2 Bakgrunnen for lovframlegget
2.1 Kort om OTIF og Noregs medlemskap
COTIF etablerer den mellomstatlege organisasjonen for internasjonal jernbanetrafikk (OTIF). Den har eksistert sidan 1893 og har for tida 51 medlemsstatar i Europa, Asia og Afrika, og eitt assosiert medlem. I tillegg er EU medlem. Organisasjonen arbeider med å fremje, forbetre og forenkle internasjonal jernbanetransport.
OTIF syter for juridisk og teknisk samtrafikk for internasjonal jernbanetransport, i nært samarbeid med EU, EU sitt jernbanebyrå, Den internasjonale jernbanetransportkomiteen (CIT), Den internasjonale jernbaneunionen (UIC) mfl. OTIF administrerer regelverk for internasjonal transport av personar og gods, jamvel farleg gods.
Dei siste åra har internasjonale jernbanetransportar mellom Asia og Europa auka kraftig. Denne auka har styrkt relevansen til og omfanget av bruken av OTIF sitt regelverk, som gjeld for juridiske, tekniske og sikkerheitsmessige forhold ved internasjonal jernbanetrafikk. For ulike delar av jernbanetransportar mellom Asia og Europa gjeld både regla etter OTIF og OSJD, som er ein annan regional jernbaneorganisasjon som i hovudsak har medlemmar i Asia og frå den tidlegare Sovjetunionen. OTIF er med på å utarbeide eit regelverk som skal syte for ein smidig overgang mellom disse to regelverka, slik at det vert enklare å utføre jernbanetransportar mellom Asia og Europa.
Reglar om tilgang til jernbanenettet og annan marknadsregulering fell utanfor rammene av OTIFs samarbeid og COTIF. Dette gjer at OTIF-medlemsstatar som ikkje er del av det felles europeiske jernbaneregelverket som gjeld i EU og etter EØS-avtala ikkje har den same marknadstilgangen for aktivitet innanfor EU/EØS. Dette har skapt visse utfordringar for m.a. britiske og tyrkiske aktørars moglegheit til å utføre jernbanerelaterte aktivitetar, jamvel utføre jernbanetrafikk, internt i EU/EØS.
Som part i COTIF er Noreg medlem av OTIF. Regelverket i COTIF gjeld for all internasjonal jernbanetransport mellom medlemsstatar som ikkje har tatt atterhald om å følgje delar av regelverket. Ein del av dei tekniske krava som følgjer av vedlegga til konvensjonen er òg regulert i EU/EØS-reglar. Då EU vart medlem i OTIF i 2011, avga Noreg erklæring i medhald av artikkel 11 i tiltredingsavtala. Denne erklæringa går ut på at EØS-avtala skal gå føre COTIF i fall det oppstår mishøve mellom dei ulike regelsetta ved bruken av dei. Ein viktig skilnad mellom COTIF og EU/EØS-regelverket er at COTIF gjeld berre for internasjonal jernbanetransport, medan EU/EØS-regelverket gjeld for all jernbaneverksemd innanfor EU/EØS.
Noreg har tatt del i OTIF sitt arbeid med å forberede regelendringane som er omfatta av denne proposisjonen, og stemte for dei framlagte endringane på 12. og 13. generalforsamling i 2015 og 2018. For at desse endringane skal kunne tre i kraft, må 2/3 av medlemsstatane godkjenne endringane. Etter artikkel 34 § 2 i COTIF trer endringar i sjølve overeinskomsten i kraft tolv månader etter at 2/3 av medlemsstatane har godkjent dei.
2.2 Endringar i overeinskomsten og vedlegga
OTIF arbeider kontinuerleg for å fornye og oppdatere regelverket i COTIF i takt med den teknologiske utviklinga, utviklinga av anna relevant regelverk og andre endringar i samfunnsutviklinga, slik at det er harmoniserte og oppdaterte rammevilkår for internasjonal jernbanetransport. Endringane som er omtala i denne proposisjonen bidreg til denne harmoniseringa.
Medan EU sitt regelverk utvikla seg raskt dei siste tiåra, særleg med tanke på forenkling og samordning av det tekniske og sikkerheitsmessige regelverket for å oppnå eit felles europeisk jernbaneområde, vart det tilsvarande regelverket under COTIF ikkje tilsvarande oppdatert. Denne utviklinga førte til at det gjaldt ulike regler om vilkår for å ta i bruk jernbanekøyretøy og for sikkerheitssertifisering av togselskap etter COTIF og EU/EØS-regelverket. Dette førte til ulike rammevilkår for å utføre internasjonale jernbanetransporttenester innanfor EU/EØS og COTIF sitt område. Ein god del av OTIF sine medlemsstatar følgjer òg EU/EØS-lovgiving på det tekniske og sikkerheitsmessige området. Det var difor ønskeleg for OTIF å samordne desse regelsetta på ein effektiv måte, utan å endre monaleg det juridiske rammeverket som gjeld innanfor COTIF sitt verkeområde. Ein har difor ikkje endra teksten i overeinskomsten og vedlegga i større omfang enn det som var naudsynt for å oppnå tilstrekkeleg rettsharmoni, og på ein slik måte at regelverket under COTIF ikkje har nye folkerettslege konsekvensar for medlemsstatane. Det er t.d. ikkje lagt opp til nokon overnasjonal myndigheitsutøving tilsvarande som for EU sitt jernbanebyrå. Endringane som vart vedtekne på den 12. og 13. generalforsamlinga vil syte for eit moderne og harmonisert teknisk og sikkerheitsmessig regelverk innanfor både EU/EØS og COTIF sitt verkeområde. Desse endringane vil styrke vilkåra for internasjonal jernbanetransport, særleg over lengre avstandar utover EU/EØS.
Dei materielle endringane som er omfatta av proposisjonen her går i hovudsak ut på å innføre ordningar som allereie gjeld i Noreg etter EØS-avtala. Dei viktigaste endringane er:
Ny artikkel 3 § 2 i COTIF slår fast at pliktar etter COTIF for medlemsstatar som og er partar i EØS-avtala, ikkje går føre deira pliktar etter EØS-avtala. Denne endringa speglar innhaldet i tiltredingsavtala til EU. Same avtale artikkel 11 omtalar høve der tredjeland – som Noreg i denne samanhengen – som brukar det same regelverket som EU etter avtale med EU og tredjelandet erklærer at dei pliktene som går fram av avtalen med EU går føre dei som følgjer av COTIF når dei er i motstrid med kvarandre. Det betyr at plikter etter COTIF for medlemsstatar som òg er partar i EØS-avtala, ikkje går føre deira pliktar som følgjer av EØS-avtala.
Nytt vedlegg H til overeinskomsten, einskaplege rettsreglar om sikker togdrift i internasjonal trafikk (EST): Det er dette nye vedlegg H som krev lovendring for å bli del av intern norsk rett. Det gjeld allereie reglar i Noreg med eit tilsvarande materielt innhald etter jernbanelovgivinga. Dette omfattar krav til sikkerheitssertifikat for jernbaneføretak, krav til sikkerheitsstyring av togdrifta og reglar om utøving av myndigheit og tilsyn.
For øvrig er endringane i hovudsak tidsriktige oppdateringar av teksten i overeinskomsten og einskilde vedlegg, og endringar av redaksjonell art.
Endringane i sjølve overeinskomsten vil etter artikkel 34 § 2 tre i kraft 12 månader etter at 2/3 av medlemsstatane har godtatt endringane. Det er framleis ikkje eit tilstrekkeleg tal på medlemsstatar som har godteke desse endringane, og tidspunktet for ikrafttreding av desse endringane er difor uvisst.
2.3 Høyring
Lovframlegget vart send på alminneleg høyring 24. oktober 2022 med høyringsfrist 16. desember 2022. Høyringsnotatet vart sendt til følgende instansar:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Utanriksdepartementet
Forbrukartilsynet
Jernbanedirektoratet
Statens jernbanetilsyn
Agder fylkeskommune
Innlandet fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Oslo kommune – Byrådsavdeling for miljø og samferdsel
Rogaland fylkeskommune
Troms og Finnmark fylkeskommune
Trøndelag fylkeskommune
Vestfold og Telemark fylkeskommune
Vestland fylkeskommune
Viken fylkeskommune
Abelia
Bane NOR SF
CargoNet AS
Den Norske Advokatforening
Entur AS
Finans Norge
Flytoget AS
For Jernbane
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Go-Ahead Nordic
Green Cargo AB
Grenland Rail AS
Hector Rail AB
Jernbanealliansen
Jernbanevirksomhetenes sikkerhetsforening
Kollektivtrafikkforeningen
LKAB Malmtrafik AB
NHO Logistikk og Transport
NHO Transport
Norges Blindeforbund
Norsk Jernbaneforbund
Norsk Lokomotivmannsforbund
Norsk Reiselivsforum
Næringslivets Hovedorganisasjon
Railcare Tåg AB
Regelrådet
SJ AB Trafiksäkerhet
SJ Norge AS
Tågåkeriet i Bergslagen AB
Vygruppen AS
Bare Statens jernbanetilsyn hadde realitetsmerknader. Desse er omtala i kapittel 3.3 og 3.4.