3 Generelt om EØS-forordninger, nasjonal gjennomføring mv.

3.1 Gjennomføring av EØS-forordninger

3.1.1 EU-forordninger

Finanskrisen avdekket en rekke svakheter og ulikheter i EØS-statenes gjennomføring og håndheving av regelverket som skal trygge rammene for investering og finansiell stabilitet. I kjølvannet av dette har en rekke av de sentrale rammedirektivene på finansområdet blitt erstattet med fullharmoniserte rettsakter, en såkalt single rulebook. En markert del av denne rettsutviklingen er at en stadig større del av regelverket gis i form av forordninger. Gjennom økt harmonisering av regelanvendelsen og tilstrekkelig effektiv håndheving, er målet at hindringene for virksomhet og investeringer på tvers av nasjonale grenser reduseres.

Se NOU 2017: 1 kapittel 1.3, NOU 2014: 14 kapittel 1.3 og NOU 2018: 10 kapittel 1.3 for utdypende beskrivelse av bakgrunnen for og konsekvensene av endringene i EØS-reglene.

Også i fortalen til markedsmisbruksforordningen punkt 3 og i prospektforordningen punkt 5 omtales behovet for å gi reglene om EØS-prospekt og markedsmisbruk i forordnings form.

3.1.2 Innlemmelse i EØS-avtalen

EU-forordninger innlemmes i EØS-avtalen ved en EØS-komitebeslutning (eng. Joint Committee Decision – JCD). Beslutningen trer i kraft etter at alle EØS/EFTA-statene har meldt oppheving av sine eventuelle konstitusjonelle forbehold, eller umiddelbart dersom ingen av EØS/EFTA-statene har tatt konstitusjonelt forbehold.

Som nevnt innledningsvis har EØS-komiteen vedtatt å innlemme prospektforordningen i EØS-avtalen, og Norge deltok i beslutningen med forbehold om Stortingets samtykke (konstitusjonelt forbehold). Det er ikke truffet beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av markedsmisbruksforordningen. Se omtale i kapittel 8.

Med «EØS-forordninger» menes EU-forordningene etter innlemmelse i EØS-avtalen, og lest sammen med relevante EØS-tilpasninger. EØS-tilpasningene avtales og fremgår av EØS-komitebeslutningen. Visse tilpasninger følger også direkte av EØS-avtalen protokoll 1 – for eksempel skal henvisninger til «medlemsstatene» leses som henvisninger til «EØS-statene».

Henvisning til forordninger, direktiver, EØS-rett mv. er i denne proposisjonen å forstå som henvisning til de korresponderende EØS-reglene med mindre annet særskilt fremgår.

3.1.3 Gjennomføring i nasjonal rett

Etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a skal Norge gjennomføre forordninger «som sådan» i nasjonal rett. Dette innebærer at forordningene som hovedregel må gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon. Det vil si at forordningene med de tilpasninger som avtales ved innlemmelse i EØS-avtalen, gjøres gjeldende som norsk lov eller forskrift ved henvisning til det aktuelle vedlegget i EØS-avtalen (vedlegg IX for finansområdet) og rettsaktnummeret til forordningen. Uttrykkene «gjennomført ved inkorporasjon» eller «gjennomført ved henvisning» brukes om hverandre.

Tilsvarende brukes uttrykkene «inkorporasjonsbestemmelsen» eller «gjennomføringsbestemmelsen» om hverandre for å vise til den lov- eller forskriftsbestemmelsen som gjennomfører EØS-forordningen i norsk rett.

En inkorporasjonsbestemmelse kan ikke tre i kraft før forordningen er innlemmet i EØS-avtalen. Før dette tidspunktet foreligger det ikke «EØS-regler».

I EU vil til sammenlikning reglene etter forordninger gjelde direkte for borgerne i EU-statene etter ikrafttredelsestidspunktet som følger av forordningen.

Unntaket er der forordningene selv gir anvisning på at det skal foreligge nasjonale regler med nærmere angitt innhold, slik at EU- og EØS/EFTA-statene må vedta egne nasjonale regler på tilsvarende måte som for direktiver. På verdipapirområdet er forordningenes bestemmelser om tilsynsvirkemidler og sanksjoner utformet på denne måten.

Departementet foreslår at markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i verdipapirhandelloven, jf. omtale i kapittel 4.1 og 6.1. Ved inkorporasjonen vil bestemmelsene i forordningene gjelde som lov.

At forordninger gjennomføres ved inkorporasjon og «som sådan», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a, innebærer at det som hovedregel ikke er tillatt å gjengi, omskrive eller dele opp forordningene. Det innebærer også at man skal være tilbakeholden med å erstatte begreper i forordningen med alternative vurderingstemaer, eksempelvis krav om sannsynlighetsovervekt som en del av handlingsnormen, uten at dette klart følger av forordningen selv eller dommer fra EU- eller EFTA-domstolen som fortolker den.

For rettsakter som tilsvarer et EØS-direktiv, følger det av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav b at man skal «overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen», også omtalt som transformasjon. Norske lov- eller forskriftstekster som gjennomfører direktivet, vil ofte være noe forenklet og omstrukturert, og ikke en ordrett gjengivelse av direktivet. Tidligere direktiver har ofte også vært såkalte minimumsdirektiver, som innebærer at EØS-statene kan velge å gi nasjonale regler som går lenger enn kravene i direktivet.

Når en forordning erstatter et direktiv, må det på denne bakgrunn vurderes konkret i det enkelte tilfellet om det materielt medfører endrede norske regler, også der forordningsteksten viderefører direktivteksten.

Markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen vil ved inkorporasjonen tre istedenfor gjeldende lovbestemmelser i verdipapirhandelloven som gjennomfører henholdsvis prospektdirektivet og markedsmisbruksdirektivet fra 2003. Materielle endringer i norsk rett som følge av dette, er drøftet konkret i kapittel 4 om prospektforordningen og kapittel 6 om markedsmisbruksforordningen.

3.1.4 Rettsanvendelsen

Norske domstoler har ansvaret for å treffe avgjørelser om rettigheter og plikter og har den øverste autoritet når det gjelder forståelsen av gjeldende rett og anvendelsen av rettsregler på enkelttilfeller, i samsvar med de til enhver tid gjeldende rettskildeprinsipper. Etter det såkalte presumpsjonsprinsippet skal norsk lov så vidt mulig tolkes i samsvar med folkerettslige forpliktelser.

EFTA-domstolen kan gi rådgivende uttalelser om tolking av EØS-retten og dømme i saker om traktatbrudd. Rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen er ikke formelt bindende for nasjonale domstoler, men det må likevel legges stor vekt på hva EFTA-domstolen har uttalt om hvordan EØS-retten skal forstås også i denne typen saker. Nasjonale domstoler må normalt følge EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten og kan ikke fravike en tolkingsuttalelse fra EFTA-domstolen uten at det foreligger «særlige grunner», jf. blant annet HR-2016-2554-P.

Praksis fra EU-domstolen etter 2. mai 1992 er ikke formelt bindende for Norge etter EØS-avtalen, men slik senere praksis tillegges likevel betydelig vekt i avgjørelser fra EFTA-domstolen og Høyesterett. I proposisjonen her vil det på denne bakgrunn også refereres til enkelte sentrale avgjørelser fra EU-domstolen.

Fortalen i forordningene er ikke rettsregler og vil heller ikke EØS-tilpasses. Fortalen vil likevel kunne være relevant for å kaste lys over forståelsen av bestemmelsene i forordningen, og i proposisjonen her vises det enkelte steder til forordningenes fortale.

Det henvises flere steder i proposisjonen til Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA). ESMA har flere forskjellige funksjoner i det nye regelverket på verdipapirområdet. En av oppgavene er at ESMA skal gi retningslinjer (eng. guidelines) om forståelsen og praktiseringen av regelverket. I tillegg kommer ESMA med andre uformelle uttalelser i form av såkalte spørsmål-og-svardokumenter for det enkelte regelverk (eng. Questions and Answers –Q&As), og disse oppdateres løpende ettersom det kommer til nye spørsmål og svar. Retningslinjer og andre uttalelser fra ESMA vil ofte være relevante for fortolkningen av regelverket selv om de ikke er bindende, og omtales enkelte steder i proposisjonen.

3.1.5 Språk og tilgjengelighet

Flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for at regelverket blir vanskelig tilgjengelig når lov- og forskriftsverket består av forordninger som gjennomføres ved henvisning. Høringsinstansene peker på at dette er regler som er belagt med overtredelsesgebyr og straff. Betydningen av at det foreligger rettidige og tilgjengelige offisielle, norske oversettelser av regelverket fremheves blant annet av Finans Norge, Oslo Børs, Verdipapirforetakenes Forbund og Verdipapirfondenes forening. Se høringsmerknader i kapittel 7.6.4.

Videre er ØKOKRIM kritiske til at gjerningsbeskrivelsen i straffebudene angis ved å vise til nærmere angitte artikler i forordningene, jf. omtale i kapittel 7.8.5.4.

Departementet er enig med høringsinstansene i at tilgjengeligheten av regelverket er sentralt. Som omtalt i kapittel 7.8.5.4 om straff, forventes det at markedsaktørene kjenner regelverket uavhengig av om handlingsnormene gis i bestemmelser i loven eller i forordnings form ved henvisning i loven.

Departementet viser i til at forordningstekstene er søkbare på alle EU-språkene i Eur-Lex, den offisielle databasen for EU-rettsakter som er allment tilgjengelig på internett. Her vil det også finnes en uoffisiellkonsolidert versjon som inkluderer senere endringer av forordningen.

Den norske språkversjonen av forordningen og EØS-tilpasningene vil være å finne i EEA-Lex når de har blitt offisielle. Den norske versjonen blir først offisiell, det vil si at den får samme gyldighet som oversettelsene på EU-språkene, når den er kunngjort i EØS-tillegget til EU-tidende. Som påpekt av høringsinstansene, vil slik kunngjøring kunne skje «forsinket», det vil si etter at forordningene er gjennomført i norsk rett og regelverket har trådt i kraft.

Lovdata opplyser til departementet at de etter endret praksis vil legge lenke til den norske versjonen av hovedforordningen og eventuelle endringsforordninger i selve inkorporasjonsbestemmelsen i den relevante loven eller forskriften, også i ikke-betalversjonen, som er åpent tilgjengelig. Lenken i Lovdata vil lede til en uoffisiell norsk versjon av forordningen frem til den blir erstattet med den offisielle.

Departementet understreker at alle språkversjonene vil være sidestilte ved tolkning av EØS-reglene, og at det er forordningsbestemmelsene som sådan som gjelder som henholdsvis lov eller forskrift ved inkorporasjon. Departementet mener imidlertid at tilgjengeligheten av den norske versjonen vil være viktig for effektiv etterlevelse av reglene og støtter endringen i Lovdatas praksis.

En norsk oversettelse av henholdsvis markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen er også vedlagt proposisjonen. Oversettelsen er uoffisiell, og det vil kunne bli gjort endringer frem til den blir offisiell.

Departementet bemerker at en forordning vil kunne være endret etter vedtakelsen, enten i form av endringsforordning eller gjennom endring i andre hovedrettsakter, jf. omtale av slike endringer i kapittel 3.3. Forordninger konsolideres ikke i formelle versjoner, slik praksis er for norske lover og forskrifter, men en uoffisiell konsolidert versjon av forordningen på EU-språkene i Eur-Lex, som innarbeider senere endringsforordninger, vil kunne benyttes som hjelpedokument.

Videre må forordningen leses i lys av EØS-tilpasningene som omtalt over. EØS-tilpasningene vil ikke bli innarbeidet i den offisielle norske språkversjonen. I den utstrekning det er gitt EØS-tilpasninger som er av materiell betydning for markedsaktørene, vil imidlertid EØS-komitebeslutningen kunne være vedlagt i Lovdata til informasjon, i tillegg til å være søkbar i EEA-Lex når den har blitt offisiell.

Det kan også for enkelte forordninger være utarbeidet en uoffisiell konsolidert norsk versjon som vedlegges i Lovdata til informasjon, der endringsforordninger og eventuelle materielle EØS-tilpasninger er innarbeidet. Departementet ser det som ønskelig at det på sikt utarbeides et system for å lage konsoliderte versjoner på norsk av større regelverk.

Ved gjennomføring av det nye EØS-regelverket på verdipapirområdet der store deler av regelverket er gitt i forordnings form, er det også søkt enkelte grep for å opprettholde en hensiktsmessig regelverksstruktur innen de gitte rammene.

Et eksempel er bruk av informasjonsbestemmelse for å veilede om hvor endringer av en forordning er å finne, jf. omtale i kapittel 3.3. Informasjonsbestemmelser kan også benyttes for å veilede der én forordning dekker temaer som er spredt på flere kapitler i loven eller forskriften. Se som eksempel verdipapirforskriften kapittel 9.

Videre gir inkorporasjonsbestemmelsen ofte en korttittel på forordningen i EØS-tilpasset form. Denne korttittelen benyttes i øvrige deler av loven eller forskriften, med henvisning tilbake til inkorporasjonsbestemmelsen der hele tittelen og nummeret på forordningen, og lenken til forordningsteksten, fremkommer.

Departementet har også foreslått å angi overskriften på artiklenetil informasjon i tillegg til artikkelnummer, når det vises til slike artikler i bestemmelsene om administrative sanksjoner og straff. Se omtale i kapittel 7.6.5.10 om overordnet lovstruktur og regelteknikk og kapittel 7.8.5.4 om gjerningsbeskrivelsen og henvisning til forordninger.

Departementet viser også til at Verdipapirlovutvalget har som del av sitt mandat å «vurdere om strukturen i verdipapirhandelloven med tilhørende forskrifter er hensiktsmessig i lys av de kommende EØS-reglene» med formål å «beholde en mest mulig brukervennlig lov- og forskriftsstruktur innenfor for de rammer som følger av at forordninger må inkorporeres som sådan». I NOU 2017: 1 redegjorde utvalget for ulike tilnærminger til utforming og oppbygning av lov- og forskriftstekster ved gjennomføringen av de nye EØS-reglene på verdipapirområdet for å legge til rette for en oversiktlig struktur. Dette ble fulgt opp i Prop. 77 L (2017–2018) om gjennomføring av MiFID II og MiFIR og det etterfølgende forskriftsarbeidet for gjennomføring av utfyllende kommisjonsrettsakter. Se bl.a. omtale i NOU 2017: 1 kapittel 1.3 og Prop. 77 L (2017–2018) kapittel 3.1. Utgangspunktene vil gjelde tilsvarende i proposisjonen her ved at markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen og tilknyttede nasjonale regler foreslås gjennomført i loven, og de utfyllende kommisjonsrettaktene forutsettes gjennomført i korresponderende kapitler i verdipapirforskriften.

3.2 Derogasjonshjemmel

I tråd med praksis for gjennomføring av råds- og parlamentsforordninger i verdipapirhandelloven har departementet også foreslått en forskriftshjemmel i inkorporasjonsbestemmelsen til henholdsvis prospektforordningen og markedsmisbruksforordningen. Formålet er å kunne gjennomføre enkelte mindre endringer i forordningen i forskrifts form.

Departementet viser til at råds- og parlamentsforordninger på verdipapirområdet ofte gjennomføres ved inkorporasjon i lovs form, selv om de også inneholder bestemmelser som etter sitt innhold kunne vært gjennomført i forskrifts form. Dette har sammenheng med at EØS-regler som svarer til forordninger, skal gjennomføres i norsk rett som sådan ved inkorporasjon, jf. EØS-avtalen artikkel 7 som beskrevet i kapittel 3.1.3. Det vil si at de gjennomføres ved rene henvisningsbestemmelser og ikke kan splittes opp, endres eller gjentas i de norske rettsreglene. I utgangspunktet vil derfor enhver senere endring av en forordning som er gjennomført ved henvisning i lov, uavhengig av endringens karakter, måtte gjennomføres i lovs form. I EU gjelder endringene i forordningene direkte, uten nasjonal gjennomføring.

Ved mindre senere endringer i forordningen, som etter sin natur normalt ville vært gjennomført ved forskrift i norsk rett, kan det på denne bakgrunn være behov for en forskriftshjemmel som tillater at endringen kan gjennomføres nasjonalt i forskrifts form.

Det har derfor ved tidligere gjennomføring av forordninger i lovs form på verdipapirområdet vært inntatt en særskilt hjemmel til å kunne gjøre endringer i forordningen ved forskrift, jf. bl.a. omtale i Prop. 166 L (2015–2016) kapittel 3 og Prop. 77 L (2017–2018) kapittel 3.2. Departementet foreslår, i samsvar med utvalgets utkast, at slik hjemmel også inntas ved gjennomføringen av markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen, jf. lovforslaget § 3-1 fjerde ledd og § 7-1 tredje ledd. Departementet legger til grunn at denne hjemmelen kan benyttes for endringer i henholdsvis prospektforordningen og markedsmisbruksforordningen i de tilfeller der endringene er av en slik karakter at de normalt ville vært gjennomført i forskrift, etter en konkret skjønnsmessig vurdering. På denne måten kan det legges til rette for en hensiktsmessig, rettidig gjennomføring av mindre endringsforordninger, selv om hovedforordningen er inkorporert i lovs form.

3.3 Hovedrettsakter, endringsrettsakter, utfyllende rettsakter og forskriftshjemler

Når direktiver eller forordninger i proposisjonen her omtales som «hovedrettsakter» menes det opprinnelig europaparlaments- og rådsdirektivet eller -forordningen i den form de eventuelt er endret ved senere endringsrettsakter. Slik hovedrettsakter hjemler ofte kompetanse for EU-kommisjonen til å fastsette «utfyllende rettsakter» i form av kommisjonsforordninger eller kommisjonsdirektiver.

Prospektforordningen og markedsmisbruksforordningen er hovedrettsakter, og det er fastsatte en rekke utfyllende kommisjonsforordninger med hjemmel i disse. De utfyllende kommisjonsforordningene er omtalt av utvalget i henholdsvis NOU 2017: 14 og NOU 2018: 10 og forutsettes gjennomført i verdipapirforskriften. Kommisjonsrettsaktene omtales sporadisk i proposisjonen her.

I lovforslaget er det inntatt forskriftshjemler for å kunne gjennomføre de utfyllende rettsaktene når de er innlemmet i EØS-avtalen.

Når direktiver eller forordninger endres, kan dette enten skje gjennom egne endringsrettsakter, eller gjennom enkeltbestemmelser i andre hovedrettsakter.

Der hovedrettsakten er en forordning, vil en endringsforordning normalt inkorporeres i samme bestemmelse som hovedforordningen, eller med hjemmel i denne som beskrevet i kapittel 3.2 om derogasjon. Der hovedforordningen endres ved bestemmelser i en annen hovedforordning, vil imidlertid den andre hovedforordningen, der endringene fremgår, normalt gjennomføres i en annen lov eller annet kapittel i samme lov. Et eksempel på dette er europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1033/2016 om referanseverdier artikkel 56, som endrer markedsmisbruksforordningen.

Det kan i slike tilfeller være hensiktsmessig å gi en informasjonsbestemmelse i inkorporasjonsbestemmelsen til den hovedrettsakten som endres, eksempelvis markedsmisbruksforordningen i lovforslaget § 3-1, med henvisning og lenke til endringene. På denne måten vil informasjon om alle endringene fremkomme samlet i inkorporasjonsbestemmelsen eller i forskrifter til denne. Se omtale av inkorporasjonsbestemmelsen til markedsmisbruksforordningen i kapittel 6.1 med videre henvisninger.