1 En forsterket klimaplan: Regjeringens klimastatus og -plan oppsummert

Klimaendringene blir stadig tydeligere og mer til stede i livene våre. All videre økning i global oppvarming vil føre til at hendelser som ekstremvær blir voldsommere og hyppigere. Samtidig utvikler vi kunnskap og teknologi som gjør det mulig å løse disse utfordringene – om vi vil.

I 2015 ble verdens land enige om Parisavtalen, som forplikter partene til å begrense temperaturstigningen til godt under to grader celsius – og helst ned mot 1,5 grader. Avtalen ble et viktig skifte for klimapolitikken i verden. Under Parisavtalen har hvert land forpliktet seg til hvert femte år å melde inn et klimamål for hvordan de skal bidra til at verden når målene i Parisavtalen. Hver oppdatering av et lands klimamål vil gi uttrykk for landets høyeste mulige ambisjoner og innebære en progresjon fra det forrige målet.

Norges klimamål under Parisavtalen er at klimagassutslippene reduseres med minst 55 prosent i 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er lovfestet i klimaloven. Regjeringen har uttrykt at den ønsker å oppfylle målet i samarbeid med EU. I 2025 skal alle land melde inn klimamål for perioden etter 2030, og Norge arbeider også med et slikt mål. Norge har også lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Utslippene skal reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent sammenlignet med utslippene i 1990, og ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til norsk deltakelse i EUs klimakvotesystem. Kapittel 2.2 gir en samlet oversikt over Norges klimamål og forpliktelser.

Overgangen til et lavutslippssamfunn vil kreve en omfattende omstilling av både økonomien og samfunnet vårt. For å få folk med oss på denne omstillingen trenger vi deres tillit til at politikken både virker og gir oss et godt samfunn å leve i. Klimapolitikken skal være forutsigbar og sosialt og geografisk rettferdig.

Klimakrisen er en av de største sikkerhetsutfordringene verden står overfor, ifølge Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Ekstremvær medfører ny risiko og kostnader, og globalt kan klimakrisens konsekvenser føre til økt uro og migrasjon, samt øke knappheten på vann, mat og andre ressurser. Klimapolitikken innebærer store omlegginger av den globale økonomien og endrer dermed konkurransevilkår i alle sektorer. Trygghet for arbeid, for avlinger og for stedet vi bor, vil dermed også forutsette en rettferdig og effektiv omstilling av norsk økonomi. I takt med at landene omkring oss dreier i retning av en mer fornybar og sirkulær økonomi, blir omstillingen også en forutsetning for framtidig konkurransekraft, verdiskaping og arbeidsplasser. Regjeringen vil skape jobber og kutte utslipp.

Klimapolitikk innebærer endringer i hvordan vi innretter samfunnet, som kan gi ulemper på kort sikt for enkeltmennesker og aktører, slik at mye større ulemper unngås for samfunn og folk i framtiden. Omstilling er krevende, nødvendig, og må være bredt forankret og rettferdig. Tillit til og oppslutning om klimapolitikken krever åpenhet, men også en politikk som er forutsigbar og rettferdig. Klimaomstillingen må gå hånd i hånd med Norges oppfølging av det nye globale rammeverket for natur («naturavtalen»).

Med ambisiøse klimamål er treffsikker politikk viktig. En god plan for hvordan vi gjennomfører politikken kan bidra til dette. I regjeringens årlige Klimastatus og -plan, eller Grønn bok, som du leser nå, viser vi hva regjeringen har gjort til nå for å kutte utslipp, hvilken klimapolitikk som er en del av planen i årene fremover for å nå klimamålene vi har satt oss.

Regjeringens klimastatus og -plan skal vise om vi er på riktig kurs for å nå målene våre, og hvordan vi øker takten på omstillingen og forsterker politikken for å oppfylle våre forpliktelser og mål. Klimamålstyringen som benyttes i arbeidet med Klimastatus og -plan, er også et viktig verktøy for å samordne klimapolitikken på tvers av sektorer. Dette arbeidet er ikke i mål, men gjennom å planlegge for utslippskutt og klimapolitikk på tvers av departementer og gjennom hele budsjettprosessen, styrker vi også helheten i klimapolitiske virkemidler og tiltak.

Regjeringens ønske er at Klimastatus og -plan kan bidra både til en bred og kunnskapsbasert debatt om norsk klimapolitikk og til en høyere tillit til denne politikken.

I årene fremover er regjeringens ambisjon at Klimastatus og -plan skal videreutvikles og politikken forsterkes, år for år. I 2025 skal regjeringen legge frem et nytt mål for 2035 under Parisavtalen og en klimamelding for 2035. Klimastatus og -plan for 2026 skal i tillegg til å følge opp klimaloven § 6, følge opp arbeidet i klimameldingen og nytt Parismål for 2035, og planperioden endres slik at den går til 2035. Politikken som presenteres må derfor rettes mot at vi skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050.

1.1 Norges klimamål for 2030 på veien til et lavutslippssamfunn

Norge har flere mål og delmål på klimaområdet, og det er lett å bli forvirret. Figur 1.1 viser hvordan de viktigste målene for 2030 henger sammen.

Forstørr bilde

Figur 1.1 Norges klimamål for 2030

Norges klimamål for 2030 er å kutte utslippene med minst 55 prosent sammenlignet med hva de norske utslippene var i 1990. Målet er lovfestet i klimaloven, og meldt inn under Parisavtalen.

Norge har meldt inn til FN at vi tar sikte på å oppfylle vårt klimamål for 2030 i samarbeid med EU. At målet oppfylles «i samarbeid med EU» vil si at Norge deltar i EUs klimaregelverk. De viktigste regelverkene er:

1. Regelverket for innsatsfordelingen (tidligere omtalt som «ikke-kvotepliktige utslipp»). Innsatsfordelingen etablerer nasjonale mål for utslippskutt hovedsakelig innenfor transport, jordbruk, bygg og avfallssektoren. Innsatsen som er nødvendig for at EU samlet skal kutte disse utslippene med 40 prosent fra 2005 til 2030, fordeles mellom medlemsland, som gis årlige utslippsbudsjetter. Norge vil trolig få et mål om å kutte utslippene med 50 prosent ved en oppdatering av klimaavtalen med EU.
2. Regelverket for kvotepliktige utslipp (kvotesystemet for bedrifter). Kvotesystemet omfatter sektorene industri, petroleum, luftfart og skipsfart. I kvotesystemet trappes antall tilgjengelige kvoter ned med 62 prosent frem mot 2030. Siden systemet dekker hele EØS-området, skjer ikke nødvendigvis utslippskuttene i Norge, men der de er billigst innenfor systemet samlet.
3. Regelverket for skog- og arealbruk. I perioden 2021–2025 skal hvert land sikre at de bokførte utslippene fra forvaltet skog, avskoging, påskoging, dyrka mark, beite, vann og myr og andre arealendringer ikke overstiger de bokførte opptakene. For perioden 2026–2030 får hvert land et tallfestet mål for økt opptak av CO₂ i sektoren.

EUs klimaregelverk åpner for bruk av ulike typer fleksible mekanismer for å oppfylle forpliktelsene. Se nærmere beskrivelse av mekanismene i kapittel 2.2.4 og av tilgjengelighet og pris i kapittel 4.2.2.

Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Med lavutslippssamfunn menes et samfunn hvor klimagassutslippene er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Det innebærer at klimagassutslippene i 2050 er redusert med 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i 1990. I vurderingen av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.

I tillegg til de lovbestemte klimamålene for 2030 og 2050, samt målene i avtalen med EU, har regjeringen satt et omstillingsmål for hele den norske økonomien, se kapittel 1.2.4. Hensikten med målet er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Ved å starte omstilling til et lavutslippssamfunn tidlig vil vi legge til rette for grønn verdiskaping og gi norske virksomheter et forsprang i det grønne skiftet.

1.2 Regjeringens klimastatus og -plan for 2025

Klimastatus og -plan er regjeringens årlige rapportering av fremdriften i arbeidet for å nå klimamålene. Planen blir lagt frem som en del av statsbudsjettet hvert år. Regjeringen ønsker at planen skal gjøre klimapolitikken mer tilgjengelig og bidra til en mer kunnskapsbasert debatt om klimapolitikken. Målet er bedre klimapolitikk og økt eierskap til klimapolitikken i befolkningen, i organisasjoner og i næringslivet. Klimastatus og -plan er også regjeringens formelle rapportering etter § 6 i klimaloven.

I Klimastatus og -plan for 2025 får du oversikt over

• ny politikk – ny klimapolitikk og anslått utslippseffekt av denne, siden fjorårets Klimastatus og -plan
• status for klimamål for 2030 under Parisavtalen – et oppdatert anslag på hvordan Norge ligger an til å nå klimaforpliktelsene for 2030
• klimamålet for 2050 – utslippskutt som bidrar til langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn
• status for omstillingsmålet – et oppdatert anslag på hvordan Norge ligger an til å nå regjeringens mål for omstilling av den norske økonomien
• klimaeffekten av fremlagt budsjett – en vurdering av klimaeffekten av endringene i statsbudsjettet
• hvordan Norge forbereder seg på og tilpasser seg klimaendringene – en oppdatering av regjeringens arbeid med klimatilpasning

1.2.1 Ny politikk

I årets Klimastatus og -plan gjør vi rede for fremdrift fra fjorårets Klimastatus og -plan og presenterer nye og forsterkede virkemidler i en oppdatert plan:

• Regjeringen foreslår å bevilge til sammen 8,1 milliarder kroner til Enova, samtidig som det inngås ny styringsavtale gjeldende fra 2025. Bevilgningen skal forvaltes av Enova innenfor rammen av styringsavtalen. Som del av dette satser regjeringen særlig på en økt aktivitet innenfor innsatsfordelingen, hvor det legges opp til en styrking på til sammen 1,7 milliarder kroner. Enova skal i perioden for styringsavtalen også fortsatt være en viktig bidragsyter for omstilling innenfor eksempel skipsfart. Som hovedregel øremerkes ikke midlene til Enova. Det legges opp til at Enovas arbeid blant annet skal understøtte ambisjonene i Regjeringens klimastatus og -plan.
• Den målrettede satsingen for veitransporten forsterkes ved styrket satsing på tungtransporten. Av de 1,7 milliarder kronene som inngår i den økte satsingen på Enova innenfor innsatsfordelingen, rettes 1,2 milliarder mot å nå målene om utskifting av tunge kjøretøy, med støtte til både nullutslippskjøretøy og ladeinfrastruktur. Forseringen av utbedringen av eksisterende og etablering av nye raste- og døgnhvileplasser for å tilrettelegge for lading, som ble varslet i Nasjonal transportplan 2025–2036, bidrar også til å styrke satsingen.
• Den målrettede satsingen for bygge- og anleggsplasser forsterkes ved at regjeringen utreder et krav i offentlige anskaffelser. 5–10 prosent av energiforbruket i 2026 og 30–40 prosent fram mot 2030 skal være utslippsfritt.
• Redusert matsvinn: Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny matkastelovgivning for Stortinget våren 2025 og at tilhørende forskrifter skal tre i kraft i løpet av 2026. I tillegg vil regjeringen igangsette en revisjon av bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn med utgangspunkt i forslag fra Matsvinnutvalget.
• Oppvarming: Regjeringen følger opp Stortingets vedtak og utreder et forbud mot fossil gass til permanent oppvarming, med sikte på innføring fra og med 2028.
• Biodrivstoff: Regjeringen planlegger for et krav om raskere innfasing av høyere andeler biodrivstoff, til nivåene i 2030 som ble varslet i fjorårets plan. Den raskere innfasingen er anslått å få en større effekt enn opptrappingen som ble lagt til grunn i fjor. Videre bruk av biodrivstoff skal rammes inn på en måte som minimerer risiko for avskoging, i tråd med relevant internasjonalt regelverk. Regjeringen har innført et nytt styringssystem med kontrollpunkter for bruken av biodrivstoff, og planlegger å iverksette tiltak for å øke produksjonen av biodrivstoff i Norge.

Regjeringen følger også opp fjorårets klimaplan:

• Avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen trappes videre opp i tråd med en lineær bane til 2 000 2020-kroner i 2030, som tilsvarer 2 400 2025-kroner. Generelt nivå for 2025 blir 1 405 kr per tonn CO₂-ekvivalenter.
• Også annen politikk som ble presentert i fjorårets plan, videreføres i årets plan. Nytt i år er tabell 3.2 i kapittel 3. Denne tabellen gir en oversikt over status, fremdrift og videre plan for virkemidlene i klimapolitikken.

I tillegg til disse tiltakene, som har en direkte og beregnet effekt på klimagassutslippene i 2025, har regjeringen vedtatt en forsterket klimapolitikk, der utslippseffekten ikke er beregnet:

• I løpet av 2024 har regjeringen foreslått å styrke klimaprofilen i CO₂-kompensasjonsordningen for kraftkrevende industribedrifter, og sendt på høring endringer i forskrift som stiller krav om at 40 prosent av tildelte midler benyttes til klima- og energieffektiviserende tiltak
• Satsing på fremskyndet innfasing av null- og lavutslippsluftfart i Nasjonal transportplan 2025–2036
• Landbruks- og matdepartementet skal utrede aktuelle virkemidler for økt norsk biodrivstoffproduksjon, herunder gjennom Bionova.

I tillegg vil regjeringen følge opp utredningene fra Oslo Economics om virkemidler for CO₂-fangst og karbonfjerning nærmere, inkludert vurdere å innføre midlertidige virkemidler som redusererer barrierene og markedssviktene i verdikjeden for CO₂-håndtering.

For å sikre fremdrift i klimapolitikken som ble presentert i Klimastatus og -plan for 2024 gjør vi dessuten følgende grep:

• Ferjer: Det innføres nullutslippskrav i anskaffelser av ferjer og ferjetjenester fra 2025, med nærmere bestemte unntak. Det foreslås bevilget 50 millioner kroner i økonomisk kompensasjon for kravet over fylkeskommunenes rammetilskudd, Tabell C, for 2025. Økonomisk kompensasjon til fylkeskommunene vil bli justert årlig for å reflektere merkostnadene som følger av at kravet blir innført.
• Hurtigbåter: Hurtigbåtprogrammet i Miljødirektoratet styrkes med 200 millioner kroner i økt tilsagnsfullmakt for å finansiere raskere innfasing av nullutslippsløsninger på fylkeskommunale hurtigbåtsamband etter søknad og konkurranse. Forslaget innebærer at den totale rammen for Miljødirektoratets tilsagnsfullmakt for 2025 blir 240 millioner kroner.

1.2.2 Status for klimamål for 2030 under Parisavtalen

Norge har sagt til FN at vi vil oppfylle klimamålet «i samarbeid med EU». Det innebærer at Norge deltar i de tre klimaregelverkene nevnt i kapittel 1.1. For å finne ut om vi har oppfylt forpliktelsene våre under Parisavtalen, tar vi utgangspunkt i størrelsen på utslippene i Norge. Klimaeffekten av den norske deltakelsen i EUs regelverk regnes inn, inkludert eventuelle norske bidrag til utslippskutt i andre europeiske land. Se nærmere forklaring i kapittel 4.2 og boks 4.1.

Klimastatus og -plan skal hvert år forsterke klimapolitikken. Årets Klimastatus og -plan viser at Norge ligger an til å oppfylle målet under innsatsfordelingen gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer for å dekke et utslippsgap fra første periode (2021–2025). Regjeringens ambisjon er å fortsette å forsterke klimapolitikken slik at de årlige utslippsbudsjettene framover oppnås uten ytterligere bruk av fleksibilitet.

Det arbeides også videre med virkemiddelbruk som kan bidra til ytterligere utslippskutt, med sikte på å hente inn hele eller deler av underskuddet fra første periode. Det videre arbeidet med utslippsreduksjoner er nærmere omtalt i kapittel 3.3.2–3.3.7.

For skog- og arealbruksregelverket ligger Norge an til å få et underskudd og vil måtte benytte fleksible mekanismer for å oppfylle netto-null-forpliktelsen.Utslippene som inngår i EUs kvotesystem fra Norge, EU og Island vil frem mot 2030 samlet sett bli redusert med 62 prosent gjennom nedtrapping i antallet kvoter fram mot 2030.

i. Innsatsfordelingen

Utslippene som omfattes av innsatsfordelingen er hovedsakelig utslipp innen transport, jordbruk, bygg og avfall, samt enkelte utslipp fra industri og petroleum. Figur 1.2 viser utviklingen i utslippene under innsatsfordelingen fra 2021 til i dag, fremskriving av utslippene til 2030, sammen med effekten av virkemidlene i denne planen. Stolpene i figuren viser anslått utslippsbudsjett under innsatsfordelingen, ved 50 prosent reduksjon i 2030. Årets plan presenterer forsterket klimapolitikk som er anslått å redusere norske utslipp med 5,6 millioner tonn over perioden 2021–2030, sammenlignet med fjorårets plan. De viktigste grepene regjeringen gjør i planen for å redusere utslipp under innsatsfordelingen, er beskrevet i kapittel 1.2.1.

Forstørr bilde

Figur 1.2 Fremskriving av utslippene med vedtatt politikk, sammen med effektene av planlagt politikk i Regjeringens klimastatus og -plan for 2025

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet.

I fjor la regjeringen frem en klimaplan med nasjonale utslippsreduksjoner som var anslått å være tilstrekkelig til å holde utslippene innenfor de samlede utslippsbudsjettene over perioden 2021–2030. Det er flere forhold som har ført til at fjorårets plan ikke lenger er tilstrekkelig og at det i år er behov for å forsterke klimaplanen. Nye utslippsfremskrivinger gir et mer oppdatert bilde av hvordan utslippene kan utvikle seg framover med vedtatt politikk. For eksempel påvirker sterkere økonomisk gjeninnhenting etter pandemien, oppdaterte befolkningsfremskrivinger og ny informasjon om den teknologiske utviklingen fremskrivingene. Dette har bidratt til at utslippsreduksjonene ikke ventes å bli så store som det ble lagt til grunn i fjor. I tillegg har oppdaterte beregninger av utslippseffekten av virkemidler, blant annet grunnet metodeendringer og forsinkelser, bidratt til behovet for klimapolitikk. Disse forholdene er nærmere forklart i kapittel 4.2. I tillegg har regelverksendringer i EU gjort at gjeldende plan er mer usikker enn før.

Dersom en oppdatert forpliktelse om 50 prosent reduksjon i utslippene skal nås gjennom nasjonale utslippsreduksjoner alene, er det anslått at regjeringen i tillegg til virkemidlene fra fjorårets klimaplan må redusere utslippene med minst 11 millioner tonn. I årets plan forsterkes klimapolitikken med 5,6 millioner tonn. Til tross for forsterkningen ligger Norge dermed an til å måtte benytte fleksible mekanismer tilsvarende ca. 5,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for å oppfylle forpliktelsen over hele perioden 2021–2030. Dette forklares nærmere i kapittel 4.2.1. Norge har tilgang på om lag 5,8 millioner konverterte kvoter fra EUs kvotesystem som kan benyttes mot forpliktelsene under innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket. Utover dette er det stor usikkerhet om den samlede tilgangen til å kjøpe utslippsenheter og skogkreditter. Prisen er ukjent.

Regjeringens ambisjon er å fortsette å forsterke klimapolitikken slik at de årlige utslippsbudsjettene framover oppnås uten ytterligere bruk av fleksible mekanismer.

Det arbeides også videre med virkemiddelbruk som kan bidra til ytterligere utslippskutt, med sikte på å hente inn hele eller deler av underskuddet fra første periode. Samtidig bidrar flere eksterne forhold og faktorer, som befolkningsvekst og tilgang på kraft, til effekten av klimapolitikk.

Det er behov for å ta høyde for usikkerheten i anslagene. Alle anslag på utslippseffekter er usikre og vil bl.a. avhenge av hvor raskt utslippsreduksjonene kommer i årene fremover. I tillegg er det per i dag ikke utviklet verktøy for å beregne utslippseffekten av alle virkemidler som kan påvirke utslippene. Enkelte virkemidler, slik som Enova, vil kunne ha en klimaeffekt utover den tallfestede effekten, gjennom utvikling av teknologi og markeder. Regjeringen vil fortsette å utvikle klimapolitikken gjennom sin årlige Klimastatus og -plan. Se nærmere omtale i kapittel 3.3.

ii. Kvotepliktig sektor

Utslippene i kvotepliktig sektor omfatter en stadig større del av økonomien. Kvotesystemet omfatter utslipp av klimagasser fra petroleumssektoren, det meste av industrien, luftfart og – fra 2024 – deler av utslippene fra skipsfart.

Utslippsreduksjoner i kvotepliktig sektor skal oppnås i samarbeid med EU, der kvoter for utslipp omsettes i et europeisk marked. Det setter en pris på utslippene og virksomhetenene vil kutte de utslippene som koster mindre per tonn enn å kjøpe én kvote. Innen 2030 skal utslippene i kvotesystemet samlet sett reduseres med 62 prosent sammenlignet med 2005. Om den årlige nedtrappingen i kvotesystemet fortsetter i samme tempo etter 2030 vil kvotetaket i kvotesystemet gå til netto null utslipp innen 2040. I sin klimastrategi for 2040 legger EU-kommisjonen opp til at utslippene samlet skal reduseres med 90 prosent fra 1990 til 2040. Dette tilsier at kvotetaket i kvotesystemet vil reduseres kraftig frem mot 2040. Norske bedrifter deltar i systemet på lik linje med bedrifter i EU og vil måtte vurdere hvordan de skal forholde seg til at kvotetaket reduseres og prisen på kvoter øker. Virksomhetene som deltar i EUs kvotesystem kan overholde kvoteplikten ved å redusere egne utslipp eller kjøpe kvoter for utslippene de fortsatt har. Kvotesystemet setter et felles tak på utslippene som omfattes, og klimaeffekten vurderes samlet for EU, Island og Norge. Nivået på de norske kvotepliktige utslippene påvirker derfor ikke Norges oppfyllelse av 2030-målet under Parisavtalen eller det lovfestede målet i klimaloven.

Kutt i kvotepliktige utslipp i Norge er viktig av flere grunner. For det første er omstilling av norsk fastlandsindustri av betydning for fremtidig konkurransekraft og sysselsetting i Norge. For det andre vil samlet fremdrift i europeiske utslippsreduksjoner underbygge reduksjoner i kvoter under kvotesystemet, gjennom at kvoter kan slettes raskere frem mot målet i 2040.

Industrien i Norge har vært offensive i omstillingsarbeidet og allerede kuttet 40 prosent av sine utslipp sammenlignet med 1990. Ytterligere utslippskutt vil kreve økt innsats innen hydrogen, biokarbon, CCS og CO₂-fjerning. Regjeringens forslag om å innføre klima- og energikrav i CO₂-kompensasjonsordningen, som følge av enighet med representanter fra industrien, vil være viktig for å realisere flere av disse tiltakene. Den nye innretningen innebærer at 40 prosent av midlene skal brukes på tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner og/eller energieffektivisering i bedriften eller i bedriftens konsern. Tiltakene skal gjennomføres i Norge.

Regjeringen har som mål at kraftforsyningen skal utvikles på en måte som gir rom for fortsatt reduksjon i fossil energibruk og økt verdiskaping i årene framover. Regjeringens politikk tar utgangspunkt i at det må satses både på vannkraft, solkraft, vindkraft på land og til havs, og en mer ambisiøs politikk for energieffektivisering. Samtidig skal kraftsystemet styrkes gjennom økt overføringskapasitet i strømnettet og arbeid med å øke tilgangen på fleksibilitet.

Regjeringens plan for å redusere kvotepliktige utslipp omfatter blant annet:

• Fra 2024 stiller regjeringen klima- og energikrav til mottakere av CO₂-kompensasjon, basert på en enighet med representanter fra industrien.
• Enova har en betydelig innsats rettet mot utslippsreduksjoner i industrien gjennom støtte til innovasjon og teknologiutvikling som muliggjør utslippsreduksjoner i kvotepliktig sektor.
• Både petroleumssektoren, luftfart og deler av skipsfarten er omfattet av kvoteplikt og CO₂-avgift. Dobbel virkemiddelbruk gir høy pris på utslipp og et sterkt insentiv til å redusere utslippene.
• Fremskyndet omstilling til null- og lavutslippsluftfart.

iii. Skog- og arealbrukssektoren

Norsk natur binder karbon i trær og planter, jord og myrer. Dette gjør natur til et viktig karbonlager, faktisk det viktigste karbonlageret vi har på kloden. EU har fastsatt et eget mål for opptak og utslipp av klimagasser for skog og andre arealer. Forpliktelsen for perioden 2021–2025 er at de bokførte utslippene ikke skal overstige bokførte opptak, såkalt «netto null». Det er fastsatt regler for å beregne hvilke opptak og utslipp som skal bokføres under forpliktelsen. Netto-null-målet gjelder for hvert medlemsland, men også for EU samlet sett. Norge er gjennom samarbeidsavtalen med EU, forpliktet av dette målet. EU har senere gått bort fra netto-null-målet. For den andre femårsperioden (2026–2030) gjelder et nytt skog- og arealbruksregelverk, som innebærer at det er satt et konkret mål om økt nettoopptak slik at nettoopptaket for EU samlet sett skal tilsvare 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenteri 2030. Målet fordeles mellom landene etter andel av EUs totale forvaltede areal. EU har også valgt å gå over til bokføringsreglene FN bruker for de ulike arealkategoriene.

I perioden 2021–2025 ligger Norge an til å få et underskudd til netto-null-forpliktelsen på 36,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Underskuddet kan bli redusert til 18,6 millioner tonn dersom Norge får tilgang til en gratis kompensasjonsmekanisme i regelverket. Denne mekanismen utløses kun dersom EU som helhet når målet om netto null. Regjeringen vurderer nå om, og eventuelt på hvilke vilkår, Norge skal delta i det oppdaterte regelverket. Dersom vi velger å delta i det oppdaterte regelverket, og det benyttes samme metode for å beregne Norges forpliktelse som for EUs medlemsland, viser svært usikre beregninger at Norge kan få et underskudd til forpliktelsen i 2026–2030 på 1,4 millioner tonn, sammenlignet med nettoopptaket i perioden 2016–2018. Dette forutsetter at EU sitt mål på 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i nettoopptak i 2030 samlet for EU, ikke endres som følge av EFTA-landenes deltakelse. Underskuddet kan reduseres til 0 hvis Norge får tilgang til kompensasjonsmekanismen i andre periode.

I fjorårets Klimastatus og -plan la regjeringen fram en omfattende liste over politikk som vil redusere utslippene og øke opptaket i skog- og arealbrukssektoren. Disse punktene følges opp. Siden forrige Klimastatus og -plan har regjeringen blant annet:

• Sendt forslag til nye statlige planretningslinjer (SPR) for arealbruk og mobilitet og nye statlige planretningslinjer for klima og energi har vært på høring, og er nå til behandling i regjeringen.
• Foreslått økt budsjett til naturrestaurering.

Effekten av tiltakene på utslipp og opptak i 2025 og 2030 er ikke talfestet.

1.2.3 Klimamålet for 2050

I klimaloven er det lovfestet at Norges mål for 2050 er å bli et lavutslippssamfunn. Det innebærer at Norge innen 2050 skal redusere klimagassutslippene med 90–95 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Ved vurdering av måloppnåelsen skal det tas hensyn til effekten av EUs kvotesystem. Parisavtalen sier at alle land bør søke å formulere og melde inn langsiktige strategier for lavutslipp av klimagasser i lys av de langsiktige målsettingene i Parisavtalen. Regjeringen la høsten 2019 fram en lavutslippsstrategi for 2050 (se Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon 2019–2020, vedlegg I), og denne ble meldt inn til FN som Norges lavutslippsstrategi i 20201. En oppfølging av lavutslippsstrategien var å sette ned et utvalg om veier til lavutslippssamfunnet i 2050, og i august 2021 ble det satt ned et slikt offentlig utvalg. Klimautvalget 2050 leverte utredningen sin 27. oktober 2023. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølging av utvalgets anbefalinger i ny stortingsmelding om klima for 2035.

1.2.4 Omstillingsmålet

Som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet har regjeringen satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Dette er formulert i regjeringsplattformen som et mål om å kutte norske utslipp med 55 prosent sammenlignet med 1990. Omstillingsmålet er, i motsetning til Parismålet, ikke en internasjonal forpliktelse, og ikke lovfestet. Regjeringen har et nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor (innsatsfordelingen). Hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Se nærmere omtale om status for omstillingsmålet i kapittel 4.3.

1.2.5 Klimaeffekten av fremlagt budsjett

Ifølge klimaloven § 6 skal det gjøres rede for klimaeffekten av fremlagt statsbudsjett for hvert år. I kapittel 6 har departementene vurdert om budsjettendringene fra saldert budsjett 2024 til budsjettforslaget for 2025 har klimaeffekt. De postene som er vurdert å ha en klimaeffekt har videre blitt sortert inn i hvilken type klimaeffekt det er forventet å ha: effekt på kort og/eller lang sikt, indirekte og/eller direkte effekt, effekt som fører til økte utslipp, reduserte utslipp eller både økte og reduserte utslipp.

Sentrale grep som regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2025 for å redusere utslipp er:

• å øke avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen med 16 prosent i 2025 i tråd med en lineær opptrapping av avgiften til 2 400 2025-kroner i 2030.
• å oppheve fritaket for utslipp fra fiske og fangst i fjerne farvann gradvis fra 2025 til 2028, og innføre en redusert avgiftssats tilsvarende 25 prosent av den generelle satsen for utslipp under innsatsfordelingen i 2025.
• å styrke Hurtigbåtprogrammet med 200 millioner kroner i form av tilsagnsfullmakt til Miljødirektoratet. Forslaget innebærer at den totale rammen for tilsagnsfullmakt blir 240 millioner kroner i 2025.
• å innføre krav om nullutslipp for ferjer og ferjetjenester i offentlige anbud, samt kompensere fylkeskommunene for merkostnadene knyttet til kravet. Regjeringen foreslår å bevilge 50 millioner kroner i 2025 til dette formålet.

Det er også foreslått noen budsjettendringer som vil kunne bidra til å redusere globale utslipp, for eksempel å oppheve fritaket for utslipp fra utenriks skipsfart og innføre en egen avgiftssats på 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter2, og bevilgninger til klimatiltak i utviklingsland over bistandsbudsjettet.

Flere av budsjettendringene vil også kunne føre til økte utslipp av klimagasser, for eksempel redusert veibruksavgift og flypassasjeravgift, økt satsing på Forsvaret som vil kunne føre til økt drivstofforbruk, bevilgninger til byggeprosjekter og samferdselsprosjekter hvor økt etterspørsel etter byggematerialer, utslipp fra bygge- og anleggsmaskiner og eventuell nedbygging av areal vil bidra til økte utslipp.

Mange av budsjettendringene kan ha både direkte og indirekte effekter, og både kortsiktige og langsiktige effekter. For en del poster er vurderingen at det er motstridende effekter, hvor det ikke er mulig å kvantifisere effektene, og på den måten kartlegge hvilken effekt som er størst. Det er derfor vanskelig å si hvorvidt og i hvilken grad budsjettet samlet sett bidrar til å redusere eller å øke klimagassutslippene.

1.2.6 Klimatilpasning

Ifølge klimaloven skal det gjøres rede for hvordan Norge forbereder seg på og tilpasser seg klimaendringene. Klimaet endrer seg allerede, og endringene påvirker både natur og samfunn. Både samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene. Regjeringen er i gang med å følge opp stortingsmeldingen om klimatilpasning – Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn, som ble behandlet av Stortinget i januar i år. Et sentralt grep i meldingen er at regjeringen vil fremskaffe mer kunnskap om konsekvensene av klimaendringene og utviklingen i risiko og sårbarhet for Norge. I 2024 har Miljødirektoratet fått i oppdrag å utarbeide Norges første nasjonale klimasårbarhetsanalyse. Regjeringen har også satt ned et ekspertutvalg som skal fremskaffe kunnskap om samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer for utsatte sektorer og regioner i Norge. Utvalget skal også finne områder hvor potensialet for å redusere klimarelatert risiko er stort, sammenlignet med kostnadene ved tiltakene.

Arbeidet med klimatilpasning er sammensatt og skjer på tvers av sektorer. Klimatilpasningsmeldingen skal bidra til at hensynet til et klima i endring vurderes og implementeres systematisk i alle sektorer, og meldingen inneholder tiltak innenfor ulike sektorer. Kapittel 7 oppsummerer status for arbeidet med klimatilpasning i og på tvers av sektorer.