6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Høringsnotatet inneholdt en relativt fyldig redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser av å gjennomføre rapporteringsforordningen. Mesteparten av denne gjengis nedenfor (punkt 6.1), før noen høringsmerknader gjengis (punkt 6.2). Til slutt tar departementet stilling til om redegjørelsen fra høringsnotatet bør revideres (punkt 6.3).

6.1 Redegjørelsen i høringsnotatet

6.1.1 Konsekvenser for Luftfartstilsynet

Det kan påregnes at Luftfartstilsynet vil måtte foreta små endringer i det eksisterende elektroniske rapporteringsskjemaet NF-2007 i Altinn.

Forordningens artikkel 4 nr. 5 sier at EU-kommisjonen skal produsere en uttømmende liste over rapporteringspliktige hendelser, samt at det skal utarbeides en egen uttømmende liste for hva mindre fly («other than complex motor-powered aircraft») skal rapportere. Disse uttømmende listene fører trolig ikke til at det nåværende elektroniske skjema må endres, eller at Luftfartstilsynets mottaksverktøy må tilpasses.

Luftfartstilsynet skal videre, i henhold til artikkel 5 i forordningen, etablere et system for frivillig rapportering. Skjemaet for frivillig rapportering skal inneholde samme informasjon som det obligatoriske og informasjonen skal lagres i nasjonal database. Luftfartstilsynet vurderer å benytte Altinn som portal for frivillig rapportering og arbeider med å kartlegge eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser av dette.

Den foreløpige vurderingen er at skjemaet kan benyttes slik det er, men den endelige vurderingen kan komme til å avvike fra dette. Dersom det skulle bli nødvendig å endre skjemaet vil det trolig påløpe kostnader i størrelsesorden 50 000 til 100 000 kroner.

Forordningen åpner for at organisasjoner kan benytte andre rapporteringsløsninger enn dagens løsning med innsending av rapporter via Altinn såfremt rapportene oppfyller innholds- og formatkravene (se artikkel 7 nr. 1 og 4).

Slike nye rapporteringsløsninger vil mest sannsynlig medføre behov for tilpasninger i Luftfartstilsynets mottaksverktøy. Dersom det må utarbeides en ny teknisk løsning for mottak av rapporter vil det påløpe kostnader på anslagsvis kr 200 000 for Luftfartstilsynet. Ved en løsning der Luftfartstilsynet må behandle rapporteringsfilene manuelt, vil det påløpe administrative kostnader i form av arbeidstid. Luftfartstilsynet anslår at det vil medgå ca. 20 minutter ekstra behandlingstid for å håndtere slike alternative rapportformater.

Det er foreløpig ikke mulig å anslå samlet kostnad fordi det er ukjent hvor mange organisasjoner som vil velge en slik løsning, og dermed hvor mange rapporter det kan være snakk om.

Videre utgjør risikoklassifisering etter «a common European risk classification scheme» en ny oppgave for Luftfartstilsynet. Denne metoden for risikoklassifisering er ennå ikke utviklet. Når metoden tas i bruk er det grunn til å anta at merbelastningen for Luftfartstilsynet kan bli merkbar. Det vil mest sannsynlig være behov for intern opplæring for å kunne ta i bruk metoden, og dette vil kunne medføre en kostnad på minimum ett månedsverk. I dag mottar Luftfartstilsynet om lag 8 000 rapporter årlig. Basert på erfaringer mener Luftfartstilsynet at risikoklassifisering av en sak tar i gjennomsnitt ca. fem minutter. I løpet av ett år vil i så fall risikoklassifiseringen medføre et ressursbehov på ca. 500 arbeidstimer.

Det vil kunne bli nødvendig å justere Luftfartstilsynets interne verktøy for håndtering av informasjon om ulykker og hendelser. Håndteringen omfatter risikoklassifisering, oppfølging av resultater fra organisasjoners analyser og eventuelle tiltak som iverksettes, og oppfølging av Luftfartstilsynets egne analyser. Omfanget av endringer styrer de tilknyttede kostnadene, men beløpene blir fort betydelige, anslagsvis 100 000–300 000 kroner.

Luftfartstilsynet har i dag en arbeidsprosess som dekker forordningens krav til kvalitetskontroll av rapporterte saker, og hver enkelt sak blir vurdert for oppfølging av relevante inspektører. Sistnevnte dekker forordningens krav om at myndigheten skal analysere innrapporterte opplysninger og iverksette nødvendige tiltak. I tillegg krever forordningen at Luftfartstilsynet skal overvåke gjennomføringen av sine egne tiltak, og vurdere hvorvidt tiltaket hadde den tilsiktede effekten (se artikkel 13 nr. 7). Det forventes ikke at dette medfører nye ressursbehov, men LT må trolig justere eksisterende prosesser noe for å kunne svare ut denne forpliktelsen fullt ut.

Dersom tilfanget av saker, både obligatoriske og frivillige rapporter øker, vil ressursbehovet øke tilsvarende for alle de omtalte arbeidsoppgaver.

Rapporteringsforordningen fører trolig til et økt behov for veiledningsmateriell. Personer og organisasjoner får nye forpliktelser og muligheter og regelverksstrukturen er annerledes enn dagens luftfartslov og forskrift (forskrift 8. desember 2006 nr. 1393 om varslings- og rapporteringsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv.). Luftfartstilsynet bør derfor utarbeide skriftlig veiledningsmateriell, og i tillegg vurdere veiledning i form av direkte dialog med organisasjonene – ikke minst den første tiden etter at forordningen tas i bruk. Omfanget av dette anslås grovt til å koste to-tre månedsverk. I tillegg må Luftfartstilsynet sette av kapasitet til intern opplæring, slik at relevant personell kjenner innholdet i forordningen og kan utføre oppgavene de får. Også dette anslås å kreve et par månedsverk.

I henhold til artikkel 13 nr. 11 skal Luftfartstilsynet utgi en gjennomgang/publikasjon av flysikkerheten minst en gang per år. Publikasjonen skal inneholde statistikker og anonymisert informasjon om hva som er rapportert inn fra det obligatoriske og det frivillige rapporteringssystemet. Videre kan publikasjonen identifisere trender og beskrive gjennomførte flysikkerhetstiltak. Luftfartstilsynet lager i dag ikke en samlet gjennomganger av flysikkerheten som dekker denne forpliktelsen. Avhengig av ambisjonsnivået, vil ressursbehovet til å lage en slik gjennomgang kunne variere fra det knapt nevneverdig til flere månedsverk.

Luftfartstilsynet skal påse at alle organisasjoner utarbeider en intern «just culture»-policy, noe som kan medføre litt økt aktivitet – spesielt i implementeringsperioden. Trolig kan denne oppgaven utføres i forbindelse med det ordinære virksomhetstilsynet.

Av punkt 4.4.6 fremgår det at medlemsstatene må fastsette sanksjoner for brudd på forordningen. Det vil kreve ressurser av et visst omfang for Luftfartstilsynet å utarbeide hensiktsmessige sanksjonsregler.

Selv om Luftfartstilsynet vil måtte bruke en del ressurser på å gjennomføre og forvalte de nye reglene, har det opplyst at oppgavene vil kunne skje innenfor gjeldende budsjettrammer.

6.1.2 Kostnader for organisasjonene

De organisasjoner som velger å benytte seg av en annen rapporteringsløsning enn dagens Altinn-løsning med skjema NF-2007 må påregne kostnader for å få en slik løsning på plass.

Organisasjonene skal i henhold til forordningens artikkel 4 nr. 2 og artikkel 5 nr. 1 etablere system for obligatorisk og frivillig rapportering og skal etter artikkel 6 nr. 1 utpeke en eller flere uavhengige personer til å samle inn, evaluere, prosessere og lagre rapportene. Håndtering av rapportene skal blant annet fremme «just culture», herunder ivareta beskyttelsesreglene for rapportører og andre nevnt i rapporten. En slik etablering vil kunne medføre administrative og økonomiske konsekvenser dersom man ikke allerede har et system og personell på plass.

Av artikkel 13 nr. 3 følger det at organisasjonene regelmessig skal orientere sine medarbeidere, inkludert innleid personell, om resultatet av analyser og oppfølging av hendelser i de tilfellene preventive eller korrektive tiltak iverksettes. Denne interne informasjonsprosessen antas å medføre små kostnader for organisasjonene.

Dersom det elektroniske skjemaet i Altinn blir endret som følge av rapporteringsforordningen, vil dette kunne medføre endringskostnader for operatører med en integrert rapporteringsløsning som automatisk sender rapporter fra eget system til skjema i Altinn. Det er i dag tre operatører som har en slik løsning.

Det er ikke endelig klarlagt hvorvidt det blir endringer i rapporteringsskjemaet. Luftfartstilsynet har heller ikke avklart hvordan systemet for frivillig rapportering skal være. I tillegg må skjemaet trolig tilpasses den risikoklassifiseringen som ifølge artikkel 7 nr. 2 skal gjøres i alle rapporter.

Organisasjoner skal rapportere til Luftfartstilsynet analyser og tiltak som de iverksetter på bakgrunn av hendelser eller grupper av hendelser som kan utgjøre en fare for flysikkerheten. Videre skal organisasjoner overvåke effekten av tiltak de iverksetter. I hvilken grad dette fører til økt arbeid avhenger av hvilke systemer det enkelte foretak har allerede i dag. Luftfartstilsynets foreløpige vurdering er at dette kan bli en betydelig arbeidsoppgave både i implementeringsperioden (utvikling av interne prosedyrer og eventuelle verktøy) og i driftsfasen. Det er ikke avklart hvor(dan) opplysninger om analyseresultat og tilhørende tiltak skal registreres i nasjonal database og videresendes til den europeiske databasen (ECR).

Videre utgjør risikoklassifisering av alle hendelser en ny oppgave for organisasjonene. For store operatører med integrert løsning vil det trolig måtte vurderes hvor i organisasjonen en slik risikoklassifisering skal utføres – skal dette gjennomføres av rapportøren selv, eller skal det opprettes andre organisatoriske løsninger? Det vil kunne påløpe administrative kostnader for organisasjonene uten at det er mulig å bestemme størrelsen nå.

Organisasjonene skal i samarbeid med de ansattes representanter utforme en policy for hvordan «just culture»-prinsippene skal ivaretas. Utformingen av en slik policy antas ikke å påføre organisasjonene vesentlige kostnader.

6.1.3 Forholdet til politi- og påtalemyndighet

Rapporteringsforordningen artikkel 15 nr. 4 pålegger medlemsstatene å sørge for administrative avklaringer mellom luftfartsmyndighetene og rettsvesenet for å sikre rett balanse mellom rettspleie og fortsatt tilgang på informasjon som er viktig i flysikkerhetsøyemed. I dag er det ikke inngått avtaler mellom instansene, men forholdet mellom luftfartsmyndighetene og politi- og påtalemyndighet er omtalt i Riksadvokatens rundskriv om etterforskning av luftfartsulykker og -hendelser. Det bør vurderes hvorvidt mer eksplisitte avklaringer er nødvendige.

6.2 Høringsuttalelser

Avinor AS (Avinor) har kommentert konsekvensene slik:

«Konsekvensene vil delvis avhenge av på hvilken måte forordningens krav innfris …. . Endringer i Altinn vil medføre tilpasninger i grensesnittet Avinors avvikshåndteringsverktøy har mot portalen. Kostnadene knyttet til dette vil i hovedsak ligge hos Avinor-konsernet [morselskapet i konsernet], men Flysikring [datterselskapet Avinor Flysikring AS] må bidra inn i dette bildet for å ivareta spesifikke behov/krav, samt implementere dette i egen organisasjon. Ressursbruken antas å være i størrelsesorden 200 timer, men dette avhenger selvsagt av tilpasningene som skal gjøres.

Dersom det pålegges [Avinor] at det er mottaker av en luftfartshendelse (og ikke innrapportør) som skal gjennomføre risikoklassifisering i henhold til det regimet som skal gjelde fra 2017, vil det kreve en ressursbruk i størrelsesorden 200 arbeidstimer pr. år. Et konservativt estimat på antall rapporter om luftfartshendelser pr. år er 2500, og forholder man seg til tidsbruken anslått av LT [Luftfartstilsynet] vedrørende risikoklassifisering fremkommer tallet 200.

I tillegg er det nye krav til kvalitetssjekk av data. Antatt gjennomsnittlig tidsbruk til dette pr. luftfartshendelse er 5 minutter, hvilket gir et estimert ressursbehov på 200 arbeidstimer årlig. Videre setter forordningen krav til vurdering av om en sak rapport inn gjennom det frivillige rapporteringssystemet har betydning for flysikkerheten. Estimert tidsbruk for monitorering og behandling av dette er 150 timer i året.

Innføring av ny funksjonalitet (risikoklassifisering, kvalitetssjekk, og frivillig rapporteringssystem) vil kreve endringer i [Avinors] verktøy og prosesser. Dette estimeres til 400 arbeidstimer pr. år pluss kostnader på konsernnivå for tilpasninger i verktøy.

Ved en løsning der det foreløpige resultatet av hver internundersøkelse av en luftfartshendelse skal sendes fortløpende og enkeltvis til Luftfartstilsynet, vil det som nevnt genereres mer manuelt arbeid enn det som er tilfellet i dag. Ressursbruken vil naturlig nok avhenge av løsningen som blir valgt, men et rimelig estimat er 300–600 arbeidstimer pr. år. [Avinor] foretrekker en automatisk løsning for å imøtekomme dette kravet som i stedet innebære en engangskostnad for utvikling av verktøy på konsernnivå.

De funksjonelle endringene vil medføre nye/endrede behov for oppfølging av KPIer [ytelsesindikatorer], trendanalyser, dashboard m.m. Et estimat på dette er 100 arbeidstimer årlig. Videre vil endringene også føre med seg generelle administrative kostnader; disse antas å være på 50 arbeidstimer i året. Antall arbeidstimer knyttet til monitorering av effekt av tiltak avhenger av valgt løsning, og estimeres til 100–400 arbeidstimer pr. år.»

I forlengelsen av dette sitatet estimerer Avinor de samlede kostnadene til om lag ett årsverk, i tillegg til investeringskostnader.

NHO Luftfart skriver i sitt høringsbrev:

«Departementet skriver i sitt høringsnotat at det ikke er endelig klarlagt hvorvidt det blir endringer i rapporteringsskjemaet i Altinn. Vi forutsetter, dersom det elektroniske skjemaet i Altinn blir endret som følge av rapporteringsforordningen, at de operatørene som i dag har en slik integrert rapporteringsløsning, involveres i denne prosessen på egnet måte.»

6.3 Departementets endelige vurdering av konsekvensene

Departementet mener gjennomgangen ovenfor gir et så godt bilde av de økonomiske konsekvensene av å gjennomføre rapporteringsforordningen som det er rimelig å forvente før det er bestemt hvilke endringer som bør foretas i det rapporteringsskjemaet som brukes i Altinn og før Luftfartstilsynet og de enkelte organisasjonene har hatt anledning til å avgjøre hvordan de enkelte bestemmelsene i forordningen er å forstå. Det som er sagt om mest mulig kostnadseffektiv gjennomføring av rapporteringsforordningen i punkt 4.6 stemmer overens med de synspunktene fra Avinor og NHO Luftfart som er gjengitt ovenfor. Denne tilnærmingen stemmer helt overens med det som er sagt i flere av punktene i fortalen til rapporteringsforordningen.