9 Administrative og økonomiske konsekvenser

9.1 Innledende betraktninger

Formålet med markedsmisbruksforordningen er å øke tilliten til finansmarkedene og styrke investorbeskyttelsen gjennom et enhetlig regelverk for markedsaktører i hele EØS. Sviktende tillit til finansmarkedene gir færre investorer og krav til høyere risikopremie, og har derved en stor kostnad for samfunnet i form av høyere finansieringskostnader for foretak, kommuner og indirekte også forbrukere.

Dette formålet skal oppnås gjennom strengere regler for aktører som kan besitte innsideinformasjon, tiltak for å bedre informasjon til investorer og å utvide virkeområdet til instrumenter og markeder som ikke eksplisitt har vært omfattet av regler for markedsmisbruk.

Det stilles herunder en rekke nye krav til aktører i finansmarkedene for å forhindre markedsmisbruk uavhengig av handelsplattform eller struktur på det finansielle instrumentet. Reglene gjelder både for foretak under tilsyn, rådgivere og andre tjenesteytere som får tilgang til innsideinformasjon, samt offentlige myndigheter som får tilgang til eller er opphav til innsideinformasjon, foretak som har utstedt aksjer, obligasjoner eller andre finansielle instrumenter som handles på handelsplasser eller, gitt visse betingelser, finansielle instrumenter som ikke omsettes på en handelsplass i EØS-området, samt for investorer.

Tiltakene forventes å bidra til å tiltrekke et større antall investorer og derigjennom lette kapitaltilgangen og senke finansieringskostnadene, særlig for små og mellomstore bedrifter som henter finansiering utenfor de store markedsplassene.

Den overordnede kostnadsanalysen på felleseuropeisk nivå tar for seg mange av de viktigste endringene som følger av markedsmisbruksforordningen, og beregner at engangs utviklingskostnader vil beløpe seg til mellom 124 og 207 millioner euro for alle foretak i EU samlet. Løpende årlige kostnader er beregnet å ligge mellom 55 og 84 millioner euro totalt. Se omtale i NOU 2017: 14 kapittel 12.1.

Den nye prospektforordningen innebærer ytterligere harmonisering av regelverket som gjelder for tilbud og opptak til handel av omsettelige verdipapirer i EØS. Hovedformålet er å bidra til og lette kapitaltilgangen, særlig for små og mellomstore bedrifter, ved å redusere kostnadene i forbindelse med innhenting av kapital. Samtidig skal investorbeskyttelsen ivaretas.

Forslagene til nye regler vil få betydning for utstedere av omsettelige verdipapirer som enten skal notere sine verdipapirer på et regulert marked, eller gjennomføre et offentlig tilbud til mer enn 150 personer for et samlet beløp på over 1 million euro. Eksempler er banker og andre kredittinstitusjoner og selskaper i ulike bransjer som skal hente kapital. Brukerne av prospekter er både profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer.

Se omtale i NOU 2018: 10 kapittel 14.1.

9.2 Konsekvenser for utstedere av finansielle instrumenter

Virkeområdet under markedsmisbruksforordningen utvides og plikten til å offentliggjøre informasjon vil omfatte flere typer utstedere. Endringene gjennomføres for å styrke tilliten til at kurssensitiv informasjon offentligjøres, øke investorbeskyttelsen også på andre handelsplasser enn regulert marked, og gi et bedre informasjonsgrunnlag for et større antall investorer, noe som igjen kan bidra til å senke finansieringskostnadene.

Utstederforetak vil derimot få noe høyere kostnader knyttet til offentliggjøring av innsideinformasjon og meldepliktige handler, samt føring av lister over personer med innsideinformasjon fordi kravene til listen er mer omfattende. Engangskostnader for utvikling av systemer for dette kan påløpe.

Se omtale i NOU 2017: 14 kapittel 12.3.

Prospektforordningen etablerer en ny forenklet form for prospekt, såkalt EØS-vekstprospekt, for små og mellomstore bedrifter som ikke er notert på regulert marked, og som vil medføre lettelser i kravene til slike utstedere. Reglene om EØS-vekstprospekt må ses i sammenheng med at MiFID II innfører regler om særskilte vekstmarkeder for små og mellomstore bedrifter som skal legge særskilt til rette for kapitalinnhentinger for disse selskapene.

Prospektforordningen vil forutsetningsvis ikke innebære vesentlige lettelser for selskaper som søker opptak til handel av aksjer eller obligasjoner for første gang på et regulert marked, da kravene til disse utstederne langt på vei er de samme som etter dagens regler og prosessen er ganske lik. For små og mellomstore selskaper som allerede er notert på et vekstmarked og skal noteres på regulert marked, er det imidlertid lettelser i kravene.

De nye reglene innebærer videre lettelser i innholdskravene for informasjon i prospektene til noterte selskaper. Videre vil det for utstedere noterte på et regulert marked, gjelde et unntak fra plikten til å utarbeide noteringsprospekt for opptak som gjelder inntil 20 prosent av antall allerede utstedte aksjer, mot tidligere regel om 10 prosent.

Videre vil prospektforordningen kunne innebære lettelser for foretak som faller inn under kategorien hyppige utstedere av verdipapirer, fordi disse vil kunne benytte grunnprospekter og universelle registreringsdokumenter som kan rasjonalisere prospektprosessen.

Departementet legger videre til grunn at heving av grensen for EØS-prospekt fra 5 til 8 millioner euro vil medføre besparelser for utstederne fordi flere selskaper som tidligere utarbeidet EØS-prospekter, isteden utarbeider nasjonale prospekter der kravene er mindre omfattende og ikke er underlagt Finanstilsynets forhåndskontroll av prospekter.

Departementet foreslår å endre reglene for nasjonale prospekter slik at informasjonsplikten utvides noe, men antar at dette ikke kommer til å medføre vesentlig økte kostnader for selskapene.

Se omtale i NOU 2018: 10 kapittel 14.2.

9.3 Konsekvenser for foretak under tilsyn

Endringene i markedsmisbruksforordningen vil i varierende utstrekning kreve kompetansehevings- og compliancetiltak, utvikling av systemer for å overvåke markedene, lagre og overføre informasjon og prosedyrer for å motta og behandle varsling om kritikkverdige forhold for verdipapirforetak, kredittinstitusjoner som yter investeringstjenester og handelsplasser. I mange tilfeller vil foretaket være avhengig av å innhente juridisk og IT-teknisk bistand.

Videre vil det utvidede virkeområdet for regelverket medføre at flere foretak blir underlagt informasjons- og rapporteringsplikter, herunder i utslippskvotemarkedet.

På den annen side vil markedsmisbruksforordningen harmonisere markedsmisbruksreglene innenfor EØS. Foretak som driver virksomhet i flere land, kan oppleve en reduksjon i den administrative byrden knyttet til etterlevelse sammenliknet med dagens situasjon med flere parallelle systemer og rutiner tilpasset ulike nasjonale regler.

Se omtale i NOU 2017: 14 kapittel 12.2.

9.4 Konsevkenser for andre markedsaktører mv.

Markedsmisbruksforordningens forbud mot innsidehandel, markedsmanipulasjon, og ulovlig spredning av innsideinformasjon mv. gjelder for alle aktørene i verdipapirmarkedet, og andre virksomheter som håndterer innsideinformasjon. Som følge av utvidelse av virkeområdet vil flere segmenter av markedet omfattes av reguleringen. Endringene forutsettes å medføre noe kostnader knyttet til opplæring, interne rutiner og retningslinjer for å ivareta forpliktelser, compliancekostnader og eventuelt utgifter knyttet til IT-løsninger. Aktører som også underlegges andre krav etter forordningen, som rapportering og overvåkning mv., vil få økte kostnader som følge av dette. Departementet legger til grunn at de nye reglene vil medføre at primærinnsidere og nærstående må bruke noe mer ressurser knyttet til offentliggjøring av handler.

Se omtale i NOU 2017: 14 kapittel 12.3.

En av målsetningene med regelverket etter prospektforordningen er at opplysningene i prospekt skal fremstilles på en måte som er presis og lettfattelig for investorene. De nye reglene innebærer at den vesentligste informasjonen skal fremstilles i et standardisert sammendrag på maksimalt syv sider. De forenklede reglene for noen typer prospekter vil i tillegg kunne innebære at prospektene blir noe mindre omfangsrike. Investorene kan dermed oppleve at de får lettere tilgang til den mest relevante informasjonen i EØS-prospekter.

Gjennomføring av prospektforordningen innebærer ingen direkte kostnader for investorene. Prospekter er i dag tilgjengelig for investor uten betaling, og dette vil også være tilfellet etter gjennomføring av prospektforordningen. Idet formålet med det nye regelverket er forenkling, antar departementet at det ikke vil påløpe økte kostnader hos utsteder som i sin tur vil måtte dekkes av investorene.

Når det gjelder de nasjonale prospektene har departementet foreslått også at informasjonen skal fremstilles i en viss rekkefølge, slik at det blir enklere for investorene å orientere seg i prospektet. Departementet antar at dette vil innebære at investorene lettere vil kunne vurdere vesentlige forhold og risikoer forbundet med den aktuelle investeringen.

Se omtale i NOU 2018: 10 kapittel 14.3.

9.5 Konsekvenser for myndighetene

Finanstilsynet

Det foreslås at Finanstilsynet utpekes som nasjonal tilsynsmyndighet for markedsmisbruksforordningen. Finanstilsynet vil med dette videreføre sitt tilsynsansvar for markedsmisbruksregelverket, herunder tilsyn med foretakene og markedene som omfattes av forordningen, og være sanksjonsmyndighet i tilfeller av regelbrudd. På grunn av utvidelser i regelverket vil Finanstilsynet blant annet få utgifter til tilsynsmessig oppfølging av et høyere antall foretak. Finanstilsynet pålegges også å etablerer prosedyrer og sikre kommunikasjonskanaler for å muliggjøre varsling av markedsmisbruk eller andre brudd på bestemmelser under markedsmisbruksforordningen.

Fordi markedsmisbruksforordningen er ment å forhindre markedsmisbruk på tvers av ulike instrumenter og markeder i hele EØS-området, vil oppfølgingen av regelverket kreve utvidet samarbeid med andre tilsynsorganer. I første rekke vil dette gjelde tilsynsmyndigheter i andre EØS-land. I tillegg vil overvåkingen av spotmarkedet for råvarer forestås av andre tilsynsorgan, og Finanstilsynet må formalisere et tettere samarbeid med disse.

Finanstilsynet foreslås videre utpekt som prospektmyndighet etter prospektforordningen, og Finanstilsynet forblir myndighet for forvaltning av prospektregelverket.

Det forventes å bli noe færre prospekter som følge av økt beløpsgrense for plikt til å utarbeide tilbudsprospekter og utvidelse av unntak. Videre vil en del av de prospektene som skal kontrolleres, være innholdsmessig enklere. I en innføringsperiode ventes det likevel at det brukes mer ressurser på kontrollen, og til informasjonstiltak og avklaringer mht. praktiseringen av regelverket. Over tid vil imidlertid ikke reglene medføre større ressursbruk for Finanstilsynet enn tilfellet er i dag.

Det vil bli økte krav til å rapportere en rekke detaljer om innholdet i hvert enkelt prospekt til ESMA. Endringene vil medføre omstillingskostnader for Finanstilsynet til nye systemer og noe økt byrde på de prospektpliktige i forbindelse med prospektkontroll.

De økte kravene til informasjonsutveksling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og ESMA når prospekter skal benyttes grensekryssende, innebærer et merarbeid både for Finanstilsynet og for utsteder. Samtidig er siktemålet at en styrking av reglene om grensekryssende virksomhet skal gi bedre kapitaltilgang for selskapene.

Både markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen styrker regelverket knyttet til administrative tiltak og sanksjoner. Formålet er å legge til rette for et effektivt og sterkt tilsyn og en enhetlig og tilstrekkelig preventiv sanksjonering på tvers av hele EØS-området. Departementet foreslår å gi Finanstilsynet kompetanse til å ilegge enkelte nye typer forvaltningstiltak, herunder overtredelsesgebyr for en lang rekke overtredelser av regelverkene. Løsningen bidrar til å effektivisere sanksjoneringen og gir et mer fleksibelt sanksjonssystem.

Departementet legger til grunn at det i en innføringsperiode vil kunne påløpe ressurser til utarbeidelse av rutiner og intern organisering. Dette omfatter også rutiner for utvidet koordinering og informasjonsutveksling med politi og påtalemyndighet for å sørge for hensiktsmessig arbeidsdeling, og for å unngå dobbelstraff der det både er hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner og straff, og for å legge til rette for utveksling av informasjon med andre tilsynsmyndigheter etter EØS-regelverket.

Se omtale i NOU 2018: 10 kapittel 14.4 og NOU 2017: 14 kapittel 12.4.

Politi, påtalemyndighet og domstoler

Straffehjemlene i verdipapirhandelloven foreslås ikke endret i vesentlig utstrekning, men utvidelse av virkeområdet for markedsmisbruksreglene, vil i praksis også medføre utvidet virkeområde for sanksjonshjemlene.

Markedsmisbruk og virksomhet i strid med god forretningsskikk, samt ulovlig virksomhet uten nødvendig tillatelse og andre alvorlige overtredelser av verdipapirhandelregelverket, er et samfunnsproblem og svekker tillitten til verdipapirmarkedet i tillegg til konsekvensene for den enkelte fornærmede. Tilstrekkelig grad av etterforsking og strafferettslig forfølging av alvorlige saker på disse områdene er nødvendig. Sakene er ofte omfattende og ressurskrevende for politi, påtalemyndighet og domstoler.