8 Forslag om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik

8.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner går det fram at det er eit mål å få til større og meir robuste kommunar som har kapasitet og kompetanse til å vareta dei behova innbyggjarane har. For å få til dette er det behov for å unngå for mykje statleg detaljstyring. Regjeringa vil setje i gang ei generell gjennomgåing av den statlege styringa av kommunane med sikte på redusert detaljstyring av større kommunar. I kapittel 7.6 av meldinga går det fram at ein ikkje treng å vente på denne gjennomgåinga med alle tiltak, noko som gjer at regjeringa ønskjer å varsle enkelte tiltak for redusert statleg styring alt no. I samband med dette er det som døme vist til at Kunnskapsdepartementet vil foreslå å oppheve opplæringslova § 9-5 om skolestorleik i grunnskolen.

8.2 Gjeldande rett

Opplæringslova § 9-5 andre ledd lyder slik:

«Til vanleg bør det ikkje skipast grunnskolar med meir enn 450 elevar.»

Når det i lovteksten står bør og ikkje skal,må ein forstå det som ei tilråding frå lovgivaren og ikkje ei rettsleg plikt, noko som òg blir lagt til grunn i juridisk teori1.

8.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet forslo departementet å oppheve opplæringslova § 9-5 andre ledd om skolestorleik i grunnskolen. Departementet viste til at det ikkje er heldig å ha ei lovføresegn utan forpliktande innhald. Dessutan viste ein til at skolestorleik er eit område som det er naturleg at kommunane sjølve avgjer på bakgrunn av lokale politiske prioriteringar, utan at det blir gitt nokon nasjonale retningslinjer for dette.

8.4 Høyringsfråsegner

Det er 29 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å fjerne tilrådinga om maksimal skolestorleik frå lova. Eit stort fleirtal av dei som har uttala seg, støttar forslaget. Alle dei 14 kommunane som har uttala seg, støttar forslaget. Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Elevorganisasjonen, Skoleleiarforbundet og YS støttar forslaget. Av dei seks fylkesmennene som har uttala seg, er fire positive til forslaget, og dei andre har ikkje merknader. Utdanningsforbundet, UNIO, Skolenes landsforbund og LO støttar ikkje forslaget.

Elevorganisasjonen støttar departementet sitt forslag om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik, da dei ikkje ser meininga med ei lov som ikkje er bindande. Elevorganisasjonen viser til at dei har kjennskap til fleire gode skolar som har langt fleire enn 450 elevar.

Bergen kommune meiner at større skolar kan gi stordriftsfordelar, og at måten nye skolebygg blir utforma på, gjer at det ikkje er nødvendig å tilrå ei øvre grense for elevtalet. Bergen kommune held mellom anna fram:

«Nye skolebygg i Bergen utformes med hjemmeområder for trinn/grupper av klasser, med samhandlingsarenaer og møteplasser, desentraliserte lærerarbeidsplasser og inngangspartier. På denne måten skapes det mindre enheter innad på skolene, noe som bidrar til tettere kontakt mellom barn og voksne, og legger til rette for fellesskap og sosial samhandling.»

Skoleleiarforbundet, som òg støttar forslaget, seier:

«Skolelederforbundet er enig i departementets begrunnelse og vurdering for en endring i loven. Det er et uttalt mål å få til større og mer robuste kommuner som har kapasitet og kompetanse til å ivareta innbyggernes behov. For å få til dette er det behov for å unngå for mye statlig detaljstyring. Det er ikke heldig å ha en lovbestemmelse uten forpliktende innhold. Skolestørrelse er et område som naturlig bør avgjøres av kommunene selv på bakgrunn av lokale politiske prioriteringer, uten at det gis noen nasjonale føringer for dette ut over det å sikre at elevene får et forsvarlig og trygt opplæringstilbud.»

Utdanningsforbundet er ikkje samd i forslaget om å oppheve tilrådinga om maksimal skolestorleik og meiner departementet undervurderer kor viktig denne tilrådinga er. Utdanningsforbundet meiner dessutan at det finst ei øvre grense for kor mange elevar ein grunnskole bør ha for at drifta skal vere pedagogisk forsvarleg:

«For at rektor skal ha rom for pedagogisk ledelse og kunne «halde seg fortruleg med den daglege verksemda ved skolene og arbeide for å utvikle verksemda» – jf. opplæringslova § 9-1 er det grenser for hvor stor skolen kan være. Blir skolen for stor, kan rektorrollen reduseres til en ren administrator. Skolestørrelse kan også ha betydning for elevenes rettigheter etter opplæringsloven § 9a.»

Skolenes landsforbund meiner det er gode pedagogiske grunnar som ligg til grunn for opplæringslova, og kan ikkje sjå at det finst ny forsking som har endra på dette. Skolenes landsforbund meiner at ein bør gi nasjonale retningslinjer for skolestorleik, og at ein bør gjere føresegna meir forpliktande i staden for å oppheve ho.

8.5 Departementet sine vurderingar

Departement viser til Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner og regjeringa sitt ønske om å unngå for mykje statleg detaljstyring.

Opplæringslova § 9-5 andre ledd er ei tilråding om skolestorleik som ikkje er rettsleg forpliktande. Slik departementet vurderer det, er det ikkje heldig å ha ei lovføresegn utan forpliktande innhald. Skolestorleik er dessutan eit område som det er naturleg at kommunane sjølve avgjer på bakgrunn av lokale politiske prioriteringar, utan at det blir gitt nokon nasjonale retningslinjer for dette. Departementet vurderer det derfor slik at føresegna bør opphevast. Opphevinga endrar ikkje på rettane til elevane eller pliktene til skoleeigaren.

Departementet kan heller ikkje sjå at det er grunnlag for at den rettleiande norma bør gjerast forpliktande. Tvert imot vil ei forpliktande norm på dette området kunne gjere det vanskeleg å finne gode skoleløysingar som stettar lokale behov, jf. høyringsfråsegnene frå m.a. Bergen kommune. Når ein skal finne fram til kva som er ei god skoleløysing lokalt, må ein gjere ei heilskapleg vurdering der storleiken på skolen berre vil vere éin av fleire relevante faktorar. Andre faktorar kan til dømes vere elevgrunnlag, geografi, leiar- og lærarstruktur, arkitektur og arealbruk (inne og ute). Fordi ein må ha kjennskap til lokale forhold for å kunne finne gode skoleløysingar, vurderer departementet det slik at det verken er naturleg eller formålstenleg å lovregulere dette området.

Utdanningsforbundet gir i høyringsfråsegna si uttrykk for at det ved store skolar vil vere vanskelegare å oppfylle enkelte krav i opplæringslova, til dømes krava til kva som skal vere ansvaret og oppgåvene til rektor. Departementet vil understreke at alle lovkrav som er rettsleg forpliktande, sjølvsagt skal følgjast, noko som m.a. inneber at ein må ta høgd for lovkrava når ein planlegg nye skolar.

8.6 Departementet sitt forslag

Opplæringslova § 9-5 andre ledd om maksimal skolestorleik i grunnskolen blir oppheva.