2 Oppstartsfasen

2.1 Igangsettelse av områdegjennomganger

Beslutning om igangsettelse av områdegjennomganger gjøres av regjeringen, og finansministeren fremmer som hovedregel forslag til nye områdegjennomganger på regjeringens budsjettstrategikonferanse på høsten. I forkant av dette jobber Finansdepartementet med å identifisere forslag til nye områdegjennomganger. Departementene og DFØ inviteres til å fremme forslag til tema.

Dersom forberedelsene av tema for nye områdegjennomganger har kommet langt nok, legges forslag til mandat for gjennomgangene frem for regjeringen sammen med forslag til tema på budsjettstrategikonferansen. Alternativt tar regjeringen en mer prinsipiell beslutning om oppstart og mandatet utarbeides i etterkant i samråd med berørt(e) statsråd(er).

Korte og avgrensede områdegjennomganger med formål om å forberede budsjettiltak for kommende statsbudsjett, skal som hovedregel igangsettes på budsjettstrategikonferansen slik at ev. budsjettiltak kan inngå i rammene som konkluderes på marskonferansen.

2.2 Valg av tema og utarbeidelse av mandat

Områdegjennomganger krever kapasitet og ressurser til planlegging, gjennomføring og oppfølging. De krever også vilje til å fatte beslutninger om effektivisering eller kutt hvis arbeidet skal lede til omprioritering på statsbudsjettet. Valg av tema og utarbeidelse av mandat bør derfor se hen til hvorvidt det er vilje til å gjennomføre endringer på det aktuelle området. Dersom formålet er å identifisere innsparinger, er det også viktig å vurdere om størrelsen på ev. gevinster forsvarer en områdegjennomgang. Områdegjennomganger kan også være særlig nyttige når det er behov for å bygge kunnskap og forståelse på tvers av departementer og virksomheter.

Utkast til mandat for områdegjennomganger utarbeides av Finansdepartementet og fagansvarlig(e) departement(er). Dersom det anses som formålstjenlig kan underlagte virksomheter involveres i arbeidet med å utarbeide forslag til mandat, se kap. 3.2 om involvering og interessenthåndtering.

Innretningen på en områdegjennomgang er fleksibel og kan i stor grad tilpasses området som skal analyseres og hvilke resultater man ønsker å oppnå. Hva man ønsker å oppnå med den enkelte områdegjennomgang bør konkretiseres og operasjonaliseres i tydelige mål. Det bør utarbeides separate mål for formålseffektivitet og kostnadseffektivitet i områdegjennomgangen, og man bør sørge for sammenheng mellom mål og prosjektets leveranser. Varigheten på gjennomføringsfasen kan variere fra noen få måneder til over ett år. Ofte er det hensiktsmessig å organisere arbeidet i en kartleggingsfase og en vurderings- og anbefalingsfase. En kartleggingsfase kan ha som hensikt å få frem en felles forståelse om faktagrunnlaget.

Det skal alltid vurderes å gjøre en områdegjennomgang som en del av planarbeidet for områder der det fremmes forslag til langtidsplaner for regjeringen, som for eksempel langtidsplanen for forsvarssektoren. Denne vurderingen legges frem for regjeringen av ansvarlig statsråd, i samråd med finansministeren. Formålet vil være å identifisere tiltak for å forbedre ressursbruken, bedre målretta regler og tiltak eller nedprioritere aktivitet som ikke lenger anses formålstjenlig for å finne inndekning til ny satsing på området, eller omprioritering til andre formål på statsbudsjettet.

Vedlagt følger også mal for mandat.

2.3 Valg av utreder

Utrednings- og analysearbeidet i en områdegjennomgang kan gjøres av en ekstern utreder, en ekspertgruppe, og/eller forvaltningen selv. Dette skal fremgå av mandatet. Valg av utreder vil avhenge av behov for kompetanse, kapasitet og offentlig forankring. Det er også mulig å benytte en kombinasjon av utredere i en områdegjennomgang.

Det er spesielt relevant å benytte ekstern utreder når det er behov for et blikk utenfra som kan utfordre offentlige virksomheter, eller når det er nyttig med læring på tvers av virksomheter. I områdegjennomganger med mål om å identifisere effektiviserings- og innsparingspotensialet kan ekstern bistand være særlig nyttig. Bruk av eksterne utredere gir også tilgang på relevante verktøy, kompetanse og kapasitet. Både konsulentbransjen og ulike kompetanse- og forskningsmiljøer kan være aktuelle som eksterne utredere. Selv om eksterne utredere gir mange fordeler kan det være utfordringer til forvaltningens ressursbruk for å «lære opp» eksterne utredere på det aktuelle fagområdet, og det kan være krevende å etablere et tilstrekkelig eierskap i berørte departement og/eller virksomheter til anbefalte tiltak.

Ekspertgrupper er særlig egnet når offentlig forankring er viktig, for eksempel ved gjennomganger av velferdsytelser. En ekspertgruppe vil kunne uttale seg offentlig og være en målbærer for arbeidet i offentligheten. Det kan likevel oppstå et uklart skille mellom en områdegjennomgang av et offentlig utvalg ved bruk av ekspertgruppe. Et utvalg vil ofte ha et bredt mandat og stor frihet, mens en områdegjennomgang er et verktøy i budsjettprosessen. Det kan oppstå situasjoner der det er krevende for departementene å tydelig styre en ekspertgruppe mot områdegjennomgangens mål. Å nedsette en ekspertgruppe vil også kreve god oversikt over aktuelle eksperter som kan inngå i en slik gruppe.

En ekspertgruppe vil som regel understøttes av et sekretariat med departementsansatte. I tillegg til å bidra med utredningskompetanse og -kapasitet, vil et sekretariat fungere som et bindeledd til forvaltningen og ha kompetanse om departementsinterne forhold. Bruk av ekspertgruppe vil derfor som regel kreve mer arbeidskapasitet i forvaltning enn ved å bruke eksterne utredere. Samtidig kan det gi mulighet til å bygge kompetanse og legge til rette for forankring i departementene mens arbeidet pågår. Dette kan også være fordelaktig når anbefalingene ev. skal implementeres.

Siden 2021 har DFØ fått økt kapasitet til å delta i arbeidet med områdegjennomganger. DFØ kan gjennomføre hele eller deler av utredningsarbeidet i en områdegjennomgang. DFØ forvalter økonomiregelverket i staten og utredningsinstruksen, og gir råd og veiledning om styring, samfunnsøkonomiske analyser, organisering og ledelse, arbeidsgiverrollen og offentlige anskaffelser. Innenfor områdegjennomganger der det er behov for kompetanse innenfor disse fagområder, kan det vurderes å benytte DFØ. Det kan også være relevant å bruke DFØ når det er behov for rask igangsettelse av arbeidet, da anskaffelse av ekstern bistand tar noe tid.

For ytterligere beskrivelse av anskaffelse av eksterne utredere, se kapittel 5.

2.4 Utarbeidelse av styringsdokument

Styringsdokumentet er en operasjonalisering av mandatet og gir en god anledning til å ha tilstrekkelig forventningsavklaring mellom deltakerne i prosjektet om hva områdegjennomgangen skal svare på og hvordan. I styringsdokumentet definerer prosjektstyret rammene for prosjektet, og dokumentet er et verktøy i prosjektstyringen av blant annet utredere. Dokumentet skal inneholde nærmere beskrivelse av:

• Målene for arbeidet
• Hvordan arbeidet skal styres og gjennomføres
• Hva prosjektstyret forventer at utredere skal levere
• Forventede gevinster ved eventuelle tiltak samt plan for oppfølging.

Styringsdokumentet skal også inneholde en overordnet tidsplan for arbeidet. Det er viktig at det i tidsplanen settes av tilstrekkelig tid til at prosjektgruppen og -styret kan utøve sitt ansvar, slik det er det beskrevet i kap. 3. Styringsdokumentet skal kunne deles med eksterne utredere.

Mal for styringsdokument følger vedlagt.

2.5 Gjennomføringskostnader og finansiering av ev. ekstern bistand

Områdegjennomganger krever kapasitet og ressurser til planlegging, gjennomføring og oppfølging. Det er viktig at virksomhetene som deltar i en områdegjennomgang setter av nok tid til arbeidet og til å bidra med informasjonsinnhenting. For nærmere beskrivelse, se kap. 3.

Kostnader til ekstern bistand til områdegjennomganger deles mellom Finansdepartementet og ansvarlige departement(er). Dersom gjennomgangen gjennomføres av Finansdepartementet og et annen departement, betaler Finansdepartementet for 2/3 av kostnaden og det andre departementet for 1/3. Dersom det er flere departementer involvert, betaler Finansdepartementet halvparten. Den andre halvparten fordeles (fortrinnsvis) likt mellom de andre berørte departementene. Dette skal fremkomme av gjennomgangens mandat. DFØ har i sitt tildelingsbrev oppdrag om å delta i arbeidet med områdegjennomganger. DFØs innsats dekkes innenfor DFØs rammer.