den inneholdt et absolutt forbud mot straffeprosessuell forfølging, men det gjør den ikke. Den innledes slik: «Uten at det berører nasjonal strafferett…». På engelsk: «Without prejudice to applicable national criminal law…». Forordningen sier med andre ord at den ikke står i veien for nasjonale regler som sier noe annet. Dette forbeholdet gjør at bestemmelsen også har karakter av en slags virkeområdebestemmelse – en bestemmelse som gjør det klart at den viker for nasjonal rett. Uten å ta stilling til om bestemmelsen ville ha vært EØS-relevant eller ikke dersom den ikke hadde sagt at den viker for nasjonal rett, mener departementet at bestemmelsen kan beholdes som den er når den tas inn i EØS-avtalen, og at den friheten bestemmelsen gir medlemsstatene, brukes på den måten som er foreslått i proposisjonen.

4.4.4.8 Taushetspliktens omfang – generelt

Det følger ikke bare av rapporteringsforordningen, men også undersøkelsesforordningen, at medlemsstaten plikter å ha regler som taushetsbelegger opplysninger som – litt enkelt sagt – er samlet inn i medhold av de to regelverkene. Men det nøyaktige innholdet er ikke presist angitt.

I høringsnotatet var departementets utgangspunkt at de prinsippene som følger av gjeldene luftfartslov bør videreføres. Se begrunnelsen for dette avslutningsvis i punkt 3. Begge forordninger innebærer at europeisk rett beveger seg i retning av norsk rett, fordi man innser at de prinsippene den bygger på har gode grunner for seg.

De fleste høringsinstanser uttaler seg positivt om forslaget, ofte uten å være konkrete om de enkelte beskyttelsesbestemmelsene. Departementet tolker dette dithen at de tar det for gitt at taushetsreglene vil bli videreført med om lag det innholdet de har i dag, og derfor ikke ser noe behov for å kommentere forslaget.

På den annen side uttrykker Norsk Journalistlag, Norsk redaktørforening og Norsk presseforbund (medieorganisasjonene) seg kritisk i sin felles høringsuttalelse, langt på vei i tråd med det de gjorde i 2005.

«Vi er svært skuffet over at departementet ikke benytter denne anledningen til en revurdering av de helt spesielle og etter vårt syn unødig omfattende taushetsbestemmelsene som dagens luftfartslov inneholder. Tvert imot, departementet kan – men ikke må – «opprettholde våre eksisterende nasjonale taushetsregler på dette området, og praktisere den samme (strenge) standarden for videreformidling av opplysninger til internasjonale og andre myndigheter og organisasjoner som vi til nå har regelfestet internt i Norge. Disse reglene er bevisst gjort strengere enn forvaltningslovens generelle bestemmelser fordi formålet – vern av liv og helse – er spesielt tungtveiende.»

Vi mener departementet ikke på noen punkt har godtgjort at hensynet til «liv og helse» er det som begrunner de helt spesielle reglene på området. Derimot har vi en mistanke om at de reelle hensynene bak regelen finnes i EU-direktivets forklaring på behovet for anonymisering og informasjonssikring, nemlig at «potensielt kontroversielle opplysninger ikke spres…». Da de någjeldende bestemmelsene om særlig streng taushetsplikt ble innført i luftfartsloven, var begrunnelsen behovet for å beskytte den som rapporterer, med andre ord en form for varslervern. I forbindelse med den foreliggende forordningen sies det rett ut at det er et ønske også å beskytte dem det rapporteres om. Det kan vi vanskelig se er et legitimt beskyttelsesbehov.

I et demokrati har befolkningen et naturlig krav på å få vite sannheten om tjenesteytelser i luftfarts-, jernbane- og veisektoren. Dette gjelder særlig tjenester der graden av sikkerhet kan utgjøre forskjellen mellom liv og død for brukerne. De grunnleggende verdiene bak offentlighetsprinsippet gjør seg gjeldende på dette området. Allmennheten har krav på å kunne skaffe seg kunnskap som strekker seg langt ut over det nivået som någjeldende og foreslåtte taushetsbestemmelser legger opp til.

Vi nevner også at det i en årrekke har vært et uttalt mål å redusere antallet taushetsbestemmelser i det norske lovverket, for å gjøre systemet mer oversiktlig og for å fjerne unødige taushetsregler. En stor del av dagens taushetspliktbestemmelser er harmonisert med forvaltningsloven § 13, som for de aller fleste tilfeller dekker legitime behov for taushetsplikt. Derfor er det svært uheldig at departementet nå ønsker å videreføre – og sementere – de særlige taushetspliktbestemmelsene for ulykker innen samferdselssektoren.

Vi kan heller ikke se at departementet på noe punkt har dokumentert hvilke skadevirkninger en slik taushetsplikt skal bøte på. Dersom departementet ønsker å skape tillit hos de som er kilde til opplysningene, er det – som vi tidligere har påpekt – behov for å aksjonere på helt annet vis enn ved å legge fullstendig lokk på informasjonen enhver ansatt mottar under sitt arbeid for undersøkelses- og tilsynsmyndigheten. Det er den eventuelle ukulturen med rapporteringsvegring departementet må konsentrere seg om, og ikke borgernes rett til [å] motta faktiske opplysninger og kunnskap om hvordan sikkerheten blir ivaretatt/faktiske hendelser. «Whistleblowing» og den alminnelige forvaltningsrettslige taushetsplikten bør være tilstrekkelig for å sikre at kildene ikke holder tilbake opplysninger av frykt for konsekvensene.

Departementet bygger ellers fortsatt på et resonnement om at jo mer taushet, jo flere opplysninger får man tilgang til. All erfaring tilsier imidlertid at publikum i fremtiden vil stille stadig større krav til hurtigst mulig å få mest mulig innsyn i og informasjon om forhold som påvirker deres egen sikkerhet. Ønsket om å skjule, holde hemmelig, utsette, legge lokk på, sette munnkurv på ansatte er metoder for informasjonskontroll som hører andre regimer og andre tider til.

Problemet er at det foreliggende lovforslaget viderefører et vern av interesser som det ikke har vært tradisjon for å beskytte ved hjelp av taushetsplikt. Når hensynet og beveggrunnene for å opprettholde det ekstremt strenge taushetsregimet i tillegg begrunnes med ansvar for alvorlige ulykker, mener vi departementet bør vurdere hele taushetsbehovet og hva det skal beskytte, på nytt.»

Departementet er selvsagt enig i at alle bestemmelser om taushetsplikt skal underlegges en streng nødvendighetskontroll og at ønsket om åpenhet er et tungtveiende selvstendig hensyn. Svakheten ved medieorganisasjonenes argumentasjon er at den er ensidig, og at den ikke avveier disse hensynene mot motargumentene på en tilnærmelsesvis fullstendig måte. Målet med fremstillingen nedenfor er å vise hvorfor høringsuttalelsen ikke kan ha avgjørende vekt.

For det første tar ikke medieorganisasjonene på alvor at det kan være en mulig motsetning mellom offentlighet og en persons vilje til å gi fra seg opplysninger om sine egne handlinger eller unnlatelser. Dette strider mot det tankemønsteret medieorganisasjonene normalt anfører som grunnlag for pressens kildevern. I begge tilfeller handler det om å forbeholde tilgangen til informasjon til en begrenset krets for å ivareta et tungtveiende hensyn (her vern av liv og helse) selv om det går på bekostning av et annet (her generell offentlighet). Departementet legger til grunn at medieorganisasjonenes utgangspunkt er for enkelt, fordi mennesker – også i egenskap av yrkesutøvere – lar ønsket om å ikke tape ære, jobb, inntekt, osv. påvirke hva de vil dele med andre – arbeidsgiver og statlige myndigheter.

For det andre eksisterer de opplysningene taushetsplikten i lovforslaget har til hensikt å beskytte utelukkende av en bestemt grunn, nemlig å skaffe til veie opplysninger som skal forebygge fremtidige flyulykker. Tenkte man seg dette systemet bort, ville opplysningene overhode ikke finnes hos mottakerne/innehaverne. Det ville forbli kunnskap eller refleksjoner i hodet til de som på grunn av beskyttelsesreglene i stedet rapporterer eller forklarer seg for undersøkelsesmyndigheten. Det er ikke kunnskap som uansett finnes i et dokument eller lagringsmedium av andre grunner.

For det tredje foreslår departementet å trekke en presis grense mellom det som skal være vernet og det som ikke skal være vernet. Alt bygger på en streng nødvendighetsvurdering. Diskusjonen kan ikke ta utgangspunkt i en slagordpreget formulering om hva «allmennheten har krav på». Det avgjørende er hva som faktisk berger liv og helse.

Departementet foreslår å videreføre prinsippet om at selv de opplysningene som i utgangspunktet er taushetsbelagte kan gis videre dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier det eller det er nødvendig for å forklare årsaken til en luftfartsulykke eller luftfartshendelse. Begrunnelsen for dette er særlig at Statens havarikommisjon for transport skal kunne bruke opplysninger fra rapporter og forklaringer som råmateriale for sine havarirapporter. Disse rapportene har som ett av flere formål å være en offentlig redegjørelse for hva som har hendt fra et uavhengig organ. Slik sikres offentligheten tilgang til «sannheten om tjenesteytelser» i transportsektoren, slik det heter i høringsuttalelsen.

Departementet finner grunn til å presisere at systemet med ulykkes- og hendelsesundersøkelser og havarirapporter innebærer en skreddersydd avveining av interesser når noe alvorlig har hendt, som pårørende og offentligheten har et legitimt krav på innsyn i. Rapporteringssystemet er myntet på den store underskogen av opplysninger om – isolert sett – mindre alvorlige forhold som inngår i en mer analytisk preget og forebyggende læringsprosess.

Høringsuttalelsen fra Datatilsynet – delvis gjengitt i punkt 4.7 – er etter departementets syn et uttrykk for at lovforslaget balanserer godt mellom de interessene medieorganisasjonene taler på vegne av og det personvernmessige behovet for at opplysninger som er samlet inn til ett formål (her ulykkesforebygging) ikke brukes til andre – herunder tilflyter den generelle offentligheten gjennom mediene.

For det fjerde vil mange mene at den som har plikt til å rapportere eller forklare seg – slik utgangspunktet er etter reglene i luftfartsloven – har krav på beskyttelse. Kjernen i dette er naturligvis vernet mot selvinkriminering som er omtalt blant annet i punkt 4.4.4.6. Men den samme grunntanken tilsier at nettopp de opplysningene det er grunn til å tro at medieorganisasjonene er opptatt av – opplysninger som avslører kritikkverdige forhold – bør være underlagt absolutt taushetsplikt. Rapporterings-/forklaringsplikten forutsetter vernet, og de potensielt kontroversielle opplysningene ville ikke ha eksistert i det hele tatt (argument nr. 2) dersom det ikke var for vernet. Lovgiver må foreta et valg, og stå for det.

For det femte er det ikke noe ved det eksiterende eller det foreslåtte systemet som innebærer noen form for aksept av kritikkverdige forhold. Politiet skal gjøre sin jobb på vanlig måte innenfor de reglene som gjelder for straffeprosessen. Poenget er bare at det skal være et vanntett skott mellom straffeprosessen og det systemet luftfartslovgivningen etablerer, og at samfunnet samlet sett er mest effektivt dersom de skreddersys til hvert sitt formål på en måte som er demokratisk forankret og som alle berørte forstår og kjenner innholdet av. For ordens skyld minner vi om det som er sagt i punkt 4.4.4.5 om at forsettlige og grovt uaktsomme handlinger ikke er vernet etter forordningens beskyttelsessystem.

For det sjette skaper medieorganisasjonene et inntrykk av at taushetsplikten utvides når beskyttelsesbestemmelsene utvides til også å omfatte opplysninger om andre enn de som selv rapporterer. Dette er ikke riktig. Allerede i dag omfatter de norske taushetsbestemmelsene «alle opplysninger som er innrapportert» – det vil si i medhold av rapporteringsbestemmelsene – også dersom de omfatter opplysninger om andre enn rapportøren selv. Dette kan man like eller ikke like, men det innebærer ikke en utvidelse av taushetsplikten. Det som derimot utvides er det vernet de som bare er omtalt har mot uberettigede sanksjoner fra sin arbeidsgiver eller fra luftfartsmyndighetene som utsteder sertifikater og lignende – altså andre beskyttelsesregler enn taushetsreglene.

For det sjuende er det i beste fall ufullstendig å fremstille det som om Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet ikke arbeider for å fjerne «eventuell ukultur med rapporteringsvegring». Statistikk viser at det norske systemet som har virket i 10 år sikrer en klart høyere rapporteringsgrad enn i mange andre europeiske land. Det er naturlig å se dette som et utslag – ikke bare av det klare politiske signalet som ligger i de norske beskyttelsesbestemmelsene – men også av at dette utgjør en grobunn for utvikling av en sunn rapporteringskultur. Dernest er det et formelt krav etter den nye rapporteringsforordningen at alle organisasjoner som er omfattet av rapporteringsordningen «skal vedta interne regler for hvordan prinsippene for en «rettferdighetskultur» («just culture»), særlig [forbudet mot sanksjoner fra arbeidsgiver«] skal sikres og gjennomføres i nevnte organisasjon», og et utpekt organ skal ha ansvar for å påse at denne plikten etterleves (se punkt 4.4.5). Høringsuttalelsen trekker paralleller til «whistleblowing» (varsling), men dette er dobbelt misvisende. Whistleblowing handler typisk om at en arbeidstaker ikke får gehør for et tiltak hos sin arbeidsgiver, men rapporteringssystemet etter luftfartsloven er jo, nettopp for å unngå dette, organisert slik at rapport kan og skal gis direkte til staten dersom man som ansatt ikke når frem via sin arbeidsgiver. Og i tillegg sikres den eksterne kontrollen som whistleblowing i bunn og grunn innebære innenfor det systemet som luftfartsloven selv etablerer. Lovgiver har med andre ord som uttrykkelig mål å forebygge den svakheten whistleblowing er et resultat av.

For det åttende er det grunn til å nevne at forordningen innebærer at den felleseuropeiske standarden nærmer seg den norske, og at det vil være paradoksalt dersom nye norske regler skulle svekke beskyttelsen av rapportørene nå når behovet får beskyttelse har fått mer allmenn tilslutning.

Etter dette er departementets utgangspunkt at taushetsplikten bør videreføres med det samme omfanget som i dag, med de begrensede endringene som ligger i at de underliggende reglene i rapporteringsforordningen justeres noe.

Se for øvrig punkt 4.4.4.9 der departementet forkaster utvidelse av taushetsplikten på et område som har vært tatt opp av et flyselskap. Forslaget er med andre ord ikke en ensidig imøtekommelse av krav fremsatt av luftfartsbransjen.

4.4.4.9 Taushetsplikt for sikkerhetsanalyser foretatt av organisasjonene?

Rapporteringsforordningens utgangspunkt er at de opprinnelige rapportene – de opplysningene som gis av den rapporteringspliktige selv («rådataene») – er de som skal beskyttes. Samme krav gjelder i utgangspunktet ikke senere vurderinger og analyser foretatt av organisasjonene basert på de rapporterte opplysningene (artikkel 13 nr. 4).

Departementet mener det er vanskelig å behandle disse analysene annerledes enn andre vurderinger og analyser luftfartsforetakene foretar, og som de kommuniserer til Luftfartstilsynet uten at bakgrunnen er en rapport i medhold av rapporteringsforordningen. Slike oversendelser vil også kunne inneholde opplysninger som er taushetsbelagte etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, men det at bakgrunnen er en rapport bør ikke i seg selv være tilstrekkelig til å si at alle opplysningene i organisasjonens analyse skal være taushetsbelagt når de sendes til Luftfartstilsynet.

Samtidig er det nødvendig å trekke en vanskelig grense her: Når organisasjonen mottar rapporter fra sine (typisk) ansatte, plikter de å formidle disse videre til Luftfartstilsynet (artikkel 4 nr. 8 og 5 nr. 6) – i utgangspunktet i ubearbeidet form. Disse «råopplysningene» er det altså som skal være taushetsbelagte. Dersom disse opplysningene senere suppleres, modifiseres eller kvalitetssikres ved at det føyes til faktapregede opplysninger fra arbeidsgivers side som sendes til Luftfartstilsynet, kan det tilsi at en slik ettersendelse taushetsbelegges på samme måte. Grensen går altså mellom den opprinnelige rapporten med modifikasjoner og analyser og vurderinger basert på de førstnevnte.

Departementet understreker at det med dette ikke har ment å ta stilling til i hvilken grad opplysninger som utveksles mellom tilsynsobjekter og Luftfartstilsynet i sin alminnelighet (uavhengig av rapporteringssystemet) er taushetsbelagte, bare at vurderinger og analyser ikke blir taushetsbelagt i større grad fordi de bygger på taushetsbelagte opplysninger.

4.4.4.10 Behov for samarbeidsavtale mellom de sivile luftfartsmyndighetene og politi- og påtalemyndigheten

Både rapporterings- og undersøkelsesforordningen inneholder bestemmelser som pålegger medlemsstatene å sikre at de berørte luftfartsmyndighetene og «rettspleiemyndighetene» skal samarbeide med hverandre gjennom administrative forhåndsavtaler. Anvend på norske forhold er det naturlig å forstå «rettspleiemyndigheter» først og fremst som politi- og påtalemyndigheten.

Behovet for slikt samarbeid er ikke en ny problemstilling. Enkelte sider av den er omtalt i Riksadvokatens rundskriv R 1926/88 datert 30. april 1992, som på flere punkter er foreldet. Selv om teksten ikke er oppdatert har det vært avholdt kontaktmøte mellom Riksadvokaten, Statens havarikommisjon for transport og Samferdselsdepartementet. Det er liten tvil om at rapporteringsforordningen i seg selv bidrar til å tydeliggjøre rettighetene og forpliktelsene til partene. I tillegg har representanter fra SHT vært med på møter som Riksadvokaten har hatt med politimesterne og informert om arbeidsformene og det regelverket undersøkelsesmyndigheten er underlagt. Likevel oppfatter Samferdselsdepartementet det dithen at det er ønskelig med en oppdatering av Riksadvokatens rundskriv, og gjerne også møter der man kan utveksle erfaringer og skape gjensidig forståelse for hverandres behov.

Departementet legger til grunn at Riksadvokaten også ser dette behovet. I høringsuttalelsen viser han nemlig til det han nylig har sagt om samarbeid i sin høringsuttalelse til forslaget om ny lov om undersøkelser av ulykker og hendelser i forsvaret:

«Gjennomføringen av de foreslåtte kommisjonsundersøkelser vil ha viktige grensesnitt mot politi- og påtalemyndighetens virkeområde knyttet til etterforskning av de samme ulykker og hendelser. Dette stiller krav til samarbeid og respekt for hverandres virke og myndighet, særlig i forhold til bevissikring på åsted, beslag, tekniske undersøkelser og informasjonsutveksling. Riksadvokaten vil derfor, etter at lovarbeidet [om forsvarsundersøkelseslov] er sluttført, vurdere om det vil være behov for rutiner som nærmere regulerer samarbeidet.»

Samferdselsdepartementet tar dette til etterretning, og legger til grunn at partene vil samarbeide om å finne fornuftige løsninger.

4.4.5 Organ med nasjonalt ansvar for å sikre gjennomføring av beskyttelsesbestemmelser

Rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 12 pålegger medlemsstatene å «utpeke et organ som skal ha ansvar for gjennomføring av» tre av beskyttelsesbestemmelsene i samme artikkel 16: Prosessforbudet, forbudet mot at arbeidsgiver sanksjonerer «ansatte» og kravet om at alle organisasjoner skal fastsette interne «just culture»-prinsipper.

Under lovforberedelsen har Luftfartstilsynet hatt kontakt med våre naboland om måten denne bestemmelsen skal gjennomføres på. På lik linje med departementet, oppfatter disse bestemmelsen som uklar og preget av at forordningen skal passe på forvaltninger som er organisert på ulike måte fra land til land.

Departementet legger til grunn at det er viktig å unngå etablering av nye organisatoriske enheter uten at det gir en klar mernytte. Lovforslaget er basert på at Luftfartstilsynet blir tildelt den rollen som er beskrevet i rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 12.

Den norske forvaltningen er organisert slik at Luftfartstilsynet ikke har noen straffeprosessuell myndighet. Departementet mener derfor at tilsynet er egnet til å påpeke og gjøre oppmerksom på at andre statlige instanser går til rettslige skritt i strid med det prosess- og bevisforbudet som er beskrevet i punkt 4.4.4.6. Den viktigste sanksjonsmuligheten Luftfartstilsynet har er trolig å trekke tilbake sertifikater, det vil si den beskyttelsesformen som er nevnt i punkt 4.4.4.2 nr. v. Men brudd på akkurat det vernet er ikke nevnt i artikkel 16 nr. 12, og derfor vil ikke Luftfartstilsynet havne i inhabilitetsliknende situasjoner i slike saker. Når det gjelder forbudet mot at «arbeidsgiver» sanksjonerer arbeidstakere som rapporterer vil Luftfartstilsynet bare være «inhabilt» overfor sine egne ansatte. Departementet er selvsagt opptatatt av at ansatte i tilsynet også skal kunne rapportere (frivillig) om relevante forhold, men denne problemstillingen anses som så vidt marginal at den ikke kan forsvare utpeking av et nytt og kostnadskrevende alternativt organ. Snarere er det slik at Luftfartstilsynet er særlig godt kvalifisert til å følge opp brudd på dette forbudet overfor alle andre «arbeidsgivere». Det samme gjelder plikten til å påse at organisasjonene fastsetter interne «just culture»-prinsipper. I den grad det er påkrevet vil departementet påse at prinsippene i artikkel 16 nr. 12 blir etterlevd internt i Luftfartstilsynet.

4.4.6 Andre former for håndheving og sanksjoner

Rapporteringsforordningen har en generell bestemmelse som stiller krav til medlemsstatenes håndhevelse og som i realiteten er en standardbestemmelse som går igjen i mange/de fleste forordninger. Den krevet at medlemstatene fastsetter sanksjoner som «skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.» I dette ligger det at prinsippet om beskyttelse av rapportørene og om «just culture» og åpenhet internt i foretakene ikke innebærer at de som unnlater å rapportere, eller som bryter beskyttelsesreglene, skal være straffrie.

Ingen av høringsinstansen har hatt merknader til drøftelsen av håndheving og sanksjoner i høringsnotatet. Fremstillingen nedenfor er en blanding av forslaget fra høringsnotatet og departementets endelige vurderinger.

I høringsnotatet tok departementet som utgangspunkt at forordningen inneholder mange ulike typer plikter og rettigheter, og at det er naturlig å konsentrerer seg om etterlevelsen av de viktigste av dem. Videre la departementet til grunn at det har begrenset tro på at trussel om straff er et egnet middel til å sikre etterlevelse av plikten til å rapportere. Det viktigste er beskyttelsesreglene – at man ikke trenger å frykte negative konsekvenser – og at tidsbruken virker meningsfylt fordi rapportørene ser at opplysningene blir bruk til å forebygge ulykker.

Det ble likevel foreslått å videreføre den generelle bestemmelsen om «meldeplikt m.v.» i straffebestemmelsen luftfartsloven § 14-27. Siden terminologien i denne bestemmelsen skriver seg fra luftfartslovkommisjonens innstilling fra 1957 ble det samtidig foreslått å klargjøre at den omfatter rapporteringsplikten selv om den antas å ha liten praktisk betydning.

Dernest la departementet til grunn at den plikten ledelsen i en organisasjon har til å etablere et internt rapporteringssystem og til å fastsette interne prinsipper for «just culture», er plikter som kan håndheves på en effektiv måte ved hjelp av pålegg og eventuell trussel om ileggelse av tvangsmulkt dersom de ikke etterleves.

Når det gjelder arbeidsgivers plikt til å avstå fra å sanksjonere personer som har rapportert om forhold i vedkommende organisasjon, er bildet et annet. Her dreier det seg om arbeidsgivers respons på noe som allerede er fortid når behovet for reaksjoner skal vurderes. Dersom en innleid person urettmessig ikke har fått forlenget sitt engasjement er ikke dette noe som kan rettes opp ved å gi pålegg om at det samme ikke må skje i fremtiden.

Departementet mener derfor at det bør være mulig å ilegge overtredelsesgebyr for slike regelbrudd. Straff bør ikke brukes. Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr bør legges til Luftfartstilsynet som har god kjennskap til de hensynene som begrunner beskyttelsesreglene, og som ofte også har generell kunnskap om de organisasjonene det gjelder.

Det foreslås derfor at brudd på rapporteringsforordningens § 16 nr. 9 (reaksjon fra arbeidsgiver) føyes til listen over forhold det kan ilegges overtredelsesgebyr for etter luftfartsloven § 13a-5, som er den generelle bestemmelsen om dette i luftfartsloven.

Brudd på reglene om taushetsplikt i gjeldende lov har vært straffbart etter straffeloven § 121. Etter at den nye straffeloven av 2005 trådte i kraft tilsvarer denne bestemmelsen særlig § 209 i den nye loven. Departementet ser ingen grunn til å endre på denne rettstilstanden selv om man har fått en ny straffelov.

En rekke av de øvrige pliktbestemmelsene i rapporteringsforordningen og undersøkelsesforordningen retter seg til den myndigheten som er kompetent. Dersom disse bestemmelsene ikke overholdes, vil det kunne foreligge tjenesteforsømmelse eller brudd på de nettopp nevnte bestemmelsene om taushetsplikt. Departementet ser ikke behov for ytterligere sanksjonsbestemmelser for disse regelbruddene. Derimot er det viktig at – særlig Luftfartstilsynet – viderefører arbeidet med sine egne «just culture»-rutiner, og at departementet følger dette arbeidet i sin etatsstyring.

4.5 Bør det være rapporteringsplikt for førere av småfly mv. (fartøy i vedlegg II til EASA-forordningen – herunder ubemannede fartøy (droner))

Rapporteringsforordningen (artikkel 3 nr. 2) unntar i utgangspunktet hendelser og ulykker knyttet til små og «spesielle» luftfartøy fra sitt virkeområde. Dette er fartøyer som i bransjesjargongen omtales som «anneks II-fartøy» fordi de er listet i vedlegg II til den grunnleggende flysikkerhetsforordningen i EU/EØS (forordningen (EU) nr. 216/2008 – «EASA-forordningen»)). Denne listen omfatter fartøy EU foreløpig ikke har flysikkerhetsmessig lovgivningskompetanse over. Listen omfatter veteranfly, forskningsfly, militære fly, selvbyggerfly, lette fly med visse kvalifikasjoner, gyrofly, glidefly, replikaer, ubemannede fartøy med maksimal vekt på 150 kg og fartøy med maksimal startvekt på 70 kg.

Etter gjeldende norske regler omfatter varslingsplikten alle disse fartøyene med unntak av mikrolette fly og (trolig) ubemannede fartøy. For mikrolette fly fortas det noe rapportering innenfor rammen av det sikkerhetssystemet Luftfartstilsynet har godkjent for Norsk luftsportsforbund (NLF) der mange utøvere er organisert, men disse videreformidles ikke til Luftfartstilsynet. For så vidt gjelder ubemannede luftfartøy mottar Luftfartstilsynet allerede noen rapporter selv om det ikke er helt avklart hvor langt rapporteringsplikten rekker.

I høringsnotatet spurte departementet om høringsinstansene mener det er behov for å innføre rapporteringsplikt for mikrolette fly. For så vidt gjelder ubemannede fly ble det foreslått å innføre rapporteringsplikt for ulykker og hendelser som fører til at det oppstår skade på person eller eiendom på bakken eller i luften. Bakgrunnen er den nokså omfattede økningen i bruk av ubemannede fartøyer den siste tiden. Det ble vist til den parallelle høringen av en ny nasjonal forskrift om ubemannede luftfartøyer der det var foreslått slik rapporteringsplikt i påvente av at rapporteringsforordningen skal tre i kraft.

Norsk luftsportforbund (NLF) er innstilt på at vedlegg II-fartøy bør være omfattet av rapporteringsplikten, og begrunner det blant annet slik:

«NLFs aktiviteter med luftfartøy – enten det er flyging med seilfly, friballonger. motorfly, mikrofly eller veteran- og hjemmebygde luftfartøy – er i ferd med å konvergere i den forstand at en og samme utøver i stadig større grad flyr ulike typer luftfartøy. Særlig ser vi denne konvergensen mellom de som flyr motorfly, veteran- og hjemmebygde fly samt mikrofly.

I en slik setting vil det være svært unaturlig at rapporteringsrutinene og –kravene er forskjellige sett fra utøvernes side, basert ene og alene på luftfartøyets «luftdyktighetsetikett».

Videre vil det være viktig for flysikkerhetsarbeidet å kunne kvantifisere sikkerhetsnivået innenfor alle typer luftfart som NLFs medlemmer er involvert i. Det er også relevant å sammenlikne sikkerhetsnivået innen allmennflyging og luftsport i Norge med nivået for de samme aktivitetene i andre land.

Derfor mener NLF at rapporteringsforordningen – når den innføres i norsk rett – også bør gjelde for anneks II-luftfartøy, nærmere bestemt de luftfartøyer som omfattes av anneks II a) – h) av forordning 216/2008» [EASA-forordningen].

Når det gjelder ubemannede luftfartøy (omtalt som «RPAS» – Remotely Piloted Aircraft Systems) sier NLF følgende:

«NLF mener det er uhensiktsmessig å la rapporteringsforordningen få anvendelse for alle flymodeller og RPAS (fjernopererte systemer). Det er fullstendig urealistisk å se for seg at ethvert menneske som kjøper modeller og RPAS som leketøy for bruk i fritid vil kunne ha forutsetninger for å vite om forordningen, sette seg inn i den og etterleve den. Gis forordningen anvendelse for samtlige utøvere innen dette segmentet, frykter NLF at bestemmelsen derfor vil bli en ren papirbestemmelse, me[d] de ulempene det medfører.

Derimot kan NLF se at RPAS-operatører som opererer kommersielt vil ha en helt annen interesse av å være «tett på begivenheter», enten på bakken eller i lufta, enn de som flyr på fritiden innenfor organisert idrett. Det at gjennomføring av operasjonen har et økonomisk motiv vil i seg selv kunne friste til å ta større risiki. Videre må det kunne forutsettes at aktører som opererer kommersielt setter seg inn i et mer komplekst system som rapporteringsforordningen innebærer enn de som bare utøver en virksomhet på fritiden.»

I forlengelsen av dette viser NLF til at de – i samråd med sin europeisk paraplyorganisasjon – har gått inn for at vedlegg II til EASA-forordningen endres ved at unntaket for ubemannede fly innskrenkes på følgende måte:

«Unmanned aircraft with an operating mass of no more than 150 kg, flown solely for the purpose of sports and/or recreational purposes within line of sight of the pilot flying.»

Departementet mener det er mye fornuftig i det NLF skriver. Fordi det pågår både nasjonalt og internasjonalt arbeid med å definere rammene for bruk av ubemannede luftfartøyer er det likevel ikke hensiktsmessig å uttale seg for bastant om detaljerte problemstillinger. Departementet ser for seg at det videre arbeidet med regulering av ubemannede fartøyer vil skje på følgende måte:

1. Luftfartstilsynet fastsetter en nasjonal forskrift om bruk av ubemannede luftfartøyer som er ment å gjelde inntil det blir fastsatt internasjonale regler om det samme. Denne forskriften vil ikke inneholde egne bestemmelser om varsling fordi det er ventet at de nye lovbestemmelsene som gjennomfører rapporteringsforordningen vil bli vedtatt i løpet av 2016.

2. I løpet av vårhalvåret 2016 vedtar Stortinget de nye lovreglene denne proposisjonen omhandler, og Luftfartstilsynet utformer og hører en ny forskrift med utfyllende bestemmelser som tar stilling til hvilke flytyper i vedlegg II til EASA-forordningen som skal være omfattet av rapporteringsplikten.

3. Parallelt med det nasjonale regleverksarbeidet vil det pågå et generelt arbeid med regulering av ubemannede luftfartøyer i EU. Spørsmålet er om vedlegg II til EASA-forordningen skal endres slik at EU får generell lovgivningsmyndighet for ubemannede fartøyer (uten noen nedre vektgrense) og om det skal knyttes noen begrensninger til denne myndigheten som innebærer at medlemsstatene beholder en restkompetanse.

Dersom unntaket for ubemannede fartøy under 150 kg i vedlegg II innskrenkes eller fjernes, så innebærer det at virkeområdet for rapporteringsreglene utvides tilsvarende dersom man opprettholder prinsippet om at det skal være rapporteringsplikt for alle forhold knytte til luftfartøy som ikke er tatt med i vedlegg II.

Departementet vil ta hensyn til de synspunktene som er fremmet av NLF både i sitt interne arbeid med å utforme rapporteringskrav ved bruk av ubemannede luftfartøyer og i arbeidet med å påvirke eventuelle overnasjonale regler om rapporteringsplikt for bruk av slike fartøy. Trolig bør det legges særlig stor vekt på at det er mer forholdsmessig å pålegge kommersielle aktører plikter enn aktører som driver med luftfart eller luftsport på fritiden. For øvrig mener departementet det er uheldig å låse seg til klare standpunkter i en fase av det internasjonale regelverksarbeidet om ubemannede luftfartøyer der ennå mye er uavklart.

4.6 Et kostnadseffektivt rapporteringssystem

En viktig grunn til at antallet rapporter er høyt i norsk luftfart er digitaliseringen av rapporteringssystemet. I årene etter at lovbestemmelsene ble fastsatt i 2005 gikk man over fra papirbasert til elektronisk rapportering. Dette muliggjorde automatisering, og dermed effektivisering. Noen foretak har samordnet sine interne rapporteringssystemet med formatet i den statlige Altinn-portalen (se punkt 4.2), og dermed økt effektiviseringen ytterligere.

Rapporteringsforordningen åpner for en del tolkningsspørsmål om hvilke innholdsmessige og datatekniske formater som er påkrevet og tillatt. Under ledelse av EU-kommisjonen møtes eksperter fra Norge og medlemslandene for å diskutere seg frem til løsninger på disse spørsmålene. Norge er blant de landene som er langt fremme, og arbeider for å løfte de andre landene opp på samme kvalitets- og automatiseringsnivå. Dette arbeidet vil trolig pågå i langt tid fremover.

Departementet legger til grunn at Luftfartstilsynet fortsatt bestreber seg på å forene kravene til kvalitet og effektivitet når rapporteringsforordningen gjennomføres. Se mer om dette i punkt 6 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet legger opp til at også ikke-kommersielle aktiviteter skal kunne underlegges rapporteringssystemet (se punkt 4.5), men da er det viktig at man til gjengjeld ikke gjør rapporteringen unødvendig byrdefull. Norsk luftsportforbund (NLF) er innforstått med at deres medlemmer skal være omfattet, men sier samtidig:

«Innenfor området allmennflyging og luftsport – de aktivitetene NLF organiserer – er det ekstra stor sårbarhet overfor administrative byrder. Rapporteringsrutiner og –systemer må for disse utøverne være enklest mulig, slik at terskelen for å rapportere blir lav. Det understrekes i den sammenheng at allmennflyging og luftsport kan sammenliknes med aktiviteter som fjellklatring, motorsykkelkjøring og privatbilkjøring. Kravene til rapportering, og ikke minst verktøyene myndighetene etablerer for rapportering, må med andre ord være på samme nivå som de ville ha hatt dersom de var etablert for disse sammenliknbare aktivitetene.

Dersom myndighetene ikke lykkes med en lav bruksterskel, vil resultatet ganske enkelt være at utøverne ikke rapporterer (eller ikke rapporterer i samme omfang). Som forbund vil NLF naturligvis dyrke en rapporteringskultur innenfor samtlige aktiviteter, men det blir umulig å dyrke denne kulturen dersom brukerterskelen blir høy, med de sikkerhetsmessige ulempene det medfører.»

NLF tar også opp en rekke andre, nokså teknisk pregede, problemstillinger som det ikke er plass til å gjengi her. Kjernen er hele veien at det bør være forholdsmessighet mellom de pliktene man legger på rapportørene og viktigheten av ordningen – og at en ordning aldri må være mer byrdefull en nødvendig.

Departementet har full forståelse for disse synspunktene, og har fortløpende kontakt med Luftfartstilsynet som vil sørge for at de i størst mulig grad blir lagt til grunn ved utformingen av de praktiske rapporteringsordningene. Departementet ser for seg at det som en del av dette arbeidet er nødvendig å presisere i hvilken grad eventuelle rapporter fra luftsportutøverne skal gå via NLF som medlemsforening eller som utpekt myndighet etter nye regler departementet er i ferd med å fastsette for seilfly- og ballongflyging.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) sier:

«Den nye forordningen synes ambisiøs og overgangen kan derfor likevel være krevende både for de ulike luftfartsorganisasjonene samt for Luftfartstilsynet (LT). En suksessfaktor for å oppfylle intensjonen i den nye forordningen vil være standardisering og bruk av data i analysesammenheng.

Det forutsetter at data fra innrapportering skal være et viktig bidrag ved utarbeidelse av og oppfølging av et State Safety Programme/Plan og videre et European Aviation safety Programme/Plan. Derfor er det viktig at alle hendelser og sikkerhetsutfordringer kommer fram og at disse registreres og behandles på samme måte både nasjonalt og på europeisk nivå.»

Departementet har mottatt utkast til første versjon av et norsk flysikkerhetsprogram (State Safety Program) høsten 2015. Dette programmet inneholder omtale av hvordan analyse av informasjon – typisk rapporterte opplysninger – skal brukes til å måle flysikkerheten, og utviklingen i flysikkerheten. Dette viser tydelig hvordan de målsetningene SHT beskriver er i ferd med å bli er realitet. Departementet vil påse at dette arbeidet videreføres i sin løpende dialog med Luftfartstilsynet i årene som kommer, og at det skjer i overensstemmelse med de kravene som følger av rapporteringsforordningen (bl.a. artikkel 13 nr. 10).

Avinor AS (Avinor) har kommentert rapporteringsrutinene i sin høringsuttalelse:

«På flere punkter i forordningen er det rom for tolkning i den forstand at stat/myndighet og organisasjonen selv til en viss grad kan velge løsninger så lenge kravene i forordningen oppfylles. I en tid med konkurranse og behov for større effektivitet er [Avinor] opptatt av at man har en pragmatisk tilnærming til valg av løsning slik at man bruker de ressursene man har til rådighet på smartest mulig måte. I dette ligger blant annet at man søker å velge automatiske fremfor manuelle løsninger, å bruke de menneskelige ressursene på det som gir størst gevinst/verdi for flysikkerheten samt å gjenbruke/videreføre løsninger som i dag fungerer godt. (….)

Alle luftfartshendelser som i dag rapporters inn i Avinors avvikshåndteringssystem sendes direkte og automatisk videre til Luftfartstilsynet via Altinn. I denne sendingen inngår kun innrapportørs beskrivelse og vurdering av luftfartshendelsen, dvs. ingen betraktninger eller vurderinger gjort av fagpersoner eller internundersøkelser. I starten av hvert kvartal sendes resultatene av undersøkelsene som ble gjennomført og ferdigstilt i foregående kvartal til LT [Luftfartstilsynet]. Dette er en manuell prosess der et script gjør et uttrekk fra avvikshåndteringsverktøyets database til en excel-fil, som så sender pr. e-post til Luftfartstilsynet. I tillegg til dette håndteres eventuelle henvendelser fra LT pr. e-post om mer informasjon om konkrete hendelser.»

I forlengelsen av dette går Avinor inn i detaljer som det ikke er naturlig å gjengi overfor Stortinget.

Departementet slutter seg fullt ut til synspunktene fra Avinor om bruk av den handlefriheten rapporteringsforordningen etterlater. Det er dessuten departementets oppfatning at Luftfartstilsynet – som ansvarlig for utformingen av de praktiske sidene av rapporteringssystemet – legger til grunn det samme synet på effektivitet ved hjelp av blant annet automatisering. Departementet vil påse at dette skjer i den løpende oppfølgingen av tilsynet.

4.7 Krav om konsesjon for lagring av personopplysninger?

Gjeldende luftfartslov har ingen bestemmelser om hvorvidt de som mottar opplysninger i medhold av rapporteringsordningen trenger konsesjon etter personopplysningsloven. Samtidig er det opplagt at mange av beskyttelsesbestemmelsene i loven ivaretar mange av de samme hensynene som personopplysningsloven, selv om innfallsvinkelen er litt forskjellig. Sammenhengen med personopplysningsreglene tydeliggjøres av at rapporteringsforordningen selv nevner det underliggende personverndirektivet (direktiv (EF) nr. 95/46/EF) som er bakgrunnen for den norske personopplysningsloven flere ganger. Men bestemmelsen er etter departementets syn ikke særlig klargjørende. Som eksempel kan nevnes artikkel 20 nr. 2 som sier at «Denne forordning får anvendelse uten å berøre nasjonale rettsakter om gjennomføring av direktiv 95/46/EF».

Departementet mener en rimelig oppfatning av samspillet mellom de to regelverkene er at EU selv ikke mener det er noen motstrid mellom dem, og at reglene i rapporteringsforordningen på noen områder går lenger i å verne de personene opplysningene gjelder enn personverndirektivet.

Forholdet til personopplysningslovgivningen har etter det departementet er kjent med ikke vært oppfattet som et problem i de 10 årene reglene i luftfartslovens kapittel XII har vært i kraft. Høringsnotatet inneholdt derfor ingen drøftelse av denne problemstillingen.

Datatilsynet har kommentert problemstillingen i sin høringsuttalelse. For departementet ser det ut til at Datatilsynet har lagt til grunn at rapporteringsdirektivet innebærer en omfattende utvidelse av plikten til å rapportere inn opplysninger av betydning for flysikkerheten. Det er ikke riktig, men departementet antar at det for så vidt ikke har noen direkte betydning for de forholdene som omtales i høringsuttalelsen for øvrig. Der heter det blant annet:

«Et av premissene i [rapporterings]forordningen er at all behandling av personopplysninger som følger av innrapporteringen skal skje i tråd med personverndirektivet. Sentrale personvernprinsipper er dessuten trukket frem, herunder kravet om relevans, formålsbegrensning, tilgangskontroll og krav til opplysningenes kvalitet. Videre pålegger forordningen medlemsstatene å anonymisere data som legges inn i nasjonale databaser. Opplysningene vil videre være underlagt taushetsplikt.

Datatilsynet vil ikke kommentere de konkrete bestemmelsene som foreslås, men legger til grunn at de nevnte prinsippene ivaretas, slik det altså forutsettes.

Personopplysningene som rapporteres inn vil kunne være sensitive i personopplysningslovens forstand, jf. definisjonen i personopplysningsloven § 2 nr. 8. Det vises til at det skal rapporteres inn opplysninger som i enkelte tilfeller vil kunne knytte straffbare handlinger til enkeltpersoner. At det klart presiseres i forslaget at opplysningene ikke skal kunne brukes i forbindelse med straffeforfølgning endrer ikke på dette. Behandling av sensitive opplysninger er i utgangspunktet underlagt konsesjonsplikt, jf. personsopplysningsloven § 33. Konsesjonsplikten gjelder ikke for offentlige organer dersom behandlingen har uttrykkelig hjemmel i lov, men et tilsvarende unntak gjelder ikke for private virksomheter. Etter Datatilsynets vurdering synes ikke konsesjonsplikt å være påkrevet i denne sammenheng. Dette skyldes at det er nokså utførlige regler i lovforslaget om hvordan personopplysninger skal håndteres. Vi ber derfor departementet vurdere om det i lovs form bør gjøres unntak fra konsesjonsplikten som ellers vil følge av personsopplysningsloven.

Ut over dette har Datatilsynet ingen merknader til det foreslåtte kapittelet i luftfartsloven.»

Departementet legger til grunn at det ikke er noen uenighet om realiteten, nemlig at det ikke er behov for å kreve konsesjon etter personopplysningsloven så lenge reglene om behandlingen av opplysninger som angis etter reglene i luftfartsloven kapittel XII er så vidt strenge som de er. For Luftfartsloven og Statens havarikommisjon for transport følger dette allerede av personopplysningslovens § 33 femte ledd, siden disse er statlige organer.

For å unngå tvil foreslår departementet at det tas inn en særskilt bestemmelse i luftfartslovens kapittel XII som gjør det klart at behandling av opplysninger i medhold av rapporteringsreglene ikke krever konsesjons etter personsopplysningsloven.