6 Forslag om å innføre godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring
6.1 Bakgrunnen for forslaget
Etter som Noreg har tilpassa seg ein indre arbeidsmarknad gjennom EØS-avtalen, har utanlandsk arbeidskraft frå EU-området fått friare og enklare tilgang til arbeid i Noreg, og omfanget av utanlandsk arbeidskraft frå EU-land har auka monaleg. Det auka omfanget av arbeidskraft frå EU-området har ikkje blitt møtt med ein kapasitet til å vurdere korleis kompetansen til denne arbeidskrafta står seg i høve til norsk fagopplæring, og per i dag er det ingen som er pålagde å gjere ei slik vurdering. Eit sentralt tiltak i regjeringa sin strategi mot arbeidslivskriminalitet er eit betre system for kontroll med fagkompetanse.
Også for den enkelte er det viktig med ei ordning som kan dokumentere nivået på, omfanget av og det faglege innhaldet i utanlandsk opplæring samanlikna med tilsvarande norsk opplæring. Utan ein slik dokumentasjon vil det kunne bli vanskelegare for den enkelte å gjere bruk av opplæringa si i arbeidslivet. Nokre gonger kan det bli vanskelegare å få arbeid i det heile teke, i andre tilfelle kan det bli vanskelegare å få arbeid basert på den kompetansen ein faktisk har. Norsk arbeidsliv treng kompetanse og arbeidskraft innanfor mange fagområde, men har behov for ei ordning som kan verifisere gjennomført utanlandsk fagopplæring og stadfeste at nivå og innhald er på høgd med norsk fagopplæring. Ei nasjonal ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring vil kunne bidra til ei betre utnytting av den samla kompetansen i arbeidsstyrken.
6.2 Gjeldande rett
Etter opplæringslova er det per i dag ingen som har eit lovbestemt ansvar for, eller fullmakt til, å godkjenne at ei utanlandsk fagopplæring er sidestilt med ei norsk fagopplæring. Det finst ingen individuell rett til å få ei godkjenning. På oppmoding frå Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet er det nokre fylkesmenn som gjer vurderingar av om utanlandsk fagopplæring er sidestilt med norsk fagopplæring. Fylkesmennene gjer dette på eit frivillig grunnlag, og ordninga er ikkje heimla i lov eller forskrift. Vurderingane frå fylkesmennene er inga formell godkjenning. I arbeidet med å vurdere utanlandsk fagopplæring har fylkesmennene fått bistand frå fylkeskommunane.
I forskrift til opplæringslova § 1-16 og forskrift til friskolelova § 5a-3 er det føresegner om godkjenning av tidlegare bestått vidaregåande opplæring i Noreg og utlandet. Etter desse føresegnene kan rektor godkjenne eit enkeltfag som bestått etter læreplanverket dersom ein elev tidlegare har bestått det same faget eller eit likeverdig eller meir omfattande fag i Noreg eller i utlandet. Vidare kan fylkeskommunen godkjenne eit opplæringsår som er gjennomført og bestått i utlandet, som ein del av norsk vidaregåande opplæring. For at året skal kunne godkjennast, må innhaldet i opplæringa vere likeverdig med eller meir omfattande enn opplæringa etter læreplanverket og ha hovudvekta på fagkrinsen i det norske opplæringsåret. Det er ikkje eit krav at den utanlandske opplæringa inneheld alle enkeltfaga i det aktuelle utdanningsprogrammet.
6.3 Rettstilstanden i andre land
Dei nordiske landa utanom Noreg har etablerte ordningar for godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Ordningane er ulike og spenner frå rettleiande vurderingar til enkeltvedtak med klagerett.
Alle dei nordiske landa har signert alle strategidokumenta i Københavnprosessen og har innlemma rekommandasjonane om mobilitetsverktøya til EU i sine avtalar med EU.
6.3.1 Sverige
Svensk fag- og yrkesopplæring blir gjennomført ved gymnasieskolan og er ei treårig vidaregåande utdanning som blir avslutta med vitnemål.
Universitets- och högskolerådet vurderer utanlandsk utdanning opp mot svensk utdanning i gymnasieskolan. Utanlandske statsborgarar kan søkje om å få utdanninga si førehandsvurdert i forhold til svensk utdanning. Kandidatane får da ei skriftleg vurdering som er førebels. Vurderinga er ikkje eit enkeltvedtak, og det er derfor ikkje mogleg å klage på ho. Vurderinga er gratis.
Dersom kandidaten ønskjer ei vurdering av den utanlandske utdanninga si for å søkje jobb i Sverige, er det den svenske arbeidsformidlinga som gjer vurderinga.
6.3.2 Danmark
Vurdering av utanlandsk utdanning er regulert i lov om vurdering af udenlandske uddannelseskvalifikationer m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 371 af 13. april 2007, med de ændringer, der følger af § 5 i lov nr. 561 af 6. juni 2007.
Formålet med lova er å «sikre adgang til at få udenlandske uddannelseskvalifikationer vurderet med henblik på at lette tilgangen til det danske arbejdsmarked og til det danske uddannelsessystem samt sikre bedre mulighed for at få godskrevet danske og udenlandske uddannelseskvalifikationer i en dansk uddannelse».
Ei vurdering frå Styrelsen for Videregående Uddannelser i Danmark er ei kort fråsegn som seier kva den utanlandske utdanninga til søkjaren svarer til i Danmark, både når det gjeld nivået på utdanninga og om mogleg også kva fagområde ho dekkjer.
Vurderinga er gratis, men det omfattar ikkje omsetjing av nødvendig dokumentasjon.
6.3.3 Finland
Finnish National Board of Education skriv på førespurnad ut fråsegner om utanlandsk yrkeskompetanse. Tenesta er avgiftspliktig (ca. 1700 NOK), og fråsegna er rådgivande. For ikkje regulerte yrke vurderer også arbeidsgivarar utdanninga til kandidatar i forhold til finsk utdanning. I privat sektor vurderer arbeidsgivarar dokumentasjonen ut frå det behovet den enkelte bedrifta har for kompetanse og arbeidskraft.
6.3.4 Island
Utdanningsdepartementet på Island er hovudansvarleg for godkjenning av utanlandsk utdanning. Utdanningsdepartementet bruker partane i arbeidslivet som rådgivande organ i arbeidet med godkjenning av utanlandsk utdanning. Innanfor handverksyrka må utanlandske søkjarar som hovudregel dokumentere tre års relevant utdanning og tre års praksis. Tilrådinga frå partane blir lagd til grunn for vurderinga. Vurderinga er gratis, men kandidaten betalar ca.100 NOK for sluttdokumentet som styresmaktene skriv ut.
6.4 Høyringsforslaget
Departementet foreslo i høyringsnotatet å etablere ei ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring på vidaregåande opplæringsnivå. Godkjenninga skal innebere verifisering av dokumentasjon, godkjenning av nivå og omfang og godkjenning av fagleg innhald. Ein foreslo å leggje godkjenningskompetansen til departementet, men å delegere det operative ansvaret for godkjenningsordninga til NOKUT førebels. Det gjekk fram av høyringa at den endelege plasseringa av ordninga vil bli vurdert i samband med vurderinga av framtidig plassering av NOKUTs kompetansesenter for utanlandsk utdanning, som er omtala i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet.
6.5 Høyringsfråsegner
Det er 54 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget. Alle desse er positive til forslaget om å etablere ei nasjonal godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring på vidaregåande nivå.
Det er òg brei støtte for at NOKUT skal ha det operative ansvaret. Gjennomgåande legg høyringsinstansane vekt på at NOKUT har godkjenningsansvaret for høgare utdanning i dag, og at det er formålstenleg med eitt fagmiljø for denne typen saker. Felles studieadministrativt tenestesenter (FSAT) viser til at senteret i dag godkjenner generell studiekompetanse frå utlandet, og at dette også er ei utdanning på vidaregåande nivå. Derfor meiner FSAT at det kan vere formålstenleg å leggje også godkjenninga av utanlandsk fagopplæring til FSAT, slik at godkjenninga av all utanlandsk opplæring på vidaregåande nivå blir samla i éin instans.
Eit fleirtal av høyringsinstansane meiner det er uheldig at plasseringa av oppgåva med å godkjenne utanlandsk fagopplæring i NOKUT er førebels. Desse høyringsinstansane meiner at dette skaper ei unødvendig uvisse.
NHO går inn for at godkjende utanlandske fagopplæringar ikkje blir jamstilte med norsk fagbrev, men at kvalifikasjonen godt kan vere sidestilt. NHO grunngir synspunktet slik i høyringsfråsegna si:
«Dette fordi vi mener en rekke utenlandske yrkeskvalifikasjoner ikke innehar samme omfang som norske læreplaner, og likestilling kan utløse urimelige tariffmessige konsekvenser for konkurranseutsatte norske næringer.[…]
Med sidestilt mener NHO at:
Ordningen skal gjelde utenlandsk fagutdanning som ligger på nivå med videregående opplæring i Norge og har et tilsvarende omfang.
Den utenlandske utdanningen må inneholde tilstrekkelig mange av de vesentlige elementene i det aktuelle faget.»
Fleire høyringsinstansar uttalar seg om kva godkjenningsordninga får å seie for yrke der lova krev at ein må ha godkjenning frå ein autorisasjonsinstans for å kunne utøve yrket. Desse høyringsinstansane understrekar at den foreslåtte godkjenningsordninga ikkje kan erstatte gjeldande krav om særleg godkjenning for å utøve yrket.
Mange høyringsinstansar er positive til at departementet i høyringa har vist til at dei faglege råda kan vere ein ressurs for NOKUT i godkjenningsprosessen. Ein del av desse høyringsinstansane, særleg fleire av dei faglege råda, meiner den faglege vurderinga av den utanlandske opplæringa bør gjerast av dei faglege råda, og at vedtaka NOKUT gjer, skal byggje på vurderingane frå råda. Andre er mindre presise når dei skriv om kva rolle dei faglege råda bør ha i prosessen. Enkelte høyringsinstansar, mellom andre Sametinget, YS og Oslo kommune, meiner at andre enn dei faglege råda kan fungere som fagekspertar for NOKUT. Felles for dei som omtalar dei faglege råda si rolle i godkjenningsprosessen, er at dei understrekar at dette ikkje er ei oppgåve for råda i dag, og at råda derfor må få eit endra mandat og ei anna finansiering dersom det er dei som får oppgåva.
6.6 Departementet sine vurderingar
Departementet har merkt seg at høyringsinstansane er samde med departementet i at det bør etablerast ei nasjonal ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Ei slik ordning vil vere viktig for at arbeidslivet skal kunne utnytte kompetansen i arbeidsstyrken på ein god måte og dermed gjere norsk næringsliv meir konkurransedyktig. Godkjenningsordninga vil òg bidra til at den enkelte lettare får arbeid i samsvar med kvalifikasjonane sine og får eit betre grunnlag for å skaffe seg nødvendig opplæring for å tilfredsstille dei faglege krava i norsk arbeidsliv. Ved at fleire får godkjent yrkeskompetansen sin frå heimlandet, blir det færre som må konkurrere om jobbane for ufaglærte. Departementet vil derfor foreslå at opplæringslova blir endra slik at det blir mogleg å gi ei slik godkjenning av utanlandsk fagopplæring.
Departementet foreslo i høyringsnotatet at lova skulle gi departementet kompetansen til å gjere vedtaka om godkjenning, men at oppgåva førebels vil bli delegert til NOKUT. Enkelte høyringsinstansar er negative til at plasseringa av oppgåva hjå NOKUT er førebels. Departementet står ved vurderinga av at kompetansen bør leggjast til departementet, og at det bør vere opp til departementet å delegere oppgåva. Korleis departementet organiserer dei underliggjande etatane og fordeler oppgåver mellom dei, vil ein kunne endre for å få løyst oppgåvene effektivt. Den framtidige plasseringa av NOKUTs kompetansesenter for utanlandsk utdanning er omtala i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. I januar 2016 la ei gruppe nedsett av Kunnskapsdepartementet fram ein rapport, Kunnskapssektoren sett utenfra – Gjennomgang av organiseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren, om korleis organiseringa av kunnskapssektoren kan bli betre. Rapporten vurderer arbeidsdelinga mellom departementet og underliggjande verksemder og organiseringa av oppgåvene utanfor departementet. Den framtidige organiseringa av arbeidet med å godkjenne utanlandsk utdanning på alle nivå vil bli vurdert mellom anna på grunnlag av rapporten.
Departementet foreslo i høyringsnotatet at utanlandsk fagopplæring skulle kunne godkjennast som jamstilt med norsk fagopplæring, mens enkelte høyringsinstansar meiner at utanlandsk fagopplæring bør kunne godkjennast som sidestilt med norsk fagopplæring. Høyringsinstansane har lagt vekt på at mange utanlandske yrkeskvalifikasjonar ikkje har same omfang som dei norske, og at omgrepet jamstilt kan ha tariffmessige konsekvensar. Skildringane desse høyringsinstansane gir av kva dei meiner sidestilt inneber, ligg tett opp til det departementet har meint med jamstilt. Kor som er, har departementet ikkje meint å gripe inn i tariffmessige forhold. For å unngå misforståingar om kva som ligg i godkjenningsordninga, foreslår departementet at lova bruker omgrepet sidestilt.
I nokre yrke er det krav at ein må ha godkjenning frå ein autorisasjonsinstans for å kunne utøve yrket. Departementet understrekar at ei godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring ikkje erstattar slike autorisasjonsordningar. Sjølv om ei utanlandsk opplæring blir godkjent som sidestilt med norsk opplæring, vil ein ikkje kunne utøve yrket utan autorisasjon dersom det er krav om det.
Departementet er oppteke av at NOKUT skal kunne gjere riktige vedtak om godkjenning av utanlandsk opplæring raskt og effektivt. I denne samanhengen treng NOKUT sjølv god kompetanse om norsk fagopplæring og om opplæringsordningane i andre land. I tillegg treng NOKUT tilgang til ekspertar som kan gjere vurderingar av nivå og innhald innanfor det enkelte faget. Det er viktig at desse vurderingane har tillit i arbeidslivet. Mange høyringsinstansar meiner at dei faglege råda vil kunne gjere slike vurderingar. Departementet meiner at dei som skal gjere ei slik vurdering, må ha spisskompetanse i det faget som skal vurderast. Råda er sette saman for å representere breidda i utdanningsprogrammet best mogleg. Det gjer at medlemmene har ulik spisskompetanse. Nokre utdanningsprogram femnar dessutan om så mange fag at ikkje alle faga er representerte i råda. Derfor vil ikkje departementet gå inn for å etablere ei ordning der råda alltid skal gjere den faglege vurderinga. Departementet meiner det er meir formålstenleg at NOKUT bruker faglege ekspertar innanfor relevante fag på grunnlag av forslag frå dei faglege råda. Dermed vil det vere ekspertar i det relevante faget som gjer dei faglege vurderingane. Fordi ekspertane er foreslåtte av dei faglege råda, må ein kunne vente at dei har tillit i arbeidslivet. På denne måten vil saksbehandlinga kunne gå raskare, av di vurderinga frå dei utpeika ekspertane ikkje vil vere avhengig av møtetidspunkt i dei faglege råda. Departementet vil leggje opp til at NOKUT har dialog med dei faglege råda om kor mange faglege ekspertar som skal veljast ut, og korleis dette skal skje. Ein slik modell krev ingen endringar i mandatet for dei faglege råda, og kostnader i samband med ekspertvurderingar kan handterast innanfor løyvinga til NOKUT.
I høyringsnotatet foreslo departementet ein heimel i opplæringslova til å gi forskrift om saksbehandling og klage. Departementet ser no at det er behov for å klargjere kva avgjerder som skal kunne takast gjennom forskrift, og foreslår at lova gir heimel til å fastsetje forskrift om vilkår for godkjenning og om saksbehandling. Mangfaldet i norsk fagopplæring, og ikkje minst i utanlandsk fagopplæring, er så stort at det kan bli behov for å presisere enda nærmare kva som skal til for å få utanlandsk fagopplæring godkjend som sidestilt med norsk fagopplæring. Det kan òg vise seg å vere behov for enkelte nærmare føresegner om saksbehandlinga. Det er i dag etablert eigne klagenemnder for vedtak om godkjenning av utanlandsk høgare utdanning. Den faglege vurderinga av lengd og nivå kan ikkje overprøvast i slike klager. Departementet meiner at mykje talar for å innføre ei eiga klagenemnd og tilsvarande avgrensingar i høvet til å klage også for vedtak om godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Departementet vil likevel drøfte desse spørsmåla med NOKUT og partane i arbeidslivet før det kjem med eventuelle forslag.
6.7 Departementet sitt forslag
Departementet foreslår å ta inn ei ny føresegn i opplæringslova for å etablere ei ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring på vidaregåande opplærings nivå (nivå 4 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk). Godkjenninga skal innebere verifisering av dokumentasjon, godkjenning av nivå og omfang og godkjenning av fagleg innhald. Forslaget har til følgje at godkjenningskompetansen i lova blir lagd til departementet, men at det operative ansvaret kan delegerast. Det operative ansvaret vil førebels bli delegert til NOKUT.