6 Utenriksstasjoners kompetanse ved farskapserklæringer
6.1 Innledning
Departementet foreslår en endring i barneloven slik at bare norsk utsendt utenrikstjenestemann skal ha kompetanse i utlandet til å ta imot farskapserklæringer. Endringen innebærer at de honorære representantene ikke lenger har kompetanse når det gjelder farskapsfastsettelse. Se lovutkastet til barneloven § 4 andre ledd første punktum bokstav d) og merknaden til bestemmelsen i punkt 10.1.
Norsk rett skiller seg fra blant annet dansk og svensk ved at en rekke instanser har kompetanse til å motta erklæring om farskap. I Norge er det også slik at det er et stort antall utenriksstasjoner som har kompetanse. Mens rundt 90 norske ambassader og generalkonsulater kan motta erklæring av farskap, kan så mange som ca. 360 honorære konsulater gjøre det samme. Ifølge Haagkonferansens studie fra 2014 i Prel. Doc. No 3 C varierer det, likt fordelt, om statenes utenriksstasjoner kan godta erklæringer. Muligheten avhenger ofte av om diplomatisk eller konsulær tjenestemann kan utøve «any registrar functions». I de stater der det er mulig å erklære foreldreskap for en utenriksstasjon, er det som regel et krav om at den som erklærer og/eller barnet er statsborger av staten for at erklæringen skal godtas av utenriksstasjonen, noe som ikke er tilfellet etter norsk rett.
I NOU 2009: 5 ble det reist spørsmål ved om det er nødvendig å opprettholde myndighet for instanser som sjelden eller aldri tar imot erklæringer. Det ble her vist til at av hensyn til rettsvirkningen av et fastsatt farskap, bør den som skal ta imot erklæringen, ha tilstrekkelig kunnskap om området.
6.2 Gjeldende rett
Erklæring av farskap kan blant annet skje ved personlig frammøte hos en norsk diplomatisk eller konsulær tjenestemann dersom faren er i utlandet. Fastsettelse av farskap ved erklæring er omtalt i punkt 3.4.
Ny utenrikstjenestelov bruker begrepene «utsendt utenrikstjenestemann» og «honorær representant», jf. lov 13. februar 2015 nr. 9 om utenrikstjenesten. Utsendt utenrikstjenestemann er etter utenrikstjenesteloven § 3 første ledd «embetsmann utnevnt i eller tjenestemann ansatt i departementet på ordinære vilkår som har stilling ved utenriksstasjon, og spesialutsending som er finansiert av annen statlig etat, utsendt for særlige formål ved utenriksstasjon for et bestemt tidsrom og ansatt midlertidig i departementet.» Etter lovens § 5 defineres honorær representant slik:
«Honorær representant oppnevnes av departementet som honorær generalkonsul, konsul, visekonsul eller konsularagent.»
Honorære representanter er utnevnt av norske myndigheter, men de er vanligvis borgere av vertslandet. Honorære representanter får ikke lønn fra den norske stat, men representerer Norge i sitt område på frivillig basis. Hovedoppgavene er å bistå enkeltpersoner (konsulær bistand) og norsk næringsliv, samt å fremme norske interesser i vertslandet og å stimulere til samarbeid. I Prop. 11 L (2014–2015) om ny utenrikstjenestelov vises det til at begrepet honorær representant er valgt for å harmonere bedre med begrepsbruken i Wien-konvensjonen om konsulært samkvem, og for å avgrense mot tjenestemannsbegrepet. Når det gjelder tilhørighet, la man for øvrig opp til å tydeliggjøre det honorære ved valgkonsulens stilling og gå bort fra å se denne som tjenestemann, jf. proposisjonen punkt 5.2. Lokalt ansatt defineres etter utenrikstjenesteloven § 6 som «arbeidstaker som er ansatt ved utenriksstasjonen.»
Utenrikstjenestens oppgaver er ifølge utenrikstjenesteloven § 1 å «ivareta og fremme Norges interesser overfor utlandet, både norske særinteresser og de interesser Norge har felles med andre land», «gi norske statsborgere og juridiske personer råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner» og «gi bistand til norske statsborgere i utlandet, inkludert bistand i forbindelse med strafforfølging, ulykker, sykdom og dødsfall.»
Det følger av utenrikstjenesteloven § 13 at både utsendt utenrikstjenestemann, honorær representant eller den denne gir fullmakt, kan utføre notarius publicusfunksjoner. Når det gjelder vigsel, er dette annerledes. Utenrikstjenesteloven § 14 viser til to begrensinger i hvilken personkrets som kan utføre vigsler: «utsendt utenrikstjenestemann ved utenriksstasjon som departementet har gitt fullmakt, [kan] utføre vigsel.» Bare 34 fagstasjoner er bemyndiget til å utføre vigsler. Vigsel er dermed en notarius publicusfunksjon som honorære representanter ikke utfører.
Etter passloven § 2 kan norske «utenriksstasjoner» tildeles passmyndighet på lik linje med politiet. Det er bare norske diplomatiske og konsulære fagstasjoner som har passmyndighet, ingen honorære stasjoner. I enkelte tilfeller er honorære stasjoner søknadsmottak (for nødpass og barnepass som ikke krever biometri), og noen få honorære stasjoner har nødpassbeholdning som de – etter instruks og vedtak fra overordnet stasjon – kan utferdige/personalisere til søker.
6.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo, i samråd med Utenriksdepartementet, en endring i barneloven slik at bare norsk utsendt utenrikstjenestemann skal ha kompetanse i utlandet til å ta imot farskapserklæringer. Endringen innebærer at de honorære representantene ikke lenger har kompetanse når det gjelder farskapsfastsettelse.
Honorære representanter er faglig og administrativt underlagt en utenriksstasjon, og det ble forutsatt at de kan bistå fagstasjonen. Når det gjelder hvilke oppgaver en honorær representant kan bistå med, ble ID-kontroll og kontroll av om det gis uriktige opplysninger nevnt i høringsnotatet. Det ble uttalt at det også er mulig med bistand ved utføring av DNA-tester så lenge fagstasjonen har tatt beslutningen om å be om DNA-test.
6.4 Høringsinstansenes syn
Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bufdir og Politiets utlendingsenhet støtter uttrykkelig forslaget til endring når det gjelder honorære representanter, og Utenriksdepartementet er innforstått med forslaget, og det vises til at honorære representanter vil kunne bistå. Politidirektoratet og Horten kommune uttrykker generell støtte til forslagene i høringsnotatet, og Utlendingsnemnda uttaler at de har ingen kommentarer til de avveiningene som ligger bak forslaget.
Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det kan være behov for endringen som foreslås, når det nå gis mulighet til å be om DNA-test ved erklæring av farskap for barn født i utlandet:
«Med de utvidede oppgaver, som det å skulle vurdere behovet for DNA-test vil innebære, mener vi at det er nødvendig å begrense hvilke myndighetspersoner som kan be om DNA-test. Vi bemerker at det for enkelte brukere i utlandet kan medføre lang avstand til nærmeste utsendt utenrikstjenestemann og økte reiseutgifter i forbindelse med erklæring av farskap, forøvrig har NAV ikke kommentarer til forslaget.»
Politiets utlendingsenhet har ingen prinsipielle innvendinger til at honorære representanter kan bistå diplomatisk eller konsulær fagstasjon i arbeidet, men understreker behovet for gode rutiner for opplæring i ID-kontroll og mottak av DNA-tester. Videre uttales:
«Som departementet påpeker i høringsnotatet kan det ikke ses bort fra sjeldne tilfeller av feil ved eller forbytting av DNA-tester. Det vil også være muligheter for manipulering av prøveresultater dersom det ikke etableres klare rutiner for å sikre at rett person avgir DNA-test, herunder at det gjennomføres ID-kontroll av den som avgir DNA-testen. Manglende ID-kontroll av den som avlegger DNA-testen vil kunne medføre at resultatet av testene mister sin egenverdi som grunnlag for å etablere farskapet. Det fremgår ikke av høringsnotatet hvordan departementet mener at man skal sikre et forsvarlig mottak av og gjennomføring av testene. PU anbefaler at det utformes detaljerte retningslinjer for hvordan utenriksstasjonene skal håndtere disse sakene for å sikre en forsvarlig gjennomføring av testene.»
Rettspolitisk forening viser til at departementet kan vurdere en mindre inngripende ordning:
«Rettspolitisk forening stiller spørsmålstegn ved hvorvidt det er behov for å innskrenke personkretsen så drastisk. Forslaget vil innebære at aktuelle lokasjoner å fremme erklæring ved, reduseres med 360. Foreninga anerkjenner at det å motta en erklæring om farskap er en viktig forvaltningsoppgave, og at en slik beslutning har omfattende rettsvirkninger. Imidlertid er det helt sentralt at også nordmenn bosatt i land uten diplomatisk/konsulær fagstasjon skal få avklart farskap for sine barn. Departementet kan vurdere en mindre inngripende ordning, der f.eks. honorære konsuler beholder sin myndighet til å erklære farskap i tilfeller hvor det ikke foreligger tvil om identitet.»
6.5 Departementets vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget som ble hørt, om at bare norsk utsendt utenrikstjenestemann skal ha kompetanse i utlandet til å ta imot farskapserklæring. Endringen innebærer at de honorære representantene ikke lenger har kompetanse når det gjelder farskapsfastsettelse. Departementet opprettholder også forslaget om å endre barneloven slik at betegnelsen «utsend utenrikstenestemann» benyttes, i tråd med ny utenrikstjenestelov. Det vises til punkt 6.1 der det er redegjort for bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet. Det er støtte til forslaget i høringen.
Den foreslåtte endringen vil ha som konsekvens at det blir noe mindre enkelt for norske statsborgere og andre lands statsborgere å erklære farskap etter norsk rett i utlandet. Departementet ser at dette kan være en ulempe for dem som berøres, men mener at andre hensyn veier tyngre. Honorære representanter har ikke myndighet til å utføre vigsler eller utstede pass, og endringen som foreslås gir dermed bedre sammenheng i regelverket. Det å ta imot farskapserklæringer er en forvaltningsoppgave som etter departementets syn ikke bør utføres av honorære representanter.
I høringsnotatet viste departementet til at når honorære representanter er faglig og administrativt underlagt en diplomatisk eller konsulær fagstasjon, følger det av dette at det er mulig med en viss bistand. Når det gjelder hvilke oppgaver en honorær representant kan bistå med, ble ID-kontroll og kontroll av om det gis uriktige opplysninger nevnt i høringsnotatet. Det ble uttalt at det også er mulig med bistand ved utføring av DNA-tester så lenge fagstasjonen har tatt beslutningen om DNA-testing. Utenriksdepartementet uttaler dette i høringen:
«Videre kan honorær representant opptre som «søknadsmottak» ved farskapserklæring, på samme måte som i saker som gjelder pass til barn. Dersom det er nødvendig å erklære farskap, kan lovens krav til at faren må møte personlig hos kompetent myndighet ivaretas ved at han møter opp hos en honorær representant.»
Departementet understreker at det er den utsendte norske utenrikstjenestemannen som må vurdere om det er et spesifikt behov for bistand, og om det i så fall er i tråd med barneloven å overlate de aktuelle oppgavene til en bestemt honorær representant. Det må også vurderes om en slik framgangsmåte er formålstjenlig og forsvarlig. Departementet legger til grunn at det må tas stilling til spørsmålet om bistand fra sak til sak.