5 Virkeområdet for reglene om regulering av festeavgiften ved forlengelse

5.1 Bør reglene skille mellom feste til bolighus og feste til fritidshus?

5.1.1 Gjeldende rett

Tomtefesteloven § 33 skiller ikke mellom feste til bolighus og feste til fritidshus. Det følger av bestemmelsen at festeren kan kreve festet forlenget på samme vilkår som før både når festeavtalen gjelder bolighus, og når den gjelder fritidshus. Tomtefesteloven skiller i liten grad mellom feste til bolighus og feste til fritidshus, se likevel lovens § 32 første ledd om tidspunktet for når festeren kan fremsette krav om innløsning, og § 34 om unntak fra festerens rett til å innløse tomten.

5.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter i utredningen punkt 6.2.5 side 44–48 om det bør gjelde like regler om regulering av festeavgift ved forlengelse for feste til bolighus og feste til fritidshus. Utvalget gir uttrykk for at det innenfor rammen av EMK P1–1 kan gis regler som gjelder likt for feste til bolighus og feste til fritidshus. Det vises til at EMD i Lindheim-dommen aksepterte at Norge hadde et legitimt formål når forlengelsesretten ble gjort gjeldende både ved feste til bolighus og ved feste til fritidshus. Det pekes likevel på at det vil ha betydning i proporsjonalitetsvurderingen etter EMK P1–1 hvilken tyngde formålet har. Dette innebærer at det normalt vil være lettere å legitimere et inngrep som tilgodeser boligformål, enn et inngrep knyttet til fritidseiendommer. Derfor må et regelverk som ikke skiller mellom de to ulike festeformålene, i noe større grad hensynta grunneiernes eiendomsrett.

Utvalget peker i utredningen på at rene boligsosiale hensyn bare har gjennomslagskraft ved forlengelse av feste til bolighus, og at dette taler for å skille mellom de to festeformålene. Det vises på den annen side til at Høyesterett i Rt. 2007 side 1306 (Rollag) avsnitt 14 uttalte at «sjølv om det nok er så at sosiale omsyn særleg kjem inn når det gjeld faste bustader, har det også stor vekt for trivsel og velferd å kunne ha ein fritidsbustad».

Hensynet til sammenheng i tomtefesteloven taler etter flertallets syn for å likestille feste til bolighus og feste til fritidshus. En ordning hvor man skiller mellom disse to formene for feste, vil by på vanskelige avgrensningsspørsmål. Om avgrensningsspørsmålene uttales det på side 48–49:

«I noen tilfeller kan skillet mellom feste til bolighus og fritidshus være uklart, og mer uklart i dag enn tidligere. Flere bruker i dag fritidshus til boligliknende formål. Fritidshus er langt mer utbredt nå enn før, standarden er gjennomgående bedre, og i tillegg har den teknologiske utviklingen gjort at en del kombinerer opphold i fritidshus med arbeid fra hjemmekontor, særlig i tilknytning til ferier. Videre kan det tenkes at bruken av et hus endres over tid, enten fra å være et bolighus til å bli et fritidshus, eller motsatt. For eksempel er det mange steder i distriktene en tendens til at bolighus fraflyttes og i stedet brukes som fritidshus.»

Fire av utvalgets fem forslag til modeller for regulering av festeavgiften ved forlengelse likestiller på denne bakgrunn feste til bolighus og feste til fritidshus. Utvalgets forslag til generalklausul skiller likevel mellom de to kategoriene ved at det blant annet skal tas hensyn til karakteren av festeforholdet. Det pekes i denne sammenheng på at dersom det skilles mellom boligfeste og fritidsfeste, bør det vurderes å oppstille et tilsvarende skille i andre bestemmelser i tomtefesteloven – særlig § 15 annet ledd.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Gjertsen, synes på den annen side å mene at boligfeste bør unntas fra eventuelle nye regler om regulering av festeavgiften ved forlengelse, jf. utredningen punkt 6.4.4.4 side 72–73. Mindretallet uttaler:

«I den grad lovgiver finner det nødvendig med endringer i tomtefesteloven § 33 er det utvalgsmedlemmet Gjertsens oppfatning at det ikke er foretatt en korrekt avveining av de hensynene som ligger til grunn for å unnta boligeiendommer.»

Mindretallet viser til at tyngden av de boligsosiale hensyn har vært understreket en rekke ganger både i lovgivningsarbeid og i rettspraksis. Som et eksempel vises det til Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) side 54 hvor innføringen av forlengelsesregelen i § 33 ble drøftet. Mindretallet siterer i utredningen side 72–73 blant annet følgende uttalelse fra den nevnte proposisjonen:

«I enkelte tilfeller vil imidlertid innløsning være en så tung økonomisk byrde at festeren bør ha andre alternativer enn å avvikle festeforholdet. De festerne som ikke er i stand til å innløse tomten, bør etter departementets vurdering sikres en varig disposisjonsrett over tomten. (…) Departementet har vurdert om grunneieren bør ha rett til å kreve nye vilkår i festeavtalen, men har kommet til at festeren skal kunne forlenge festeforholdet på samme vilkår. Boligsosiale hensyn på festersiden er det avgjørende for departementet i denne vurderingen. Dersom bortfesteren skal ha adgang til å oppjustere festeavgiften til markedsleie, vil festeren i prinsippet komme i den samme økonomiske klemme som ved en eventuell innløsning der kostnadene ved lånefinansieringen overstiger den årlige festeavgiften.»

Etter mindretallets oppfatning vil en adgang til oppregulering av festeavgiften ved boligfeste komme direkte i strid med lovgivers intensjoner om å skape sikkerhet for de boligfesterne som ikke har anledning til å løse inn festetomten. Det vises i denne sammenheng til at gjeldende regelverk har et tungt politisk flertall bak seg.

Mindretallet er også uenig med flertallet i at det vil være problematisk å skille mellom hva som er boligeiendom, og hva som er fritidseiendom. Det vises til at dette skillet er opprettholdt og praktisert i en rekke andre lover, herunder konsesjonslovgivningen, plan- og bygningsregler, annen boliglovgivning og skattelovgivningen.

5.1.3 Høringsinstansens syn

Grunneierlaget for festetomter i Vestfold uttaler at det ved boligfeste kan være saklig grunn til å gi festerne et noe mer omfattende vern mot høye festeavgifter enn ved fritidsfeste. I høringsuttalelsen pekes det på at det er mulig med forskjellige løsninger for disse to festeformålene. Grunneierlaget for festetomter i Vestfold uttaler at det er vanskelig å se at eventuelle problemer med å skille boligfeste og fritidsfeste fra hverandre, utgjør noe tungtveiende argument mot et eventuelt skille. Det vises til at det som regel vil fremgå klart av partenes festekontrakt hvorvidt det dreier seg om fritidsfeste eller boligfeste. Videre vises det til at den aktuelle eiendommen gjennom offentligrettslige vedtak vil være definert som enten bolig eller fritidsbolig.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet viser til at boligsosiale hensyn har noe mindre vekt for fritidseiendommer og boligeiendommer som ikke bebos av festeren, enn for boligeiendommer som bebos av festeren, og mener at dette kan tale for en lavere prosentsats for de sistnevnte tilfellene. Dersom det skal skilles mellom disse to typene festeforhold, mener høringsinstansen at man bør se hen til kravet til beboelse som er brukt i ekspropriasjonserstatningsloven § 7.

Tomtefesterforbundet uttaler at feste til bolig bør holdes utenfor en eventuell lovendring. Det vises til at det har vært bred politisk enighet i tidligere gjennomgåelser av tomtefesteloven om at boligpolitiske hensyn er tungtveiende. Tomtefesterforbundet uttaler at en oppregulering av boligfeste vil komme direkte i strid med lovgivers intensjoner om å skape sikkerhet for de boligfesterne som ikke har mulighet til å løse inn festetomten. Tomtefesterforbundet uttaler videre at EMD påpekte i Lindheim-saken at staten har en vid skjønnsmargin i vurderingen av velferdsmessige og boligsosiale hensyns tyngde.

5.1.4 Departementets vurdering

Bakgrunnen for vedtakelsen av tomtefesteloven § 33 i 2004 var å sikre festeren en varig disposisjonsrett over tomten, jf. Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) side 54. Denne varige disposisjonsretten gjelder likt for feste til bolighus og feste til fritidshus. I Lindheim-dommen anerkjente EMD at lovgiver forfulgte et legitimt formål ved å pålegge grunneiere å forlenge eksisterende festeavtaler ved festetidens utløp, se avsnitt 100 i dommen. I den konkrete proporsjonalitetsvurderingen av de aktuelle festeavtalene (som gjelder feste til bolighus og fritidshus) skilte domstolen ikke mellom de to formene for feste. EMD pålegger i dommen avsnitt 137 staten en plikt til å sikre en rimelig balanse mellom de involverte interessene. Domstolen skiller i denne sammenheng ikke mellom boligfeste og fritidsfeste. På bakgrunn av premissene i Lindheim-dommen og at festere av tomter til boligformål og fritidsformål har vern om sine eiendomsinteresser etter EMK P1–1, legger departementet til grunn at det ikke gjelder en plikt til å skille mellom boligfeste og fritidsfeste. Spørsmålet er derfor om det bør skilles mellom feste til boligformål og feste til fritidsformål.

Det har også tidligere vært vurdert om det bør gjelde ulike regler for boligfeste og fritidsfeste. I forbindelse med utarbeidelsen av tomtefesteloven 1975 ble det vurdert om det skulle være ulik festetid og innløsningsrett for de to typene festeforhold. I den forbindelse uttalte departementet (Ot.prp. nr. 2 (1974–75) side 33):

«Fleire utsegner går inn for å jamstelle feste til fritidshus med feste til bustadhus når det gjeld minste festetid – og eventuelt innløysingsrett. Men det er ikkje full semje om dette.

Departementet er likevel ikkje nemnande i tvil om at reglane her bør vere dei same for fritidshus og bustadhus. Det kan rett nok hevdast at omsynet til næringsgrunnlaget på bortfestareigedomen i nokon mon kan tale mot ein regel om innløysingsrett for festaren, nemleg der bortfestareigedomen er eit gardsbruk og festeinntekta er ein del av næringsgrunnlaget. Dette vil i praksis særleg få noko å seie ved bortfeste til hyttetomter. Men det er ikkje i alle slike tilfelle at dette omsynet gjer seg særleg sterkt gjeldande. I mange tilfelle har bortfeste til fritidshus truleg ikkje nemnande å seie for næringsgrunnlaget. Det synest då lite rimeleg at ein på dette grunnlag gjer skilnad mellom bustadhus og fritidshus. Omsynet til festaren veg sjølvsagt tungt òg ved feste til fritidshus, når det er gått så lang tid som 50 år eller festetida er ute.»

Forslaget om å ikke skille mellom boligfeste og fritidsfeste ble hovedsakelig fulgt opp i det endelige lovvedtaket.

I forbindelse med utarbeidelsen av gjeldende tomtefestelov ble det på nytt foretatt en bred vurdering av om det skulle skilles mellom boligfeste og fritidsfeste. Sivillovbokutvalget la i sitt forslag opp til at man på flere punkter skulle ha ulike regler. I NOU 1993: 29 side 35 uttales det:

«1975-lova har stort sett eins reglar for bustadtomter og fritidstomter. I det utkastet til ny festelov som utvalet legg fram er det lagt opp til ulike reglar her, mellom anna når det gjeld festetid, rett til innløysing, regulering av festeavgifta og fysisk råderett. Utvalet har hatt som utgangspunkt at feste av bustadtomt i prinsippet bør sjåast på som ei endeleg avhending, der vederlaget dei fyrste 50 åra vert ytt i form av ei årleg avgift, men slik at festaren på andre måtar i hovudsak får same rettsstilling som ein eigar. Feste av tomt til fritidshus kjem i ei mellomstilling mellom bustadfeste og feste til andre føremål. Det utvalet har sett som det viktigaste når det gjeld fritidsfeste er å sikra festaren ein varig rett til tomta etter å ha oppført hus der, og også på godtakande vilkår i høve til dei vilkåra testaren opphaveleg gjekk inn på. Men utvalet har meint at kravet om å få eigarrett til tomta står i ei anna stilling for eit fritidsfeste enn for eit bustadfeste, og at denne skilnaden bør koma til uttrykk i dei lovreglane som skal gjelda om innløysingsrett for festaren.»

Departementet var ikke enig med Sivillovbokutvalget i at man på flere punkter burde skille mellom boligfeste og fritidsfeste. I Ot.prp. nr. 28 (1995–96) side 14–15 uttaler departementet:

«Ved vurderinga av om det bør vere ulike føresegner for ulike typar festehøve, vil departementet peike på at tomtefestelova har som eit av sine sentrale føremål å vareta festarens interesser; framfor alt ut i frå den synsvinkelen at festaren har ein vesentleg interesse i tomta i og med dei ofte store investeringane som festaren har gjort i bygningar og andre faste tilskipingar. Ikkje alle festarar treng eit like sterkt lovvern. Ved til dømes feste til næringsføremål kan det seiast at festaren sjølv (gjennom festeavtala) er nærast til å sikre interessene sine. Når det derimot gjeld feste til typisk «forbrukarføremål», kan det vere trong for at lovgjevinga i større grad legg opp til eit vern for festaren. Slike føremål har ein fyrst og fremst med å gjere ved feste av tomt til bustadhus og fritidshus. Samanliknar ein feste av tomt til bustadhus og fritidshus spesielt, er det nok generelt sett størst grunn til å verne festaren av bustadtomt. Rett nok vil både festaren av bustadtomt og fritidstomt ofte ha gjort store investeringar i samband med opparbeiding av tomta og i bygningar og andre faste tilskipingar på tomta. Det er likevel større grunn til å sikre den einskilde tryggleik når det gjeld bustaden enn fritidshuset. Ved feste av tomt til bustadhus gjer bustadpolitiske omsyn seg særleg gjeldande. I Regjeringas langtidsprogram (St.meld.nr.4 (1994–1995)) vert butryggleik både økonomisk og juridisk framheva som ei sentral målsetting (s 299). Ved å skilje mellom feste til bustadhus og feste til fritidshus i tomtefestelova, kan ein gå lenger i å verne bustadfestarens posisjon enn kva tilfellet vil vere hvis bustad- og fritidsfeste vert handsama likt. Til dømes gjer argumentet om bortfeste som viktig inntektskilde for landbruket seg mest gjeldande i høve til bortfeste av fritidseigedomar. Ved å skilje mellom feste av tomt til bustadhus og fritidshus kan ein td i større grad forsvare avgrensingar i retten til å regulere festeavgift i høve til bustadfeste samt ein større rett til innløysing.

På den andre sida reiser eit skilje mellom feste av tomt til bustadhus og fritidshus problem. – For det fyrste vert lova meir komplisert; ein får tre hovudtypar tomtefeste (feste av tomt til bustadhus, til fritidshus og feste av tomt til andre føremål) i staden for to (som i dag). – I tillegg kjem at eigedomar over tid kan skifte bruksføremål, til dømes slik at det opprinnelege fritidshuset vert gjort om til bustadhus, og omvendt. Dette er rett nok også ei innvending mot å skilje mellom bustad- og fritidsfeste på den eine sida og andre festehøve på den andre. Men bruksendring frå bustadhus til fritidshus og omvendt er langt meir praktisk enn bruksendring frå bustad- eller fritidshus til andre føremål og omvendt.

I tillegg til desse meir «lovtekniske» innvendingane mot å skilje mellom feste av tomt til bustadhus og feste av tomt til fritidshus, er det sterke reelle omsyn som talar for at desse festa vert handsama likt.

Den einskilde festaren vil – ut frå sine økonomiske føresetnader – ofte ha gjort store investeringar i hus og arbeid på fritidstomta. Trongen for eit sterkt vern td mot urimeleg og uventa avgiftsauke kan såleis vere mest like stort her som ved feste av tomt til bustadhus. Den kjenslemessige tilknytinga festaren og familien hans får til staden vil også ofte vere sterk og tilseie at festaren td får ein innløysingsrett lik den som skal gjelde for innløysing av bustadtomt. Departementet har såleis etter ei samla vurdering kome til at det både ut frå lovtekniske som reelle omsyn bør vere sams føresegner for feste av tomt til bustadhus og fritidshus.»

Det har også etter vedtakelsen av gjeldende tomtefestelov, i forbindelse med revisjon av innløsningsreglene, vært vurdert om det skal gjelde ulike regler for boligfeste og fritidsfeste. I Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) side 31 uttales det:

«Den rettspolitiske begrunnelsen for å gi festerne en større adgang til innløsning ved boligfeste enn ved fritidsfeste, har vært at boligen har så stor betydning for tryggheten i menneskers hverdag, se Innst. O. nr. 85 (1995–1996) s. 10. Departementet mener likevel at betydningen av en fritidseiendom for festeren og dennes nærmeste familie ikke bør undervurderes. Fritidseiendommer forblir ofte i familien i flere generasjoner, og den følelsesmessige tilknytningen til eiendommen kan være sterk. I og med at bortfesteren ikke kan påregne å få tilbake disposisjonsretten til tomten, ser departementet ikke tungtveiende grunner til at hovedregelen om innløsning ikke også skulle gjelde for fritidsfeste. Ut fra hensynet til et enkelt og praktikabelt regelverk er en slik løsning også klart å foretrekke.»

De nevnte tidligere vurderingene av om det bør gjelde ulike regler for boligfeste og fritidsfeste, har i hovedsak vært relatert til innløsningsreglene. Departementet mener likevel at betraktningene i stor grad gjør seg gjeldende også for lovforslagene i proposisjonen her. Selv om det kan hevdes at det vil være nyanser i vekten av boligsosiale hensyn, kan dette etter departementets oppfatning ikke i seg selv begrunne ulike regelsett. Slike nyanseforskjeller ble heller ikke tillagt avgjørende betydning i EMDs proporsjonalitetsvurdering av tomtefesteloven § 33.

En fester vil kunne ha investert like mye i en fritidstomt som i en boligtomt. Den følelsesmessige tilknytningen til en fritidseiendom vil også kunne være like sterk som til en boligeiendom. Etter departementets oppfatning er festerens behov for vern om sine interesser derfor ikke nødvendigvis mindre når det gjelder fritidstomter enn når det gjelder boligtomter. I tillegg kommer at det vil kunne oppstå tvil om hvorvidt et festeforhold er å anse som boligfeste eller fritidsfeste, fordi bruken av eiendommen kan endre seg over tid. Det kan riktignok tenkes veiledende kriterier for grensedragningen mellom boligeiendom og fritidseiendom, eksempelvis festeavtalens formål eller offentligrettslige vedtak. Grensedragningen kan imidlertid uansett by på tvil og dermed være tvisteskapende. Dette gjelder kanskje særlig i de tilfellene hvor bruksformålet endrer seg over tid, og hvor kriterier som festeavtalens formål og offentligrettslige vedtak gir begrenset veiledning.

Et skille mellom bolig- og fritidsfeste vil med andre ord innebære et kompliserende element i loven uten at det nødvendigvis gir noen større uttelling i vurderingen av vernet etter EMK. Departementet vil dessuten vise til uttalelsene i Ot.prp. nr. 28 (1995–96) side 14–15 hvor vekten av boligsosiale hensyn for henholdsvis bolig- og fritidsfeste ble vurdert nærmere. Departementet uttalte her at selv om boligsosiale hensyn nok har størst vekt ved boligfeste, var det også tungtveiende grunner for å gi fritidsfestere et tilnærmet like godt vern.

Etter departementets oppfatning må det legges betydelig vekt på å oppnå enkle og praktikable regler. Behovet for enkle og praktikable regler er særlig fremhevet i høringen av Norges Eiendomsmeglerforbund, Opplysningsvesenets fond, Oslo kommune og Statsbygg. EMD har også uttrykt forståelse for at lovgiver må tilstrebe å finne frem til klare og forutberegnelige løsninger for å unngå kostnads- og tidskrevende rettssaker, se dommen avsnitt 125. Når boligsosiale hensyn ikke gjør seg gjeldende i vesentlig ulik grad for boligfeste og fritidsfeste, har departementet kommet til at reglene om regulering av festeavgift ved forlengelse av festet ikke bør skille mellom bolig- og fritidsfeste. Departementet foreslår derfor ingen endringer i tomtefesteloven § 33 på dette punktet. Når det gjelder forholdet til EMK, tar departementets forslag til reguleringsmodell høyde for at reglene omfatter både feste til bolighus og feste til fritidshus.

5.2 Bør reglene omfatte offentlige bortfestere?

5.2.1 Gjeldende rett

Festerens rett til å forlenge festet på samme vilkår som før etter tomtefesteloven § 33 gjelder uavhengig av om det er en offentlig eller privat bortfester. For øvrig skiller tomtefesteloven i liten grad mellom offentlige og private bortfestere. Noen unntak finnes imidlertid i tomtefesteloven § 34 annet ledd når det gjelder festetomter til fritidsboliger som tilhører statsallmenninger eller Finnmarkseiendommens grunn i Finnmark. Videre er det gitt egne regler om hvordan staten som bortfester skal praktisere tomtefestelovens regler om festeavgift og innløsning ved «Instruks om innløysing og regulering av festeavgift i festeforhold der staten eller statleg styrde verksemder eig tomta». Instruksen er fastsatt ved kgl. res. 13. juni 2008 og gjelder festetomter som er eid av staten, statsforetak og fond som kan instrueres av staten eller statsforetak.

5.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser i punkt 6.2.3 side 43–44 i utredningen til at EMK P1–1 ikke kan påberopes av offentlige bortfestere. (Se også punkt 3.2 i proposisjonen.) Lindheim-dommen innebærer dermed ikke at man må gi de nye reglene virkning for festekontrakter med offentlige bortfestere.

Utvalget peker på at det dermed utelukkende er et politisk spørsmål i hvilken grad de nye reglene skal få anvendelse i festeforhold der staten eller en kommune er bortfester. Når det gjelder staten, pekes det på at det kan være nærliggende å gjennomføre en eventuell særregulering ved instruks. Det anbefales at man ikke holder Opplysningsvesenets fond utenfor de foreslåtte reglene, og det vises til det uavklarte spørsmålet om hvem som har eiendomsretten til fondet, og til Grunnloven § 106, jf. Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2010 side 535.

Utvalget drøfter om eiendomsvernet etter EMK P1–1 omfatter bygdeallmenninger og statsallmenninger. Utvalget antar at bygdeallmenningene er vernet av EMK, men at statsallmenningene ikke er det:

«I bygdeallmenningsloven § 1–1 første ledd er bygdeallmenning definert som «allmenning hvor eiendomsretten tilligger minst halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen». Bygdeallmenningene er allmenninger som staten har solgt til de bruksberettigede. I prinsippet må det skilles mellom eiere og bruksberettigede, men i praksis er det allmenningsstyret som ivaretar både eier- og bruksrettigheter. Etter utvalgets vurdering er det ikke dekning for å anse bygdeallmenningene som offentlig myndighet. Videre følger det av EMDs praksis at kollektive rettigheter kan ha vern etter P1–1, i alle fall dersom klage inngis av organet som forvalter rettighetene. Utvalget legger til grunn at eierinteressene i bygdeallmenningene er tilstrekkelig individualisert, og at allmenningsstyret som klager bør kunne representere disse. På denne bakgrunn mener utvalget at de begrensningene i vernet etter P1–1 som følger av offentlig eierskap, ikke kan påberopes overfor bygdeallmenningene.

Høyesterett slo i Rt. 1963 s. 1263 A (Vinstra) fast at staten eier grunnen i statsallmenningene. Samtidig er det tale om en eiendomsrett av spesiell karakter, blant annet begrenset av bruksrettighetene i allmenningen. Av interesse her er særlig regelen i fjellova § 12 tredje ledd om at halvparten av inntekter av bortfeste til hytter og hoteller i allmenningen skal gå til fjellkassen. Den andre halvparten av disse festeavgiftene går til staten, sammen med andre festeavgifter og grunninntekter for øvrig, og det er satt rammer for statens bruk av disse midlene. Etter § 11 tredje ledd avgjør fjellstyret hvordan et eventuelt overskudd i fjellkassen skal benyttes. Er overskuddet større enn det som trengs til tiltak innen allmenningen, kan det av det overskytende bevilges midler til styrking av næringsgrunnlaget eller til allmennyttige formål i bygdene som har rett til allmenningsbruk. Slik sett kan det hevdes at en reduksjon av festeinntektene vil ramme de bruksberettigede. Det er imidlertid departementet ved Statskog som foretar disposisjoner over grunnen, bortfeste medregnet, jf. § 12 annet ledd. Sammenhengen i regelverket kan dermed tilsi at staten også fritt kan fastsette festeavgiften.»

Utvalget drøfter også forholdet til Finnmarkseiendommen og statens grunn i Troms og Nordland og uttaler:

«Rettighetene til den såkalte statens umatrikulerte grunn i Finnmark har vært sterkt omstridt. Ved finnmarksloven er grunnen overført til Finnmarkseiendommen. Av finnmarksloven § 6 følger det at Finnmarkseiendommen er «et eget rettssubjekt». På den annen side er det fastsatt i § 20 at Finnmarkseiendommen «ikke [har] vern mot at dens rettsstilling eller rettigheter endres, innskrenkes eller oppheves ved lov».

Også rettsforholdene rundt statens grunn i Troms og Nordland har vært omstridt. I NOU 2007: 13 foreslo samerettsutvalget å opprette en Hålogalandsallmenning. Utvalget antar at det i hvert fall ikke er snevrere rammer for statens disposisjoner her enn for statsallmenninger og for Finnmarkseiendommen.

For så vel statsallmenninger som Finnmarkseiendommen og statens grunn i Troms og Nordland synes gjelde at eventuelle bånd på statens rett til å fastsette lave festeavgifter i tilfelle må begrunnes med innvendinger mot det synet på statens eierrådighet som har vært lagt til grunn av statlige myndigheter gjennom meget lang tid. Utvalget antar at politiske avveininger for alle praktiske formål vil stå mer sentralt i denne sammenhengen enn forholdet til P1–1.»

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Gjertsen, mener det bør avgrenses mot festekontrakter hvor det offentlige er bortfester, jf. utredningen punkt 6.4.4.4 side 72. Dette gjelder både statlige og kommunale bortfestere. Mindretallet mener at den eneste grunnen til eventuelt å la reglene omfatte offentlige bortfestere ville være dersom det var avgjørende å sørge for en likhet mellom offentlige bortfestere og private bortfestere i lovbestemmelsene. Mindretallet ser imidlertid ikke at det skulle være behov for en slik løsning av lovtekniske grunner. Mindretallet mener at lovendringene ikke bør være mer inngripende enn det som er nødvendig for å tilfredsstille Norges folkerettslige forpliktelser. Videre uttaler mindretallet:

«EMD argumenterte i Lindheim-saken med at klagerne hadde en berettiget forventning om at festeavtalene skulle utløpe som avtalt. Argumentet har ikke samme gyldighet ved offentlig bortfeste. Det er ingen gode grunner til å gi offentlige bortfestere sterkere vern – særlig ikke når det skjer på bekostning av en gruppe festere som offentlige myndigheter har søkt å verne under samme lovgivning.»

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Statsbygg viser til at det er mulig lovforslaget ikke får betydning for Statsbyggs festekontrakter dersom staten blir pålagt særregulering ved instruks. Statsbygg uttaler at det ifølge utredningen er mulig det vil komme særregler ved instruks for offentlige bortfestere, og at Statsbygg ikke ser grunn til å uttale seg om det bør gis slik instruks eller særregulering.

Opplysningsvesenets Fond uttaler at utvalget korrekt legger til grunn at det ikke er adgang til å gi særregler for fondets kontrakter, det vil si særregler til gunst for festere i slike kontraktsforhold.

Tomtefesterforbundet mener kontrakter der bortfesteren er offentlig myndighet, må holdes utenfor. Det vises til at offentlige bortfestere ikke har noe vern etter EMK. Tomtefesterforbundet mener at det ikke er behov for at disse tilfellene omfattes av en lovendring av lovtekniske grunner slik utvalgets flertall legger til grunn.

Finnmarkseiendommen uttaler:

«FeFo vil bemerke at utvalgets drøfting av FeFos rettslige stilling hva angår statens styringsrett og FeFos rettslige status ikke kan være riktig. Det må, etter FeFos vurdering, være en klar forskjell på ordinær statseid grunn ellers i landet og FeFo-grunn, og det vil hva angår regulering av festeavgift være riktig å se på FeFo som et privat rettssubjekt slik også utvalget er inne på. Forarbeidene til finnmarksloven er helt klare på dette feltet, og utvalgets henvisning til fl § 20 – om forholdet til fremtidig lovgivning – synes ikke å være riktig. Det vises her til Innst.O nr 80 (2004–2005), hvor det understrekes at § 20 skal være en sikkerhetsventil som bare vil få anvendelse dersom FeFo skulle vise seg å fungere dårlig, samt at en eventuell nyordning vil måtte ligge innenfor folkerettens og Grunnlovens rammer.

Det kan legges til at ovenstående også må ses i sammenheng med den kartleggingen av rettigheter som foregår i regi av Finnmarkskommisjonen. Som grunnlag for opprettelsen av FeFo og Finnmarkskommisjonen ligger det en erkjennelse om at Statens rettigheter er noe av en annen karakter i Finnmark enn ellers i landet, og at dette må innebære at det bør utvises forsiktighet mht konklusjoner.»

5.2.4 Departementets vurdering

Gjeldende tomtefestelov har i dag ikke noe generelt skille mellom offentlige og private bortfestere. Hensynet til enkle og praktikable regler taler etter departementets syn for at det ikke innføres et slikt skille i reglene om regulering av festeavgiften ved forlengelse av festet. Et unntak for festeavtaler med offentlige bortfestere vil for det første gjøre loven mer komplisert ved at det for reglene om festeavgift innføres to kategorier av festeavtaler (avtaler med offentlige bortfestere og avtaler med private bortfestere) i stedet for den felles reguleringen man har i dag. Pedagogiske hensyn taler mot å innføre et slikt skille. I tillegg reiser et unntak for offentlige bortfestere visse rettstekniske problemer, ved at en må trekke grensen mellom hvem som skal regnes som offentlige bortfestere, og hvem som skal regnes som private bortfestere. For enkelte institusjonelle bortfestere (som for eksempel Statsbygg) er denne grensedragningen i utgangspunktet klar nok. I andre tilfeller (som for eksempel statsallmenningene, bygdeallmenningene, Finnmarkseiendommen og konsernforhold med innslag av privat eierskap) er grensedragningen mer uklar – noe utvalgets drøftelse og høringen også viser. Departementet peker dessuten på at grensen mellom offentlige og private bortfestere i denne sammenhengen ikke nødvendigvis følger linjene etter norsk rett, men beror på en tolkning av EMK.

De foreslåtte reglene om reguleringsrett i forbindelse med forlengelse av festeavtalen er etter departementets syn av en slik karakter at det ikke er nødvendig å unnta offentlige bortfestere av hensyn til festernes vern etter EMK og Grunnloven. Når pedagogiske og rettstekniske hensyn taler for at lovforslaget likestiller private og offentlige bortfestere, og disse hensynene er relevante i vurderingen av eiendomsvernet etter EMK P1–1, jf. Lindheim-dommen avsnitt 125, har departementet blitt stående ved at lovforslaget ikke bør avgrense mot festeavtaler med offentlige bortfestere. Departementets forslag til regler om en rett for bortfesteren til å kreve regulering av festeavgiften ved forlengelse av festet gjelder etter dette uavhengig av om bortfesteren er privat eller et offentlig rettssubjekt.

5.3 Bør reglene omfatte festeavtaler med særskilte avtaleklausuler om forlengelsesrett?

5.3.1 Gjeldende rett

Det følger av § 4 i tomtefesteloven at det ikke kan avtales eller gjøres gjeldende vilkår som er i strid med lovens regler, med mindre dette følger av loven selv eller går frem av sammenhengen. Reglene om forlengelsesrett i § 33 på samme vilkår som før gjelder etter dette uavhengig av om det i festeavtalen er tatt inn regler om rett til forlengelse ved festetidens utløp, og uavhengig av hva avtalen sier om hvilke vilkår som skal gjelde ved en eventuell rett for festeren til å forlenge avtalen.

5.3.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets lovforslag skal bortfesterens adgang til å oppregulere festeavgiften ved forlengelse ikke gjelde når forlengelsen «har grunnlag i festeavtala», jf. forslaget til endringer i tomtefesteloven § 33 annet ledd. Forslaget om å holde festeforhold med særskilte avtaleklausuler om forlengelsesrett utenfor de foreslåtte reglene om oppregulering er drøftet i utredningen punkt 6.2.1 side 41–42. Utvalget uttaler at dersom forlengelsesretten har grunnlag i festeavtalen, oppstår ikke spørsmålet om vernet etter EMK P1–1. Utvalget uttaler:

«Dersom en festeavtale uttrykkelig eller etter tolkning gir festeren rett til forlengelse på uendrede vilkår, er det reelt tale om en langvarig avtale hvor festeren – men ikke bortfesteren – har rett til å avslutte den. Blir festeavgiften etter hvert lav, er det en følge av avtalen og ikke av lovgivningen. Slike avtaleklausuler reiser derfor ikke spørsmål om forholdet til P1–1 av den karakter som tomtefesteloven § 33 gjør. For gamle klausuler som ikke engang tillater regulering i samsvar med utviklingen i konsumprisindeksen, kan imidlertid avtaleloven § 36 være aktuell, i tråd med synspunktene i Rt. 1988 s. 276 P (Røstad) og 1988 s. 295 P (Skjelsvik).

Hvis det i festeavtalen er avtalt at festeavgiften ved forlengelse skal reguleres i samsvar med utviklingen i konsumprisindeksen, gir avtaleklausulen samme resultat som hovedregelen i tomtefesteloven § 15 første ledd. Realiteten blir da at festet kan forlenges på uendrede vilkår. Derfor reiser heller ikke slike avtaleklausuler spørsmål om forholdet til P1–1 av den karakter som tomtefesteloven § 33 gjør.

I den andre enden av skalaen finner man avtaleklausuler som slår fast at festeren har rett til forlengelse, men samtidig sier at partene skal bli enige om ny festeavgift, eller liknende. Da er det reelt ikke tale om noen avtalt forlengelsesrett. I høyden kan det være en forpliktelse for bortfesteren til å forhandle om nye vilkår når festet utløper. Blir partene ikke enige om nye vilkår, kan festeren benytte sin rett etter loven til å kreve forlengelse. Klausulen kan sies å vise at partene har forestilt seg muligheten for forlengelse, men dette vil gjelde for de fleste festeavtaler til bolighus eller fritidshus. I slike tilfeller er det derfor lovens regel som må vurderes mot P1–1.

Festeavtalen kan bestemme at festeavgiften ved forlengelse skal reguleres på andre vilkår enn dem som er nevnt ovenfor. Som oftest synes det da å være tale om regulering på grunnlag av tomteverdi, eventuelt også som følge av endret rentenivå. Slike avtaleklausuler gir festeren bare en betinget forlengelsesrett. Dersom loven gir festeren en rett til forlengelse på gunstigere vilkår enn det som følger av avtalen, vil festeren normalt kreve forlengelse med grunnlag i loven. I så fall er det fortsatt lovens regel som må vurderes mot P1–1.»

Utvalget viser for øvrig til at regelen kan føre til at det oppstår uenighet mellom partene om forlengelsen har grunnlag i festeavtalen eller ikke. Utvalget viser til at i de tilfeller der avtalen gir festeren forlengelsesrett, synes det vanligste å være at den ikke gir noen uttrykkelig regulering av hvilke vilkår som skal gjelde etter forlengelsen. Utvalget mener det vanskelig kan oppstilles generelle retningslinjer for tolkningen av slike avtaleklausuler. Utvalget viser til at det kunne være et alternativ å heve terskelen for når forlengelsen har grunnlag i festeavtalen, for eksempel et krav om at forlengelsesretten må være «tvillaust» avtalt, jf. det tilsvarende kravet i tomtefesteloven § 15 annet ledd nr. 2 første punktum. Utvalget går likevel ikke inn for en slik løsning og viser blant annet til rettstekniske utfordringer og til at det er usikkert om en slik regel ville virke konfliktforebyggende.

Mindretallet, utvalgsmedlem Gjertsen, uttaler i punkt 6.4.4.4 på side 71 at lovforslaget for å unngå tvil bør inneholde en presisering om at tidsubegrensede avtaler ikke omfattes. Hun viser til at heller ikke slike avtaler vil være problematiske i forhold til eiendomsvernet etter EMK.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Bare to høringsinstanser har uttalt seg om forholdet til særskilte avtaleklausuler om forlengelsesrett: Statsbygg og Tomtefesterforbundet.

Statsbygg uttaler at det vil være hensiktsmessig om loven også regulerer situasjonen der forlengelsen har grunnlag i festekontrakten, men hvor kontrakten ikke uttrykkelig sier noe om hvilke vilkår som skal gjelde etter forlengelsen. Statsbygg uttaler at slike situasjoner bør reguleres likt som de situasjonene hvor forlengelsen ikke har grunnlag i festekontrakten.

Tomtefesterforbundet uttaler at evigvarige festeavtaler bør holdes utenfor en eventuell lovendring. Det vises til at bortfesteren i disse tilfellene ikke kan ha en berettiget forventning om å få tilbake festetomten eller få en høyere festeavgift enn det som følger av festekontrakten.

5.3.4 Departementets vurdering

Krenkelsen av EMK P1–1 som ble konstatert i Lindheim-dommen, er et resultat av lovgivning som gir festeren rett til forlengelse på vilkår som ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til bortfesterens eiendomsinteresse. Det reiser seg ikke på samme måte et spørsmål om forholdet til EMK P1–1 hvis forlengelsesretten følger av avtalen og gjennomføres på de vilkår som følger av avtalen.

Utvalget foreslår at reglene om rett for bortfesteren til regulering av festeavgiften ved forlengelse av festeavtalen bare skal gjelde hvis forlengelsen «ikkje har grunnlag i festeavtala». Utvalget uttaler at det etter forslaget skal være uten betydning om festeren i sitt krav om forlengelse har vist til festeavtalen eller loven. Utvalget viser videre til at det kan oppstå uenighet mellom partene om forlengelsen har grunnlag i festeavtalen eller ikke, og at dette må vurderes konkret. Utvalgets forslag bygger som gjeldende lov på en forutsetning om at festeren ved utløpet av festetiden må kreve forlengelse hvis han ikke ønsker å si opp festeavtalen eller innløse tomten. Etter departementets vurdering vil det gi en enklere løsning om man endrer reglene slik at forlengelsen skjer automatisk når festetiden er ute, slik at det bare er når festeren ønsker å si opp avtalen eller innløse tomten, at han må foreta seg noe. Realiteten vil langt på vei være den samme som etter gjeldende lov siden det følger av § 10 første ledd at et åremålsfeste løper videre selv om festeren ikke foretar seg noe i forbindelse med forlengelsen, jf. dommen inntatt i Rt. 2010 side 836. Forslaget innebærer en forenkling på den måten at det vil gå direkte frem av loven at festet forlenges automatisk, i stedet for at festeren i utgangspunktet må kreve forlengelse, men med en regulering i loven av hva som skjer hvis han likevel ikke foretar seg noe ved festetidens utløp.

I forlengelsen av dette foreslår departementet at det ikke legges opp til et tosporet system der avtalen forlenges enten i kraft av loven eller i kraft av avtalen, slik det er foreslått av utvalget. Som utvalget peker på, kan det oppstå tvil om forlengelsen har grunnlag i avtalen eller loven. Departementet foreslår at forlengelsen uansett skal skje i kraft av loven. Festeavtalen bør imidlertid kunne få betydning for hvilke vilkår som skal gjelde etter forlengelsen. Har avtalen gunstigere vilkår enn de som følger av loven, bør festeren i utgangspunktet kunne påberope seg disse.

Unntaket for festeforhold med avtalebestemmelser om forlengelsesrett bør likevel ikke utformes slik at det gjøres inngrep i bortfesterens posisjon etter andre bestemmelser i loven. Det følger av § 15 annet ledd nr. 2 at ved festeavtaler som er inngått før 1. januar 2002, kan bortfesteren kreve regulering i samsvar med det som tvilløst er avtalt, én gang. Senere kan reguleringen bare skje i samsvar med endringen i pengeverdien. Se for øvrig også høyestebeløpet som følger av § 15 annet ledd nr. 2 annet til fjerde punktum. Reglene i § 15 annet ledd nr. 2, jf. første ledd, innebærer et kompromiss mellom partenes motstridende interesser ved at bortfesteren kan påberope seg en eventuell reguleringsrett etter avtalen én gang, deretter er det lovens vilkår som gjelder, og avtalen er satt til side.

Reglene i nåværede lov gir tre muligheter for regulering av festeavgiften: a) regulering etter avtalen én gang, deretter regulering i samsvar med endringer i pengeverdien (§ 15 annet ledd nr. 2, jf. første ledd), b) regulering i samsvar med endringer i pengeverdien (§ 15 første ledd første punktum) og c) regulering etter avtalen hvis det er avtalt en lavere regulering enn det som følger av endringen i pengeverdien (§ 15 første ledd tredje punktum). I festeforhold som nevnt i § 15 annet ledd nr. 2 er partene, etter at det er gjennomført et «engangsløft», etter gjeldende lov ikke gitt utsikter til noe annet enn regulering etter pengeverdien, jf. her sammenhengen med § 33 om forlengelse på samme vilkår som før. Bortfesterens posisjon etter disse reglene bør respekteres selv om man nå foreslår å endre reglene for hvilke vilkår som skal gjelde ved forlengelse av avtalen. Bortfesterens rettigheter etter avtalen vil i avtaletiden ha vært sensurert av § 15 annet ledd nr. 2, og det kan da virke mindre rimelig om festeren skal kunne vekke avtalen til live i forbindelse med forlengelsen. På den annen side er det vanskelig å se noen grunn til at bortfesteren bør gis en reguleringsadgang etter lovforslaget § 15 fjerde ledd dersom avtalen ikke gir rett til noen annen form for regulering enn det som følger av § 15 første ledd første og tredje punktum. Departementet foreslår etter dette at retten for bortfesteren til å regulere festeavgiften etter lovforslaget § 15 fjerde ledd ikke skal gjelde dersom det er avtalt en rett for festeren til å kreve forlengelse, og det følger av avtalen at bortfesteren ikke har rett til regulering av festeavgiften utover det som følger av endringen i pengeverdien. Det nevnte unntaket er tatt inn i lovforslaget § 15 fjerde ledd syvende punktum.

Det kan tenkes tilfeller der festeavgiften etter avtalen kan reguleres ved forlengelsen til et nivå som er gunstigere for festeren enn lovforslaget § 15 fjerde ledd, men som er høyere enn hva regulering etter konsumprisindeksen ville føre til. Dersom bortfesterens adgang til å regulere festeavgiften etter avtalen har vært begrenset etter § 15 annet ledd nr. 2 i avtaletiden, er det etter departementets syn liten grunn til å gi festeren rett til å påberope seg avtalen i forbindelse med forlengelsen. Departementet er ikke kjent med om det finnes festeavtaler der festeavgiften etter avtalen skal stå uendret i avtaletiden eller kun reguleres etter konsumprisindeksen eller lavere, men hvor festeavgiften kan oppreguleres ved en eventuell forlengelse til et nivå som er lavere enn det lovforslaget § 15 fjerde ledd vil føre til. Det vil uansett kunne by på problemer å fastslå om man står overfor en slik avtaleklausul, og et unntak for slike avtaler vil kunne virke tvisteskapende. Departementet har vektlagt hensynet til en klar og enkel regulering og foreslår etter dette ikke at festeren skal kunne påberope seg slike avtalebestemmelser ved forlengelsen.

Lovforslaget vil i noen grad gripe inn i avtalebestemmelser om regulering av festeavgiften. Adgangen til å videreføre avtalebestemmelser om regulering av festeavgiften ved forlengelse er imidlertid allerede i dag begrenset av §§ 15 og 33. Vurderingene av tilbakevirkningsvernet i Grunnloven § 97 i punkt 7 i proposisjonen gjør seg gjeldende også for festere i festeavtaler som inneholder avtaleklausuler om forlengelsesrett, men som etter lovforslaget skal forlenges automatisk etter § 33. Hensynet til festeren i tilfeller der det er avtalt en rett til forlengelse, og avtalen ikke gir rett til noen annen form for regulering enn det som følger av § 15 første ledd første og tredje punktum, er særskilt ivaretatt ved bestemmelsen i lovforslaget § 15 fjerde ledd syvende punktum. Mellomformer av avtalebestemmelser om festeavgiftsregulering som beskrevet i avsnittet foran antar departementet at forekommer sjelden i praksis, om de i det hele tatt finnes. Slike avtaleklausuler vil dessuten neppe gi en så markert lavere festeavgift at det kan begrunne en særregulering.

Mindretallet i Tomtefestelovutvalget og Tomtefesterforbundet tar som nevnt til orde for attidsubegrensede festeavtaler bør holdes utenfor lovforslaget. Er det avtalt en tidsubegrenset avtale uten oppsigelsesrett for bortfesteren, vil disse festeavtalene falle utenfor lovforslaget av den grunn at det ikke vil bli aktuelt å forlenge dem. Departementet ser ikke behov for å presisere dette i lovforslaget. Har bortfesteren adgang til lovlig å si opp avtalen, har han en rett til å avslutte festeforholdet, og reglene som gir festeren forlengelsesrett og bortfesteren rett til å regulere festeavgiften etter lovforslaget § 33, jf. § 15 fjerde ledd, bør etter departementets syn gjelde på samme måte som ved avtaler på åremål.

5.4 Bør reglene omfatte avtaler som allerede er forlenget?

5.4.1 Gjeldende rett

Reglene i § 33 om festerens rett til å kreve forlengelse av festeavtalen på samme vilkår som før kom inn i tomtefesteloven ved endringslov 2. juli 2004 nr. 63, se nærmere punkt 2.3. Reglene trådte i kraft 1. november 2004, jf. kgl. res. 15. oktober 2004 nr. 1336. Det følger av overgangsreglene fastsatt i forskrift 15. oktober 2004 nr. 1338, at endringene av § 33 skulle gjelde der krav om innløsning eller forlengelse ble fremmet på grunnlag av at innløsningstiden var inne eller festetiden var ute 1. januar 2006 eller senere, jf. § 1 i forskriften. Videre fulgte det av forskriften § 3 at for festeavtaler som gjaldt for festerens livstid, skulle de nye reglene i § 33 likevel gjelde hvis festeren døde 1. november 2004 eller senere.

En del festeavtaler vil etter dette være forlenget i tidsrommet fra virkningstidspunktet for nåværende § 33 og frem til Lindheim-dommen. Det følger av midlertidig lov 14. desember 2012 nr. 89 om rett til forlengelse av feste til bolighus og fritidshus § 2 at for slike avtaler løper festet midlertidig på samme vilkår som før inntil ikrafttredelsen av endringene i tomtefestelovens regler om forlengelse.

Noen festeavtaler kan dessuten være forlenget i medhold av § 1 i den midlertidige loven. Også for slike avtaler slår den midlertidige loven fast at festet midlertidig forlenges på samme vilkår som før inntil ikrafttredelsen av de kommende lovendringene.

5.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter i utredningen punkt 6.2.7 på side 49–52 om EMK krever at endringene i forlengelsesreglene også skal gjelde for festekontrakter som allerede er forlenget i medhold av tomtefesteloven § 33. Utvalgets flertall gir uttrykk for at konklusjonen på dette spørsmålet er tvilsom. Under henvisning til presiseringen i mandatet om at utvalgets forslag ikke må reise tvil om forholdet til EMK, kommer flertallet til at reglene «som utgangspunkt bør gis virkning for alle festeforhold som er forlenget 1. november 2004 eller senere uten grunnlag i festeavtalen», jf. punkt 6.2.7 på side 50 i utredningen.

Flertallet viser blant annet til at ved brudd på EMK er hovedregelen at staten, så langt det er mulig, skal forsøke å gjenopprette situasjonen slik den var før folkerettsbruddet inntrådte. Flertallet viser i den forbindelse til EMK artikkel 41 og praksis fra EMD. Enkelte uttalelser i Lindheim-dommen kan riktignok tas til inntekt for at staten fritas fra å endre loven med tilbakevirkende kraft, blant annet avsnitt 141 hvor EMD fritar Norge for erstatningsansvar for forhold forut for domstidspunktet. Etter flertallets syn gir uttalelsene likevel ikke holdepunkter for å fravike hovedregelen om gjenopprettelse. Flertallet uttaler at det kan argumenteres for at det vil innebære en fortsatt krenkelse av bortfesternes eiendomsvern dersom staten tillater at festeavtaler kan opprettholdes på vilkår som er en følge av konvensjonsstridig lovgivning. Etter flertallets syn er verken Grunnloven § 97 eller EMK P1–1 til hinder for at lovendringene omfatter festekontrakter som er forlenget forut for Lindheim-dommen.

Mindretallet i utvalget, utvalgsmedlem Gjertsen, er ikke enig i at festeavtaler som allerede er forlenget, skal behandles på samme måte som festeavtaler som ennå ikke er forlenget. Mindretallet uttaler i punkt 6.4.4.4 på side 73:

«Dersom allerede forlengede avtaler omfattes tas det ikke hensyn til tilfellene hvor fester bevisst har valgt forlengelse på samme vilkår etter tomtefesteloven § 33 i stedet for innløsning etter § 32 nettopp fordi forlengelse kunne gjøres på samme vilkår. I disse tilfellene vil fester, ved en økning av festeavgiften, kunne ha vært tjent med å innløse i stedet for å forlenge. Det kan gå inntil to år for bolighus og inntil ti år for fritidshus før en innløsning kan gjennomføres, jf. tomtefesteloven § 32 første ledd. Da vil også en avgiftsøkning påvirke innløsningssummen etter 25 gangerregelen i § 37 første ledd første punktum. Disse forholdene bør derfor holdes utenfor slik regulering eller i det minste gis en overgangsregel som reduserer ulempen for denne gruppen festere.»

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Ridabu tomtefesterforening og Tomtefesterforbundet uttaler at festeavtaler som allerede er forlenget, må holdes utenfor en eventuell lovendring. Disse høringsinstansene viser til at utvalgets forslag ikke tar hensyn til tilfellene der festeren i stedet for innløsning bevisst har valgt forlengelse i medhold av tomtefesteloven § 33, nettopp fordi forlengelsen kunne gjøres på samme vilkår som før.

Høringsinstanser på bortfestersiden tar til orde for at for allerede forlengede avtaler bør bortfesteren kunne kreve ny festeavgift med virkning fra avtalens forlengelsestidspunkt, se punkt 8.1.2.

5.4.4 Departementets vurdering

I likhet med utvalgets flertall foreslår departementet at reglene om regulering av festeavgift ved forlengelse av festet skal gjelde for festeavtaler som allerede er forlenget i medhold av tomtefesteloven § 33 eller den midlertidige loven om forlengelse av festeavtaler.

Utvalgets flertall tar utgangspunkt i et folkerettslig prinsipp om at nasjonale myndigheter så langt mulig skal gjenopprette situasjonen slik den var før konvensjonsbruddet inntrådte. Departementet er enig med utvalget i at dette prinsippet kommer til anvendelse ved individuelle, konstaterte krenkelser, jf. her også Rt. 2013 side 1522 avsnitt 21. Som nevnt i punkt 3.3.1 gir imidlertid Lindheim-dommen også anvisning på generelle tiltak i form av lovendringer. Et utgangspunkt om gjenopprettelse av situasjonen før konvensjonsbruddet inntrådte, gir da mindre veiledning. For det første er det usikkert om og eventuelt i hvilken utstrekning det foreligger konvensjonsbrudd i andre tilfeller enn klagernes sak, se punkt 3.3.1. For det andre forutsetter synspunktet om gjenopprettelse at eventuelle konvensjonsbrudd i andre tilfeller enn klagernes sak kan anslås til et gitt tidspunkt forut for Lindheim-dommen. Premissene i dommen gir ikke holdepunkter for å anslå et slikt tidspunkt. Det vises til at staten ble fritatt for erstatningsansvar for forhold forut for domstidspunktet, jf. dommens avsnitt 141, og at EMD i avsnitt 135 fremholdt at det gjennom domstolens praksis har funnet sted «jurisprudential developments in the direction of a stronger protection under Article 1 of Protocol No. 1».

Når departementet går inn for at reglene skal omfatte kontrakter som allerede er forlenget i medhold av tomtefesteloven § 33 eller den midlertidige loven, er det for å sikre at lovgivningen ikke fører til ytterligere konvensjonsbrudd. Det vises til at festeavtaler som er forlenget etter § 33 eller den midlertidige loven, vil fortsette å gjelde på samme vilkår som før inntil festet blir sagt opp av festeren eller tomten blir innløst, jf. tomtefesteloven § 7. Nettopp det at forlengelsen skjer på ubestemt tid og uten adgang til oppregulering av festeavgiften utover endringer i konsumprisindeksen, ble fremhevet som problematisk i Lindheim-dommen. Ut fra synspunktene i Lindheim-dommen kan det ikke utelukkes at festeavgiften i allerede forlengede festeavtaler etter hvert vil bli så lav at domstolene kommer til at bortfesterens eiendomsvern er krenket. For å sikre mot ytterligere konvensjonsbrudd er det etter departementets syn nødvendig at festekontrakter som allerede er forlenget, omfattes av lovendringene slik at disse bortfesterne gis adgang til å oppregulere festeavgiften i tråd med føringene i Lindheim-dommen.

Departementet legger også vekt på å unngå et tosporet system hvor kontrakter som er forlenget før Lindheim-dommen, fortsetter å gjelde på samme vilkår som før til ubestemt tid, mens kontrakter som er forlenget etter Lindheim-dommen, gjelder på nye vilkår i tråd med forslagene i proposisjonen. Det vil være tilfeldig om festetiden har løpt ut før eller etter at Lindheim-dommen ble avsagt. Hensynet til at reglene ikke gir tilfeldige og vilkårlige utslag er et relevant moment i eiendomsvernet, se Lindheim-dommen avsnitt 119. Ved å fase allerede forlengede festeavtaler inn i samme spor som reglene for fremtidige forlengelser blir det gjennom generelle tiltak sikret at lovgivningen er i tråd med Lindheim-dommens krav. Forslaget innebærer et element av tilbakevirkning overfor festere som har forlenget festet i medhold av tomtefesteloven § 33. Det vises til vurderingen av forholdet til Grunnloven under punkt 7. Forslaget nødvendiggjør også enkelte overgangsregler, se punkt 8.

5.5 Andre avgrensningsspørsmål

5.5.1 Gjeldende rett

I visse festeforhold har festeren ikke rett til å kreve innløsning av tomten etter § 32, jf. unntaksreglene i § 34 annet og tredje ledd. I § 34 annet ledd gjøres det unntak for festetomt til bolighus eller fritidshus som hører til en bygdeallmenning, og for festetomt til fritidshus som hører til en statsallmenning eller til Finnmarkseiendommens grunn i Finnmark. Det følger av tredje ledd at det i forskrift kan fastsettes unntak fra innløsningsretten også for festetomt til fritidshus som hører til en landbrukseiendom, hvis «inntekta frå festearealet som høyrer til bruket, tilseier at innløysing ikkje finn stad». Et slikt unntak – det såkalte «landbruksunntaket» – er fastsatt i forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4. I festeforhold som omfattes av unntaksreglene i annet eller tredje ledd, kan bortfesteren møte et innløsningskrav med å tilby festeren «lenging på same vilkår som før etter § 33».

5.5.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall har ikke foreslått andre unntak fra de foreslåtte reglene om bortfesterens adgang til regulering av festeavgiften enn unntaket for særskilte avtaleklausuler om forlengelsesrett, se punkt 5.3.

Utvalget var i mandatet bedt om å vurdere om EMDs dom gjør det påkrevet med lovendringer i situasjoner hvor § 33 aktualiseres som følge av at festeren ikke har rett til å kreve innløsning etter § 34 annet og tredje ledd. Utvalgets flertall vurderer dette i punkt 6.2.2 på side 42–43 i utredningen. (Når det gjelder de offentlige bortfesterne som er omfattet av unntaksregelen i § 34 annet ledd, se også punkt 5.2.) Flertallet viser til at § 33 har samme effekt for bortfestere som omfattes av unntakene i § 34 annet og tredje ledd, som for andre bortfestere: Festeavgiften blir for all fremtid låst til et nivå som ikke svarer til eiendommens verdi, og en regulering kan i beste fall skje i samsvar med utviklingen i konsumprisindeksen. Det som er spesielt for disse situasjonene, er at festeren ikke kan velge å innløse tomten. Utvalget uttaler:

«Spørsmålet blir om dette gjør at behovet for å verne festerens interesser er så mye sterkere at det kan tilsi et annet utfall av proporsjonalitetsvurderingen etter P1–1. Den manglende retten til innløsning er en ulempe for festeren. Festerens valg mellom innløsning og forlengelse i andre festeforhold åpner for en tilpasning til festerens økonomi og ønsker. Festeren kan foretrekke å unngå usikkerhet om fremtidige endringer i festeavgiften, og eierposisjonen kan gi festeren en utvidet rett til å disponere over tomten. Slike synspunkter kan også gjøre at en selveid tomt får høyere omsetningsverdi enn en festetomt.

På den annen side er det festerens interesse i vern for bruken av et bolighus eller fritidshus som har vært fremhevet i forberedelsen av lovgivningen om regulering av festeavgift og rett til innløsning og forlengelse. Meningen har vært å unngå at festeren skal få en sterk økning i utgiftene knyttet til huset og i verste fall måtte avvikle festeforholdet. Normalt vil en innløsningsrett ikke styrke denne siden av vernet sammenliknet med en forlengelsesrett. Forlengelsesretten ble tvert imot innført som et alternativ for de tilfellene der innløsning ville være en for tung økonomisk byrde for festeren, jf. Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) s. 54.

Ved innløsning følger det av tomtefesteloven § 37 første ledd første punktum at innløsningssummen som hovedregel skal være 25 ganger årlig oppregulert festeavgift på innløsningstidspunktet, noe som kan sies å svare til en kapitaliseringsrente på fire prosent (i tidsbegrensede festeforhold kan likevel bortfesteren kreve innløsningssummen satt til 40 prosent av tomteverdien, jf. annet punktum). Det kan ikke utelukkes at festeren i enkelte situasjoner vil ha lettere for å finansiere en innløsning enn å bære utgiftene med den årlige festeavgiften. Utvalget kan imidlertid vanskelig se at dette tilsier en annen balansering av interessene etter P1–1 enn den som skal gjøres for andre festeforhold.»

Flertallet konkluderer etter dette med at endringene som foreslås i tomtefesteloven § 33, også bør gjelde for de festeavtalene som omfattes av § 34 annet og tredje ledd.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Gjertsen, mener at det bør gjøres flere unntak fra den foreslåtte reguleringen enn det som er foreslått av utvalgets flertall, jf. utredningens punkt 6.4.4.4 på side 71 flg. Hun foreslår for det første at det gjøres unntak for festeavtaler som ble inngått i tidsrommet fra vedtakelsen av forlengelsesreglene i 2004 og frem til ikrafttredelsen av den midlertidige loven i 2012. Hun uttaler på side 71 i utredningen:

«Festekontrakter inngått i denne perioden er fastsatt av partene med en intensjon og forventning nettopp om at festekontrakten kunne forlenges etter gjeldende regelverk. De hensyn som ligger til grunn for EMDs dom gjør seg ikke gjeldende i de festekontrakter hvor partene forutsetningsvis har vært kjent med betydningen av tomtefesteloven § 33 da kontrakten ble inngått. Dersom lovgiver nå endrer på partenes forutsetninger uten at dette er forankret i EMDs dom, reiser dette nye spørsmål i forhold til Grunnloven § 97. Det er videre rettsteknisk enkelt å holde disse festekontraktene utenfor, da tidspunktet den enkelte festekontrakt ble inngått, normalt ikke antas å være uklart. Utvalget skulle tatt dette opp til vurdering.»

Hun mener videre at tilfeller der bygget er overdratt etter vedtakelsen av endringsloven fra 2004 og frem til 2012, ikke bør omfattes av de nye reglene:

«Hensynet til kjøper av bygg på festet grunn kan stille seg noe ulikt avhengig av når kjøpet fant sted. De overdragelser som for eksempel fant sted i tidsrommet fra 2004 til 2012 er foretatt under forutsetning av at festekontrakten kan forlenges i tråd med tomtefesteloven § 33. Kjøpet og forutsetningene må antas basert på festers rettigheter i medhold av den gjeldende lovgivningen. En rett til forlengelse i medhold av § 33 er lagt til grunn av alle aktører i markedet som meglere, takstmenn, og banker i forbindelse med finansiering. Kjøpere som har ervervet slik eiendom etter 2007 har også forholdt seg til en forståelse verifisert av Norges Høyesterett i plenum.

Det vil kunne virke svært urimelig og skadelig for tilliten til de grunnleggende prinsipper for omsetning av fast eiendom dersom denne gruppen av kjøpere helt uforskyldt skal påføres et betydelig økonomisk tap.

Gjertsen mener at festere som allerede har betalt markedspris ikke skal omfattes av en ny lovgivning med rett til oppregulering. Det vil etter Gjertsens mening utgjøre en større økonomisk byrde for en fester enn det utgjør for en bortfester. Spørsmålet er om man da ikke står overfor en rettighetskollisjon etter EMK, hvor begge tilfeller faller inn under P1–1.»

Mindretallet mener også at det bør avgrenses mot festekontrakter som omfattes av det såkalte «landbruksunntaket», jf. § 34 tredje ledd. Hun uttaler at ved slike festekontrakter har ikke § 33 samme betydning som ved andre festekontrakter ettersom festeren rent faktisk ikke har krav på å innløse tomten. Disse tilfellene vil derfor ikke rammes av P1–1 ettersom festekontraktene allerede er sikret proporsjonalitet i lovgivningen.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Tomtefesterforbundet mener at festekontrakter som er inngått mellom 2004 og 2012, bør holdes utenfor de nye reglene. Tomtefesterforbundet uttaler:

«Disse avtalene ble inngått etter forrige endring i § 33 slik at partene var klar over festers rett til fornyelse på samme vilkår, men før EMD-dommen i Lindheim-saken ble kjent og ga partene grunn til å overveie dette nøyere. Det må legges til grunn at partene tok adgangen til fornyelse på samme vilkår i betraktning ved inngåelse av festeavtale. Det ville således ikke vært riktig å endre lovgivningen for deres vedkommende.»

Tomtefesterforbundet mener også at tilfeller der festeren har kjøpt boligen eller fritidsboligen i perioden 1. november 2004 og 1. juli 2012 bør holdes utenfor:

«Festere som kjøpte bolig eller fritidsbolig i denne perioden gjorde dette med eksisterende regelverk som bakteppe. Festeavtaler med festeavgift som ikke ville reguleres opp mer enn etter KPI var såpass gunstige at eiendommer med slik festeavgift ble solgt på samme vilkår som eiendommer på selveiet tomt. Med det betalte disse annengangs festerne i realiteten markedspris for tomten og vil ved oppjustering av festeavgiften betale dobbel pris for tomten.»

Ridabu Tomtefesterforening uttaler seg i samme retning.

Tomtefesterforbundet mener videre at eiendommer som omfattes av landbruksunntaket, bør holdes utenfor reguleringen. Tomtefesterforbundet uttaler:

«Ved slike festekontrakter har ikke § 33 samme betydning som ved andre kontrakter ettersom festeren rent faktisk ikke har krav på å innløse kontrakten. En endring for disse kontraktene innebærer at balanseforholdet i festeforholdet blir vesentlig forskjøvet.»

Ridabu Tomtefesterforening uttaler:

«I NOUen kommer det ikke fram at en meget stor del av festerne ikke har innløsningsrett p.g.a. de ulike unntakene, landbruk, allmenninger, Finnmarkseiendommene. Her blir festeren prisgitt bortfesterens regulering av festeavgiften ved fornyelsen da han ikke kan kjøpe seg ut av avtalen. l flertallenes forslag er det bare bortfesteren som er gitt rett til å kreve regulering som forsterker ubalansen i bortfesters favør.»

5.5.4 Departementets vurdering

Utvalgets mindretall foreslår som nevnt at det gjøres unntak for festeavtaler som ble inngått i tidsrommet fra vedtakelsen av forlengelsesreglene i 2004 og frem til ikrafttredelsen av den midlertidige loven i 2012. Departementet vil bemerke at slike avtaler er tidsubegrensede etter tomtefesteloven § 7. Det er dermed ikke aktuelt med noen forlengelse av avtalene, og § 33 får ikke anvendelse. Avtalene rammes ikke av de foreslåtte endringene i §§ 15 og 33, og det reiser seg dermed heller ikke noe spørsmål om forholdet til Grunnloven § 97, se i den sammenheng punkt 7.

Utvalgets mindretall tar også til orde for at de foreslåtte reglene om regulering av festeavgiften ved forlengelse ikke skal omfatte tilfeller der festeren har overtatt boligen eller fritidsboligen etter vedtakelsen av endringsloven fra 2004 som ga festeren forlengelsesrett på samme vilkår som før. Departementet går ikke inn for å følge opp dette forslaget. Etter departementets vurdering er det usikkert om lovendringen med et slikt unntak ville være tilstrekkelig ut fra siktemålet med lovarbeidet som er å forhindre ytterligere krenkelser av bortfesterens vern etter EMK. Kritikken i Lindheim-dommen går ut på at de nåværende reglene om rett til forlengelse for festeren på samme vilkår som før kan føre til resultater som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar bortfesterens eiendomsvern etter EMK P1–1. Fra bortfesterens ståsted ville det gi tilfeldige utslag om retten til regulering av festeavgiften, som foreslås innført for å styrke hans eiendomsvern, skulle være avhengig av om boligen eller fritidsboligen er overdratt fra en fester til en ny fester og eventuelt tidspunktet for denne overdragelsen. Behovet for å ivareta bortfesterens eiendomsinteresse er det samme uavhengig av overdragelser på festersiden, og uavhengig av hvilke forventninger en eventuell ny fester har hatt til vilkårene ved forlengelse av festeforholdet.

Som omtalt i punkt 7 kan festerne på ulike måter ha innrettet seg etter de nåværende reglene og disponert i tillit til at festet kan forlenges på samme vilkår som før. Dette kan imidlertid ikke ha avgjørende vekt tatt i betraktning statens folkerettslige plikt til å følge opp dommen fra EMK med lovgivningsmessige tiltak til gunst for bortfesteren.

Departementet legger tilsvarende til grunn at det ikke bør gis særregler for festeforhold som er omfattet av unntakene fra innløsningsreglene i § 34 annet og tredje ledd. De foreslåtte reglene om reguleringsrett for bortfesteren ved forlengelse etter lovforslaget § 15 fjerde ledd bør med andre ord gjelde også for disse festeforholdene for å sikre at lovforslaget i tilstrekkelig grad avhjelper de svakheter ved lovgivningen som EMD pekte på i Lindheim-dommen. Som utvalget peker på, har den nåværende regelen i § 33 samme effekt for bortfesteren uavhengig av om festeforholdet omfattes av unntaksreglene etter § 34 annet og tredje ledd eller ikke. Departementet er enig med utvalget i at utfallet av proporsjonalitetsvurderingen etter EMK P1–1 må bli den samme selv om festeren ikke har innløsningsrett. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger og begrunnelse.