5 Forslag om å gi kommunar og fylkeskommunar høve til å tilby grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring

5.1 Bakgrunnen for forslaget

I den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa) understrekar regjeringa at ho har som mål å motverke fråfall og sikre at fleire elevar fullfører og består vidaregåande opplæring.

Det er ein kjend samanheng mellom eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen og høg risiko for fråfall i vidaregåande opplæring.1 Det er påvist ein særleg høg risiko for fråfall blant minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg. Butid har òg mykje å seie for læringsresultat og fagleg meistringsnivå. For ungdommar med kort butid i Noreg kan nettopp det at dei berre har gått få år i grunnskolen, vere årsaka til at dei ikkje gjennomfører vidaregåande. Dei har ofte ikkje opparbeidd seg eit godt nok fagleg grunnlag frå grunnskolen til å gjennomføre vidaregåande opplæring. Særleg kan svake ferdigheiter i norsk munnleg og skriftleg vere ei utfordring.

Etter det regelverket som gjeld i dag, vil elevane gjennomføre og få vitnemål frå grunnskolen sjølv om dei berre går kort tid i grunnskolen. Elevane kan ha svake karakterar eller til og med mangle grunnlag for vurdering i eitt eller fleire fag, men vil likevel ha fullført grunnskolen og kan starte vidaregåande opplæring. Når dei er over opplæringspliktig alder og grunnskolen er fullført, har dei etter dagens regelverk heller ikkje rett til meir grunnskoleopplæring eller høve til å ta opp att fag frå grunnskolen. I staden legg regelverket opp til at dei skal byrje på vidaregåande. Dette gjeld sjølv om ungdommane reelt sett har eit så svakt fagleg grunnlag at dei vil ha problem med å følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring.

Det er ikkje heldig, verken for den enkelte eller for samfunnet, at elevar byrjar i vidaregåande opplæring med så svake faglege føresetnader at dette medfører ein høg risiko for fråfall og redusert gjennomføring. Kommunar og fylkeskommunar som ønskjer å gjere noko med dette og bidra til at den enkelte eleven har eit best mogleg utgangspunkt for å byrje på og gjennomføre vidaregåande opplæring, bør slik departementet ser det, kunne tilby eigna tiltak.

5.2 Gjeldande rett

Alle barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 2-1. Den som har fullført grunnskolen eller tilsvarande, har rett til vidaregåande opplæring, jf. § 3-1. Grunnskolen blir rekna for å vere fullført når eleven blir skriven ut og får vitnemål, jf. forskrift til opplæringslova § 3-40. Elevane skal ha vitnemål uavhengig av om det er tilstrekkeleg grunnlag for å setje karakter i dei enkelte faga eller ikkje.

Opplæringslova er ikkje til hinder for at ein elev kan få tilbod om ekstra år i grunnskolen. Høvet til dette er omtala i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) kapittel 7.4.1 og 31. Ein føresetnad er da at eleven enno ikkje har fått skrive ut vitnemål frå grunnskolen. Eleven må dessutan følgje den vanlege fag- og timefordelinga og kompetansemåla i Læreplanverket for Kunnskapsløftet for ordinær grunnskoleopplæring.

Opplæringslova står heller ikkje i vegen for at kommunar eller fylkeskommunar tilbyr meir opplæring på grunnskolenivå til ungdommar som har fullført grunnskolen, til dømes i form av ulike kurs. Men kommunane og fylkeskommunane vil ikkje kunne gi karakterar som blir førte på vitnemålet frå grunnskolen. Det finst heller inga privatistordning for fag på grunnskolenivå.

Opplæringslova § 4A-1 gir rett til grunnskoleopplæring for vaksne som treng slik opplæring, og som ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Etter opplæringslova blir ein rekna som vaksen når ein er over opplæringspliktig alder, det vil normalt seie 16 år. Grunnskoleopplæring etter § 4A-1 følgjer ikkje same fag- og timefordelinga som ordinær grunnskoleopplæring. Grunnskoleopplæring for vaksne omfattar til vanleg dei faga den vaksne treng for å få fullført grunnskoleopplæring for vaksne, jf. forskrift til opplæringslova § 4-33. Dette er faga norsk, engelsk, matematikk og to av faga naturfag, samfunnsfag og KRLE. Grunnskoleopplæring for vaksne gir rett til vurdering og vitnemål som dokumenterer deltakarane sin kompetanse i dei ulike faga dei har hatt, jf. forskrift til opplæringslova kapittel 4. Dette gjeld òg for vaksne deltakarar som tidlegare har fått vitnemål frå grunnskolen.

5.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet forslo departementet at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby grunnskoleopplæring etter opplæringslova § 4A-1 til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Tilbodet om meir grunnskoleopplæring kan rettast mot dei skoleeigaren meiner har behov for meir grunnskoleopplæring. Behovet for meir grunnskoleopplæring skal knytast til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Vurderinga skal knytast til kva faglege føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga i vidaregåande opplæring.

Departementet foreslo å innføre høvet ved å utvide verkeområdet for opplæringslova § 4A-1 om rett til grunnskoleopplæring for vaksne. Ein foreslo at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby grunnskoleopplæring etter § 4A-1 også til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Ved å delta på og gjennomføre tilbod etter § 4A-1 kan den enkelte ungdommen styrkje dei faglege ferdigheitene sine og forbetre grunnskolekarakterane sine, noko som igjen kan gjere det lettare for ungdommen å følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring.

Departementet foreslo ikkje å innføre ein individuell rett for ungdommane til denne typen tilbod, men å la skoleeigarar sjølve avgjere om dei vil tilby meir grunnskoleopplæring, og kven tilbodet skal femne om.

5.4 Høyringsfråsegner

Det var 59 høyringsinstansar som kommenterte forslaget om å gi skoleeigarar høve til å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med behov for det.

Alle høyringsinstansane støtta departementet sitt formål med forslaget: at fleire skal kunne gjennomføre vidaregåande opplæring. Fleire høyringsinstansar viser til at forslaget er eit godt tiltak for å redusere fråfall frå vidaregåande opplæring. Somme høyringsinstansar peikar på at tiltaket er særleg aktuelt av di det kjem fleire unge flyktningar og asylsøkjarar til landet. Skoleleiarforbundet seier om dette:

«Vi ser at behovet er økende også fordi landet tar imot flere flyktninger i ung alder. Dette kan være ungdommer som ikke har nødvendige forutsetninger for å kunne fullføre videregående opplæring.»

Samtidig som intensjonen med forslaget får brei tilslutnad, er det fleire høyringsinstansar som understrekar at grunnskoleopplæring først og fremst skal skje innanfor den ordinære grunnskolen. Barneombodet er mellom dei som framhevar at kvaliteten i grunnskoleopplæringa i utgangspunktet skal vere høg nok til å dekkje det behovet elevane har:

«Barneombudet minner om at det er retten til tilpasset opplæring, og retten til spesialundervisning som er ment å ivareta elevenes rett til forsvarlig og likeverdig opplæring. Med tilstrekkelige ressurser, kompetanse og tiltak ser en ikke bort fra at langt flere elever ville lykke i videregående opplæring, og at nettopp fravær av tiltak er det som skaper utfordringer for den enkelte.»

Ein del høyringsinstansar poengterer at høvet til å gi meir grunnskoleopplæring ikkje må forskyve ansvaret for grunnskoleopplæringa mellom kommunane og fylkeskommunane. Telemark fylkeskommune held fram:

«Det er òg viktig at eventuelle ordningar ikkje tek frå primærkommunane det ansvaret dei etter lova har for å gi grunnskuleopplæring.»

Samstundes er det fleire høyringsinstansar som peikar på at det likevel vil kunne vere enkeltelevar som treng meir grunnskoleopplæring. Mange høyringsinstansar er samde med departementet i at minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg er ei særleg relevant målgruppe for desse tilboda, men somme peikar òg på andre aktuelle målgrupper. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDI) er mellom høyringsinstansane som framhevar andre grupper. IMDI viser til at:

«[D]ette også kan være relevant for elever med lengre botid i Norge og elever som er født og oppvokst i Norge, men med et annet morsmål enn norsk, […] I tillegg kommer gruppen elever som har hatt langvarige utenlandsopphold og dermed gått glipp av essensiell undervisning og fagkompetanse fra norsk grunnskole.»

Kriminalomsorgsdirektoratet trekkjer fram at også innsette i fengsel kan vere ei aktuell målgruppe, ettersom ein vesentleg del av dei innsette har vanskar med grunnleggjande ferdigheiter som lesing, skriving og rekning.

Det er brei støtte blant høyringsinstansane for at målgruppa burde definerast vidt, slik at tilbod kan femne om ungdommar i ulike situasjonar. Enkelte høyringsinstansar held fram at behovet til den enkelte må avgjerast ut frå faglege kriterium, og helst av særskilt sakkunnige. Utdanningsforbundet skriv om dette i høyringssvaret sitt:

«Det kan ikke være en politisk beslutning om noen skal få grunnskoleopplæring eller ikke. Dette må være et administrativt vedtak basert på sakkyndig vurdering. Vi mener at det må være PP-tjenesten som tilrår om hvorvidt noen trenger mer grunnskoleopplæring.»

Det var ingen høyringsinstansar som meinte det burde vere ei plikt for elevane å delta i tilbod om meir grunnskoleopplæring etter den foreslåtte ordninga. Tvert imot understreka mange at det må vere frivillig for ungdommane å delta. Å delta må dessutan ikkje få følgjer for retten til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Fylkesmannen i Vestfold seier om dette:

«Retten til mer grunnskoleopplæring må ikke bruke av elevens rett til videregående opplæring, og må heller ikke gå på bekostning av den videregående skoles ansvar for særskilt norskopplæring etter § 3-12.»

På den andre sida er det mange høyringsinstansar som meiner at det bør vere ei plikt for skoleeigaren å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med behov for det. Desse høyringsinstansane meiner at den foreslåtte løysinga – utan ei plikt for skoleeigaren – ikkje er i tråd med grunnsetninga om likebehandling av ungdommar på tvers av kommunar. Jussformidlingen skriv om dette:

«Vi frykter at når verken departementet er villig til å bevilge penger eller at det er en plikt for skoleeierne, vil majoriteten av skolene avstå fra å tilby mer grunnskoleopplæring. […] Jussformidlingen ber likevel departementet vurdere om ikke det bør innføres en rettighet dersom skolen har et visst antall potensielle deltakere.»

Barneombodet er òg mellom dei som uttrykkjer at tilbod om meir grunnskoleopplæring bør vere ein rett:

«Å overlate til skoleeier å vurdere om de vil tilby mer grunnskoleopplæring, og hvem som skal omfattes av tilbudet, antas ikke å være en ordning i samsvar med prinsippene i barnekonvensjonen artikkel, 3, 2 og artikkel 6.»

Andre høyringsinstansar, mellom andre fleire fylkeskommunar, uttrykkjer derimot at det er viktig at ordninga er noko skoleeigaren har høve, ikkje plikt, til.

Departementet inviterte høyringsinstansane til å seie om dei meiner at både kommunar og fylkeskommunar skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har behov for det. Høyringssvara skil seg i tre på dette spørsmålet. For det første er det fleire som støttar departementet i at både kommunar og fylkeskommunar bør ha høve til dette, gjerne i samarbeid, og at det er noko som bør veljast lokalt. Når det gjeld spørsmålet om ansvarleg styringsorgan, held Troms fylkeskommune fram:

«Fylkesrådet støtter lovendringen og mener at ansvaret for å tilby grunnskoleopplæring for elever i videregående aldersgrupper bør skje i et samarbeid med kommunene, og at avgjørelsen om hvilket forvaltningsorgan som skal ha ansvar for tilbudet, bør tas lokalt.»

Oppland fylkeskommune er òg samd med departementet, men peikar på behovet for ryddige ansvarsforhold:

«[D]et er viktig at forhold rundt hvor eleven skal ha sin elev/deltakerstatus må avklares. Dette er av betydning for hvem som har det juridiske ansvaret dersom noe skulle skje eleven i skoletiden, ulykkesforsikring jf. opplæringsloven § 13-3 b o.l.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som meiner at berre kommunar skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar. Dei viser mellom anna til at grunnskoleopplæring vanlegvis er ei kommunal oppgåve og eit kommunalt ansvar. Akershus fylkeskommune skriv:

«Akershus fylkeskommune mener kommunen bør være ansvarlig for grunnskoleopplæringen, da de har mest kompetanse på området. […]Akershus fylkeskommune ønsker samtidig å påpeke at kommunene har personale med kompetanse på å gi grunnleggende norskopplæring, samt å inneha lærere med morsmålskompetanse.»

I tillegg er det fleire høyringsinstansar som meiner at berre fylkeskommunen bør ha høve til å opprette slike tilbod. Desse høyringsinstansane viser mellom anna til kor gamle ungdommane er, at tilbodet bør lokaliserast på ein vidaregåande skole, og at folketalsgrunnlaget er større for ein fylkeskommune enn ein kommune. Sarpsborg kommune held fram:

«Fylkeskommunene bør kunne tilby utvidet grunnskoleopplæring til denne målgruppen på lik linje med særregler om grunnskoleopplæring for barn i barnevernsinstitusjoner, helseinstitusjoner og innsatte i fengsler. Dette fordi forslaget gjelder ungdommer som er i en aldersgruppe fylkeskommunen normalt har ansvar for. Som høringen beskriver kan fylkeskommunen nå mange flere deltakere ved å knytte til seg elever fra flere kommuner, noe som kan bli en forutsetning for at tilbudet realiseres. Små kommuner vil ha større utfordringer og for lite elevgrunnlag til å etablere og tilby en slik ordning.»

Fleire av høyringssvara peikar på at eit tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar må verke attraktivt for målgruppa dersom ungdommane skal velje dette framfor å byrje i vidaregåande opplæring. Mange av høyringsinstansane trekkjer fram at det kan vere viktig å lokalisere tilbodet på ein vidaregåande skole, slik at ungdommane får gå på den same skolen som jamaldringane sine. For at tilbodet skal verke attraktivt, er det òg fleire som peikar på at det vil vere viktig å gi ungdommane høve til å ta fag på vidaregåande nivå samtidig. Telemark fylkeskommune held fram:

«Telemark fylkeskommune meiner vidare at opplæringa bør skje på ein vidaregåande skule, der elevar går saman med andre elevar på same alder, og samstundes har mogelegheit til å fylgje eller hospitere i andre fag, på vidaregåande nivå. Ei slik organisering gjev og ein unik mogelegheit til at elevane ser kva slag tilbod som finnast innafor vidaregåande opplæring, og oppdagar alle dei yrkesvegane som finst. Frå rådgjevarsida i både grunnskule og vidaregåande skule meldast det at denne elevgruppa ofte ikkje ønskjer å fylgje råd som vert gitt i forhold til vegen vidare, men at grunnskuleopplæring organisert på ein vidaregåande skule, ville gjere det lettare å føre dei vidare i opplæringsløpet.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som viser til at høvet til å forbetre vitnemålet frå grunnskolen er ein viktig føresetnad for at ungdommane skal oppleve tilbodet som gunstig. Elevorganisasjonen seier:

«Et bra incentiv departementet foreslår er at elever som benytter seg av tilbudet skal få muligheten til å forbedre karakterene sine. Dette vil føre til at flere elever som blir tilbudt mer grunnskoleopplæring vil takke ja. Motivasjonen til dem som takker ja til tilbudet vil også øke betraktelig.»

Utdanningsforbundet er den einaste høyringsinstansen som har innvendingar mot å knyte tilbodet til opplæringslova § 4A-1. Utdanningsforbundet skriv:

«Skolene som tilbyr grunnskoleopplæring til unge voksne nyankomne, føler ikke at læreplanene og opplegget treffer målgruppa. Hvis tiltaket skal motvirke frafall i videregående skole, må man ikke bare utvide tilbudet om grunnskoleopplæring, man må revidere det. Opplegget må gå bort fra å være en komprimert versjon av grunnskolen og få fokus over på hva som er nødvendige ferdigheter ved inntak til videregående skole. Det nevnes i høringsnotatet at man ønsker fokus på hva elevene faktisk trenger før videregående skole, men det virker som om de tenker at dette er godt ivaretatt innenfor regelverket for voksenopplæring. Det mener Utdanningsforbundet ikke at det er.»

Rett til skyss og utdanningsstøtte var tema i fleire av høyringssvara. Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram at ungdommar som deltek i desse opplæringstilboda, bør ha rett til skyss og utdanningsstøtte, slik dei ville hatt dersom dei var elevar i vidaregåande opplæring. Fylkesmannen i Vestfold uttalar seg om skyss:

«Departementet legger til grunn at elever i denne nye ordningen ikke har rett til skyss. Slik vi ser dette, er dette svært uheldig da tilbud organisert på fylkesnivå kan gi store utgifter til transport og dermed ødelegge for enkeltelevers mulighet til å styrke egen opplæring. Og det kan i ytterste konsekvens betyr at opplæringen ikke er å regne som gratis.»

Vox peikar på at deltakarane burde ha rett til utdanningsstøtte:

«Vox mener at deltakerne som får tilbud om ekstra grunnskoleopplæring bør ha rett til utdanningsstøtte på lik linje med andre deltakere i videregående skole fordi de er i samme aldersgruppe.»

Dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget er òg noko mange kommenterer. Det blir peika på at det vil komme på kostnader og krevje administrasjon å organisere og gjennomføre denne typen opplæringstilbod. Fleire høyringsinstansar etterlyser auka rammeoverføringar til skoleeigarane eller særskilde finansieringsordningar. Fylkesmannen i Rogaland er blant fleire som peikar på moglege negative konsekvensar av at det ikkje er foreslått å auke ressursane til skoleeigarane:

«Fylkesmannen i Rogaland er kjend med modellen frå Larvik, men vi er urolege for at manglande finansiering kan gjere at mange ikkje opprettar tilbodet.»

Bergen kommune seier om det same:

«Uten å innføre en plikt for skoleeier, og uten at det følger statlige midler med, vil tilbudet til disse ungdommene kunne bli ulikt i forhold til hvor de er bosatt. Med en trang kommuneøkonomi kan en og tenke seg at kommuner vil la være å opprette et slikt tilbud av økonomiske årsaker.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som er samde med departementet i at denne typen tilbod vil vere samfunnsøkonomisk effektive. Trondheim kommune skriv:

«Trondheim kommune mener at å tilby ekstra grunnskoleopplæring til en avgrenset målgruppe vil øke kostnadene noe, men være såpass samfunnsøkonomisk lønnsomt at det bør gjennomføres.»

Oslo kommune understrekar det same poenget:

«Oslo kommune forventer at opprettelse av slike tilbud vil ha økonomiske konsekvenser, men at nytteverdien vil være stor for de elevene det gjelder.»

5.5 Departementet sine vurderingar

5.5.1 Meir grunnskoleopplæring til ungdommar etter modell av opplæringslova § 4A-1

Departementet foreslo i høyringa ei lovendring som gjer det mogleg for skoleeigarar å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar, enn det lova legg opp til i dag. Formålet med slike tilbod vil vere å styrkje kompetansen til utvalde ungdommar med eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen, før dei byrjar i vidaregåande opplæring.

Sjølv om forslaget fekk brei støtte i høyringa, er det enkelte av høyringsinstansane, mellom andre Barneombodet, LO og Spekter, som peikar på at elevane sin rett til god og likeverdig grunnskoleopplæring i utgangspunktet skal oppfyllast i ordinær grunnskole. Somme høyringsinstansar uroar seg òg for at lovendringa vil kunne pulverisere ansvaret mellom kommune og fylkeskommune eller redusere ambisjonane og ta søkjelyset vekk frå tidleg innsats, tilpassa opplæring og spesialundervisning i grunnskolen.

Departementet vil understreke at utgangspunktet framleis er at den ordinære grunnskoleopplæringa skal vere så god at dei som fullfører grunnskolen, har den kompetansen dei treng for å kunne gjennomføre og bestå vidaregåande opplæring utan påfyll av meir opplæring på grunnskolenivå. Samtidig vil det i realiteten kunne vere ungdommar som av ulike årsaker fullfører grunnskolen utan dei faglege føresetnadene for å kunne følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring på ein god måte. Departementet meiner det er viktig at lova ikkje er til hinder for tilbod om meir grunnskoleopplæring til hjelp for desse ungdommane.

Slik departementet vurderer det, er det særleg tre føresetnader som er viktige for å vareta behova til denne gruppa av ungdommar. For det første bør det vere mogleg å vike av frå læreplanverket og progresjonen i det ordinære opplæringsløpet i grunnskolen. Slik skaper ein eit reelt alternativ til eit «ellevte år» med ordinær grunnskoleopplæring. For det andre er det viktig at ungdommane som deltek i tilboda, kan forbetre grunnskolevitnemålet sitt. Høvet til å forbetre grunnskolevitnemålet kan vere viktig for ungdommar som skal velje mellom å få meir grunnskoleopplæring og å starte rett i vidaregåande opplæring. Gjennom å forbetre karakterane på grunnskolevitnemålet vil ungdommane oppleve å få stadfesta innsatsen dei legg ned. Det vil dessutan kunne gjere det lettare for dei å komme inn på det utdanningsprogrammet dei ønskjer. For det tredje er det ein føresetnad for at ungdommar skal velje meir grunnskoleopplæring at dei ikkje bruker av retten sin til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1.

På bakgrunn av dette og basert på dei forsøka som er gjennomførte, meiner departementet at høvet til meir grunnskoleopplæring bør knytast til ordninga med grunnskoleopplæring for vaksne. Departementet foreslår derfor at verkeområdet for opplæringslova § 4A-1 blir utvida til å dekkje tilbod om grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring. Ved at verkeområdet for § 4A-1 blir utvida, kan skoleeigarar tilby ei komprimert pakke grunnskolefag, og ungdommane vil få kompetansen sin vurdert og dokumentert på eit grunnskolevitnemål. Dette vil spegle kompetansenivået deira og danne grunnlag for inntak til vidaregåande opplæring. Eit tilbod regulert i § 4A-1 vil vere gratis for dei som deltek. Vidare finst det eit rammeverk for mellom anna saksbehandlingsreglar og læreplanar som vil sikre deltakarane eit føreseieleg, likeverdig og kvalitativt godt tilbod.

Departementet vil understreke at ungdommar som deltek i tilbod om meir grunnskoleopplæring, ikkje bruker av retten dei har til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Dette vil seie at dei framleis har rett til vidaregåande opplæring i tre år eller i den tida som er fastsett i læreplanen. Vidare kan dei bruke like lang tid som andre elevar, det vil normalt seie fem år, eller seks år når delar av opplæringa skjer i bedrift. Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 må ungdommane ta ut innan utgangen av det året dei fyller 24 år. Det betyr at ungdommar som bruker tilbod om meir grunnskoleopplæring, får færre år til å ta ut retten til vidaregåande opplæring. Slik departementet vurderer det, vil dette neppe ha mykje å seie i praksis, særleg fordi dei som ikkje fullfører vidaregåande opplæring etter § 3-1, seinare vil ha rett til vidaregåande opplæring etter § 4A-3. Departementet føreset likevel at kommunar og fylkeskommunar som gir tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdom, informerer om denne konsekvensen.

Utdanningsforbundet gir uttrykk for at dei uroar seg for om læreplanar og opplegg etter opplæringslova § 4A-1 verkeleg treff målgruppa, og viser i høyringssvaret sitt til erfaringar med grunnskoleopplæring til unge vaksne nykomne. Departementet er oppteke av at tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar skal vere målretta og tilpassa ungdommane. Alle deltakarar i grunnskoleopplæring etter § 4A-1 skal få eit opplegg som er tilpassa dei og behova deira. Dette gjeld både dei som får tilbod om grunnskoleopplæring for vaksne etter § 4A-1 første ledd (ungdommar og vaksne utan tidlegare fullført grunnskole), og dei som får slikt tilbod etter den foreslåtte § 4A-1 nytt andre ledd (ungdommar som har fullført grunnskole). Gjennom tilpassa opplæring med søkjelys på kva den enkelte treng før oppstart i vidaregåande opplæring, meiner departementet at det er mogleg å lage effektive og vellukka opplæringstilbod på ungdommane sine premissar.

5.5.2 Eit høve for skoleeigaren, men inga plikt

I høyringsnotatet la departementet opp til at tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar etter § 4A-1 bør vere noko skoleeigaren har høve, men ikkje plikt, til å tilby. Fleire av høyringsinstansane deler dette synet, men mange er òg usamde. Somme peikar på at utan ei plikt for skoleeigaren vil ungdommar få ulike tilbod og høve avhengig av kvar i landet dei bur. Enkelte høyringsinstansar meiner dette samsvarer dårleg med prinsippet om eit likeverdig opplæringstilbod til alle.

Til liks med høyringsinstansane er departementet oppteke av at barn og unge skal ha tilgang til eit likeverdig opplæringstilbod. Departementet meiner likevel at det ikkje er formålstenleg å påleggje skoleeigarar ei plikt til å opprette den typen tilbod som den foreslåtte lovendringa legg til rette for. Departementet er oppteke av å gjere det mogleg for skoleeigarar som ønskjer det, å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som treng det. Regelverket bør ikkje stå i vegen for slike initiativ. Nokre forsøk er gjennomførte med god effekt, og departementet kjenner til at fleire skoleeigarar ønskjer å tilby same typen tilbod.

Departementet står ved vurderinga av at det ikkje bør vere ei plikt for kommunar og fylkeskommunar å opprette denne typen opplæringstilbod. Om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring, vil da vere eit spørsmål ein kan vurdere og svare på lokalt. Departementet meiner at dette legg til rette for dei beste løysingane. Departementet viser elles til innføringstilboda som er heimla i opplæringslova §§ 2-8 og 3-12, og som byggjer på den same fridommen for skoleeigarane.

5.5.3 Både kommunar og fylkeskommunar bør kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Departementet har vurdert kva for skoleeigarar, kommunar eller fylkeskommunar, som skal ha høve til å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring. På den eine sida talar den gjeldande ansvarsfordelinga for at det er kommunane som framleis bør ha ansvar for tilbod om grunnskoleopplæring. Det er kommunane som sit med kompetanse og erfaring på dette området. Dette gjeld både sjølve opplæringa etter læreplanar for grunnskoleopplæring og regelverket om vurdering og vitnemål for grunnskolen. På den andre sida gjeld forslaget ungdommar som er i ei aldersgruppe som fylkeskommunen normalt har ansvar for. Fylkeskommunen kan dessutan ha større insentiv enn kommunane til å setje i gang tilbodet, av di deltakarane elles som regel vil vere fylkeskommunen sine elevar, men da i ordinære vidaregåande løp.

Høyringsinstansane er delte i synet på om kommunar, fylkeskommunar eller begge skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring. Departementet oppfattar likevel ikkje at høyringsinstansane peikar på nokon bestemt risiko ved å leggje høvet til nokon særskild aktør.

Ettersom forslaget har til følgje at det å tilby meir grunnskoleopplæring skal vere eit høve, ikkje ei plikt, meiner departementet at det ikkje er nokon grunn til å avgrense forslaget til anten kommunen eller fylkeskommunen. I dei forsøka som er gjennomførte, har tilboda blitt til i tett samarbeid mellom kommunar og fylkeskommunar. Kva forvaltningsnivå som har hatt hovudansvaret, har variert. På bakgrunn av erfaring frå forsøka og innspela i høyringa kan ikkje departementet sjå at det er nokon risiko ved eller tungtvegande argument mot at hovudansvaret for tilbodet kan liggje hjå anten ein kommune eller ein fylkeskommune. Departementet ønskjer ikkje å komme med unødige retningslinjer når det gjeld opprettinga, organiseringa og gjennomføringa av denne typen tilbod, og meiner derfor at spørsmålet om kva forvaltningsnivå som skal vere ansvarleg, er noko ein bør finne svar på lokalt.

Frå forsøka kjenner ein til at eit tett samarbeid mellom kommunar og fylkeskommunar kan vere vesentleg for eit godt resultat i samband med denne typen opplæringstilbod. Ved å samarbeide vil kommunane og fylkeskommunane kunne dra gjensidig nytte av den kompetansen og dei ressursane begge sit på. Kommunane vil kjenne elevane og det faglege nivået deira frå grunnskolen. Dei vil dessutan ha kompetanse og ressursar når det gjeld grunnskoleopplæring og grunnleggjande norskopplæring. Fylkeskommunane vil på si side ha erfaring med elevar i denne aldersgruppa, ha eit større geografisk nedslagsfelt for tilboda sine og kunne leggje til rette for at tilboda blir lokaliserte på ein vidaregåande skole, og at ungdommane samtidig kan ta fag på vidaregåande nivå.

Departementet er samd med Oppland fylkeskommune når dei peikar på behovet for ryddige samarbeidsløysingar. Departementet vil understreke at alle sider av samarbeidet om denne typen tilbod, ikkje minst statusen og rettane til ungdommane, må vere sikra på forsvarleg vis.

Slik departementet vurderer det, er det ikkje aktuelt at lovendringa skal femne om skolar som er godkjende etter friskolelova, ettersom dei ikkje tilbyr opplæringstilbod etter opplæringslova kapittel 4 A.

5.5.4 Målgruppa for tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg blir ofte trekte fram som eit døme på ei gruppe som kan ha nytte av den typen opplæringstilbod lovendringa legg til rette for. Forsøka i Telemark og Vestfold har vore retta mot denne gruppa ungdommar. I høyringa foreslo likevel departementet ein lovtekst med ein relativt vid definisjon av målgruppa. Grunngivinga for dette var at departementet meinte at det i stor grad bør vere opp til den lokale skoleeigaren å fastsetje kva målgruppe det konkrete tilbodet deira skal ha.

Ein vid definisjon av målgruppa og rom for lokale vurderingar får brei støtte blant høyringsinstansane. Det er semje om at det avgjerande bør vere det faglege grunnlaget til den enkelte ungdommen, og om dette er godt nok til at han eller ho har reelle høve til å følgje undervisninga på vidaregåande nivå. Fleire høyringsinstansar er samde med departementet i at denne typen tilbod kan vere særleg godt eigna for minoritetsspråklege ungdommar som på grunn av kort butid i Noreg ikkje har rokke å oppnå tilstrekkelege faglege ferdigheiter frå grunnskolen. Samtidig er det òg dei som trekkjer fram andre moglege målgrupper, eller forhold som kan påverke kva kompetansenivå ein elev har med seg frå grunnskolen.

Departementet meiner framleis at det er formålstenleg med ein vid definisjon av målgruppa. Dersom tiltaket skal fungere etter formålet, er det viktig at det kan rettast mot dei som har nytte av det. Ein vid definisjon i lovteksten gir rom for lokale tilpassingar og vurderingar. På bakgrunn av dette held departementet fast på forslaget om at målgruppa skal vere dei som har behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.

Behovet for meir grunnskoleopplæring skal vere knytt til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Vurderinga skal knytast til det faglege nivået og kva føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga på vidaregåande nivå, for dermed å klare å fullføre vidaregåande opplæring. Den enkelte potensielle deltakaren må vurderast individuelt ut frå faglege kriterium.

Utdanningsforbundet og Fjell kommune tek til orde for at det bør vere PP-tenesta som vurderer behovet for meir grunnskoleopplæring. Departementet vil peike på at skoleeigaren står fritt til å hente inn ei vurdering og tilråding frå PP-tenesta. Departementet meiner likevel ikkje at det er formålstenleg å stille krav om ei sakkunnig vurdering eller enkeltvedtak i desse sakene. Av di ungdommen ikkje har ein rett til tilbod om meir grunnskoleopplæring, meiner departementet at det er unødig byråkratisk å stille slike krav. Dette er saksbehandlingsprosedyrar som departementet meiner den enkelte skoleeigaren sjølv kan ta stilling til og finne eigna lokale løysingar for.

NAFO peikar i høyringssvaret sitt på at den foreslåtte ordlyden kan tolkast på eit vis som gir uheldige konsekvensar:

«Dette kan tolkes som om man bare vil gi mer grunnskoleopplæring til elever man tror vil kunne gjennomføre videregående opplæring i etterkant. NAFO mener det er umulig å fastslå om en elev vil klare å gjennomføre videregående opplæring før eleven har fått tilbud om og fått mer grunnskoleopplæring. Det er jo nettopp den utvidede muligheten til å få grunnskoleopplæring.»

Departementet vil understreke at ei slik innskrenkande tolking ikkje vil vere i tråd med formålet, og er samd med NAFO i at det ville gå imot intensjonen med lovforslaget. Departementet har den oppfatninga at med godt fagleg grunnlag frå grunnskolen og riktig opplæringstilbod på vidaregåande skal det i utgangspunktet vere mogleg å gjennomføre vidaregåande opplæring. Den individuelle vurderinga av ein potensiell deltakar skal derfor konsentrere seg om hans eller hennar faglege nivå frå grunnskolen og ikkje vere ei vurdering av om ein trur at han eller ho kan fullføre vidaregåande opplæring av andre årsaker.

Departementet vil dessutan understreke at det er ungdommen sitt behov for meir opplæring på grunnskolenivå som skal vere vurderingstemaet. At ein ungdom ønskjer å forbetre grunnskolekarakterane for å komme inn på eit bestemt opplæringstilbod på vidaregåande, kan ikkje vektleggjast. Det same gjeld tankar om at inntak til eit bestemt opplæringstilbod vil gjere det meir sannsynleg at ein elev fullfører vidaregåande opplæring.

På bakgrunn av dette held departementet fast på forslaget om ein relativt vid definisjon av målgruppa, med berre desse sentralt gitte vilkåra for å kunne bruke tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar:

• Han eller ho må ha ungdomsrett til vidaregåande opplæring (jf. opplæringslova § 3-1).

• Han eller ho må ha behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.

Departementet vil dessutan understreke at sidan det ikkje blir innført noka plikt for skoleeigarar til å opprette denne typen tilbod, eller nokon individuell rett for ungdommane, vil det vere opp til skoleeigaren å vurdere korleis tilbodet skal organiserast og formast ut. Slik departementet ser det, er det ikkje noko i vegen for at ein skoleeigar opprettar eit tilbod med tanke på ei bestemt gruppe ungdommar med felles utfordringar og behov, og dermed ikkje eit tilbod som er tilpassa alle som i utgangspunktet oppfyller vilkåra i lovteksten. Departementet meiner at sidan skoleeigaren står fritt til å velje om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring, er det også mest formålstenleg at skoleeigaren sjølv vurderer og avgjer korleis tilbodet skal innrettast, og kven som skal vere målgruppa lokalt.

5.5.5 Innhaldet i og organiseringa av tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Departementet vurderer det slik at tilbod om meir grunnskoleopplæring bør organiserast og formast ut slik at dei er retta mot dei særskilde utfordringane ungdommane i målgruppa står overfor, både fagleg og sosialt.

Ved å inkludere denne typen tilbod i verkeområdet for § 4A-1 sikrar ein at tilbodet blir spissa med omsyn til kor mange fag det femnar om. Vidare er det mogleg for ungdommane å få kompetansen sin vurdert og dokumentert på vitnemålet for grunnskolen. Ungdommane bruker dessutan ikkje av retten sin til vidaregåande opplæring etter § 3-1.

Frå forsøka og høyringa er det kjent at også andre sider av tilbodet ofte er svært viktige for målgruppa. Døme på dette er at tilbodet blir lokalisert på ein vidaregåande skole, at ungdommane går i klasse eller gruppe med jamaldringar, og at dei har høve til å ta fag på vidaregåande nivå samtidig som dei får meir grunnskoleopplæring. Høvet til å ta fag på vidaregåande nivå utan å bruke av retten til vidaregåande opplæring er regulert i forskrift til opplæringslova § 6-4. Dette vil òg gjelde for ungdommar som er i tilbod etter § 4A-1 nytt andre ledd.

At tilbodet blir rekna som grunnskoleopplæring etter § 4A-1, har implikasjonar som både ungdommane som bruker tilbodet, og skoleeigarane bør vere merksame på. For det første vil ungdommane som bruker tilbodet, ikkje vere å rekne som «elevar» etter opplæringslova. Dette inneber mellom anna at plikta til ulukkesforsikring i opplæringslova § 13-3b ikkje omfattar desse ungdommane. Departementet vil likevel gjere merksam på at reglane i skadeserstatningslova gjeld like fullt, og at det kan vere i skoleeigaren si eiga interesse å utvide ulukkesforsikringa si til også å dekkje desse ungdommane. For det andre vil desse ungdommane normalt ikkje vere omfatta av retten til skyss i opplæringslova § 4A-7 første ledd, ettersom dei har fullført grunnskolen. Deltakarar som har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, sjukdom eller skade, har likevel rett til skyss etter § 4A-7 andre ledd, sjølv om dei har fullført grunnskolen. For det tredje vil ungdommar som deltek i tilbod etter § 4A-1, ikkje ha rett til utdanningsstøtte som om dei hadde vore i vidaregåande opplæring, og heller ikkje utdanningsstøtte slik vaksne i tilbod etter § 4A-1 første ledd kan få.

Fleire av høyringsinstansane, mellom andre Fylkesmannen i Vestfold, Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring og Vox, kommenterer at ungdommane ikkje er sikra rett til skyss og utdanningsstøtte. Mange høyringsinstansar peikar på at tilbodet om meir grunnskoleopplæring kan verke mindre attraktivt utan rett til skyss.

Departementet vil understreke at skoleeigaren kan tilby skyss eller dekkje utgifter til transport også til dei som ikkje har krav på det etter lova. Slik departementet vurderer det, er det grunn til å tru at skoleeigarar som opprettar denne typen opplæringstilbod på eige initiativ, vil vere lydhøyre og imøtekommande når dei formar ut tilboda, for å vareta behova til ungdommane og gjere tilboda attraktive. Tilbodet om meir grunnskoleopplæring må verke meir attraktivt enn eller like attraktivt som å byrje i vidaregåande opplæring dersom det skal treffe målgruppa. Mellom anna vil nærleik og tilhøyrsle til eit ungdomsmiljø typisk vere viktig. Det same gjeld korleis transport til skolen skal organiserast eller finansierast. Departementet meiner at det verken er nødvendig eller formålstenleg å regulere slike sider av tilbodet frå statleg hald. Desse spørsmåla identifiserer og løyser ein best lokalt, nær dei det gjeld.

5.5.6 Kostnader og finansiering av tilboda

I høyringa er det fleire høyringsinstansar som peikar på at det å opprette tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring, vil føre med seg kostnader for skoleeigaren. Dei etterlyser auka rammeoverføringar eller særskilde finansieringsordningar.

Forslaget frå departementet inneber inga plikt for skoleeigarar til å opprette denne typen opplæringstilbod. Om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring, vil dermed vere eit spørsmål som ein vurderer og svarer på lokalt. Dersom ein kommune eller fylkeskommune vel å bruke høvet lova gir, og tilby meir grunnskoleopplæring, må kostnadene ved dette dekkjast innanfor dei eksisterande budsjetta.

5.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby meir grunnskoleopplæring etter opplæringslova § 4A-1 til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Tilbodet skal rettast mot ungdommar som skoleeigaren meiner har behov for meir grunnskoleopplæring. Behovet for meir grunnskoleopplæring må vere knytt til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Det må vurderast kva faglege føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga i vidaregåande opplæring.

Departementet foreslår å utvide verkeområdet for opplæringslova § 4A-1. Gjennom endringa departementet foreslår, vil det bli lagt til rette for at kommunar og fylkeskommunar kan tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har fullført grunnskolen, og som derfor har rett til vidaregåande opplæring. Gjennom tilbodet kan ein tilby meir grunnskoleopplæring til dei som har behov for det, og denne opplæringa kan gi grunnlag for vurdering og karakterar på vitnemålet frå grunnskolen. Det å delta i denne typen tilbod skal ikkje gå ut over ungdommen sin rett til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1.

Skoleeigarar avgjer sjølve om dei vil opprette denne typen tilbod om meir grunnskoleopplæring, og kva ungdommar tilbodet skal femne om. Opplæringstilbodet må dekkjast innanfor dei eksisterande budsjetta.