2 Bakgrunnen for avtalen

2.1 Om norsk sikkerhetspolitikk og forsvarssamarbeid

Endringstakten i våre sikkerhetspolitiske omgivelser er høy. Det blir stadig mer krevende for Norge å verne om våre sikkerhets- og forsvarspolitiske mål og prioriteringer. Økt rivalisering mellom stormaktene og mer høyteknologiske våpen med større skadepotensial og lengre rekkevidde er en del av dette bildet. I tillegg blir de tradisjonelle skillene mellom fred, krise og krig mer uklare. Overgangen til ulike former for konfrontasjon og konflikt kan skje raskt.

Forsvaret av Norge skjer langs tre hovedlinjer: den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret gjennom NATO og ved bilaterale støtte og forsterkninger fra nære allierte. Dette forsvarskonseptet har Stortinget sluttet seg til. Siden den andre verdenskrig har forsvaret av Norge, og innretningen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, vært basert på at sikkerhetsutfordringene Norge står overfor overgår det Norge er i stand til å håndtere alene. I krise og krig er Norge helt avhengig av forsterkninger. Mottak av forsterkninger forberedes i fredstid gjennom et nært samarbeid med allierte innen rammen av NATO, så vel som bilateralt. Dette er gjerne blitt omtalt som den norske forsterkningsmodellen. Under den kalde krigen ble det gjennomført betydelige militære investeringer i infrastruktur på norsk territorium, blant annet gjennom NATOs infrastrukturfond. Mesteparten av den allierte infrastrukturen i Norge ble ikke videreført etter den kalde krigen. I lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen er det nå et stort behov for å styrke evnen til mottak av allierte forsterkninger.

Det sikkerhetspolitiske samarbeidet med USA er spesielt nært og har røtter tilbake til 1950-årene og Avtalen om gjensidig hjelp på forsvarets område av 1950. Norge har i etterkrigstiden jevnlig mottatt amerikanske styrker til trening og øving på norsk jord, og det amerikanske marinekorpset har hatt forhåndslagre i Trøndelag siden 1982.

Ved siden av den bilaterale avtalen om forhåndslagring og forsterkning ved marinekorpset fra 1950, har det i rammen av Collocated Operating Bases-avtalen (COB-avtalen) fra 1974 også vært forhåndslagret utstyr for fly i Norge. Tidligere var det lagret COB-utstyr på ni norske flystasjoner i Nord-, Midt- og Sør-Norge, hvorav to er videreført, for henholdsvis kampfly og tankfly.

8. juni 2005 ble det undertegnet en ny rammeavtale mellom Norge og USA om forhåndslagring og forsterkning av Norge. Avtalen erstattet den tidligere avtalen fra 1981. Avtalen som åpner for utstrakt øving og trening av amerikanske styrker i Norge, fikk tilslutning fra en enstemmig utenrikskomité (Innst. S. nr. 18, 2006–2007) og Stortinget samtykket enstemmig til inngåelse 19. desember 2006.

Innholdet og intensiteten i samarbeidet med allierte har variert over tid i tråd med trusselbildet. Norge har på sin side satt enkelte klare betingelser for forsvarssamarbeidet med USA og andre nære allierte i form av basepolitikken, anløpspolitikken og begrensninger på utenlandsk militær aktivitet i Finnmark.

Mens NATO-medlemskapet og samarbeidet med allierte skal avskrekke mot angrep og legge til rette for forsvaret av Norge, skal basepolitikken, atompolitikken, anløpspolitikken og begrensningen på utenlandsk militær aktivitet i Finnmark virke beroligende overfor Russland.

Kjernen i basepolitikken er at Norge ikke vil tiltre «noen overenskomst med andre stater som innebærer forpliktelser for Norge til å åpne baser for fremmede makters stridskrefter på norsk territorium så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep». Basepolitikken har ikke vært til hinder for omfattende alliert militær aktivitet i Norge i fredstid. Allerede 21. februar 1951 fastslo daværende forsvarsminister Jens Christian Hauge i Stortinget at norsk basepolitikk ikke var til hinder for å bygge ut militære anlegg «slik at de er skikket til umiddelbart å ta imot og underholde på effektiv vis allierte stridskrefter som overføres til Norge for å bistå med forsvaret av landet». Videre ble det slått fast at basepolitikken ikke var til hinder for «at Norge deltar i allierte fellesøvelser eller tar imot kortvarige besøk av allierte stridskrefter allerede i fred». Denne linjen ble gjentatt og ytterligere konsolidert i 1977 da den daværende regjering fastslo at Norges selvpålagte begrensninger ikke hindret etablering av «lagre av ammunisjon og utstyr, forsyninger o.l. for allierte styrker». Endelig fastslo regjeringen at basepolitikken «selvsagt ikke [må] forstås slik at tiltak som ikke uttrykkelig er nevnt, nødvendigvis vil ha basepolitikken som hinder. Regjeringen vil løpende måtte vurdere de praktiske tiltak i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk».

Ettersom Norge har valgt å ikke ha allierte styrker permanent på norsk jord, er det viktig å ha allierte som øver og trener i Norge i kortere eller lengre perioder. Evnen og viljen til å fortolke rammene for basepolitikken inn i sin samtid har gjort det mulig å bevare den i over 70 år, inkludert i perioder med betydelig spenning i våre nærområder. Det tette samarbeidet med nære allierte sikrer at allierte styrker faktisk kan komme Norge til unnsetning i krise eller krig. På dette hviler troverdigheten i forsterkningskonseptet og i ytterste konsekvens også basepolitikken.

Den forverrede sikkerhetspolitiske utviklingen etter Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krim i 2014 og militære angrep på Ukraina i 2022, har ført til styrket alliert oppmerksomhet om europeisk sikkerhet og Europas egne nærområder. NATO har gjennomført omfattende reformer og styrket evnen til kollektivt forsvar og avskrekking, sammenlignet med situasjonen sent på 1990-tallet og på 2000-tallet. Dette gjenspeiles også i vårt bilaterale forsvarssamarbeid med nære allierte, blant annet i form av mer omfattende trening og øving med allierte i Norge.

USA har sluttet opp om styrkingen av NATOs kollektive forsvar og styrket sitt arbeid for europeisk sikkerhet gjennom det europeiske avskrekkingsinitiativet, European Deterrence Initiative (EDI). For Norge og våre europeiske allierte har dette stor betydning. Europa er helt avhengig av den amerikanske sikkerhetsgarantien. I motsetning til andre NATO-land med grense til Russland har Norge ikke anmodet om fremskutt nærvær av NATO-styrker på norsk jord. Det krever til gjengjeld at forsterkningsmodellen er troverdig, og at man i fredstid legger til rette for øving, trening og forhåndslagring, herunder investeringer i relevant infrastruktur som kan understøtte den amerikanske sikkerhetsgarantien.

2.2 Avtalens tilblivelse

I takt med endringer i trusselbildet har kollektiv avskrekking og forsvarspolitikk fått fornyet oppmerksomhet i NATO i senere år. Samtidig har USA trappet opp igjen sine investeringer i europeisk sikkerhet.

Bildet er likevel et annet enn under den kalde krigen. Foruten store endringer i teknologi og kapasiteter, har USAs allianseforpliktelser vokst betydelig siden NATO ble etablert. Fra de opprinnelige elleve medlemsstatene dekker den amerikanske sikkerhetsgarantien i NATO i dag 29 stater i Europa og Nord-Amerika. I tillegg har USA bilaterale sikkerhetsforpliktelser overfor en rekke stater i Asia og stillehavsområdet. Denne utviklingen er en del av USAs ønske om å oppdatere rammeverket for forsvarssamarbeidet med nære allierte, inkludert Norge.

Forhandlinger om SDCA ble innledet i 2018 etter initiativ fra USA. Bakgrunnen var et ønske om å etablere likeartede og oppdaterte rettslige rammebetingelser for USAs tilstedeværelse i allierte stater i Europa og Asia. USA har forhandlet frem lignende avtaler med flere europeiske stater, herunder Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania og Ungarn. I tillegg inngikk USA i 2017 en oppdatert avtale med Island om forsvarssamarbeid, riktignok basert på en noe annen avtalemal enn avtalene som nå er fremforhandlet med Norge og øvrige nevnte stater.

Forsvarsdepartementet har ledet forhandlingene om SDCA på norsk side, i tett samarbeid med Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Avtalen berører også en rekke andre departementers ansvarsområder, herunder Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Berørte departementer har blitt fortløpende konsultert og har tidvis også deltatt i forhandlingene.