4 Forslag om å innføre praksisbrevordning i alle fylke

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget om å innføre praksisbrevordninga har bakgrunn i den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa), der det heiter at regjeringa vil «utvide praksisbrevordningen, med mål om at alle fylker skal tilby dette».

Regjeringa er oppteken av at ungdommar gjennomfører vidaregåande opplæring. Mange unge manglar motivasjon for ordinær yrkesfagleg opplæring, men har ikkje behov for særskild tilrettelegging, avvik frå læreplanen og individuelle mål. Regjeringa er oppteken av at denne målgruppa skal kunne gjennomføre eit opplæringsløp som fører til eit avsluttande fagnivå, slik at dei får ein kompetanse som arbeidslivet har behov for. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at yrkesfagleg vidaregåande opplæring òg skal vere tilpassa ungdommar som fell mellom dei to yrkesfaglege opplæringsordningane som finst i dag.

Forslaget har til følgje at praksisbrevordninga, eit toårig opplæringsløp, blir eit tilbod i alle fylke. Forslaget vil ikkje innskrenke kandidatane sin rett til vidaregåande opplæring. Etter at kandidatane har fullført og bestått praksisbrevopplæring, kan dei gå inn i arbeidslivet eller halde fram den vidaregåande opplæringa med sikte på fag- eller sveinebrev.

4.2 Gjeldande rett

Den vidaregåande opplæringa skal føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse, jf. opplæringslova § 3-3. Av forskrift til opplæringslova §§ 3-42 og 3-67 følgjer at vitnemål blir gitt som dokumentasjon for bestått opplæringsløp som gir studie- eller yrkeskompetanse, mens fag- eller sveinebrev blir gitt som dokumentasjon for bestått fag- eller sveineprøve. I dei tilfella der vilkåra for vitnemål eller fag- og sveinebrev ikkje er oppfylte, skal det etter forskrifta § 3-45 skrivast ut kompetansebevis.

Det følgjer av opplæringslova § 3-3 tredje ledd at fagopplæringa normalt omfattar to års opplæring i skole og eitt års opplæring i bedrift. Når opplæringa i bedrift blir kombinert med verdiskaping i bedrift, kan opplæringa strekkje seg over to år. Med heimel i § 3-3 fjerde ledd kan fylkeskommunen godkjenne lærekontraktar eller opplæringskontraktar som inneheld unntak frå den fastsette opplæringsordninga.

Av § 4-1 følgjer at lærling er den som har skrive lærekontrakt med sikte på fag- eller sveineprøve. Lærekandidat er den som har skrive opplæringskontrakt med sikte på ei mindre omfattande prøve enn fag- eller sveineprøve. Hovudskilnaden mellom ein lærling og ein lærekandidat er at målet med opplæringa er forskjellig. Lærlingen skal nå alle måla i læreplanen, mens det for lærekandidaten skal utarbeidast ein individuell læreplan ut frå dei evnene og føresetnadene kandidaten har. Eit anna skilje er retten til spesialundervisning. Lærekandidatar som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning etter kapittel 5, jf. § 4-2 femte ledd. Lærlingar har ikkje ein tilsvarande rett, men vil ha rett til spesialundervisning der opplæringa skjer i skole, der dei har status som elev.

Fylkeskommunen skal etter opplæringslova § 13-3 fjerde ledd «planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper». Innanfor dette avgjer fylkeskommunen kva for opplæringstilbod som skal givast, og kor stort omfang desse skal ha.

4.3 Forsøk med praksisbrevordninga

Sidan skoleåret 2007–2008 har det i fleire fylke vore gjennomført forsøk med praksisbrevordninga. Ordninga har vore basert på eit toårig praktisk opplæringsløp med stort innslag av opplæring i bedrift. Det overordna formålet med forsøka har vore å utvikle ein modell som bidreg til å betre gjennomføringa i vidaregåande opplæring.

Opplæringa i forsøka har følgt sentrale læreplanar basert på eit mindre utval kompetansemål frå dei ordinære læreplanane for programfag, kombinert med opplæring i fellesfaga norsk, matematikk og samfunnsfag. Målgruppa i forsøka var elevar som hadde eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen og høgt fråvære, men som ikkje hadde lærevanskar, og som ein rekna med ville kunne oppnå kompetansemåla ved ei meir praktisk og motiverande opplæring. I forsøka er det lagt til grunn at kandidatane som fullfører praksisbrevet etter to år, skal kunne gå over til ordinær lærlingordning og oppnå full kompetanse etter to år i lære, dersom dei òg fullfører dei manglande fellesfaga samtidig.

NIFU evaluerte praksisbrevforsøka som tiltak mot fråfall i perioden 2008–2011. Evalueringa av forsøka viser at ordninga har bidrege til eit langt lågare fråfall og til ei betre gjennomføring av yrkesutdanning for dei som har delteke, enn det ein ville ha venta dersom dei hadde følgt ordinært løp i vidaregåande opplæring.

4.4 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet at praksisbrev blir innført som supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring, og at fylkeskommunen skal ha ei plikt til å ha eit tilbod om praksisbrev innan minst eitt yrkesfagleg utdanningsprogram.

Departementet foreslo at praksisbrevordninga skal innrettast på same måten som i forsøka, som eit toårig opplæringsløp som blir avslutta med ei praktisk prøve. Vidare foreslo departementet at praksisbrevkandidatane ikkje skal ha reduserte rettar til vidare opplæring.

Høyringsnotatet frå departementet inneheldt òg ein overordna omtale av forhold som knyter seg til inntak, læreplanar og dokumentasjon. Dette vil bli regulert i forskrift til opplæringslova basert på ei eiga høyring.

4.5 Høyringsfråsegner

Det er 53 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å innføre praksisbrevordninga. Av desse er det 31 høyringsinstansar som støttar forslaget, elleve som er negative, og elleve som ikkje tek stilling til om dei støttar forslaget eller ikkje. Det er 13 fylkeskommunar som har uttala seg om forslaget. Fire fylkeskommunar støttar forslaget, mens seks fylkeskommunar går imot forslaget. Tre fylkeskommunar tek ikkje stilling til om dei støttar forslaget eller ikkje. NHO, Virke, fire faglege råd, KS og Sametinget er blant dei som er positive til forslaget. Blant dei som er negative til forslaget, er Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsforbundet og Fagleg råd for naturbruk.

Fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg om forslaget, er positive til at praksisbrevordninga blir teken i bruk i alle fylka. Høyringsinstansane som støttar forslaget, framhevar at praksisbrevordninga er eit nyttig verkemiddel for å auke gjennomføringa, at praksisbrevet dekkjer eit behov i arbeidsmarknaden, og at ordninga kan bidra til rekruttering av fleire lærebedrifter. NHO er blant høyringsinstansane som støttar forslaget:

«Det er en kjensgjerning at enkelte unge trenger noe mer modning for videre skolegang/fagopplæring. Forsøkene har vist at mange tar fullt fag-/svennebrev etter praksisbrevet. Det understreker viktigheten av å skille praksisbrevet fra lærekandidatordningen, som til forskjell fra praksisbrevordningen, også vil omfatte elever/kandidater med behov for vernede løp.

I enkelte bransjer er det i dag behov for hjelpemenn, håndlangere, assistenter mv. som ikke trenger fullt fag-/svennebrev for å utøve sitt arbeid, men som avgjort har stor nytte av noe fagkunnskap og bransjeforståelse. I dag vil disse normalt operere som ufaglærte, evt. med enkelte bransjerelaterte kurs. Praksisbrev kan her være et alternativ.»

Også Virke held fram at det er behov for praksisbrevet:

«Virke støtter forslaget om å innføre praksisbrev i alle fylker. Praksisbrevet er bra for elever og arbeidslivet fordi det har blitt et godt konsept. Det representerer arbeidsoppgaver som ikke krever full gjennomføring av opplæring til fagbrev. Dette har gjort praksisbrevet til en selvstendig ordning uten at det er avgjørende at en går videre. Det dekker et behov for kompetanse arbeidsgivere trenger og kan anvende. Derfor understreker vi viktigheten av departementets vurdering om at praksisbrevet skal være et avsluttende nivå.»

Fagleg råd for helse og oppvekstsfag (FRHO) meiner at ordninga kan bidra til at nokon fleire gjennomfører vidaregåande opplæring, gitt at ho blir retta mot elevar som står i fare for ikkje å fullføre opplæringa. FRHO understrekar likevel at det er viktig at ordninga ikkje hòlar ut behovet for fag- og sveinebrev, og meiner derfor at det framleis må vere eit mål at flest mogleg fullfører heile opplæringsløpet. Fagleg råd for teknikk og industriell produksjon understrekar òg kor viktig det er at det er opp til dei ulike bransjane og dei faglege råda å vurdere eventuelle behov for at nye fag skal komme inn under ordninga.

Fleire fylkeskommunar viser til eigne erfaringar frå utprøvinga av praksisbrevordninga og framhevar at det er ei ressurskrevjande ordning. Mellom desse er Rogaland fylkeskommune, Oslo kommune og Hedmark fylkeskommune. Desse fylkeskommunane seier likevel at praksisbrevordninga er eit viktig tilbod for målgruppa, og støttar derfor forslaget frå departementet om å ta praksisbrevordninga i bruk i alle fylka.

Oslo kommune viser til at sjølv om utprøvinga i Oslo har skjedd i forholdsvis liten skala og har vore ressurskrevjande, er det grunn til å tru at mange av kandidatane sannsynlegvis ville stått utan tilbod, og at fleire ville vore under oppfølging av NAV dersom dei ikkje hadde delteke i forsøket. Vidare viser Oslo kommune til at det er viktig å vareta den målgruppa praksisbrevordninga er retta mot:

«Oslo kommune mener at ordningen med praksisbrev kan være et godt og avgjørende tilbud for de ungdommene som benytter den. Det er grunn til å anta at tilbudet vil bli mer etterspurt blant elevene etter hvert som det blir mer kjent og dessuten anbefalt av rådgiverne – til den rette målgruppen. Tilbudet vil også bli lettere å administrere for både fylkeskommunen og arbeidsgiverne etter hvert som det blir en etablert ordning.

Oslo kommune forutsetter at alle med praksisbrev må ha mulighet til å bygge ut opplæringen og fullføre med ordinært fag- eller svennebrev. Samtidig må praksisbrevet være et tilbud for elever som ikke har forutsetninger for å fullføre ordinær videregående opplæring innenfor det vanlige fremst om å gi elever som virkelig trenger det, en alternativ start på videregående opplæring.»

Fylkesmannen i Østfold,som støttar forslaget, meiner praksisbrevordninga kan vere eit eigna tilbod for å møte dei ulike faglege og sosiale utfordringane til elevane:

«Selv om kandidatene ikke oppnår studie- eller yrkeskompetanse, vil dette være en grunnkompetanse. Gjennom evalueringen av praksisbrevordningen, er det lite som tyder på at den er et hovedmål eller endestasjon for kandidatene, men som forsterket lærlingordning har den fungert meget godt. En annen effekt som vi mener er verdt å ta med seg, er at den har åpnet dører inn til flere bedrifter, og på den måten gitt flere læreplasser.»

Mange av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner at det ikkje er behov for endring fordi det gjeldande regelverket gir tilstrekkeleg handlingsrom til å vareta målgruppa. Mellom desse er Østfold fylkeskommune, som held fram:

«Dagens lov og forskrift gir tilstrekkelig handlingsrom til å skape gode tilbud til dem som ikke vil oppnå fag- eller svennebrev. Østfold fylkeskommune mener også at en standardisering av tilbudet vil i mange tilfeller begrense mulighetene for å finne gode løsninger. Denne type elever har først og fremst behov for gode individuelle tilpasninger. Målgruppen som departementet har definert er en mangfoldig gruppe.»

Fleire av høyringsinstansane som stiller seg tvilande til behovet for ordninga, meiner at det vil vere meir formålstenleg å bruke ressursane på andre tiltak for målgruppa. Blant desse er Fylkesmannen i Rogaland,som held fram:

«Vår erfaring er at dei som arbeider i og med vidaregåande opplæring i skole er flinke til å tilpasse opplæringa, men at dei ofte nyttar seg av sakkunnig vurdering og spesialundervisning berre for dei elevane som av heilt openberre kognitive eller fysiske vanskar, ikkje har mål om fag- eller sveinebrev. Vi vil tru at dei elevane som er målgruppa for praksisbrev, har evner til å oppnå fag- eller sveinebrev, men av ulike og individuelle årsaker treng dei meir tilrettelegging, t.d. gjennom lengre tid, meir praksis og tettare oppfølging. Det er vårt syn at det vil vere betre bruk av ressursane å vurdere ulike tiltak for denne gruppa enn å etablere ny ordning gjennom praksisbrevet.»

Fylkesmannen i Østfold meiner at det gjeldande regelverket gir fylkeskommunane handlingsrom, men at det òg er behov for praksisbrevordninga:

«Fylkesmannen i Østfold er også usikker på om 0+4-modellen er tilstrekkelig vurdert opp i mot praksisbrevordningen, og at det kan se ut som om det er et uutnyttet potensial i den ordningen (NIFU-rapport 27/2011 s. 69). Men dette utelukker ikke praksisbrevordningen som et svært godt og riktig alternativ i tillegg. Poenget er å ha gode og tilstrekkelige virkemidler for å hindre frafall, og at det finnes tilpassete innstegsmuligheter til arbeidslivet.»

Somme av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner det ikkje er ønskjeleg med eit nytt kompetansenivå. Fagleg råd for design og handverk seier at dei ikkje ser behov for arbeidskraft med lågare kompetanse innanfor utdanningsprogrammet for design og handverk. Også Telemark fylkeskommune er negativ til eit nytt kompetansenivå. Dei seier at eit nytt kompetansenivå vil gjere det meir komplisert for arbeidslivet å vurdere arbeidssøkjarar, og held elles fram at mange alt er usikre på dagens opplæringsordningar med tilhøyrande dokumentasjon. Delta er redd for at praksisbrevet ikkje vil bli anerkjent som eit eige kompetansenivå:

«Selv om det fortsatt er bruk av ufaglært arbeidskraft i flere sektorer, vil praksisbrevet på ingen måte kunne erstatte kompetansen som erverves gjennom et fagbrev. Flere yrkesutdanninger, som f.eks. barne- og ungdomsarbeiderfaget, kontor- og administrasjonsfagbrevet, aktivitørfagbrevet, renholdsoperatørfaget og helsearbeiderfaget sliter i dag med å etablere seg og få anerkjennelse i arbeidslivet. Delta frykter at det vil ta tid, og kanskje være umulig, å opparbeide anerkjennelse for et nytt kompetansenivå.»

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at forslaget er basert på eit for svakt empirisk grunnlag. Mellom desse er Buskerud fylkeskommune,som held fram:

«Buskerud fylkeskommune vil advare mot å legge for stor vekt på konklusjonene i evalueringsrapporten fra NIFU. Vi vet også fra annen forskning at tett oppfølging virker, så vi kan ikke uten videre konkludere med at det er ordningen som er avgjørende i disse tilfellene. Evalueringen inneholder ikke sammenlikning av praksisbrevkandidatene med lærlinger med full opplæring i bedrift. Vi mener derfor at det er grunn til å tro at disse ungdommene kunne ha hatt tilsvarende suksess gjennom tett oppfølging som lærling med full opplæring i bedrift. Eventuelt gjennom et opplæringsløp der de startet som lærekandidat, men i løpet av læretiden oppjusterte målene og fullførte som lærlinger.»

Også Akershus fylkeskommune er kritisk til det empiriske grunnlaget for å innføre praksisbrev i alle fylke:

«I NIFU-rapport 26/2014 Spørsmål til Skole-Norge våren 2014. Resultater og analyser fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse blant skoler og skoleeiere framkommer det at fem av de femten fylkeskommunene som svarte, oppgir at de har deltatt i forsøket med praksisbrev. I høringsnotatet går det fram at praksisbrevet i dag tilbys i to fylker gjennom godkjente forsøk. Til tross for utdanningsmyndighetenes oppfordringer om å ta i bruk praksisbrevet, er det altså kun to som per i dag gjør dette. I tillegg er tallene for hvor mange elever som har vært med, hvor mange som har fullført med praksisbrev og hvor mange som er tilbudt læreplass etter praksisbrevet iflg. NIFU høyst usikre. Resultatene i den ovennevnte NIFU-undersøkelsen peker også i retning av at beslutningen om å innføre praksisbrevet i alle fylker og nedfelle bestemmelser i lovverket, gjøres på et for svakt empirisk grunnlag. Etter Akershus fylkeskommunes oppfatning har vi ikke tilstrekkelig oversikt over omfanget av ordningen, hvordan det går med praksisbrevkandidatene over tid eller i hvilken grad de lykkes i å skaffe seg læreplass både som praksisbrevkandidater og eventuelt seinere som lærlinger.»

Mange av høyringsinstansane som går imot forslaget, er negative til at det skal vere ei plikt for fylkeskommunane å tilby ordninga. Delta, NELFO og Hordaland fylkeskommune held fram at praksisbrevordninga er bra som metode, men at det bør vere frivillig for fylkeskommunane å ta ordninga i bruk. Fleire høyringsinstansar meiner det er urimeleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt til å tilby praksisbrevordninga, da fylkeskommunen ikkje har kontroll over om ei slik plikt blir oppfylt. Utdanningsforbundet viser i denne samanhengen til at dei ikkje kan støtte ei lovfesting av ei ordning som fylkeskommunen ikkje har verkemiddel til å gjennomføre. Likeins held Buskerud fylkeskommune fram at det kan bli konflikt mellom ei plikt til å tilby praksisbrev og dagens ordning med organ knytte til fag- og yrkesopplæringa:

«Vi kan ikke se at intensjonen om at læreplaner for praksisbrev skal utarbeides i samarbeid med lokale parter i arbeidslivet er ivaretatt i lovforslaget. Rådet forventer at fylkeskommunene skal lytte til råd fra lokale parter og yrkesopplæringsnemnda i et slikt utviklingsarbeid. Hvis yrkesopplæringsnemnda ikke kan identifisere fagområder som ønsker samarbeid om praksisbrev må fylkeskommunen ha handlingsrom til å følge et slikt råd ved ikke å iverksette praksisbrevordning.»

LO viser i fråsegna si til at det er unaturleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt når dette ikkje er gjennomført for andre opplæringsordningar eller fagtilbod i tilbodsstrukturen. Vidare meiner LO at det er unødvendig med ei plikt, fordi ordninga vil selje seg sjølv dersom ho gir positive resultat.

Fleire av høyringsinstansane, både dei som støttar, og dei som går imot forslaget, har merknader til dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget. Telemark fylkeskommune, som er negativ til forslaget, er ikkje samd i departementet si vurdering av kostnadene ved å innføre praksisbrevordninga. Slik fylkeskommunen vurderer det, vil det vere ressurskrevjande både å innføre og å administrere ordninga, og om ho blir innført, vil ho trekkje ressursar frå andre konkrete tiltak. Fylkeskommunen peikar på at det generelt er ressursmangel, og ikkje regelverket, som avgrensar det tilbodet dei kan gi til unge med behov for særskilde løysingar.

Oslo kommune støttar forslaget, men understrekar at finansieringa kan få uheldige konsekvensar for dei kandidatane som ønskjer å gå vidare som ordinær lærling etter fullført praksisbrevopplæring:

«Departementet foreslår at fylkeskommunen skal utbetale tilskudd (basistilskudd 1) til lærebedriften i begge opplæringsårene for praksisbrevet. Tilskuddet vil bli avkortet på grunn av kostnader til undervisning i fellesfagene. De foreslåtte fellesfagene i praksisbrevet er norsk, matematikk og samfunnsfag. Gjenstående fellesfag før fag-/svenneprøve kan avlegges er engelsk, naturfag og kroppsøving. En praksisbrevkandidat som går over til lærekontrakt gir bedriften større kostnader enn en lærling som har fulgt 2+2-løpet i hovedmodellen. Konsekvensen kan bli at bedriften i stedet velger en lærling som har fulgt hovedmodellen.»

Somme av høyringsinstansane peikar på at det er uklart korleis retten til vidare opplæring skal gjennomførast i praksis, og etterlyser ei tydelegare lovregulering på dette punktet. Mellom desse er IMDI, Akershus fylkeskommune og Utdanningsforbundet. Også KS understrekar at det er viktig at rettar til vidare opplæring mot fagbrev blir sikra slik det er foreslått i høyringa.

Fleire av høyringsinstansane har spørsmål om nedslagsfeltet for praksisbrevordninga. Vox er særleg oppteke av vaksne, mens IMDI meiner at også innvandrarar bør kunne få tilbod om ordninga. Enkelte høyringsinstansar peikar på at det er uklart om ordninga skal kunne nyttast av praksiskandidatar.

I høyringsforslaget foreslo departementet at læreplanane for praksisbrevordninga skal utarbeidast lokalt, innanfor nasjonalt fastsette rammer. Det er fleire av høyringsinstansane som har hatt kommentarar til dette. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune, Hedmark fylkeskommune, NHO, Utdanningsforbundet og to faglege råd er mellom dei som meiner det bør vere nasjonalt fastsette læreplanar. Desse høyringsinstansane viser særleg til at nasjonale læreplanar bidreg til at praksisbrevet blir ein kjend standard, og at dette vil vere mindre ressurskrevjande for fylkeskommunane. Blant høyringsinstansane som støttar forslaget om lokalt fastsette læreplanar, er Virke, LO, YS, FUG og Sametinget. Desse høyringsinstansane framhevar behovet for at det lokalt kan utarbeidast tilbod som passar dei det gjeld.

Fleire av høyringsinstansane, både dei som støttar, og dei som går imot høyringsforslaget, har eit ønske om at ordninga skal evaluerast. Årsaka til dette er at ordninga ikkje har blitt prøvd i alle fylke. LO seier mellom anna dette:

«LO ønsker en evaluering etter 3-5 år for å se om praksisbrevet treffer målgruppen og hvor mange som motiveres til å fullføre med fagbrev. Videre om ordningen fungerer kjønnsnøytralt og om kompetansen tas i bruk i arbeidslivet.»

4.6 Departementet sine vurderingar

4.6.1 Behovet for praksisbrevordninga

Praksisbrevordninga er per i dag ei forsøksordning, og opplæringslova med tilhøyrande forskrifter gir ikkje heimel for opplæring innretta mot ein standardisert kompetanse på eit lågare nivå enn studie- og yrkeskompetanse.

Fleire av høyringsinstansane peikar på at det ikkje finst nok forsking som tyder på at det er behov for praksisbrevordninga i alle fylke. I sluttrapporten frå forsøka gjer NIFU greie for at forsøka har vore avgrensa og prega av nokre særlege forhold, og at det totalt sett ikkje er noko grunnlag for å generalisere reint statistisk ut frå forsøka. Sjølv om evalueringa har eit snevert utval av deltakarar, er det likevel klart at evalueringa er basert på eit omfattande datagrunnlag innanfor dette utvalet. Slik departementet vurderer det, gir evalueringa av forsøka haldepunkt for å seie at praksisbrevmodellen har positiv effekt på gjennomføringa for ungdommar i målgruppa.

Forsøka med praksisbrevordninga er gjennomførte i tråd med opplæringslova § 1-4. Formålet med slike forsøk er å få erfaringar med sikte på eventuelle framtidige endringar. Slik departementet vurderer det, gir evalueringa grunnlag for å endre regelverket for å leggje til rette for at alle fylke skal kunne tilby praksisbrevordninga som eit supplement til ordinær yrkesfagleg opplæring.

Somme av høyringsinstansane har teke til orde for at ein bør evaluere innføringa av praksisbrevordninga i alle fylke, mellom anna for å sjå om ordninga treff målgruppa, og kor mange som blir motiverte til å fullføre med fagbrev. Slik departementet vurderer det, må ein rekne praksisbrevmodellen for å vere evaluert gjennom NIFU-rapporten. Departementet ser likevel behovet for å følgje med på ordninga og utviklinga i tida framover.

4.6.2 Ei ny opplæringsordning og eit nytt kompetansenivå

Med det regelverket som gjeld i dag, har fylkeskommunane gode høve til å tilpasse opplæringa til ungdommar som av ulike grunnar ikkje har føresetnader for å gjennomføre ordinær vidaregåande opplæring. Fleire høyringsinstansar meiner at dagens regelverk gir tilstrekkeleg handlefridom, og at det ikkje er nødvendig å innføre ei praksisbrevordning.

Ungdommar som står i fare for å ikkje fullføre vidaregåande opplæring, er ei ueinsarta gruppe. Ungdommar som har lærevanskar eller særskilde behov, kan få individuelt tilpassa opplæring gjennom lærekandidatordninga. Ungdommar som derimot manglar motivasjon for ordinær opplæring i skole, vil ikkje ha det same behovet for individuell tilpassing. Utprøvinga av praksisbrevordninga indikerer at ei meir strukturert og gruppebasert ordning kan bidra positivt til gjennomføringa for denne målgruppa. Slik departementet vurderer det, er det ikkje ønskjeleg å konvertere lærekandidatordninga til eit meir strukturert løp, fordi det framleis er behov for individuelt tilpassa opplæringsløp for ungdommar med særskilde behov. Departementet vurderer derfor at det er eit behov for praksisbrevordninga i tillegg til dei eksisterande yrkesfaglege opplæringsordningane.

Sjølv om praksisbrevforsøket var innretta som ei vidareutvikling av lærekandidatordninga, skulle det samtidig vere noko anna ved at praksisbrevet var basert på ein felles læreplan og standardisert dokumentasjon. Både lærekandidatordninga og praksisbrevordninga er baserte på opplæring etter eit utval av kompetansemål frå dei ordinære læreplanane. Det er likevel eit vesentleg skilje mellom ordningane ved at praksisbrevordninga ikkje er individuelt tilpassa. Slik departementet vurderer det, bidreg dette til at ordninga blir standardisert. Praksisbrevet som dokumentasjon blir dermed eit eige kompetansenivå. Departementet viser i denne samanhengen til at partane i arbeidslivet ser at det kan vere eit behov for eit kompetansenivå under fag- og sveinebrev i ulike bransjar. I tillegg er det klart at erfaringane frå forsøka tyder på at praksisbrev ofte er eit godt grunnlag for å halde fram vidaregåande opplæring til fag- eller sveinebrev.

Fleire av høyringsinstansane peikar på at praksisbrevet som kompetansenivå ikkje vil vere like aktuelt i alle bransjar. Departementet støttar denne vurderinga og viser spesielt til lærefag der det finst særlege sertifiseringsordningar eller særskilde krav til tryggleik. Departementet legg til grunn at fylkeskommunane saman med aktørar i arbeidslivet vil identifisere lærefag der praksisbrevet vil vere eit nyttig kompetansenivå.

4.6.3 Målgruppa

Fleirtalet av høyringsinstansane støttar departementet sitt forslag til målgruppe for praksisbrevordninga. Samtidig er det fleire som meiner at praksisbrevordninga òg bør vere tilgjengeleg for vaksne med rett til vidaregåande opplæring. Vaksne skal få vidaregåande opplæring basert på realkompetansen sin og skal primært takast inn til opplæringstilbod som er organiserte for vaksne. Departementet ser at ordninga kan vere eit godt tilbod til innvandrarar eller vaksne med låg utdanning som i første omgang ikkje er i stand til å gjennomføre eit fullstendig opplæringsløp. Forslaga til lovendringar avgrensar derfor ikkje ordninga til elevar med ungdomsrett etter § 3-1. Departementet understrekar at fylkeskommunen ved inntak skal prioritere søkjarar med ungdomsrett før høvesvis vaksne med og utan rett, jf. forskrift til opplæringslova §§ 6-14, 6-45 og 6-49. Dersom vaksne blir tekne inn som praksisbrevkandidatar, vil dei til liks med det som gjeld for lærlingordninga, komme inn under det same regelverket som gjeld for ungdommar.

IMDI meiner at praksisbrevkandidatar bør ha rett til spesialundervisning og særskild språkopplæring, slik at ein legg til rette for at innvandrarar skal kunne bruke ordninga. Praksisbrevordninga skal vere eit standardisert løp, og heile opplæringa skal gå føre seg i bedrift. Slik departementet vurderer det, vil dette gjere ei særskild tilrettelegging vanskeleg. Heller ikkje lærlingar har rett til spesialundervisning eller særskild språkopplæring i dei delane av opplæringa som skjer i bedrift. I motsetning til praksisbrevkandidatar følgjer lærekandidatar eit individuelt tilpassa løp, og lærekandidatane vil til dømes ha rett til spesialundervisning. Departementet viser elles til foreslåtte endringar i § 4-6 første ledd om at lærlingar og lærekandidatar kan gjerast om til praksisbrevkandidatar, og motsett.

Enkelte høyringsinstansar har spurt om ein skal kunne gå opp til praksisbrevprøva som praksiskandidat, dvs. utan å ha gjennomført vidaregåande opplæring i det aktuelle faget. Praksisbrevordninga skal vere eit praksisnært opplæringsløp. Ordninga skal også gi kandidatane høve til å ta meir vidaregåande opplæring med fag- eller sveinebrev som mål. I denne samanhengen er kravet om opplæring i delar av fellesfaga på yrkesfagleg utdanningsprogram sentralt. Derfor meiner departementet at ein ikkje skal ha høve til å gå opp til praksisbrevprøva som praksiskandidat.

4.6.4 Retten til vidare opplæring

I høyringsnotatet la departementet til grunn at praksisbrevkandidatane skal ha rett til å halde fram opplæringa mot fag- eller sveinebrev. Fleire høyringsinstansar gir uttrykk for at retten til vidare opplæring må gjerast tydeleg.

Opplæringslova § 3-1 gir rett til tre års vidaregåande opplæring. Etter fullført og bestått praksisbrevløp vil kandidatane ha gjennomført to år med opplæring. Ein praksisbrevkandidat vil derfor etter gjeldande reglar ha rett til ytterlegare eitt år vidaregåande opplæring.

Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 gir ein rett til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Føresegna har til følgje at ungdommar med rett til vidaregåande opplæring har rett til å fullføre eit utdanningsprogram. Læreplanane i praksisbrevordninga skal bestå av eit utval kompetansemål frå læreplanar for Vg2 og Vg3 i eit yrkesfagleg utdanningsprogram. Retten til å fullføre utdanningsprogrammet fører med seg at praksisbrevkandidaten vil ha rett til å fullføre det aktuelle lærefaget.

Kandidatane vil etter fullført og bestått praksisbrevløp mangle fellesfaga engelsk og naturfag og dessutan i underkant av 50 prosent av kompetansemåla i det aktuelle programfaget.1 Opplæring i dei resterande kompetansemåla i det aktuelle programfaget kan kandidaten ta i lærebedrift ved å inngå ordinær lærekontrakt med sikte på fag- eller sveinebrev. Dersom restopplæringa ikkje skjer i bedrift, må fylkeskommunen tilby Vg3 i skole innanfor det aktuelle lærefaget. Opplæring i fellesfaga må skje i skole.

Opplæringa i bedrift vil i praksis innebere at dei resterande kompetansemåla blir førte opp i lærekontrakten som kandidaten inngår med ei lærebedrift. Korleis restopplæringa i skole blir innretta, vil variere ut frå korleis praksisbrevlæreplanen er sett saman. Etter det regelverket som gjeld i dag, er utgangspunktet at ein berre kan ha elevstatus i det same faget éin gong. Denne avgrensinga vil ikkje gjelde for praksisbrevkandidatane fordi dei ikkje har sluttvurdering i fag, jf. forskrifta § 3-17a. Også dagens godkjenningsordning for tidlegare bestått opplæring gjeld berre for heile fag, jf. forskrifta § 1-16. Departementet ser derfor at det kan vere behov for å regulere praksisbrevkandidatane sin rett til opplæring i dei delane av programfaga dei ikkje alt har gjennomført. Slik departementet vurderer det, vil det vere mest formålstenleg å regulere dette i forskrift.

Når det gjeld opplæring i dei resterande fellesfaga, framhevar departementet vurderinga av at fylkeskommunen sjølv vel korleis denne opplæringa skal organiserast. Av omsyn til at ungdommar som regel vil ha rett til tre år med vidaregåande opplæring, og at praksisbrevkandidatane har hatt to år med opplæring, bør opplæring i fellesfag i skole skje parallelt med restopplæring i bedrift.

Kandidatar som ønskjer meir vidaregåande opplæring innanfor eit anna utdanningsprogram eller programområde etter å ha fullført og bestått praksisbrevopplæring, må reknast for å gjere eit omval i tråd med § 3-1 fjerde ledd. Fylkeskommunen vil ikkje ha ei plikt til å leggje til rette for gjennomføring for desse kandidatane. Dei vil i dette tilfellet vere i same situasjon som andre som vel om etter Vg2.

Enkelte høyringsinstansar har peika på at restopplæring i fellesfaga i skole vil krevje ei avkorting i tilskotet til lærebedrifter som kan føre med seg at praksisbrevkandidatane vil vere mindre attraktive for lærebedrifter enn andre lærlingar. Departementet viser til at praksisbrevkandidatar som ønskjer å halde fram opplæringa i bedrift som ordinær lærling, ofte vil ha ein fordel fordi dei alt har praktisk erfaring og gjerne kjennskap til ei bedrift. Mange av kandidatane vil truleg halde fram opplæringa i same bedrift som dei var praksiskandidat i. Departementet viser elles til at det er opp til den enkelte fylkeskommunen å bli samd med lærebedrifta om eventuell avkorting.

4.6.5 Plikt til å tilby praksisbrev

Fleirtalet av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner det er urimeleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt til å tilby praksisbrev fordi fylkeskommunen ikkje sjølv har full råderett over oppfyllinga av plikta.

Praksisbrevopplæringa skal skje i bedrift, og fylkeskommunen er derfor avhengig av å skaffe til vegar læreplassar. For at det skal vere mogleg å oppfylle plikta, må det altså finnast bedrifter som stiller med læreplassar. Departementet har i høyringsnotatet understreka at det ikkje foreslår noko krav til omfanget av det fylkeskommunale praksisbrevtilbodet. Utdanningsforbundet viser i høyringsfråsegna si til at dette må innebere at plikta må reknast for å vere oppfylt dersom éin ungdom får tilbod om praksisbrevopplæring.

Departementet ser at føresetnaden om at praksisbrevopplæringa skal vere praksisnær, kan gjere det krevjande for fylkeskommunen å handtere ei plikt. På den andre sida avgjer fylkeskommunane sjølve kva for utdanningsprogram og programområde dei skal tilby praksisbrev innanfor, og kva omfang tilbodet skal ha. Departementet legg til grunn at fylkeskommunane vil tilpasse tilbodet i tråd med interessene til søkjarane, tilgjengelege læreplassar og kva som er rasjonelt med tanke på m.a. klassestorleik. Departementet viser elles til at praksisbrevordninga ikkje skal vere eit tilbod ein kan søkje på, og at ingen har krav på inntak og følgjeleg heller ikkje på læreplass. Slik departementet vurderer det, talar dette for at fylkeskommunane har gode føresetnader for å oppfylle ei plikt til å tilby praksisbrevordninga.

Når det gjeld inntak til praksisbrevordninga, viser departementet til at søkjarar kan vise interesse for praksisbrev. Søkjarar vil, som i dag, ha rett til å bli tekne inn til eitt av tre prioriterte utdanningsprogram, og dersom fylkeskommunen vil tilby dei praksisbrev, skal dei takast inn til eit utdanningsprogram som har tilbod om praksisbrev. Dette vil seie at dersom det ikkje er mogleg å skaffe til vegar læreplassar, vil søkjaren vere teken inn til ordinært tilbod i det aktuelle utdanningsprogrammet. Dei nærmare retningslinjene for inntak til ordninga vil bli regulerte i forskrift til opplæringslova.

4.6.6 Læreplanar

I høyringsnotatet foreslo departementet at læreplanane for praksisbrevordninga skal utarbeidast lokalt, innanfor sentralt fastsette rammer. Vidare foreslo departementet at rammene for praksisbrevlæreplanane skal regulerast i forskrift, og at forskriftsendringane skal sendast på eiga høyring. Fleire av høyringsinstansane understrekar at læreplanane for praksisbrevordninga bør vere nasjonale, slik som i forsøka. Hovudargumentet for nasjonale læreplanar er at dette vil bidra til ei standardisering av praksisbrevet.

Slik departementet vurderer det, er det gode argument både for lokale og for nasjonale læreplanar. Nasjonale læreplanar vil bidra til ei standardisering og vil gjere kandidatane meir mobile etter fullført og bestått opplæringsløp. Dersom læreplanane blir utarbeidde sentralt, vil dette òg kunne avlaste fylkeskommunane i arbeidet med praksisbrevet.

Fordelen med lokale læreplanar er at ordninga i større grad vil bli innretta mot eit lokalt behov for arbeidskraft. Det vil òg opne for at bedrifter kan spele inn kva som er aktuelt for verksemda deira, til dømes om det bør satsast på ein brei grunnkompetanse eller ein smal spisskompetanse, og på denne måten leggje til rette for læreplassar. At potensielle lærebedrifter får høve til å komme med innspel til kva opplæring praksisbrevkandidatane skal ha, kan òg bidra til rekruttering av bedrifter som tidlegare ikkje har sett det som aktuelt å vere lærebedrift. Sentralt fastsette rammer for dei lokale læreplanane vil sikre at dei lokale variasjonane ligg på same nivå.

Krav til utforminga av læreplanane for praksisbrevordninga er foreslåtte som endringar i forskrift til opplæringslova i ei eiga høyring. Departementet vil vurdere spørsmålet på bakgrunn av høyringsinnspela.

4.6.7 Særleg om ressursbruk

Fleire av høyringsinstansane er skeptiske til vurderinga av dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget. Høyringsinstansane peikar på at det lokale læreplanarbeidet er meir kostnadskrevjande enn det departementet har rekna ut. Fleire av høyringsinstansane peikar òg på at ordninga vil måtte følgjast tett opp, og at restopplæringa vil føre med seg auka kostnader med mindre fylkeskommunane klarer å oppnå optimal klassestorleik.

Læreplanane for praksisbrevordninga skal ta utgangspunkt i dei ordinære læreplanane, og arbeidet vil i stor grad gå ut på å gjere eit utval av kompetansemål. Læreplanarbeidet for praksisbrevordninga skil seg i liten grad frå det arbeidet som blir gjort for lærekandidatar. For praksisbrevordninga vil utvalet av kompetansemål berre bli gjort éin gong per læreplan og ikkje for kvar enkelt kandidat. Departementet viser elles til at det vil bli utarbeidd nasjonale rammer for korleis utvalet av kompetansemål skal gjerast. Læreplanar frå forsøka vil vere tilgjengelege som rettleiing. På sikt vil òg fleire ulike praksisbrevlæreplanar vere tilgjengelege. Slik departementet vurderer det, talar dette for at læreplanarbeidet ikkje vil vere spesielt ressurskrevjande for fylkeskommunane.

Når det gjeld oppfølging av praksisbrevkandidatane, understrekar departementet at ekstra oppfølging ikkje er eit vilkår for å kunne etablere og tilby praksisbrevordninga. Med tanke på målgruppa for praksisbrevordninga er det likevel rimeleg å rekne med at tett oppfølging vil kunne vere ein fordel for å auke gjennomføringa. Slik departementet vurderer det, er det ingen grunn til å tru at elevar i praksisbrevløpet vil krevje meir oppfølging enn dei ville gjort dersom dei var i andre opplæringsløp, til dømes lærekandidatordninga. Tvert imot er det grunn til å tru at den praksisnære opplæringa som praksisbrevordninga inneber, vil gjere målgruppa meir motivert, og at behovet for oppfølging dermed vil vere mindre. På denne bakgrunnen meiner departementet at praksisbrevordninga ikkje vil krevje meir ressursar enn andre opplæringstilbod for målgruppa.

Når det gjeld ressursar til restopplæringa, viser departementet til at fylkeskommunane sjølve avgjer kva som er ei formålstenleg dimensjonering og organisering. Det er ikkje berre praksisbrevkandidatane som skal ha fellesfagopplæring, og departementet legg til grunn at fylkeskommunane kan organisere opplæringa til praksisbrevkandidatane saman med til dømes kandidatar i vekslingsløp, ordinære elevar eller vaksne.

4.7 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsforslaget, å gjere endringar i opplæringslova for å innføre praksisbrevordninga i alle fylke. Forslaget har til følgje at fylkeskommunane får ei plikt til å tilby praksisbrevordninga som eit supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring.

Departementet foreslår òg nye forskriftsheimlar i § 3-4 første ledd som gir departementet heimel til å fastsetje reglar om fellesfag og programfag for praksisbrevkandidatar og om restopplæring for praksisbrevkandidatar som vil halde fram opplæringa etter praksisbrevløpet.

Dei nærmare reglane for søknad, inntak, utarbeiding av læreplanar m.m. vil bli regulerte i forskrift til opplæringslova basert på ei eiga høyring. Departementet vil òg vurdere behovet for å regulere nærmare i forskrift praksisbrevkandidaten sin rett til restopplæring ved overgang til opplæring med fag- eller sveinebrev som mål.

I samsvar med høyringsforslaget foreslår departementet òg å presisere i lova at reglane for elevar gjeld når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar får opplæring i skole, og vidare at lærebedrifta har ansvaret for å melde opp lærekandidatane til kompetanseprøva.

I høyringsforslaget var det teke inn i lovteksten at praksisbrevkandidatane skal inngå lærekontrakt med bedrift. Departementet ser no at det vil vere meir formålstenleg å bruke omgrepet opplæringskontrakt, m.a. fordi opplæringa til praksisbrevkandidatar, til liks med opplæringa til lærekandidatar, ikkje fører fram til fag- eller sveinebrev.