7 Forslag om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald

7.1 Bakgrunnen for forslaget

Barn i opplæringspliktig alder kan reise til utlandet av ulike årsaker. Det kan for eksempel vere ferieopphald, at foreldra arbeider i utlandet ein periode og barnet følgjer dei, eit ønske om å bruke eit skoletilbod som ikkje er tilgjengeleg i Noreg, eller at barnet skal bu ein periode i eit anna land for å bli kjent med kulturen og lære seg språket der. Ordlyden i opplæringslova seier ikkje noko om når opplæringsplikta i Noreg fell bort ved utanlandsopphald. Ettersom brot på opplæringsplikta kan straffast med bøter, meiner departementet det er prinsipielt viktig å klargjere grensene for plikta i samband med utanlandsopphald.

7.2 Gjeldande rett

I samsvar med opplæringslova § 2-1 tek opplæringsplikta til å gjelde når opphaldet i Noreg har vart i tre månader. Men ordlyden seier ikkje noko om når opplæringsplikta fell bort ved utreise frå landet. Av forarbeida til opplæringslova går det fram1:

«Norske borgarar som buset seg i utlandet, har ikkje rett og plikt til grunnskoleopplæring etter norsk lov. Personar busette i Norge som tek kortare ferieopphald og liknande i utlandet, må ein derimot rekne med er omfatta av grunnskoleplikta, slik at det i desse tilfella må søkjast om permisjon.»

Ut frå forarbeida er det naturleg å leggje til grunn at opplæringsplikta etter opplæringslova gjeld ved utanlandsopphald så lenge barnet har bustad i Noreg. Spørsmålet blir da korleis bustadomgrepet i opplæringslova er å forstå i denne samanhengen.

I norsk rettspraksis har bustadomgrepet eit skiftande innhald, avhengig av samanhengen det er brukt i. Dette gjer at heller ikkje eit forvaltningsvedtak om kvar ein person skal vere folkeregistrert, jf. folkeregisterlova med tilhøyrande forskrifter, treng vere avgjerande for kvar ein person må reknast for å vere busett i alle samanhengar.

Når det gjeld opplæringslova spesielt, går det fram av forarbeida til lova at «kortare ferieopphald og liknande» ikkje er nok til at opplæringsplikta fell bort. Motsett kan ein leie ut at opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald som varer lenger enn kortare ferieopphald og liknande. Departementet legg såleis til grunn at eit barn i slike tilfelle ikkje lenger blir rekna for å vere busett i Noreg etter opplæringslova. Dette harmonerer elles òg med barnevernlova. I ei avgjerd frå kjæremålsutvalet i Høgsterett2 blir følgjande standpunkt teke inn:

«Etter utvalgets syn må barnevernloven § 1-2 forstås etter sin ordlyd, slik at tiltak – in casu omsorgsovertakelse – ikke kan besluttes når barnet saken gjelder har forlatt landet etter at sak om omsorgsovertakelse er reist, men før vedtak er truffet. Men det må innfortolkes at opphold i utlandet er ment å skulle ha en viss varighet. Ferieopphold og liknende må være uten betydning i denne sammenheng.»

Departementet legg vidare til grunn at det ikkje har noko å seie for opplæringsplikta om barnet er i utlandet åleine eller saman med ein av eller begge foreldra.

7.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet å ta inn i opplæringslova § 2-1 andre ledd at plikta til grunnskoleopplæring fell bort ved opphald utanfor Noreg som varer lenger enn tre månader. Forslaget har til følgje at det avgjerande kriteriet skal vere kor lenge utanlandsopphaldet varer, og at det ikkje skal leggjast vekt på formålet med eller årsaka til utanlandsopphaldet eller om barnet er saman med foreldra.

I høyringsnotatet blei det lagt til grunn at dersom foreldra melder frå til skolen eller kommunen at barnet skal reise ut av landet, og at utanlandsopphaldet skal vare over tre månader, så fell opplæringsplikta bort ved avreisedatoen. Det blei vidare lagt til grunn at dette kunne stille seg annleis dersom det må leggjast til grunn at meldinga er proforma, eller at ho ikkje blir følgd opp av annan grunn. Det går fram av høyringsnotatet at opplæringsplikta i alle høve vil falle bort når utanlandsopphaldet har vart over tre månader, heilt uavhengig av om det er gitt melding på førehand.

Departementet presiserte i høyringsnotatet at dersom eit barn kjem tilbake til Noreg etter at opplæringsplikta har falle bort, oppstår retten og plikta til opplæring på nytt etter ordinære reglar.

7.4 Høyringsfråsegner

Det er 32 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald. Eit stort fleirtal av dei som har uttala seg, støttar forslaget og meiner løysinga er fornuftig og klargjerande. Fleire høyringsinstansar trekkjer fram at det er viktig med klare reglar på dette området, mellom anna for å sikre rettstryggleiken og ei føreseieleg rettsstilling.

Av dei 14 kommunane som har uttala seg om forslaget, støttar alle forslaget bortsett frå Oslo kommune. Oslo kommune meiner forslaget ikkje er godt nok greidd ut og underbygd, og seier mellom anna:

«Departementets endringsforslag tar ikke opp hvem som skal oppfylle elevens rett til grunnskoleopplæring ved inntil tre måneders opphold i utlandet. Det bør gå klart frem av endringsforslaget hvilke konsekvenser dette vil få både for elevenes rettigheter og foreldrenes og kommunens plikter. Det må f.eks. fremgå av en ny lovbestemmelse hvorvidt kommunene har ansvar for å føre tilsyn med opplæringen for barn og unge som ikke går på skole i de tre månedene eleven oppholder seg i utlandet.»

Oslo kommune kommenterer dessutan forholdet til permisjonsreglar og seier at forslaget frå departementet i praksis fører til at permisjonstida blir utvida frå ti dagar til tre månader. Oslo kommune spør òg om forslaget får noko å seie for utskriving frå nærskolen, og om kommunen må halde av skoleplassen fram til opplæringsplikta fell bort.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, UNIO, Skoleleiarforbundet og Integrerings- og mangfaldsdirektoratet er mellom høyringsinstansane som støttar forslaget. Skoleleiarforbundet seier dette:

«Dette vil være klargjørende for skoleeiere og skoleledere med tanke på håndheving av loven ettersom brudd på opplæringsplikten kan straffes med bøter. Derfor mener også vi at det er prinsipielt viktig at pliktens grenser i forbindelse med utenlandsopphold klargjøres. Klarhet på dette området er viktig også for eleven og foreldrene som skal innrette seg etter opplæringsplikten.»

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO) går imot forslaget fordi dei meiner at dersom opplæringsplikta skal falle bort etter så kort tid som tre månader, kan foreldre når som helst ta barna sine ut av skolen utan at det blir mogleg å følgje opp om barna får eit opplæringstilbod eller ikkje.

Fylkesmannen i Østfold spør om lovforslaget i realiteten vil kunne gi signal til foreldre om at det er greitt å ta barna ut av skolen for utanlandsopphald i inntil tre månader, mens Fylkesmannen i Buskerud seier at dei er usikre på om det er formålstenleg å ta inn ein tre månaders frist i opplæringslova med tanke på det stadlege verkeområdet for opplæringslova.

Justis- og beredskapsdepartementet spør om reglane om bortfall av opplæringsplikta også vil gjelde situasjonar der barnet blir halde att utanfor Noreg mot si eiga vilje, og tilfelle der sjukdom eller liknande gjer at opphaldet må forlengjast. Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for at dette i så fall bør gå tydeleg fram i ein eventuell lovproposisjon.

7.5 Departementet sine vurderingar

Alle barn og unge som er busette i Noreg, har plikt til å ta imot grunnskoleopplæring. Slik departementet vurderer det, bør det ikkje vere tvil om rekkjevidda av opplæringsplikta i Noreg ved utanlandsopphald. Klare reglar på dette området er viktig både for elevar og foreldre som skal innrette seg etter opplæringsplikta, og for offentlege organ som skal handheve føresegnene i opplæringslova.

Foreldre kan etter opplæringslova § 2-1 straffast med bøter dersom dei bidreg til at ein elev ikkje oppfyller plikta til grunnskoleopplæring, og da er det vesentleg at alle partar er klar over når straffeansvaret gjeld. Det bør heller ikkje vere slik at ein må gå til forarbeida til lova for å finne ut kva rekkjevidde opplæringsplikta har. Forarbeida gir heller ikkje eit heilt eksakt svar, jf. uttrykket «kortare ferieopphald og liknande». Slik departementet vurderer det, bør det gå klart fram av ordlyden i lova når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald.

Departementet meiner den beste løysinga vil vere å fastsetje ei eksakt grense på tre månader for kor lenge eit barn kan opphalde seg utanfor landets grenser før opplæringsplikta i Noreg fell bort. Da vil grensa for bortfall av opplæringsplikta ved utanlandsopphald bli lik den grensa på tre månaders opphald her i landet som gjeld for at opplæringsplikta skal ta til å gjelde når eit barn kjem til Noreg. Dersom grensa blir sett til tre månader, vil ho liggje nær den grensa som gjeld i dag, men ho vil likevel bli meir eksakt. Ei slik grense er den som etter departementet sitt syn best balanserer dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande knytt til ei klar og føreseieleg rettsstilling, personleg fridom og sikring av opplæringa på grunn av tilknytingsforholdet til Noreg.

Når det gjeld innspelet frå Fylkesmannen i Buskerud om det stadlege verkeområdet for opplæringslova, kan ikkje departementet sjå at dette er til hinder for å fastsetje ei meir eksakt grense for bortfall av opplæringsplikta. Opplæringsplikta gjeld for alle barn og unge som er busette i Noreg, og bakgrunnen for forslaget er at eit barn ved eit utanlandsopphald som varer i over tre månader, ikkje lenger bør reknast for å vere «busett i Noreg».

Oslo kommune held fram at forslaget frå departementet i praksis vil innebere at permisjonstida blir utvida frå ti dagar til tre månader, noko som ikkje er ønskjeleg. Til dette vil departementet seie at forslaget ikkje opnar for meir permisjon enn det som følgjer av reglane som gjeld i dag. Det følgjer av opplæringslova § 2-11 at når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Dersom permisjon blir innvilga, vil fråværet vere lovleg. Fråvære utover permisjonstida vil derimot vere brot på opplæringsplikta, og forslaget inneber inga endring av dette. Forslaget inneber berre at det blir fastsett ei ytre grense i tid for når eit barn som ikkje lenger oppheld seg i Noreg, skal vere omfatta av plikta til å ta imot grunnskoleopplæring i Noreg.

Sjølv om det blir innført ei eksakt grense på tre månader for bortfall av opplæringsplikt ved utanlandsopphald, inneber ikkje dette at elevar som har fråvære utan gyldig grunn i heile denne perioden, bør vere verna mot å miste skoleplassen sin ved den ordinære heimeskolen, jf. den praksisen Oslo og ein del andre kommunar har. Departementet vil likevel understreke at kommunen vil vere ansvarleg for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring når eleven kjem tilbake, og at reglane om nærskole i opplæringslova må liggje til grunn for det vedtaket kommunen gjer om kva skole eleven skal gå på.

Oslo kommune kjem òg med innspel om at det må gjerast tydeleg kva konsekvensar forslaget vil få for kommunen sine plikter. Kommunane er ansvarlege for å gi grunnopplæring til alle barn som har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Dersom eit barn ikkje møter til undervisninga, må kommunen undersøkje saka og om nødvendig kontakte kompetente organ som barnevern og politi. Departementet kan ikkje sjå at forslaget om bortfall av opplæringsplikt ved utanlandsopphald over tre månader utløyser nye problemstillingar når det gjeld måten kommunane og skolane handterer ugyldig fråvære på.

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring meiner at ei tre månaders grense er for kort, og at forslaget vil ha til følgje at foreldre når som helst kan ta barna sine ut av skolen utan at det blir mogleg å følgje opp om barna får eit opplæringstilbod eller ikkje. Departementet er ikkje samd i at forslaget har ein slik konsekvens. Som i dag vil alt ugyldig fråvære frå obligatorisk grunnskoleopplæring vere i strid med opplæringslova, og foreldra kan straffast med bøter. At opplæringsplikta fell bort når utanlandsopphaldet varer over tre månader, blir ikkje prinsipielt annleis enn situasjonen i dag. Den einaste skilnaden er at tidspunktet for når opplæringsplikta fell bort, blir meir eksakt.

Departementet kan heller ikkje sjå at forslaget kan gi signal til foreldre om at det er greitt å ta ut barn for utanlandsopphald i inntil tre månader, slik Fylkesmannen i Østfold stiller spørsmål om. Slik departementet vurderer det, vil ei eksakt grense for når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald, tvert imot bidra til å framheve at opplæringsplikta gjeld innanfor tremånadersperioden, og at utanlandsopphald der det ikkje er innvilga permisjon, dermed vil vere ulovlege.

Departementet meiner at lengda på utanlandsopphaldet bør vere avgjerande for når opplæringsplikta skal falle bort. Det bør ikkje leggjast vekt på formålet med eller årsaka til utanlandsopphaldet eller om barnet er saman med foreldra sine eller ikkje. Dette gjeld sjølv om barnet oppheld seg utanfor Noreg mot si eiga vilje, og i tilfelle der sjukdom eller liknande fører til at utanlandsopphaldet blir forlenga. Departementet vil understreke at barnet i alle tilfelle vil ha rett og plikt til grunnskoleopplæring dersom barnet seinare kjem tilbake til Noreg. Eit barn som kjem til Noreg, har rett til opplæring frå det tidspunktet det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader, og barnet har plikt til å delta i grunnskoleopplæringa når opphaldet har vart i tre månader.

Departementet legg til grunn for lovforslaget den føresetnaden at dersom foreldra melder frå til skolen eller kommunen om at barnet skal reise ut av landet, og at utanlandsopphaldet skal vare over tre månader, så fell opplæringsplikta bort ved avreisedatoen. Dette vil likevel kunne stille seg annleis dersom det må leggjast til grunn at meldinga er proforma, eller at ho ikkje blir følgd opp av annan grunn. Opplæringsplikta vil i alle høve falle bort når utanlandsopphaldet har vart over tre månader, uavhengig av om foreldra har gitt melding på førehand.

For at ein skal få ein regel som er lett å praktisere, bør tremånadersregelen gjelde uavhengig av den fastsette skoleruta (skoledagar, feriar og fridagar).

Departementet gjer for ordens skuld merksam på at eit eventuelt straffeansvar for foreldre som bidreg til at barnet blir halde unna pliktig opplæring, jf. opplæringslova § 2-1 siste ledd, krev at dei har handla forsettleg eller aktlaust. Det er dessutan eit krav at kommunen må setje fram krav om det for at offentleg påtale kan reisast.

7.6 Departementet sitt forslag

Forslaget inneber at det i opplæringslova § 2-1 andre ledd blir fastsett at plikta til grunnskoleopplæring fell bort ved opphald utanfor Noreg som varer i meir enn tre månader.