3 Forslag om friare skoleval over fylkesgrensene

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget om eit friare skoleval har bakgrunn i den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa), der det heiter at regjeringa vil «gi elevene i den videregående opplæringen rett til fritt skolevalg på tvers av fylkesgrenser».

Regjeringa er oppteken av at elevane skal ha større fridom ved val av vidaregåande skole. Samtidig er det viktig å få erfaring med korleis eit friare skoleval vil påverke dimensjoneringa av det vidaregåande opplæringstilbodet og elevane sitt høve til å gå på skole i nærområdet sitt.

Forslaget om eit friare skoleval vil gi elevane større valfridom når dei søkjer vidaregåande opplæring, samtidig som fylkeskommunane framleis vil ha ansvaret for, og handlingsrommet til, å planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet i det enkelte fylket. Forslaget inneber at det blir etablert gode og føreseielege økonomiske rammevilkår, slik at fylkeskommunane vil få insentiv både til å skape og utvide gode opplæringstilbod og til å dimensjonere opplæringstilbodet ut frå det behovet elevane har, uavhengig av fylkesgrenser.

3.2 Gjeldande rett

Etter opplæringslova § 3-1 har ungdommar med rett til vidaregåande opplæring rett til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 som dei har søkt på, og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Det følgjer av opplæringslova § 13-3 at det er fylkeskommunen der eleven bur, som skal oppfylle eleven sin rett til vidaregåande opplæring. Fylkeskommunen skal planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet med omsyn til mellom anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper.

Ungdommar har i utgangspunktet berre rett til inntak til vidaregåande skole i heimfylket sitt.1 Ein kan søkje om inntak til vidaregåande opplæring i andre fylke, men fylkeskommunane har inga plikt til å behandle søknader eller ta imot søkjarar frå andre fylke. Opplæringslova § 13-3 tredje ledd andre punktum gir departementet heimel til å gi forskrifter om at heimfylket i rimeleg grad har ansvaret for å refundere utgifter i samband med vidaregåande opplæring i eit anna fylke. Det går fram av forarbeida til lova2 at avgrensinga «i rimeleg grad» er meint å hindre at heimfylket blir ansvarleg for utgifter til skoleplass i andre fylke som er dyrare enn skoleplass i eige fylke.

Opplæringslova § 13-4 tredje ledd gir heimel til å fastsetje forskrifter om heimfylket sitt ansvar for å refundere utgifter til skyss i samband med vidaregåande opplæring i eit anna fylke. Plikta fylkeskommunen har til å dekkje skyssutgifter, er fastsett i opplæringslova § 13-4. Etter ordlyden er ikkje plikta avgrensa til å gjelde ved inntak i heimfylket.

3.3 Gjesteelevordningane i fylkeskommunane i dag

Det varierer kva høve elevar har til å ta vidaregåande opplæring i andre fylke. Somme fylkeskommunar samarbeider tett om felles opplæringstilbod eller utveksling av elevar, andre gjer det ikkje. Å kjøpe skoleplassar i eit anna fylke og tilby desse til eigne elevar er éin måte å sikre elevane større valfridom på. Meir utbreidde er ordningar med gjesteelevgarantiar. Gjesteelevgaranti vil seie at heimfylket garanterer for kostnader til skoleplass i andre fylke, slik at ein søkjar kan godkjennast som gjesteelev og dermed får høve til inntak i andre fylke.

Det er fylkeskommunen der skolen ligg (vertsfylket) som tek avgjerder om inntak av gjesteelevar. Om gjesteelevar konkurrerer på lik linje med elevane frå vertsfylket, eller om dei blir prioriterte etter elevane frå vertsfylket, er avhengig av inntakspraksisen i dei enkelte fylkeskommunane. Det varierer i dag mellom fylkeskommunane i kor stor grad elevar med gjesteelevgaranti frå heimfylket blir tekne inn til vidaregåande opplæring i det fylket dei søkjer seg til.

Ettersom det er ulike ordningar i fylka og ulik bruk av gjesteelevgaranti og kjøp og sal av skoleplassar, er det vanskeleg å få oversikt over kor mange elevar som får skoleplass i andre fylke. Basert på utgreiingar frå fylkeskommunane om bruken av den gjeldande ordninga, anslår departementet at det for dei fleste fylkeskommunane er mellom 50 og 150 søkjarar som får skoleplass i andre fylke kvart år, men dette varierer. Fylkeskommunar som har gjort avtalar om kjøp av skoleplassar til elevar som bur nær fylkesgrensene, vil til dømes typisk kunne ha fleire elevar i eit anna fylke.

Det er heimfylket til elevane som definerer kriterium for å få innvilga gjesteelevgaranti. Kriteria varierer noko mellom fylkeskommunane, men i hovudtrekk går desse kriteria att:

• tilbod som ikkje finst i heimfylket (programområde innanfor dei ulike utdanningsprogramma)

• søkjarar som har sterke sosiale eller pedagogiske grunnar for ikkje å gå på skole i eige fylke

• søkjarar som bur i bestemte grenseområde i fylket

• søkjarar til toppidrettstilbod som kan dokumentere ferdigheiter på nasjonalt nivå i den aktuelle idretten tilbodet gjeld

Søkjarar som ikkje oppfyller kriteria for gjesteelevgaranti frå heimfylket sitt, vil normalt ikkje få søknaden sin behandla av vertsfylket. Søkjarane vil dermed ikkje ha høve til å bli tekne inn til skolar i andre fylke.

3.4 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet å gi elevar i vidaregåande opplæring rett til eit friare skoleval på tvers av fylkesgrensene.

Departementet foreslo endringar i opplæringslova § 13-3 for å innføre ei vilkårslaus plikt for fylkeskommunane til å finansiere skoletilbod i andre fylke og ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Det gjekk fram av høyringsnotatet at forslaget om ei plikt til å finansiere skoleplassar i andre fylke ikkje fritek fylkeskommunane frå plikta til å oppfylle retten til vidaregåande opplæring for søkjarar som er busette i fylket, og heller ikkje frå plikta til å sørgje for formidling av læreplassar, tilskot til lærebedrifter og eventuelt tilbod om Vg3 i skole.

I høyringsnotatet presiserte departementet at fylkeskommunen vil ha plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet, men at fylkeskommunen kan prioritere eigne elevar framfor gjesteelevar. Vidare gjekk det fram av høyringsnotatet at forslaget inneber at fylkeskommunen kan fastsetje kva kapasitet den enkelte skolen skal ha, ut frå relevante faktorar som skolebygning, tilgjengeleg personale, klassetal og klassestorleik.

Vidare foreslo departementet ein ny forskriftsheimel i § 13-3 tredje ledd som gir departementet høve til å gi forskrift om refusjon for oppgjeret mellom vertsfylket og heimfylket når elevar blir tekne inn til skolar i andre fylke enn heimfylket. Departementet foreslo ikkje endringar i lovreglar om ansvar for skyss, da opplæringslova § 13-4 tredje ledd gir tilstrekkeleg heimel til å fastsetje reglar i forskrift om heimfylket sitt ansvar for å refundere skyssutgifter ved inntak i andre fylke.

Departementet viste i høyringsnotatet til at forslaget om å endre pliktene til fylkeskommunen fører med seg ei tilsvarande utviding av elevane sin rett til inntak i andre fylke. Departementet foreslo endringar i opplæringslova § 15-2 som har til følgje at fylkesmannen vil vere klageinstans for vedtak om inntak av gjesteelevar.

Høyringsnotatet frå departementet inneheldt òg enkelte vurderingar knytte til inntak av gjesteelevar, prioritering av enkelte gjesteelevar, refusjonsordningar og saksbehandling m.m., og departementet viste til at den nærmare reguleringa av desse forholda vil bli foreslått som endringar i forskrift til opplæringslova.

3.5 Høyringsfråsegner

Det er 49 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om friare skoleval over fylkesgrensene. Av desse er det 30 høyringsinstansar som støttar forslaget, 14 som er usamde, og fem som ikkje tek stilling. Det er 18 fylkeskommunar som har uttala seg. Seks fylkeskommunar er positive, éin fylkeskommune tek ikkje stilling, og resten av fylkeskommunane er negative. LO, Utdanningsforbundet og Skolenes landsforbund er negative. Elevorganisasjonen, Foreldreutvalet for grunnskoleopplæringa og fleire fylkesmenn er mellom dei som er positive.

Fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg om forslaget, er positive til at det blir innført eit friare skoleval på vidaregåande nivå. Høyringsinstansane som støttar forslaget, framhevar større fridom for elevane, likskap mellom fylka og betre rammevilkår for å etablere tilbod innanfor smale fag som positive sider ved forslaget. Elevorganisasjonen er ein av høyringsinstansane som er positive til forslaget:

«Elevorganisasjonen er positiv til et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene. Et friere skolevalg vil øke elevers valgfrihet og gi elever større mulighet til tilpasset opplæring.

Vi er enig i hovedlinjene i departementets vurdering av hvilke kriterier som skal gjelde ved inntak. Alle elever skal ha krav på skoleplass i et vertsfylke dersom skolen i vertsfylket eleven søker seg til har kapasitet til å ta inn eleven. Elevorganisasjonen mener at kapasitetsmangel skal være den eneste grunnen til å avvise elever fra andre fylker.

Elevorganisasjonen mener som hovedregel at det er mest rettferdig at gjesteelevene konkurrerer om ledige skoleplasser med karakterene sine. Man bør imidlertid la elever med særlige pedagogiske og sosiale behov gå foran karakterbasert inntak.»

Oslo kommune meiner det er gode argument for departementet sitt forslag om friare skoleval, og peikar i fråsegna si på at eitt felles regelverk som kan erstatte ei rekkje ulike avtalar fylka imellom, vil kunne føre til ei forbetring for ein del fylkeskommunar. Buskerud fylkeskommune er òg positiv til forslaget og meiner mellom anna at forslaget kan bidra til at fleire elevar gjennomfører vidaregåande opplæring. Buskerud fylkeskommune held fram:

«Fylkesutdanningssjefen støtter forslaget om å gi elever i videregående opplæring et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene. Buskerud fylkeskommune har allerede i dag gode erfaringer med at elever fra vårt fylke går på skoler i andre fylker og tilsvarende elever som er gjesteelever ved våre skoler. For mange elever er det mer hensiktsmessig å kunne gå på en videregående skole i et annet fylke. Dette lovforslaget legger opp til å gi elever i videregående opplæring et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene som gir elevene en større fleksibilitet i valg av videregående skole og kan dermed være med på å øke gjennomføringen i videregående opplæring.»

Mange av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner at forslaget ikkje er nødvendig fordi gjesteelevordningane som finst i dag, fungerer tilfredsstillande. Telemark fylkeskommune er ein av høyringsinstansane som meiner at forslaget om friare skoleval ikkje er nødvendig:

«Fritt skuleval mellom fylka er ikkje nødvendig, avtaler opnar allereie for praktiske løysingar. Alle elevar kan søke alle utdanningsprogrammer, dei treng ikkje avgrense seg til tilbodet på den næraste skulen. Med nærskuleprinsippet får dei plass på den næraste skulen som har programmet dei ønsker. Fritt skuleval gir altså ikkje elevane noko breiare tilbod, berre opning for å søke ein skule som ikkje ligg nærast.»

Hordaland fylkeskommune meiner det er uheldig at gjesteelevordningane vi har i dag, blir oppheva, og held mellom anna fram:

«I framlegget skal gjeldande gjesteelevordningar opphevast, og berre elevar med særlege pedagogiske eller sosiale behov skal få fortrinnsrett. Kva som skal liggje i slike behov, vert det ikkje teke stilling til no. Dette er uheldig. Dagens ordning er at fleire grupper skal skjermast, mellom anna søkjarar til tilbod som ikkje finst i heimfylket og søkjarar i bestemte grenseområde i fylket. Dette vil føre til at elevar i grenseområde som no er sikra plass på skule i nabofylket, gjennom anten kjøp og sal av plassar eller gjesteelevordning, vil miste plassen sin til elevar med høgare karaktersnitt frå heilt andre fylke.»

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at forslaget er til fordel for dei med høge karakterar, og at dei som nyt godt av dagens gjesteelevordningar, kan komme dårlegare ut. Møre og Romsdal fylkeskommune held mellom anna fram:

«Ei endring i opplæringslova om friare skoleval på tvers av fylkesgrensene kan gi nokre elevar, kanskje dei som har best karaktergrunnlag, ei større moglegheit for val av opplæringstilbod i andre fylker dersom det blir ledig kapasitet, medan det ikkje vil gjere det noko lettare for dei svakaste elevane.»

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare for fylkeskommunane å dimensjonere det vidaregåande tilbodet, og at forslaget vil føre til ei sentralisering. Om dette seier Oppland fylkeskommune:

«Forslaget innebærer at gjesteelever skal prioriteres bak egne elever, og vil således ikke kunne utkonkurrere fylkets egne søkere. Isolert sett vil dermed ikke forslaget påvirke muligheten for inntak til nærmeste skole. Dersom konsekvensene av et friere skolevalg på tvers av fylkesgrenser vil innebære at enkelte skoler får en vesentlig lavere elevtilgang, vil en konsekvens kunne være reduksjon av tilbudet ved den aktuelle skolen.»

Aust-Agder fylkeskommune meiner forslaget er ei detaljstyring av fylkeskommunane, at det tek frå fylkeskommunane høvet til å planleggje vidaregåande opplæring for eigne elevar, og at det blir vanskeleg å berekne kor mange søkjarar som er reelle søkjarar til eige fylke. Utdanningsforbundet peikar òg på utfordringar når det gjeld dimensjoneringa av tilbodet:

«Uforutsigbarhet i søkertrenden over tid vil ha som konsekvens at den folkevalgte ledelsen i fylkeskommunen får mindre kontroll og styring over dimensjoneringen av tilbudene. I departementets forslag blir det i det hele tatt lagt for liten vekt på dimensjonsutfordringer og ressurseffektiv drift. Det vil bli store utfordringer når det kommer til å planlegge riktig antall elevplasser. Det blir vanskeligere å dimensjonere tilbudene i fylkene på grunn av manglende forutsigbarhet med hensyn til elevtall og struktur på tilbudene, noe som kan variere mye fra år til år. Dette vil igjen kunne skape overtallighet med kort varsel og en mer tilfeldig styring av dimensjonering.»

Fleire av fylkeskommunane som er negative til forslaget, meiner at forslaget vil føre til meir byråkrati. Om dette seier Hordaland fylkeskommune:

«Ei ordning med skuleval over fylkesgrensene vil truleg òg føre til dobbel sakshandsaming og uklåre ansvarstilhøve. Søkjarar med fortrinnsrett og anna som treng ekstra sakshandsaming, vil kunne verte handsama av både heimfylket og vertsfylket, i tillegg til at ansvaret for elevar som søkjer til fleire fylke, lett kan verte uklårt. For å unngå problem på dette området, vil ein verte tvungen til meir byråkrati og statleg styring av inntaket. Dette er uheldig, i tillegg til at fylkesrådmannen ikkje kan sjå at det er naudsynt. Dei som ønskjer å flytte mellom fylka, kan ivaretakast på enklare måtar enn med departementet sitt framlegg.»

Oslo kommune, som er positiv til forslaget, er ikkje samd i departementet si vurdering av at den administrative ressursbruken i fylkeskommunane vil gå ned med forslaget om friare skoleval, og viser til at dei gjesteelevsøknadene som i dag blir behandla individuelt, i all hovudsak vil bli omfatta av forslaget om fortrinnsrett for enkelte gjesteelevar og vil ha like stort omfang som no.

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare å halde ved lag nærskoleprinsippet og geografisk styrt skoleval internt i fylka. Enkelte høyringsinstansar peikar på at det kan vere uheldig at forslaget fører til større valfridom over fylkesgrensene enn det som gjeld internt i enkelte fylke. Fylkesmannen i Hedmark held mellom anna fram:

«I utgangspunktet mener Fylkesmannen i Hedmark det er positivt å gi elevene større valgmuligheter når de skal starte på videregående skole. Pr i dag er det ikke valgmulighet innenfor ett og samme utdanningsprogram, dvs. at det ikke er fritt skolevalg innen eget fylke. Med dette som bakgrunn kan det virke underlig at forslaget åpner for friere skolevalg over fylkesgrenser før det åpnes for større frihet innad i de enkelte fylker.»

Mange høyringsinstansar har òg innspel til korleis forslaget om friare skoleval skal innrettast nærmare. Fleire fylkeskommunar meiner at ei refusjonsordning for gjesteelevar bør sikre at vertsfylka (skolefylka) får dekt utgifter til spesialundervisning til gjesteelevar. Dei viser i denne samanhengen til at når gjennomsnittskostnadene til vertsfylket (KOSTRA) blir brukte som grunnlag for refusjon, vil ikkje vertsfylket få dekt kostnadene sine i tilfelle der mange av gjesteelevane treng spesialundervisning.

Barneombodet, som støttar forslaget, er ein av fleire høyringsinstansar som meiner det er viktig at elevane får dekt skyssutgifter frå heimfylket for å sikre dei eit reelt høve til å velje skole på tvers av fylkesgrensene. Fleire høyringsinstansar, mellom andre mange fylkeskommunar, meiner at ein rett til å få dekt skyssutgifter ved inntak i andre fylke vil føre med seg auka kostnader til skyss. Akershus fylkeskommune peikar på at spesielt retten til særskilt dekt reiseopplegg ved lang reisetid vil kunne føre til ekstra høge kostnader. Det er òg enkelte fylkeskommunar som meiner at dei fleste elevar framleis vil søkje seg til skolar i nærområdet sitt. Sogn og Fjordane fylkeskommune seier mellom anna:

«Sogn og Fjordane fylkeskommune si vurdering at det vil vere avgrensa kva vidaregåande skular utanfor fylket elevar kan pendle dagleg til. Fylkeskommunen har ikkje utgifter i dag til elevar som går på skule i andre fylke, utanom dei vi kjøper plass til frå Gulen/Solund/Gudvangen. Så langt fylkesrådmannen ser det no, vert det ikkje stor auke i skysskostnader ved innføring av friare skuleval.»

Dei fleste høyringsinstansane støttar at fylkeskommunane skal kunne prioritere eigne elevar framfor gjesteelevar. Enkelte høyringsinstansar meiner at fylkeskommunane òg bør kunne prioritere vaksne – med og utan rett til vidaregåande opplæring – som er busette i fylket, framfor gjesteelevar.

Høyringsinstansane har ulikt syn på om fylkeskommunane skal ha plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Fleire fylkeskommunar peikar på utfordringar når det gjeld vurderinga av kva som skal reknast som ledig kapasitet. Nokre meiner at det er fylkesmannen, andre at det er klagenemnda til fylkeskommunen som bør vere klageorgan i slike saker.

Fleire fylkeskommunar er opptekne av at forslaget ikkje må føre til uforsvarleg dimensjonering av dei yrkesfaglege tilboda, og har i denne samanhengen innspel til kva fylkeskommune (vertsfylket eller heimfylket) som bør ha ansvaret for å formidle læreplass og for å tilby Vg3-skole i dei tilfella der det ikkje finst læreplass. Troms fylkeskommune held mellom anna fram:

«Dersom noen av våre elever tas inn på utdanningsprogram i andre fylker som ikke tilbys i Troms, vil det også kunne skape store utfordringer i muligheten for disse elevene til å få en læreplass i eget fylke. Ofte følger de yrkesfaglige programområdene næringsstrukturen i fylkene, og en risiko er dermed at det ikke er mulig å finne læreplass innen faget i Troms. Dette reduserer også mulighetene til å dimensjonere tilbudene i forhold til antall læreplasser i fylket.»

Dei fleste som har uttala seg om fortrinnsrett, støttar departementet sine vurderingar om at det bør vere fortrinnsrett for gjesteelevar som har særlege pedagogiske eller sosiale grunnar til å søkje seg til andre fylke. Somme instansar har peika på at ein ikkje bør bruke omgrepet fortrinnsrett om prioritering av gjesteelevar, da dette kan gi ei uheldig samanblanding med reglar om fortrinnsrett ved inntak i eige fylke. Fleire høyringsinstansar har innspel til kva som bør gi grunnlag for fortrinnsrett for gjesteelevar. Språkrådet, som er ein av dei som har uttala seg om fortrinnsrett, støttar departementet i vurderinga av at samiske elevar bør få særskilt prioritet ved inntak til skolar som tilbyr opplæring i eller på samisk. Språkrådet peikar på at elevar med kvensk-finsk bakgrunn òg kan ha tungtvegande sosiale og pedagogiske behov som gjer at dei bør får fortrinnsrett.

Høyringsinstansane er delte i spørsmålet om kva fylkeskommune som skal ta stilling til fortrinnsrett. Fylkesmannen i Østfold meiner at vertsfylket bør ta stilling til fortrinnsrett for gjesteelevar for å sikre likebehandling internt i den enkelte fylkeskommunen. Elevorganisasjonen og fleire fylkeskommunar meiner at heimfylket bør ta stilling til fortrinnsrett, av di heimfylket kjenner eleven best. Sør-Trøndelag fylkeskommune held fram at vedtak om fortrinnsrett må sjåast i samanheng med dekking av utgifter til spesialundervisning:

«Dersom hjemfylket skal saksbehandle søknader om fortrinnsrett uten å måtte dekke utgiftene til spesialundervisning, ligger det et insentiv for å få flest mulig søkere inn i nabofylket for å overføre ansvaret for utgiftene til tilrettelegging.»

3.6 Departementet sine vurderingar

3.6.1 Generelle vurderingar av skoleval over fylkesgrensene

Etter det regelverket som gjeld i dag, har ungdommar som hovudregel ikkje rett til inntak til vidaregåande skolar i andre fylke enn heimfylket sitt.3 For at den enkelte søkjaren skal kunne takast inn til vidaregåande opplæring ved skolar i andre fylke, er han eller ho avhengig av at heimfylket er villig til å finansiere skoleplassen.

Fleirtalet av høyringsinstansane støttar forslaget om friare skoleval, men fleire høyringsinstansar, mellom andre fleire fylkeskommunar, er negative til forslaget. Hovudinnvendingane mot forslaget er at det ikkje er nødvendig fordi dei eksisterande gjesteelevordningane fungerer tilfredsstillande, at forslaget berre vil gagne dei med høge karakterar, at det blir vanskelegare for fylkeskommunane å dimensjonere det vidaregåande tilbodet, og at det vil føre til meir sentralisering og meir byråkrati.

Slik departementet vurderer det, fungerer gjesteelevordningane til fylkeskommunane godt for enkelte elevar og elevgrupper, men ikkje alle har høve til å søkje om inntak til vidaregåande skolar i andre fylke. Det er òg ein del variasjonar i dei fylkesvise ordningane, noko som gir ulike høve for elevane avhengig av kva fylke dei bur i. Slik departementet vurderer det, bør elevane ha same høve til inntak i andre fylke uavhengig av kva fylke dei bur i, og høvet til inntak bør vere lovfesta. Departementet meiner, til liks med Elevorganisasjonen, at det er mest rettferdig at gjesteelevane konkurrerer om ledige skoleplassar ut frå karakterar. Samtidig meiner departementet at elevar som har tungtvegande pedagogiske eller sosiale grunnar for å gå på skole i eit anna fylke, bør prioriterast framfor andre gjesteelevar.

Departementet er oppteke av å gi elevar større valfridom, slik at fleire kan bli tekne inn på den skolen, det utdanningsprogrammet eller det programområdet dei ønskjer. Til liks med Buskerud fylkeskommune meiner departementet at større fleksibilitet i val av vidaregåande skole kan bidra til at fleire elevar gjennomfører vidaregåande opplæring.

Departementet meiner at forslaget tek godt nok omsyn til både valfridommen til elevane og fylkeskommunen sitt behov for å kunne føreseie dimensjoneringa. Fylkeskommunen vil framleis kunne prioritere søkjarar som er busette i fylket, og vil berre ha plikt til å ta imot søkjarar frå andre fylke dersom det er ledig kapasitet. Slik departementet ser det, vil ikkje sviktande elevgrunnlag på enkelte skolar nødvendigvis føre til at tilbodet blir redusert for dei elevane som er att. Fylkeskommunen har uansett eit ansvar for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet ut frå mellom anna ønska til elevane og behovet i samfunnet. Dersom elevgrunnlaget blir mindre på enkelte tilbod, kan det derimot bli meir kostnadskrevjande å halde tilboda ved lag. På den andre sida kan forslaget òg gjere det enklare for fylkeskommunane å etablere og halde ved lag opplæringstilbod innanfor smale fag fordi dei kan ta utgangspunkt i eit større elevgrunnlag enn det som finst innanfor det enkelte fylket.

Slik departementet vurderer det, er det ikkje sannsynleg at forslaget vil få vesentlege økonomiske konsekvensar for fylkeskommunane på kort sikt, ettersom kapasiteten på det enkelte tilbodet i dag vil setje grenser for kor mange elevar som får skoleplass i andre fylke. På lengre sikt kan det hende at forslaget får økonomiske konsekvensar for fylkeskommunane ved at enkelte fylkeskommunar får utnytta ressursane betre, mens andre fylkeskommunar ikkje får fylt opp tilboda sine like godt som før. Departementet vil derfor leggje opp til å følgje med på denne utviklinga over tid.

Departementet meiner at det grunn til å tru at forslaget etter ein innføringsfase i dei fleste tilfella vil vere mindre ressurskrevjande å administrere enn gjesteelevordningane som finst i dag, ettersom forslaget utan vilkår gir rett til finansiering frå heimfylket, mens søknader om gjesteelevgaranti i dag må behandlast individuelt. Departementet kan heller ikkje sjå at ei ordning med prioritering av enkelte gjesteelevar, slik det er skissert i høyringsnotatet, vil gjere at ordninga blir meir ressurskrevjande enn i dag. Dei fleste fylkeskommunar opererer med eit tilsvarande kriterium i dei gjesteelevordningane dei har i dag, og prioritering av enkelte gjesteelevar er dessutan meint å gjelde svært få situasjonar (prioritering av gjesteelevar er omtala nærmare i kapittel 3.6.6).

Samla ser departementet det slik at forslaget om friare skoleval vil gi elevane større valfridom, samtidig som forslaget i tilstrekkeleg grad sikrar ei føreseieleg dimensjonering for fylkeskommunane.

3.6.2 Kven forslaget gjeld for, og kva tidspunkt det gjeld frå

I høyringsforslaget har departementet lagt opp til at forslaget om friare skoleval skal gjelde for dei som har rett til opplæring etter opplæringslova § 3-1, altså ungdommar.

Vox meiner at reglane som skal sikre eit friare skoleval over fylkesgrensene, òg bør gjelde for vaksne, mens enkelte fylkeskommunar peikar på at det bør gjerast tydeleg at forslaget berre gjeld ungdommar med rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1.

Vaksne er i ein annan livssituasjon enn ungdommar, og retten til vidaregåande opplæring for vaksne etter opplæringslova § 4A-3 skil seg på fleire måtar frå retten til opplæring for ungdom. Opplæringa til vaksne skal byggje på realkompetansen til den enkelte, og fylkeskommunen står dessutan langt friare i organiseringa av opplæringstilbodet til vaksne. Fylkeskommunen kan til dømes bruke studieforbund og nettskolar i opplæringa. Departementet vurderer det derfor slik at det verken er nødvendig eller formålstenleg at reguleringa av friare skoleval skal omfatte vaksne med rett til vidaregåande opplæring, og vil presisere denne avgrensinga i lovforslaget.

Enkelte høyringsinstansar peikar på utfordringar når det gjeld administreringa av inntaket. Aust-Agder fylkeskommune tilrår at ordninga med friare skoleval tidlegast tek til å gjelde frå og med skoleåret 2017–2018, slik at søkjarane kan få informasjon om ordninga i tide.

Departementet tek sikte på at lovendringa vil tre i kraft frå 1. august 2016. Men ettersom ordinær søknadsfrist til vidaregåande opplæring er 1. mars, vil lovendringa ikkje få effekt for inntaket til skoleåret 2016–2017. Lov- og forskriftsendringar om friare skoleval vil dermed først få effekt frå skoleåret 2017–2018. Slik departementet vurderer det, vil ein da ha nok tid både til nødvendige førebuingar hjå fylkeskommunane og til informasjonsarbeidet overfor søkjarar før inntaket til vidaregåande opplæring.

3.6.3 Plikt til å betale kostnadene til vertsfylket

Forslaget har til følgje at det blir innført ein vilkårslaus rett til finansiering frå heimfylket, slik at alle ungdommar får høve til å søkje om inntak til skolar i andre fylke. På denne måten vil alle kunne søkje seg til skolar i andre fylke, og fylkeskommunane vil få økonomisk trygge rammer for å utvikle og eventuelt utvide attraktive tilbod. For at elevar skal få ein betre rett til inntak i andre fylke enn dei har i dag, meiner departementet det er avgjerande at heimfylka til søkjarane blir pliktige til å betale for skoleplassane.

Fylkeskommunen si plikt til å finansiere skoleplassar i andre fylke gjeld den opplæringa som elevane har rett til, normalt tre års heiltids vidaregåande opplæring. Forslaget får ingen verknad for høvet til å få utvida opplæringstid etter opplæringslova § 3-1 fjerde eller femte ledd, og det vil framleis vere heimfylket som avgjer om ein elev skal få innvilga utvida opplæringstid. Dersom ein elev har fått innvilga utvida opplæringstid frå heimfylket sitt, kan eleven gjennomføre opplæringa i andre fylke. Forslaget har til følgje at heimfylket i slike tilfelle vil ha plikt til å betale for skoleplassen i andre fylke.

Plikta til å finansiere skoleplassar i andre fylke knyter seg først og fremst til fylkeskommunale skolar, men finansieringsplikta skal òg gjelde ved inntak til statlege vidaregåande skolar der skoleplass for elevar er avhengig av finansiering frå heimfylket.

Departementet vil understreke at plikta til å finansiere skoleplassar i andre fylke ikkje fritek fylkeskommunane frå plikta til å oppfylle retten til vidaregåande opplæring for søkjarar som er busette i fylket. Retten til vidaregåande opplæring kan oppfyllast ved at ein søkjar får skoleplass i eit anna fylke, men dersom søkjaren ikkje kjem inn i eit anna fylke, må heimfylket til søkjaren oppfylle retten til inntak etter opplæringslova § 3-1.

Høyringsforslaget frå departementet gjekk ut på at refusjonsordninga skal ta utgangspunkt i gjennomsnittskostnadene til vertsfylket per utdanningsprogram (KOSTRA). Fleire høyringsinstansar har halde fram at bruk av gjennomsnittskostnader per utdanningsprogram ikkje vil vere dekkjande for utgifter til spesialundervisning. Slik departementet vurderer det, er det liten grunn til å tru at gruppa med gjesteelevar generelt er meir kostnadskrevjande i form av spesialundervisning enn den ordinære elevmassen. På den andre sida kan det vere stor variasjon i utgiftene til spesialundervisning, noko som kan tilseie at gjennomsnittskostnader per utdanningsprogram ikkje alltid gir eit relevant nok kostnadsbilete. Departementet meiner det er viktig at fylkeskommunane får dekt alle kostnadene sine ved å ta imot gjesteelevar, og at refusjonsordninga ikkje gir uheldige insentiv når det gjeld inntak av elevar med behov for spesialundervisning.

Departementet vil i samband med forskriftsarbeidet vurdere korleis ein skal forme ut ei refusjonsordning for å sikre at vertsfylket får dekt alle kostnadene sine. Det vil vere naturleg å sjå refusjonsordninga i samanheng med ansvarsdeling for høvesvis sakkunnig vurdering og vedtak om spesialundervisning, slik det er gjort for kommunar, jf. forskrift til opplæringslova § 18-1. Eit forslag til forskriftsendringar vil bli sendt på ordinær høyring, og aktørar som forslaget vedkjem, får da høve til å uttale seg.

Når det gjeld ungdommar i barneverns- eller helseinstitusjon, er det i forskrifta fastsett reglar for refusjon som inneber at fylkeskommunen der institusjonen ligg, skal få refundert utgifter til opplæring frå heimfylket til eleven. Enkelte høyringsinstansar meiner det bør innførast særskilde reglar, slik at det blir klart kva refusjonsordning som gjeld i tilfelle der ungdommar i barnevernsinstitusjonar og helseinstitusjonar får opplæring i andre fylke enn det fylket der institusjonen ligg. Departementet går ut frå at fylkeskommunane i dei fleste tilfella vil finne gode løysingar utan at dette er regulert særskilt. Samtidig er det veldig uheldig dersom uklare refusjonsordningar er til hinder for at elevar i institusjon ikkje får same høvet som andre elevar til å søkje seg til skolar i andre fylke. På bakgrunn av dette vil departementet i forskrift fastsetje reglar for refusjon i slike tilfelle.

3.6.4 Plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet

Forslaget har til følgje at fylkeskommunane skal ha plikt til å behandle søknader frå gjesteelevar og til å ta imot gjesteelevar dersom dei har ledig kapasitet. Dersom fylkeskommunane manglar kapasitet, har forslaget til følgje at dei kan avslå søknader frå gjesteelevar, slik at dei kan oppfylle retten til vidaregåande opplæring for dei som er busette i fylke.

Jussformidlingen meiner fylkeskommunen bør ha plikt til å vurdere om ein annan skole i fylket har kapasitet dersom det ikkje er kapasitet på førstevalet. Slik departementet ser det, vil årsaka til at nokon søkjer om inntak i andre fylke, gjerne vere at dei ønskjer å gå på ein bestemt skole – anten på grunn av staden skolen ligg på, eller fordi skolen har eit opplæringstilbod som dei ønskjer. Departementet meiner derfor at det verken er nødvendig eller formålstenleg at fylkeskommunen får plikt til å tilby søkjaren annan ledig plass. Dersom fylkeskommunen trur det vil vere aktuelt for søkjaren å gjere bruk av ein annan ledig plass, kan dei sjølvsagt velje å informere søkjaren om dette.

Enkelte fylkeskommunar spør kva som er meint med ledig kapasitet, og viser til det fylkeskommunale ansvaret for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet forsvarleg. Departementet vil i denne samanhengen understreke at fylkeskommunane framleis skal ha ansvar for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet ut frå omsynet til mellom anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, jf. opplæringslova § 13-3 fjerde ledd. Forslaget fører ikkje med seg noka plikt for fylkeskommunane til å dimensjonere tilbodet ut frå ønska til søkjarar frå andre fylke, men forslaget inneber at det blir etablert økonomiske rammevilkår som legg til rette for at fylkeskommunane kan ta omsyn til søkjarar frå andre fylke i dimensjoneringa. Dersom fylkeskommunane byggjer ut eigne tilbod for å kunne ta imot gjesteelevar, legg departementet til grunn at kapasitetsauken speglar behovet blant søkjarane, og at fylkeskommunen framleis òg vil ta omsyn til nasjonale mål, behovet i samfunnet m.m. (dimensjonering ut frå tilgjengelege læreplassar er omtala i kapittel 3.6.9).

Innanfor den dimensjoneringa som fylkeskommunane har valt, vil forslaget føre med seg at dei får ei plikt til å ta imot gjesteelevar på tilbod der det er ledig kapasitet. Om det er ledig kapasitet, vil vere avhengig av fleire forhold. Skolebygningen og dei fysiske rammene utgjer ei absolutt grense for kor mange elevar det er mogleg å ta inn. I tillegg vil forhold som personale, klassetal og klassestorleik spele inn når fylkeskommunen vurderer kor mange elevar som skal takast inn på eit tilbod. Slik departementet vurderer det, talar omsynet til eit pedagogisk forsvarleg og økonomisk effektivt skoletilbod for at fylkeskommunane kan bestemme kor mange og store klassar det skal vere – og dermed setje nokre rammer for kapasiteten ved den enkelte skolen utover dei absolutte rammene (klage på avslag på grunn av kapasitet er omtala i kapittel 3.6.8).

Aust-Agder fylkeskommune meiner at ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet kan gjere det vanskeleg å ta imot elevar som flyttar til fylket midt i året. Departementet kan ikkje sjå at forslaget vil ha noko særleg å seie for utfordringar med å ta imot elevar midt i skoleåret. Det vil alltid kunne vere ei viss endring i elevmassen på det enkelte tilbodet gjennom opplæringsløpet, og sjølv om det i dag kan vere ledig kapasitet på enkelte tilbod ved oppstart, er det ikkje gitt at det er innanfor desse tilboda det vil oppstå nye behov i løpet av skoleåret. Så lenge fylkeskommunane kan velje kor mange og kor store klassar det skal vere, meiner departementet at fylkeskommunane vil ha tilstrekkeleg fleksibilitet til å planleggje forsvarleg også ut frå endringar gjennom skoleåret.

Sør-Trøndelag fylkeskommune peikar på problemstillingar knytte til tilfelle der det berre er ledig plass eitt år, til dømes fordi elevar dreg på utveksling mellom Vg2 og Vg3. Ungdommar må søkje inntak til kvart skoleår i eige fylke, og departementet legg opp til at dette òg vil vere ordninga for inntak i andre fylke. I utgangspunktet vil derfor vurderinga av kapasitet knyte seg til det skoleåret som søknaden gjeld. Det er likevel viktig å understreke at elevar som får skoleplass i andre fylke, har den same retten til tre års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet som elevar som går på skole i eige fylke. Departementet ser at det potensielt kan oppstå utfordringar dersom ein elev blir teken inn på Vg2 i eit anna fylke og heimfylket til eleven ikkje har Vg3-tilbod som byggjer på det aktuelle Vg2-tilbodet. I samband med forskriftsreguleringa vil departementet derfor vurdere om det er nødvendig med særlege reglar om inntak av gjesteelevar for å leggje til rette for at gjesteelevar òg får høve til å fullføre innanfor det utdanningsprogrammet dei har valt. Forskriftsreglar om inntak i andre fylke vil bli sende på ordinær høyring, og aktørar som reglane vedkjem, vil få høve til å uttale seg.

3.6.5 Prioritering av elevar som er busette i eige fylke

Forslaget om friare skoleval inneber at fylkeskommunane kan prioritere eigne søkjarar framfor søkjarar frå andre fylke. Forslaget inneber at fylkeskommunane ikkje skal vere pliktige til å ta imot gjesteelevar slik at det går ut over eigne søkjarar, og heller ikkje slik at det får følgjer for om eigne søkjarar kan komme inn på sine første- eller andreval.

Oppland fylkeskommune meiner at ein ikkje bør leggje opp til ein praksis med å fordele om på eigne søkjarar for å frigjere plassar til gjesteelevar, mens Rindal kommune ønskjer at gjesteelevar som er busette i grenseområde, skal konkurrere på lik linje med elevar som er busette i fylket der skolen ligg. Å dimensjonere det vidaregåande tilbodet og gjennomføre inntaket er ei fylkeskommunal oppgåve, og slik departementet vurderer det, er det naturleg at det blir opp til den enkelte fylkeskommunen om dei vil ta omsyn til søkjarar frå andre fylke når dei skal fordele sine eigne søkjarar. Departementet vil likevel understreke at fylkeskommunane må sørgje for at alle søkjarar som er busette i fylket, får oppfylt retten til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Dersom fylkeskommunen får til å oppfylle retten til eigne søkjarar og samtidig prioritere gjesteelevar på enkelte tilbod eller la gjesteelevar konkurrere på lik linje med eigne søkjarar, ser ikkje departementet nokon grunn til å forby dette. Heller ikkje dagens regelverk er til hinder for dette.

Hedmark fylkeskommune tolkar forslaget slik at gjesteelevar skal prioriterast etter alle eigne søkjarar, inkludert vaksne med og utan rett til vidaregåande opplæring. Utgangspunktet i høyringa har vore at vertsfylket skal kunne prioritere eigne elevar, altså søkjarar med «ungdomsrett», framfor gjesteelevar frå andre fylke. Om fylkeskommunen òg skal kunne prioritere vaksne søkjarar med eller utan rett til vidaregåande opplæring framfor gjesteelevar, blei ikkje problematisert i høyringsnotatet.

Det varierer frå fylkeskommune til fylkeskommune om vaksne, med eller utan rett til opplæring, blir tekne inn i ordinære vidaregåande skolar. Mange vaksne deltek i særskilt organiserte tilbod for vaksne, som komprimerte løp osv., og vaksne søkjarar og søkjarar frå andre fylke med ungdomsrett vil derfor i praksis sjeldan konkurrere om dei same plassane.

Slik departementet vurderer det, er det først og fremst prioriteringa mellom eigne søkjarar og søkjarar frå andre fylke med ungdomsrett som det er eit behov for å regulere. Samtidig vil ikkje departementet hindre fylkeskommunane i å prioritere vaksne søkjarar dersom dette er tenleg for at dei skal kunne oppfylle sine plikter overfor vaksne søkjarar. Det er liten grunn til å tru at eit høve til å prioritere vaksne søkjarar framfor gjesteelevar vil gjere det noko særleg vanskelegare for ungdommar å bli tekne inn i andre fylke, ettersom vaksne og ungdommar berre i mindre grad konkurrerer om dei same plassane. Reglar om prioritering vil bli fastsette i forskrift, og det vil bli ei eiga høyring om forskriftsendringane.

3.6.6 Prioritering av gjesteelevar med særskilde behov

Departementet har i høyringa framheva at det vil vere tilfelle der enkeltelevar har særlege pedagogiske og sosiale behov som bør gå framfor prinsippet om valfridom for alle og karakterbasert inntak, og at slik fortrinnsrett skal regulerast nærmare i forskrift.

Oslo kommune og Oppland fylkeskommune trekkjer fram at det er uheldig å bruke omgrepet fortrinnsrett i denne samanhengen. Oslo kommune meiner at ein bør byte ut omgrepet fortrinnsrett for enkelte gjesteelevar med prioriterte gjesteelevar for å unngå samanblanding med fortrinnsrett (særskilt inntak) som gjeld ved inntak i eige fylke. Departementet deler oppfatninga av at det er viktig å skilje mellom dei gjesteelevane som kan få særleg rett til å bli prioriterte framfor andre gjesteelevar, og søkjarar som har fortrinnsrett ved inntak til vidaregåande opplæring i eige fylke. Departementet er samd i at prioriterte gjesteelevar er eit betre omgrep, og bruker derfor dette omgrepet heretter.

Dei fleste høyringsinstansane som har uttala seg om saka, støttar at søkjarar som har særlege pedagogiske og sosiale behov for å gå på skole i eit anna fylke, bør prioriterast framfor andre søkjarar frå andre fylke. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet meiner at retten til prioritering bør gjerast tydeleg anten i lovtekst eller i forskrift, og at sosiale årsaker bør eksemplifiserast. Hedmark fylkeskommune meiner at det ikkje bør innførast ei slik prioritering, og at spesielle saker heller bør løysast gjennom kjøp og sal av plassar mellom fylkeskommunane. Dei framhevar at prioritering av enkelte søkjarar vil føre til meir byråkrati og gjere det vanskeleg å administrere ordninga.

Departementet ser at ei reint karakterstyrt ordning vil kunne vere lettare å administrere, men held fast på vurderinga av at det kan vere tilfelle der enkeltelevar har særlege behov som bør gå framfor prinsippet om valfridom for alle og karakterbasert inntak. Departementet understrekar at ein slik rett til prioritering vil vere knytt til behovet for å gå på skole i eit anna fylke, og at det ikkje vil vere tilstrekkeleg at eleven har særlege pedagogiske eller sosiale behov. Departementet trur derfor at rett til å bli prioritert framfor andre gjesteelevar berre blir aktuelt for eit fåtal av elevar. Den klare hovudregelen vil vere inntak på grunnlag av karakterar. Departementet viser dessutan til at mange fylkeskommunar også i dag vurderer om elevane har slike særlege behov i samband med søknader om gjesteelevgarantiar.

Barneombodet framhevar behovet for ei slik unntaksføresegn i spesielle saker som har med mobbing å gjere. Norsk Forbund for Utviklingshemmede støttar at elevar med særlege pedagogiske og sosiale behov for å gå på skole i eit anna fylke bør prioriterast, men peikar på at det er avgjerande at elevane sjølve ønskjer å byte skole. Departementet vil understreke at elevar har rett til eit godt psykososialt miljø, og at fylkeskommunen etter opplæringslova har ei klar plikt til å sørgje for at denne retten blir oppfylt på den skolen elevane går på. Ein rett til å bli prioritert på skolar i andre fylke vil ikkje påverke heimfylket sitt ansvar for å oppfylle retten til eit godt psykososialt miljø. Ein kan likevel tenkje seg tilfelle der elevane sjølve ønskjer å gå på skole i eit anna fylke, og der dei har særlege pedagogiske eller sosiale behov som kan bli best stetta ved at dei får høve til dette. Departementet vil understreke at det vil vere frivillig for elevar å søkje seg til skolar i andre fylke.

Språkrådet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa og Barneombodet er samde med departementet i at samiske elevar i enkelte tilfelle bør få prioritet fordi samisk språk og særskilde samiske fag er noko berre enkelte skolar i enkelte fylke tilbyr. Språkrådet peikar òg på moglege behov for elevar med andre minoritetsspråk som kvensk og finsk.

Departementet meiner det kan vere viktig for identiteten og kulturen til samiske elevar at dei får velje skolar med spesielle tilbod innanfor samisk, og at samiske elevar i slike tilfelle bør komme inn under ei prioriteringsordning for gjesteelevar. Departementet vil likevel understreke at tilfella som er omtala i høyringsnotatet, berre er meinte som døme, og at det òg vil vere andre tilfelle der ein elev har eit særleg pedagogisk eller sosialt behov for å gå på skole i eit anna fylke. Dei nærmare reglane om prioritering av gjesteelevar vil bli fastsette i forskrift, og høyringsinstansane vil få høve til å komme med innspel til dette.

3.6.7 Kva fylke som skal behandle søknad om prioritering

I høyringsnotatet bad departementet høyringsinstansane vurdere om det er heimfylket eller vertsfylket som bør ta stilling til om vilkåra for prioritering av gjesteelevar er oppfylte. Fleire fylkeskommunar og Elevorganisasjonen meiner at heimfylket bør avgjere om ein elev skal ha prioritet framfor andre gjesteelevar. Ein viser til at heimfylket vil ha betre kjennskap til eleven. Sør-Trøndelag fylkeskommune meiner at dersom heimfylket skal dekkje utgifter til spesialundervisning, er det naturleg at heimfylket vurderer prioriteringa. Sør-Trøndelag fylkeskommune peikar samtidig på at dersom heimfylket skal behandle søknader om prioritering utan å måtte dekkje utgiftene, blir det skapt insentiv til å få flest mogleg søkjarar inn i nabofylka.

Departementet understrekar at vilkåret for rett til prioritering til skoleplass i eit anna fylke ikkje er det same som vilkåret for rett til spesialundervisning. Statusen som prioritert gjesteelev vil henge saman med særlege forhold som gjer at eleven har behov nettopp for å gå på skole i eit anna fylke. Slik departementet vurderer det, er det ingen grunn til å tru at det vil vere fleire elevar med rett til spesialundervisning blant gjesteelevar enn i elevgruppa elles.

For å sikre likebehandling internt i den enkelte fylkeskommunen meiner Fylkesmannen i Østfold at det bør vere vertsfylket som vurderer om vilkåret for prioritering for gjesteelevar er oppfylt. Jussformidlingen meiner det ikkje bør ha mykje å seie for avgjerda kvar ho blir teken, fordi vurderinga uansett må vere basert på dokumentasjon som søkjaren legg fram. Men dei trur det vil spare kostnader og gjere ting enklare å leggje vurderinga til vertsfylket.

Departementet meiner at argumentet om likebehandling av elevane må vege tungt, og at omsynet til likebehandling gjer at det må vere vertsfylket som avgjer søknader om prioritering. Ved å leggje avgjerda om prioritering til vertsfylket unngår ein òg ei komplisert og tungvinn saksbehandling der heimfylket tek stilling til prioritering og vertsfylket til kapasiteten og inntaket elles. Slik departementet vurderer det, vil ei ordning der vertsfylket tek avgjerder om rett til prioritet for gjesteelevar, føre med seg minst byråkrati og truleg vere mest føreseieleg for den enkelte eleven.

I mange tilfelle kan det vere behov for dialog mellom heimfylket og vertsfylket, men departementet understrekar at den som søkjer om å bli prioritert som gjesteelev, vil ha ansvaret for å leggje fram nødvendig dokumentasjon. Departementet føreset at fylkeskommunane kan handtere dette på ein måte som sikrar at dei er godt nok kjende med den enkelte eleven sin situasjon før dei gjer vedtak. Departementet legg til grunn at dette ikkje treng å bli meir ressurskrevjande enn dei vurderingane som både heim- og vertsfylke gjer i dag når det gjeld rett til gjesteelevgarantiar, og i samband med kjøp og sal av plassar.

3.6.8 Klageorgan for vedtak om inntak i andre fylke

Forslaget om friare skoleval inneber at ein søkjar vil ha rett til inntak til skolar i andre fylke dersom det er ledig kapasitet og karakterar og prioriteringsreglar talar for det. I høyringsnotatet la departementet opp til at fylkesmannen skulle vere klageinstans på avgjerder om inntak av gjesteelevar.

Barneombodet støttar forslaget om at fylkesmannen skal vere klageinstans for vedtak om inntak av gjesteelevar. Enkelte fylkeskommunar meiner derimot at fylkeskommunale klagenemnder bør vere klageinstans i slike saker. Sør-Trøndelag fylkeskommune gir mellom anna uttrykk for at fylkesmannen kanskje ikkje vil ha tilstrekkeleg kunnskap om den enkelte skolen og tilgjengeleg kompetanse, og viser dessutan til at ei fylkeskommunal klagenemnd vil ha betre føresetnader for å vurdere alle søkjarar under eitt og ikkje berre den søkjaren som har klaga. Fylkesmannen i Rogaland held fram at klagesaker om kapasitet vil kunne føre med seg krevjande vurderingar for fylkesmannen.

Slik departementet vurderer det, er det omsyn som trekkjer i begge retningar når det gjeld kva instans som bør behandle klager på vedtak om inntak av gjesteelevar. Slike klager kan dreie seg som om ulike forhold, til dømes kapasitet og prioritering. Vurderinga av kapasitet heng nært saman med dimensjoneringa til fylkeskommunen, og det vil vere spesielt viktig med kjennskap til kompetanse, ressursar og andre forhold som avgrensar kapasiteten. Vidare er departementet samd med Sør-Trøndelag fylkeskommune i at ein i slike saker òg må ta omsyn til andre søkjarar for å kunne vurdere kven som eventuelt skal få dei ledige skoleplassane.

Departementet ser at det er fleire omsyn som talar for at leggje til grunn normalordninga i forvaltningslova § 28 slik at det er fylkestinget, fylkesutvalet eller særskild klagenemnd som blir klageinstans i slike saker. Departementet trur at fylkeskommunen har betre føresetnader for å vurdere både dimensjonering, kapasitetsutfordringar og andre søkjarar utan at dette blir like krevjande som for fylkesmannen. Eit motargument er at det kan vere større tillit til eit organ utanfor fylkeskommunen. På den andre sida er normalordninga i forvaltningslova at det er fylkestinget eller særskilde klagenemnder som fylkestinget har nemnt opp, som er klageinstans for enkeltvedtak som er gjorde av forvaltningsorgan oppretta i medhald av kommunelova.

Eit alternativ kan vere ei ordning der fylkesmannen og fylkestinget kan prøve ulike sider av klaga slik som for inntak i eige fylke, jf. opplæringslova § 15-2 tredje ledd. I så fall kan det vere formålstenleg at fylkeskommunen kan overprøve klager om kapasitet, mens fylkesmannen kan overprøve klager om prioritering mellom gjesteelevar og eventuelt andre reglar om inntaket. Ei ulempe med ei slik ordning er at det kan oppstå tilfelle der spørsmåla heng saman, og der det er uklart kva for ein instans som skal behandle saka. Ei omgjering av eit avslag på grunn av kapasitet vil til dømes ha lite å seie dersom det ikkje samtidig blir avgjort kva for ein gjesteelev som har rett til plassen.

For å unngå ei komplisert klageordning meiner departementet at éin instans bør behandle alle sider av klagesaker som gjeld avgjerder om inntak av gjesteelevar. På grunn av den nære tilknytinga til dimensjoneringa av det vidaregåande tilbodet og det ansvaret fylkeskommunen har overfor eigne elevar, foreslår departementet at fylkestinget skal vere klageinstans i slike saker. Fylkestinget kan leggje klagebehandlinga til fylkesutvalet eller ein eller fleire særskilde klagenemnder.

3.6.9 Ansvar for læreplass og Vg3 i skole

I høyringsnotatet har departementet lagt til grunn at heimfylket framleis skal ha ansvaret for formidling av læreplass og for Vg3 i skole også for elevar som får skoleplass på Vg1 og Vg2 i andre fylke. Nokre av høyringsinstansane peikar på problemstillingar knytte til denne delen av forslaget.

Éi problemstilling, som mellom andre Sør Trøndelag fylkeskommune peikar på, er at det er uheldig at søkjarar kan bli tekne inn i andre fylke til opplæringstilbod der det ikkje finst nok læreplassar i heimfylket. Troms fylkeskommune viser mellom anna til at dei yrkesfaglege programområda ofte følgjer næringsstrukturen i fylka, og at det er ein risiko for at det ikkje finst læreplassar i fag som ikkje er med i tilbodsstrukturen til fylket. Enkelte høyringsinstansar gir òg uttrykk for at det kan vere vanskeleg for heimfylket å formidle læreplass fordi førebuinga til dette skjer gjennom utplasseringar m.m. som vertsfylket står for.

Ei anna problemstilling, som fleire fylkeskommunar peikar på, er at ei ordning der heimfylket beheld ansvaret for formidling av læreplass og Vg3 i skole, vil kunne gi risiko for ei uforsvarleg dimensjonering av yrkesfaglege tilbod. Enkelte høyringsinstansar peikar òg på at det kan medføre store utgifter for heimfylket å opprette Vg3-tilbod i skole for enkeltelevar innanfor fag som ikkje er med i tilbodsstrukturen deira.

Departementet er oppteke av at ungdommar som søkjer seg til skolar i andre fylke, skal ha dei same sjansane som ungdommar som går på skole i eige fylke. Vidare er departementet oppteke av at det yrkesfaglege tilbodet skal dimensjonerast forsvarleg ut frå både læreplassar og framtidige arbeidsplassar. Slik departementet vurderer det, er dette omsyn som kan tale for at vertsfylket bør overta ansvaret for formidling av læreplass og eventuelt Vg3 i skole når dei tek imot gjesteelevar på yrkesfaglege tilbod på Vg2. Samtidig meiner departementet at det er viktig å halde fast på hovudregelen om at heimfylket skal ha ansvaret for søkjarar som er busette i fylket. Formidling av læreplass og tilbod om Vg3-skole er regulert i forskrift til opplæringslova, og departementet vil i samband med forskriftsreguleringa om inntak av gjesteelevar m.m. vurdere kva fylkeskommune som skal ha ansvaret for formidling av læreplass og eventuelt Vg3-tilbod i skole. Forskriftsforslaget vil bli sendt på ordinær høyring, og høyringsinstansane vil få høve til å uttale seg.

Departementet understrekar at lovforslaget inneber at heimfylket framleis vil ha det økonomiske ansvaret for elevane som er busette i fylket, uavhengig av kven som får ansvaret for formidling av læreplass og Vg3 i skole. Heimfylket vil dermed uansett vere ansvarleg for tilskot til lærebedrifter og for eventuelle kostnader til opplæring i skole.

3.6.10 Skyss – organisering og dekking av utgifter

Fleire av høyringsinstansane tek opp problemstillingar rundt departementet sitt forslag om å gi elevar rett til gratis skyss til skolar i andre fylke på same vilkår som retten til gratis skyss i eige fylke. I hovudtrekk inneber denne retten at elevane skal få dekt skyssutgifter når reisevegen er lengre enn seks kilometer. Buskerud fylkeskommune og Elevorganisasjonen gir uttrykk for at det er viktig med gratis skyss for at elevane skal kunne bruke høvet til å søkje seg til andre fylke. Departementet deler dette synet og vil framheve at dersom elevane ikkje får dekt skyssutgifter, kan dette hindre ungdommar i å bruke retten til å søkje seg til skolar i andre fylke.

Sør-Trøndelag fylkeskommune og Fylkesmannen i Hedmark held fram at forslaget vil føre med seg utfordringar når det gjeld organisering av skyss. Departementet vil understreke at forslaget inneber at fylkeskommunane må dekkje skyssutgifter for ungdommar som får skoleplass i andre fylke. Forslaget inneber derimot inga plikt for fylkeskommunane til å organisere skoleskyssen på ein særskilt måte for å leggje til rette for at elevane skal kunne reise til og frå skolar i andre fylke.

Fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil medføre auka skyssutgifter for fylkeskommunane, mens til dømes Sogn- og Fjordane fylkeskommune meiner at det vil vere avgrensa kva for vidaregåande skolar utanfor fylket elevane kan pendle til dagleg, og at det derfor ikkje er sannsynleg at det vil bli ein stor auke i skyssutgiftene.

Etter gjeldande reglar har ikkje elevar rett til å få dekt kostnader til losji frå fylkeskommunen dersom avstand gjer at dei ikkje kan bu heime når dei gjennomfører vidaregåande opplæring. Slik departementet vurderer det, vil skyssutgiftene derfor bli haldne nede naturleg ved at det vil vere ei grense for kor langt elevane vil vere villige til å reise til og frå skole, og at elevane vil bli innlosjerte nærmare skolen dersom dei har lang reiseveg. Departementet foreslår ingen endringar av reglane som gjeld innlosjering, og elevar som blir innlosjerte ved inntak i andre fylke, vil ikkje ha rett til å få dekt utgifter som knyter seg til dette. Elevane kan derimot ha rett til utdanningsstøtte frå Lånekassen i slike tilfelle.

Departementet held fast på at heimfylket skal vere ansvarleg for skyssutgifter for elevar som blir tekne inn til skolar i andre fylke. Skyss av elevar i vidaregåande opplæring er nærmare regulert i forskrift til opplæringslova, og eventuelle endringar vil bli sende på eiga høyring.

3.6.11 Forholdet til skoleval internt i fylka og kjøp og sal av plassar

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare å halde fast på nærskoleprinsippet og geografisk styrt skoleval internt i fylka, og enkelte høyringsinstansar meiner det er uheldig at forslaget fører til ein større valfridom over fylkesgrensene enn det som gjeld internt i enkelte fylke.

Eit fleirtal av fylkeskommunane har i dag fritt skoleval (karakterbasert inntak) innanfor eige fylke, og for desse fylka vil inntaket internt i fylket samsvare godt med forslaget om friare skoleval over fylkesgrensene.

Enkelte fylkeskommunar bruker inntaksområde eller gjennomfører inntaket etter eit nærskoleprinsipp. Slik departementet vurderer det, kan konsekvensen av eit friare skoleval over fylkesgrensene i praksis vere at søkjarar i desse fylka får ein betre rett i andre fylke enn i eige fylke. Fylkeskommunar som har ei geografisk styrt inntaksordning internt, kan sjølve velje å gå bort frå ho dersom dei meiner at ho ikkje harmonerer med dei nasjonale reglane for inntak over fylkesgrensene. Dersom eit friare skoleval over fylkesgrensene gjer det vanskelegare å halde ved lag geografisk styrt inntak internt i fylket, vil dette etter departementet si vurdering i så fall vere fordi elevane ønskjer ein større valfridom enn det fylkeskommunen har lagt opp til. Departementet viser i denne samanhengen til at fylkeskommunen har ansvaret for det vidaregåande tilbodet i fylket, og at det er fylkeskommunen sitt ansvar å sikre omsynet til søkjarane sine ønske og behov. Departementet ser det derfor slik at det verken er nødvendig eller formålstenleg å gripe inn med nasjonale reglar for å motverke ein eventuell skilnad mellom inntaket internt i fylka og inntaket i andre fylke.

Det gjekk fram av høyringsforslaget at nasjonale reglar for prioritering av gjesteelevar skal erstatte dei gjesteelevordningane som gjeld i dag, men at forslaget ikkje er til hinder for at fylkeskommunane kan inngå avtalar om kjøp og sal av skoleplassar på same måte som dei kan gjere i dag. Jussformidlingen meiner det er problematisk at det er opp til den enkelte fylkeskommunen å bestemme om dei ønskjer å inngå avtale om kjøp av plassar, fordi det gjer at elevane blir behandla ulikt avhengig av kva fylke dei kjem frå.

Når ein fylkeskommune kjøper skoleplassar i andre fylke, er dette skoleplassar som fylkeskommunen disponerer og kan fordele mellom søkjarar frå sitt fylke. Årsakene til at fylkeskommunane ønskjer å inngå slike avtalar, kan typisk vere geografiske forhold. Etter det departementet er kjent med, har kjøp og sal av skoleplassar eit relativt lite omfang, og høvet til framleis å kunne inngå slike avtalar vil ikkje undergrave ordninga med friare skoleval over fylkesgrensene. Departementet kan ikkje sjå at det er tungtvegande grunnar til å forby fylkeskommunen å inngå slike avtalar.

3.7 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsforslaget, å gjere endringar i opplæringslova for å gi ungdommar eit friare skoleval på tvers av fylkesgrensene på vidaregåande nivå.

Forslaget har til følgje at det i opplæringslova § 13-3 kjem inn ei vilkårslaus plikt for fylkeskommunane til å finansiere skoletilbod i andre fylke og ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Elevrettane blir tilsvarande utvida. Forslaget fører ikkje med seg noka endring av fylkeskommen si plikt til å gi opplæringstilbod til søkjarar som er busette i fylket, og fylkeskommunane kan prioritere eigne søkjarar framfor søkjarar frå andre fylke.

Departementet foreslår òg ein ny forskriftsheimel i opplæringslova § 13-3 tredje ledd som gir departementet høve til å gi forskrift om refusjonsordning for oppgjeret mellom vertsfylket og heimfylket når søkjarar blir tekne inn til skolar i andre fylke enn heimfylket.

Vidare foreslår departementet ei endring i opplæringslova § 15-2 for å gjere tydeleg at dei særlege reglane om klageinstans som gjeld for enkelte typar vedtak i den vidaregåande opplæringa, ikkje gjeld for vedtak om inntak av gjesteelevar. Dette inneber at reglane om klageinstans i forvaltningslova vil gjelde for inntak av gjesteelevar, slik at fylkestinget eller ei særskilt oppretta klagenemnd i vertsfylket vil vere klageinstans i slike saker.

Nærmare reglar om inntak av gjesteelevar, prioritering av enkelte gjesteelevar, saksbehandling, refusjon m.m. vil departementet foreslå som endringar i forskrift til opplæringslova. Forslaga vil bli sende på ordinær høyring.