2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 EØS-regler om markedsmisbruk og prospekt for verdipapirer
2.1.1 Innledning
Markedsmisbruksforordningen erstatter direktiv 2003/6/EF (omtalt som «markedsmisbruksdirektivet fra 2003») som hovedsakelig er gjennomført i gjeldende verdipapirhandellov kapittel 3 og dels i kapittel 4 og 5.
Prospektforordningen erstatter direktiv 2003/71/EF (omtalt som «prospektdirektivet») som er gjennomført i gjeldende verdipapirhandellov kapittel 7.
Markedsmisbruksforordningen trådte i kraft i EU 3. juli 2016, og prospektforordningen trer i kraft i EU 21. juli 2019 (med unntak av enkelte endringer som allerede er i kraft).
Endringene av reglene om markedsmisbruk og prospekt er en del av en større revisjon av EØS-regelverket for finansmarkedene, som beskrevet i NOU 2017: 1 kapittel 1.3 om regelverksutviklingen på finansmarkedsområdet i EU.
I tråd med regelverksutviklingen for øvrig er direktivene erstattet av fullharmoniserte regler i forordnings form. Se omtale i kapittel 3.1 av EØS-forordninger og gjennomføring i nasjonal rett.
Mens markedsmisbruksforordningen gir nye regler om administrative sanksjoner for markedsmisbruk, er det vedtatt et europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/57/EU (omtalt som «direktivet om markedsmisbruk og straff» eller «MAD II») som gir minimumsregler om strafferettslige reaksjoner ved overtredelse av enkelte av reglene om markedsmisbruk. Direktivet er ikke EØS-relevant og vil ikke bli tatt inn i EØS-avtalen, men omtales som bakgrunnsinformasjon til vurderingen i kapittel 7 om tilsynsvirkemidler og sanksjoner.
Per april 2019 er det vedtatt om lag 15 utfyllende kommisjonsforordninger til markedsmisbruksforordningen, og to kommisjonsforordninger til prospektforordningen. Det nye regelverket må leses i sammenheng, hvor de utfyllende kommisjonsrettsaktene er sentrale for å kunne anvende hovedforordningene. De utfyllende rettsaktene forutsettes å være EØS-relevante, men er ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen.
Flere av definisjonene og begrepene i markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen viser til direktiv 2014/65/EU om markeder for finansielle instrumenter (omtalt som «verdipapirmarkedsdirektivet» eller «MIFID II»). Dette gjelder blant annet finansielle instrumenter, regulert marked, multilateral handelsfasilitet og organisert handelsfasilitet.
MiFID II og forordning (EU) nr. 600/2014 (omtalt som «verdipapirmarkedsforordningen» eller «MiFIR») er gjennomført i verdipapirhandelloven med utgangspunkt i Prop. 77 (2017–2018) og NOU 2017: 1.
2.1.2 Endringer med prospektforordningen
Prospektforordningen viderefører vesentlige deler av dagens regelverk, men med forenklinger på en enkelte områder. Det innføres blant annet nye regler om universelt registreringsdokument og EØS-vekstprospekt, og forenklede innholdskrav for prospekter når de finansielle instrumentene allerede er tatt opp til handel på regulert marked. Videre vil terskelen for unntak fra prospektplikt ved opptak til handel, heves fra 10 til 20 prosent av den noterte klassen av verdipapirer.
Beløpsgrensen nasjonalstatene kan sette for krav til utarbeidelse av EØS-tilbudsprospekt, økes fra 5 til 8 millioner euro.
Det innføres også krav om noteringsprospekt for aksjer som utstedes ved konvertering av rettigheter, og endringer i kravene til sammendrag i EØS-prospekter.
Utfyllende omtale av sentrale endringer i EØS-reglene fra prospektdirektivet til prospektforordningen er gitt i NOU 2018: 10 kapittel 1.4.
2.1.3 Endringer med markedsmisbruksforordningen
Reglene i markedsmisbruksforordningen er i stor grad videreføring av regler i markedsmisbruksdirektivet fra 2003, men virkeområdet for reglene utvides til å omfatte flere instrumenter og handelsplasser.
Det gjøres også enkelte endringer i reglene om innsidelister og meldepliktig verdipapirhandel, samt i reglene om forbud mot innsidehandel, markedsmanipulasjon og ulovlig spredning av innsideinformasjon, og overvåking og melding av mistenkelige transaksjoner mv.
Med markedsmisbruksforordningen innføres det også et nytt regime for markedssonderinger, og regimet omkring investeringsanbefalinger styrkes.
Utfyllende omtale av sentrale endringer i EØS-reglene fra markedsmisbruksdirektivet (2003) til markedsmisbruksforordningen er gitt i NOU 2017: 14 kapittel 1.4.
2.1.4 Innlemmelse i EØS-avtalen og gjennomføring
Markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen anses EØS-relevante og forutsettes innlemmet i EØS-avtalen.
I kapittel 8 er det er redegjort for EØS-komitebeslutningen om innlemmelse av prospektforordningen i EØS-avtalen, og utkastet til beslutning for innlemmelse av markedsmisbruksforordningen.
Ved gjennomføring av forordningene i norsk rett må gjeldende norske bestemmelser på området som er dekket av virkeområdet for forordningene, oppheves og erstattes med forordningsteksten. På enkelte områder åpner markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen uttrykkelig for at det kan gis nasjonale regler som avviker fra utgangspunktet i forordningen, og dette vurderes konkret.
Som bakgrunn for øvrige vurderinger i proposisjonen gis det i kapittel 3 en generell omtale av spørsmål knyttet til gjennomføring av forordninger, mens de materielle reglene i prospektforordningen er omtalt i kapittel 4 og markedsmisbruksforordningen i kapittel 6.
Verdipapirhandelloven kapittel 3 inneholder også enkelte bestemmelser som ikke har noe motstykke i markedsmisbruksdirektivet fra 2003. Disse bestemmelsene vurderes i lys av markedsmisbruksforordningen og dens virkeområde. Se omtale i kapittel 6.
Tilsvarende vil regler om nasjonale prospekter, som faller utenfor virkeområdet for prospektforordningen, vurderes særskilt. Se nærmere omtale i kapittel 5.
I likhet med andre nye forordninger og direktiver på finansområdet gir markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen regler som fastsetter at nasjonale myndigheter skal ha konkrete administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak til rådighet. Forordningene gir imidlertid ikke i seg selv kompetanse til nasjonale myndigheter på dette området, og forordningenes bestemmelser om administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak må på denne bakgrunn gjennomføres ved nasjonale bestemmelser. Forslag til slike bestemmelser vurderes i kapittel 7 om tilsynsvirkemidler og sanksjoner.
EØS-stater som fra før har strafferegler, kan på visse vilkår velge å beholde disse uten å innføre administrative sanksjoner, jf. beskrivelse i kapittel 7.
2.2 Helhetlig gjennomgang av tilsyn og sanksjoner på verdipapirområdet
Verdipapirlovutvalget har som en del av mandatet gjennomført en helhetlig gjennomgang av verdipapirhandellovens bestemmelser om straff og administrative sanksjoner, og utredet behovet for eventuelle lovendringer, blant annet i lys av de nye EØS-reglene og Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 62 L (2015–2016) om administrative sanksjoner. Denne gjennomgangen er hovedsakelig reflektert i NOU 2017: 14 om markedsmisbruksforordningen mv., men utvalget foreslår også regler om tilsyn og sanksjoner i NOU 2018: 10 om nye prospektregler, NOU 2017: 1 om MiFID II og MiFIR og NOU 2016: 1 om flagging og periodisk rapportering.
Proposisjonen her følger opp disse utredingene samlet når det gjelder tilsyn og sanksjoner. Se omtale i kapittel 7.
2.3 Verdipapirlovutvalgets mandat og sammensetning
Den 22. mai 2015 oppnevnte Regjeringen et lovutvalg for å komme med forslag til gjennomføring i norsk rett av EUs reviderte regelverk på verdipapirområdet.
Følgende personer ble oppnevnt som medlemmer av Verdipapirlovutvalget:
advokat/professor II dr. juris Filip Truyen, leder (Bergen)
fagdirektør Elisabeth Bjerkestrand (Asker)
seksjonssjef Gry Evensen Skallerud (Oppegård)
advokat Eirik Solem (Oslo)
advokat Morten Grandal (Oslo)
advokat Kjell Vidjeland (Bærum)
avdelingsdirektør Ingebjørg Harto (Oslo)
sjefsjurist Christina Stray (Oslo)
juridisk direktør Angela Nygaard (Oppegård)
Avdelingsdirektør Ingebjørg Harto trådte ut av utvalget den 1. februar 2016. Hun ble erstattet med advokatfullmektig Fredrik Mohn Lian (Oslo). Lian ble erstattet av advokat Halvor Even Sigurdsen (Oslo) 2. oktober 2017. I tillegg til de faste utvalgsmedlemmene har seksjonssjef Geir Holen og Christian Falkenberg Kjøde vært vesentlige bidragsytere med ekspertise i utvalgets arbeid. For utredningene som behandles i denne proposisjonen, har sekretariatet bestått av tilsynsrådgiver Kristin Lund, advokat Andreas Jarbø og advokat Marianne Sahl Sveen.
Lovutvalget fikk følgende mandat:
«I
1. Direktiv 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) er erstattet av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU (MiFID II) og Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 600/2014 (MiFIR). Direktiv 2003/6/EF om markedsmisbruk (MAD) er erstattet av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen). MiFID II skal være gjennomført i nasjonal lovgivning i EU innen 3. juli 2016, og skal sammen med MiFIR ha virkning i EU fra 3. januar 2017. markedsmisbruksforordningen skal i EU ha virkning fra 3. juli 2016.
2. Direktiv 2004/109/EF om utsteders informasjonsplikter (rapporteringsdirektivet) endres av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/50/EU. Endringsdirektivet trådte i kraft i EU 26. november 2013 og skal være gjennomført i EU-landene innen 26. november 2015.
3. Ovennevnte EU-regelverk forventes tatt inn i EØS-avtalen i løpet av 2015/2016.
4. Utvalget skal utrede og utarbeide utkast til nødvendige endringer i lov og forskrift som kan gjennomføre kommende EØS-regler svarende til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU (MiFID II), Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 600/2014 (MiFIR), Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen), samt Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/50/EU om endringer i rapporteringsdirektivet.
5. Det er forventet at Kommisjonen vil fastsette utfyllende rettsakter til MiFID II/MiFIR, markedsmisbruksforordningen og/eller rapporteringsdirektivet som også vil være EØS-relevante. I den grad slike utfyllende rettsakter er vedtatt i EU innen utløpet av utvalgets mandatperiode, skal utvalget i sitt forslag også utrede og utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til slike utfyllende rettsakter, og skal uansett foreslå nødvendige forskriftshjemler for gjennomføring av slike regler.
6. Utvalget skal, blant annet på bakgrunn av kommende EØS-regler, samt Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/57/EU om straff for overtredelse av forbudet mot innsidehandel og markedsmanipulasjon mv. (som ikke er EØS-relevant og derfor ikke vil bli tatt inn i EØS-avtalen), foreta en helhetlig gjennomgang av børs- og verdipapirhandellovens bestemmelser om straff og administrative sanksjoner, og utrede behovet for eventuelle lovendringer.
7. EØS-regler tilsvarende endringsdirektiv 2007/44/EF er for så vidt gjelder verdipapirforetak ikke gjennomført i norsk rett. I den utstrekning reglene i direktiv 2007/44/EF knyttet til verdipapirforetak er videreført i MiFID II, skal utvalget utarbeide forslag til regler om gjennomføring av de relevante bestemmelsene i direktiv 2007/44/EF.
8. I den utstrekning de kommende EØS-reglene gir rom for det, skal utvalget utrede om det er hensiktsmessig med ytterligere nasjonal regulering for å sikre forbrukerbeskyttelse for kunder av verdipapirforetak.
II
9. Gjennomføring av EØS-regler som nevnt antas å ville kreve endringer i oppsettet av den norske verdipapirhandelloven og verdipapirforskriften, blant annet fordi EØS-regler som svarer til forordninger må gjennomføres i norsk rett ved henvisningsbestemmelse (inkorporasjon). Utvalget skal derfor vurdere om strukturen i verdipapirhandelloven med tilhørende forskrifter er hensiktsmessig i lys av de kommende EØS-reglene. Herunder skal utvalget vurdere plasseringen av regler i henholdsvis lov og forskrift. Formålet må være å beholde en mest mulig brukervennlig lov- og forskriftsstruktur, innenfor de rammer som følger av at forordninger må inkorporeres som sådan. Samtidig må utvalget være oppmerksom på kravene til legalitet og klarhet som nødvendige for å kunne ilegge straff, administrative sanksjoner og reaksjoner ved brudd på handlingsplikter.
III
10. Utvalget skal videre vurdere behov for revisjon av reglene i verdipapirhandelloven kapittel 6 med tilhørende forskrifter om tilbudsplikt og frivillig tilbud ved oppkjøp, og utarbeide forslag til relevante regelendringer i tråd med utvalgets vurderinger.
IV
11. Utvalget skal vurdere følgende prosessuelle forhold knyttet til behandling av saker for klagenemnd og for domstolene, der offentligrettslig kompetanse etter børs – og verdipapirlovgivningen er delegert til et regulert marked: i) Hvem som bør bære kostnadene ved behandling av klage på vedtak fattet av regulert marked i klagenemnd, herunder om og eventuelt i hvilke tilfeller klager skal ha krav på dekning av sakskostnader når et vedtak blir endret til gunst for klager, ii) hvem som skal være part når saker avgjort i klagenemnd bringes inn for domstolsbehandling, iii) hvem som skal være ansvarlig for erstatningsbetingende vedtak truffet av regulert marked og klagenemnd. Utvalget bes også beskrive hvordan offentligrettslig kompetanse som nevnt er organisert i andre EØS-land som det er naturlig å sammenligne med. Utvalget skal utarbeide forslag til relevante regelendringer i tråd med utvalgets vurderinger.
V
12. Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Det skal utarbeides lov- og forskriftsutkast som reflekterer utvalgets vurderinger. Utvalgets forslag til nye lovregler skal utarbeides i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk. Utredningen skal trykkes i NOU-serien (Norges offentlige utredninger).
13. Dersom det anses hensiktsmessig, kan utvalget nedsette egne underutvalg til å utrede bestemte deler av mandatet. Utvalget avgjør selv om og på hvilken måte eventuelle underutvalg skal rapportere til utvalget og forankre sine vurderinger og konklusjoner der. Utvalget kan etter nærmere avtale med Finansdepartementet utnevne eksterne medlemmer og sekretærer til slike underutvalg. Utvalget kan også etter nærmere avtale med Finansdepartementet innhente eksterne betenkninger om nærmere angitte spørsmål.
Utvalget kan dele arbeidet i tre utredninger.
Utredning av mandatets del I, punkt 2, jf. punkt 4 om rapporteringsdirektivet skal avgis til Finansdepartementet innen 11. desember 2015.
Utredning av øvrige punkter i del I og II i mandatet skal avgis til Finansdepartementet innen 24. juni 2016.
Utredning av mandatets del III og IV skal avgis til Finansdepartementet innen 23. juni 2017.»
Mandatet ble 31. mai 2017 utvidet med følgende punkt:
«Utvalget skal utrede og utarbeide utkast til nødvendige endringer i lov og forskrift som kan gjennomføre kommende EØS-regler svarende til Europaparlaments- og rådsforordning om prospekt (prospektforordningen) som erstatter henholdsvis prospektdirektivet (2003/71/EF) og kommisjonsforordning (EU) nr. 809/2004). Utvalget skal videre vurdere prospektgrense for nasjonale prospekt, og behov for og utkast til lov- og forskriftsbestemmelser om nasjonale prospekt. I den grad utfyllende rettsakter til prospektforordningen er vedtatt i EU innen utløpet av utvalgets mandatperiode, skal utvalget i sitt forslag også utrede og utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til slike utfyllende rettsakter, og skal uansett foreslå nødvendige forskriftshjemler for gjennomføring av slike regler. Utredningen avgis til Finansdepartementet som en egen NOU eller felles med andre av utvalgets utredninger innen 22. juni 2018».
I tillegg til NOU 2017: 14 gjennomføring av markedsmisbruksforordningen – sanksjoner og straff og NOU 2018: 10 gjennomføring av prospektforordningen og fastsettelse av regler for nasjonale prospekter som denne proposisjonen hovedsakelig bygger på, har utvalget så langt levert ytterligere fire utredninger:
I NOU 2016: 2 foreslår utvalget regler om flagging og periodisk rapportering som gjennomfører endringene i rapporteringsdirektivet i norsk rett. Denne utredningen er delvis fulgt opp med lov- og forskriftsendringer. Endring i reglene om flagging mv. gjenstår, men enkelte elementer om tilsyn og sanksjoner følges opp i proposisjonen her.
I NOU 2017: 1 foreslår utvalget regler som gjennomfører MiFID II og MiFIR. Denne utredningen er fulgt opp med utgangspunkt i Prop. 77 (2017–2018) og reglene er delvis satt i kraft 1. januar 2019. Som et resultat av dette er bl.a. børsloven opphevet og reglene inntatt i verdipapirhandelloven. Enkelte elementer om tilsyn og sanksjoner følges opp i proposisjonen her.
I NOU 2018: 10 foreslår utvalget gjennomføring av utfyllende rettsakter til MiFID II og MiFIR i norsk rett etter at disse er tatt inn i EØS-avtalen. Denne utredningen er fulgt opp med endringer i verdipapirforskriften som delvis er satt i kraft fra 1. januar 2019.
I NOU 2019: 1 foreslår utvalget reviderte regler i verdipapirhandelloven kapittel 6 om overtakelsestilbud. Denne utredningen er på offentlig høring.
Utvalget skal avgi ytterligere én utredning om prosessuelle forhold knyttet til behandling av saker for klagenemnd og for domstolene der offentligrettslig kompetanse etter børs- og verdipapirlovgivningen er delegert til et regulert marked mv.
2.4 Høring
Finansdepartementet sendte NOU 2017: 14 på høring 18. juli 2017 og NOU 2018: 10 på høring 28. juni 2018 til følgende instanser:
Alle departementene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
ØKOKRIM
Aksjonærforeningen i Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Energi Norge
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq Oslo ASA
Nasdaq Clearing Oslo NUF
Nordic Trustee ASA
Nordic Association of Electricity Traders
Norges Handelshøyskole
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Venturekapitalforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs ASA
Pensjonskasseforeningen
SIX x-clear Norway
Sparebankforeningen i Norge
Universitetet i Bergen Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø Det juridiske fakultet
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Høringsfristen var 31. oktober 2017 for NOU 2017: 14 og 1. oktober 2018 for NOU 2018: 10 . Følgende høringsinstanser har gitt merknader til høringsforslaget i NOU 2017: 14:
Justis- og beredskapsdepartementet
Finanstilsynet
Regelrådet
ØKOKRIM
Advokatfirmaet Thommessen AS
Finans Norge
Folketrygdfondet
Norske Finansanalytikeres Forening
Oslo Børs ASA
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Følgende høringsinstanser har gitt merknader til høringsforslaget i NOU 2018: 10:
Justis- og beredskapsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Finanstilsynet
Regelrådet
Skattedirektoratet
Advokatforeningen
Finans Norge
Folketrygdfondet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norske Finansanalytikeres Forening
Oslo Børs ASA
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund