6 Årlig tilstandsrapportering

6.1 Gjeldende rett

Kommunens oppgaver etter barnevernloven er nærmere regulert i barnevernloven § 2-1. Det følger av første ledd at det er «kommunen» som er ansvarlig for å utføre de oppgavene som ikke er lagt til et statlig organ. Dette innebærer at det er kommunens politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver på barnevernområdet.

Kommunen har plikt til å ha en internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf. bestemmelsens annet ledd. Formålet med internkontroll er å forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer, slik at de ikke gjentas. Innholdet i internkontrollplikten er nærmere regulert i forskrift til barnevernloven. Forslag om å erstatte dagens bestemmelse om internkontroll med en henvisning til kommunelovens internkontrollbestemmelse har nylig vært på høring. Høringen omfattet en gjennomgang av ulike internkontrollbestemmelser i særlovgivningen.1

Barnevernstjenestens taushetsplikt er nærmere regulert i barnevernloven § 6-7. Med visse unntak er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som gjelder for barnevernstjenesten. Taushetsplikten er ikke er til hinder for at kommunens politiske og administrative ledelse får tilgang til nødvendige taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med kontroll av barnevernstjenestens utøvelse av kommunens oppgaver etter barnevernloven. Dette fordi taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger formidles i forbindelse med «revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen», jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 4.

Selv om kommunens politiske og administrative ledelse har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver på barnevernområdet, inneholder barnevernloven ingen krav om tilstandsrapportering til kommunestyret.

6.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Departementet la i høringsnotatet frem flere forslag for å styrke kommunens overordnede styring med kommunens barnevernstjeneste. Blant annet foreslo departementet en plikt til å rapportere til kommunestyret minst én gang i året om tilstanden i barnevernet og kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven eller forskrift med hjemmel i loven.

Bakgrunnen for forslaget var at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) vedtok følgende anmodningsvedtak nr. 779:

«Stortinget ber regjeringen innføre krav om årlig rapportering om barnevernet til kommunestyret».

I høringsnotatet ble det vist til at hovedformålet med bestemmelsen er å gi kommunens øverste ledelse best mulige forutsetninger for å kunne utøve sitt overordnede ansvar for kommunens oppfyllelse av kommunens plikter og ansvar etter barnevernloven på en god og forsvarlig måte. Departementet viste til at regelmessig informasjon om tilstanden i barnevernet og om hva som er status for kommunens oppfyllelse av sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven ville bidra til dette.

6.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 30 høringsinstanser har eksplisitt uttalt seg om forslaget i høringsnotatet om å innføre et krav i barnevernloven om årlig tilstandsrapportering. Forslaget har fått bred støtte av de instansene som har uttalt seg om forslaget, og ingen instanser har gitt uttrykk for at de er uenige i at det bør innføres et krav om årlig tilstandsrapportering.

Blant de instansene som støtter innføring av et krav om årlig tilstandsrapportering er Bufdir, Fylkesmannen i Nordland, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Barneombudet, OsloMet, Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole, Asker kommune, Bærum kommune, Engerdal kommune, Færder kommune, Klepp kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Trondheim kommune, Trysil kommune, FO, Familiekanalen, KS, Norsk Barnevernsamband, Landsorganisasjonen i Norge og Organisasjonen for barnevernsforeldre.

Mange av de høringsinstansene som støtter forslaget fremhever at et lovfestet krav om årlig tilstandsrapportering vil styrke kommunens overordnede styring med barnevernstjenesten. Bærum kommune gir uttrykk for at de støtter forslaget og opplyser at tilstandsrapportering ble implementert i kommunen fra og med inneværende år, og vurderes så langt som et nyttig styringsverktøy som tilrettelegger for åpenhet om måloppnåelse, utvikling, utfordringsområder og prioriteringer i barnevernstjenesten.

Bufdir støtter forslaget om å innføre en plikt for barnevernstjenesten til å rapportere til kommunestyret minst én gang i året og uttaler:

«Vi mener det er viktig at kommunestyret har et bevisst og kunnskapsbasert forhold til tilstanden i barnevernstjenesten. En årlig tilstandsrapportering fra kommuneadministrasjonen til kommunestyret vil være svært nyttig i så måte.»

OsloMet støtter forslaget og viser til at det i tilsynssaker der det er blitt avdekket brudd på barnevernloven, er vist til at kommunenes ledelse ikke har tatt sitt ansvar etter barnevernloven alvorlig, og at den enkelte barnevernleder blir sittende med utfordringene lokalt, uten å klare å løse dem. De uttaler videre:

«Flere av sakene har avdekket at kommunestyret ofte ikke har vært klar over situasjonen i den aktuelle barneverntjenesten. En rapporteringsplikt kan bidra til en sterkere ansvarliggjøring av kommunestyret for ressurs- og kompetansesituasjonen i barneverntjenestene i kommunen.»

KS understreker i sin høringsuttalelse at kommunestyret trenger kunnskap om og innsikt i tilstanden i barnevernstjenesten og om kvaliteten i arbeidet for å kunne ta ansvar for den overordnede styringen. De støtter derfor forslaget og uttaler videre:

«I høringsnotatet påpekes det at kommuneledelsen må ha oppdatert kunnskap om tjenestens kapasitet og kompetanse, oppfylling av tidsfrister, ressursbruk og samarbeid med andre tjenester, hvordan barn og familiers medvirkning foretas, og sist men ikke minst, barn og familiers erfaringer med barnevernet og de tiltak som settes inn. I likhet med departementet ser KS dette som helt sentral kunnskap for at kommunestyret kan ivareta overordnet styring. En årlig rapport bør også se hen til organisering av kommunens totale tjenestetilbud til barn i risiko, jf. forslaget om at kommunestyret selv skal vedta en plan for det forebyggende arbeidet, hvordan oppgaveløsningen skal organiseres og hvordan ulike etater skal samarbeide.»

Flere instanser som støtter forslaget om et lovfestet krav om rapportering til kommunestyret tar samtidig til orde for at ansvaret bør legges til rådmannen i den enkelte kommune. Blant disse er Bufdir,Bærum kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Barneombudet og KS.

KS og flere av de ovennevnte kommunene har likelydende eller svært like uttalelser om hvor ansvaret for rapporteringen bør ligge. KS uttaler:

«KS stiller imidlertid spørsmålstegn ved at det er barnevernstjenesten som skal pålegges å rapportere til kommunestyret. Det er bare rådmannen som kan pålegges en slik plikt. KS foreslår derfor at dette forslaget omformuleres til at «kommunestyret får en rapport om tilstanden i barneverntjenesten minst en gang i året».»

KS viser samtidig til at selv om det er rådmannen som er bindeleddet mellom politisk og administrativt nivå i kommunen, har rådmannen mulighet til å åpne for at barnevernleder er aktiv bidragsyter når kommunestyret skal informeres om tilstanden i barnevernstjenesten. I følge KS viser erfaringer fra KS Barnevernløft at politikerne får økt innsikt i og kunnskap om barnevernstjenestens arbeidsområde når det er barnevernleder selv som muntlig informerer om hvordan tjenesten arbeider for å oppfylle sine forpliktelser, og om tjenestens tilstand med hensyn til kapasitet og kompetanse. Gjennom å få informasjon presentert av en med barnevernfaglig kompetanse, har politikerne fått et godt grunnlag for å utøve sitt overordnede ansvar, og også ha ambisjoner for kommunens barnevern.

Også Bufdir mener at det er kommunedirektøren som bør ha ansvaret for å rapportere til kommunestyret, og uttaler:

«Dette vil bidra til at rapporten får større oppmerksomhet i hele kommuneadministrasjonen, og til å belyse hvordan barnevernstjenesten samarbeider med andre tjenester i kommunen for å ivareta sine lovfestede oppgaver. Dette vil være særlig relevant der barnevernstjenesten er organisert interkommunalt. Vi mener videre at det bør spesifiseres at det faglige grunnlaget som utarbeides av direktoratet vil innebære veiledning til utarbeidelse av relevante tilstandsrapporter, samt gjøre relevant styringsinformasjon lett tilgjengelig, og at dette vil bidra til å begrense merarbeidet for kommunene.»

FO gir på sin side uttrykk for at forslaget er et viktig tiltak for å sikre dialog mellom barnevernstjenesten og ansvarlige politikere, og uttaler videre:

«FO vil imidlertid understreke at dette forutsetter at barnevernsleder møter i kommunestyret og fremlegger denne muntlig. For å sikre forståelse og god dialog rundt barnevernet må en slik rapport legges frem av barnevernsleder med barnevernsfaglig kompetanse.»

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for hvordan kommunen ivaretar barn og familier som har behov for hjelp og bistand fra den kommunale barnevernstjenesten. For å kunne ivareta dette ansvaret på en god måte, er kommunestyret avhengig av kunnskap om og innsikt i hvordan barnevernstjenesten følger opp ansvaret på kommunens vegne, herunder hvilke utfordringer som finnes.

Det er også enkelte særtrekk ved barnevernstjenestens ansvar og samfunnsmandat som tilsier at det er et særlig behov for å etablere et system som sikrer at kommunens øverste politiske ledelse regelmessig blir orientert om tilstanden i barnevernstjenesten. Barnevernstjenesten har ansvar for å yte tjenester og gi beskyttelse til spesielt sårbare barn og familier. De som har behov for barnevernstjenestens bistand vil ikke alltid selv ha forutsetninger for fullt ut å kunne målbære eller fremme sine egne interesser og synspunkter. Også barnevernstjenestens taushetsplikt og hensynet til barnets og familiens personvern tilsier at forutsetningene for å sette barnevernet på dagsorden og gjenstand for debatt skiller seg fra andre sammenlignbare samfunnsområder. I tillegg bor mange av de barna som blir plassert utenfor hjemmet i et fosterhjem eller i en institusjon som ligger i en annen kommune. Det er derfor viktig at kommunens øverste ledelse er tilstrekkelig informert om hvordan kommunen ivaretar ansvaret sitt også i slike tilfeller.

Høringen viser at det er bred enighet blant høringsinstansene om at det bør innføres et krav i barnevernloven om årlig tilstandsapportering. Hovedformålet med forslaget er å gi kommunens øverste ledelse gode forutsetninger for å kunne utøve sitt overordnede ansvar for hvordan kommunen følger opp og ivaretar barn og familier som har behov for bistand fra kommunens barnevernstjeneste. Tilstandsrapporten er ment å gi kommunestyret innsikt i barneverntjenesten og hvilke problemstillinger barneverntjenesten møter i sitt arbeid. Tilstandsrapporten bør blant annet omfatte forhold som kapasitet og kompetanse i barneverntjenesten, ressursbruk og samarbeid med andre velferdstjenester, samt informasjon om hvordan barneverntjenesten arbeider for å ivareta barn og familiers medvirkning og familienes erfaringer i møte med barneverntjenesten. Tilstandsrapporten kan også gi nyttig informasjon til andre tjenester i kommunen og til befolkningen for øvrig. Rapporten kan dermed bidra til økt bevissthet i kommunene om hva som er godt barnevern, danne et godt grunnlag for dialog om prioriteringer og forventninger til barneverntjenesten, og bidra til åpenhet og innsikt i barnevernets arbeid.

Formålet med tilstandsrapporten er imidlertid ikke å gi kommunestyret oversikt over eller danne grunnlag for en vurdering av om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter etter barnevernloven, men å gi kommunestyret en generell oversikt over forhold knyttet til kvalitet, kapasitet og kompetanse i tjenesten. Plikten til årlig tilstandsrapportering er således noe annet enn kommunens internkontrollplikt etter reglene i kommuneloven kapittel 25.2 Internkontroll handler om å gjennomføre systematiske aktiviteter og tiltak for å sikre at krav i lov og forskrift blir oppfylt. Det fremgår av § 25-1 at kommunen skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges, og at det er kommunedirektøren som er ansvarlig for internkontrollen. Videre følger det av § 25-2 at kommunedirektøren minst én gang i året skal rapportere til kommunestyret om internkontroll og om resultater fra statlig tilsyn.

Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunen velger å kombinere tilstandsrapporten og rapporten om internkontroll dersom dette vurderes som hensiktsmessig.

Departementet opprettholder forslaget om å innføre et lovfestet krav om tilstandsrapportering til kommunestyret. Forslaget vil sikre at kommunestyret regelmessig mottar informasjon om tilstanden i barnevernet, og at kommunestyret selv må ta stilling til kvaliteten og tilstanden i barnevernstjenesten. Sammen med endringer i reguleringen av kommunes plikt til å føre internkontroll, vil dette være en egnet måte å styrke kommunens overordnede styring av barnevernet. Også omfanget av interkommunale samarbeid og hensynet til de brukergruppene som har behov for barnevernets bistand, tilsier et behov for at kvaliteten i barnevernets arbeid i større grad blir satt på dagsorden og blir gjenstand for debatt og kontroll av kommunenes øverste politiske og administrative ledelse.

På bakgrunn av de innspillene som har kommet om hvilket organ og nivå i kommunen som bør ha ansvaret for å legge frem tilstandsrapporten, har departementet kommet til at det vil være best i samsvar både med kommuneloven og med barnevernloven for øvrig at plikten utformes som en plikt for kommunestyret til å få en årlig redegjørelse fra kommunedirektøren om tilstanden i barnevernstjenesten.

Departementet vil samtidig understreke betydningen av at også barnevernstjenestens leder er involvert i rapporteringen. Det vises særlig til høringsuttalelsene fra FO og KS. Som nevnt i høringsuttalelsen til KS er kommunedirektøren bindeleddet mellom det politiske og administrative nivået i kommunen. KS understreker i sin høringsuttalelse betydningen av at barnevernleder selv informerer kommunestyret om hvordan tjenesten arbeider for å oppfylle sine forpliktelser, og om tjenestens tilstand med hensyn til kapasitet og kompetanse i barnevernstjenesten. Departementet er enig i betydningen av å involvere barnevernstjenestens leder i arbeidet med å rapportere til kommunestyret. Selv om ansvaret blir lagt til kommunedirektøren, forutsetter en forsvarlig utøvelse av rapporteringsplikten at kommunedirektøren aktivt involverer barnevernstjenestens leder i arbeidet med å informere kommunestyret om tilstanden i barnevernstjenesten ut fra forholdene i den enkelte kommune.

Tilstandsrapporten skal utarbeides med utgangspunkt i den informasjon som er tilgjengelig gjennom eksisterende digitale løsninger og statistikk på kommune- og tjenestenivå. Bufdir har allerede etablert en nettbasert kommunemonitor med informasjon om barnevernstjenestene i den enkelte kommune. I tillegg er det utviklet en mal for risikovurdering av tilstanden i den enkelte barnevernstjeneste, som benyttes i fylkesmannens dialog med kommuneledelsen, og som kan følge med en tilstandsrapportering til kommunestyret.

Bufdir har utarbeidet et forslag til en nettbasert veileder3 som skal være til hjelp for kommunene ved rapporteringen til kommunestyret. Veilederen utformes slik at rapporteringen kan tilpasses lokale forhold og utviklingsbehov, samt at rapporteringsløsningen gir mulighet til å kunne gi kvalitative vurderinger av resultater og behov for tiltak.

Departementet foreslår etter dette et nytt åttende ledd i barnevernloven § 2-1 som lovfester at kommunestyret selv minst én gang i året skal få en redegjørelse om den kvalitative tilstanden i barnevernstjenesten. Bestemmelsen er utformet med tanke på at det er kommunedirektøren som skal ha det øverste ansvaret for rapporteringskravet. På denne bakgrunn er utkast til nytt åttende ledd i § 2-1 noe endret fra forslaget som ble sendt på høring.