2 Norges klimamål og forpliktelser

Norge har flere mål og delmål på klimaområdet. Noen av målene er lovfestet i klimaloven. Klimaloven fastsetter Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen og målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Ifølge klimaloven § 6 skal det årlig rapporteres om utslipp og opptak av klimagasser, fremskrivinger av utslipp og opptak, og hvordan Norge kan nå klimamålene for 2030 og 2050. Det skal også rapporteres om Norges karbonbudsjett, også innenfor et eventuelt klimasamarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål.

Regjeringen har også, som et delmål på veien mot netto-null-utslipp og lavutslippssamfunnet, satt et nasjonalt omstillingsmål for hele økonomien i 2030.

I henhold til Parisavtalen skal alle land i 2025 melde inn nye klimamål for perioden etter 2030. Norge arbeider med et nytt mål som skal legges frem for Stortinget og meldes inn til FN i 2025. Regjeringen sender forslag til Norges nye klimamål for 2035 på høring. Etter høringen er gjennomført vil regjeringen vurdere høringsinnspillene og legge frem forslag til nytt klimamål for 2035 for Stortinget. Regjeringen foreslår at det nye målet lovfestes i klimaloven.

Norge har også klimamål som gir rammer for globale utslippsreduksjoner gjennom samarbeid med andre land under Parisavtalens artikkel 6 og gjennom innsatsen for å bevare tropisk skog i utviklingsland.

I de neste kapitlene blir Norges klimamål og forpliktelser forklart nærmere.

2.1 Klimamål for 2030 under Parisavtalen

Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 prosent sammenlignet med 1990-nivået. Dette målet er lovfestet i klimaloven. I innmeldingen til Parisavtalen kommuniserte Norge et ønske om å fortsette samarbeidet med EU, og målet kan oppfylles i samarbeid med EU (se nærmere redegjørelse under). Dersom EU-samarbeidet ikke tar oss helt til 55 prosent utslippsreduksjoner, kan kvoter under Parisavtalens artikkel 6 (utenfor EØS) brukes til å dekke det som mangler for å oppfylle Norges mål under Parisavtalen. Skog- og arealbruk er inkludert i det økonomidekkende målet, men det er kun addisjonelle opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren som regnes inn mot måloppnåelsen. Det vil si effekten av nye tiltak på opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren. Det gjenstår å avklare den konkrete regnemetoden.

Forstørr bilde

Figur 2.1 Hvordan Norges klimamål henger sammen

2.2 Samarbeid med EU om å nå klimamålet for 2030 under Parisavtalen

Norge, Island og EU ble i 2019 enige om å samarbeide om å oppfylle sine klimamål for 2030. Samarbeidet går ut på at Island og Norge deltar i EUs klimaregelverk, som består av tre pilarer:

1. Innsatsfordelingsforordningen (innsatsfordelingen), som etablerer nasjonale mål for utslippskutt innenfor transport, jordbruk, avfall, bygg og deler av industri- og petroleumssektoren
2. Klimakvotesystemet, som setter et felleseuropeisk tak på utslipp fra industri, energiforsyning, petroleumsutvinning, luftfart og skipsfart
3. Skog- og arealbruksregelverket, som setter mål for opptak fra landarealene

Både Norge, Island og EU har forsterket sine klimamål for 2030 etter at vi ble enige om å samarbeide om å nå 2030-målet. For å nå sitt forsterkede klimamål har EU vedtatt endringer i de tre klimaregelverkene. Endringene må gjøres gjeldende for Island og Norge dersom 2030-målet skal oppfylles gjennom deltakelse i EU-regelverkene. Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU og arbeider ut ifra at 2030-målet under Parisavtalen skal oppfylles i samarbeid med EU. Endringene for å forsterke klimakvotesystemet ble innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i desember 2023. Island og Norge er fremdeles i dialog med EU om hvorvidt, og på hvilke vilkår, endringene i innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket skal gjelde for oss. Stortinget må samtykke til å innlemme dette EU-regelverket i EØS-avtalen.

2.2.1 Innsatsfordelingen – nasjonalt mål for utslippskutt

Innsatsfordelingen omfatter utslipp fra transport, jordbruk, bygg og avfall og deler av utslippene fra energiforsyning, industri og petroleumsvirksomhet. Ved en oppdatering av klimaavtalen med EU vil Norge trolig få et mål om å kutte utslippene under innsatsfordelingen med 50 prosent innen 2030 sammenlignet med 2005-nivået.

Målet blir omregnet til et utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden fra 2021 til 2030. I regelverket for innsatsfordelingen skjer oppgjørene i to omganger: ett oppgjør i 2027 for hvert av årene 2021–2025 og ett oppgjør i 2032 for hvert av årene 2026–2030. I disse oppgjørene må landene sørge for at det for hvert år er fullt samsvar mellom utslippene og størrelsen på utslippsbudsjettet. Landene kan etterleve regelverket både ved å redusere egne utslipp og ved å øke størrelsen på utslippsbudsjettet gjennom ulike former for fleksibilitet, for eksempel kjøp av overskudd fra andre land. Se nærmere om Norges utslippsbudsjett under innsatsfordelingen i kapittel 4.2.1.

Budsjettet er rettslig bindende, og etterlevelsen blir overvåket og håndhevet av ESA og EFTA-domstolen.

2.2.2 Kvotesystemet – felleseuropeisk utslippstak

Den andre pilaren i EUs reviderte klimaregelverk omhandler kvotepliktige utslipp fra industri, petroleumsutvinning, energiforsyning, luftfart og skipsfart. Systemet er innrettet slik at de samlede utslippene vil reduseres med 62 prosent innen 2030 sammenlignet med 2005, en forsterkning av ambisjonene fra et mål på 43 prosent i tidligere regelverk. Målet om 62 prosent reduksjon i utslipp gjelder samlet for alle virksomheter i Europa som deltar i kvotesystemet, og oppnås gjennom en gradvis reduksjon i antall tilgjengelige klimakvoter.

Norge har deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008 gjennom EØS-avtalen, med omtrent halvparten av de norske utslippene inkludert i systemet. Omtrent 140 virksomheter i Norge er del av kvotesystemet, inkludert seks kvotepliktige operatører innen luftfart som rapporterer til Norge. Deler av utslippene fra maritim transport ble inkludert i kvotesystemet fra 2024.

EU ETS er et «cap and trade»-system hvor det er satt en grense for totalt tillatt utslipp av klimagasser. Grensen som er satt overholdes ved at antall utstedte kvoter i systemet reduseres over tid. Bedrifter får eller kjøper kvoter innenfor grensen som de kan handle med hverandre. Systemet setter en pris på utslippene som fremmer utslippsreduksjoner og investeringer i lav- og nullutslippsteknologier. Det bidrar også til like konkurransevilkår og unngår karbonlekkasje mellom europeiske land. Se boks 3.1 i kapittel 3 for mer informasjon om utviklingen i kvotepris. Norske kvotepliktige virksomheter bidrar til utslippsreduksjoner på linje med virksomheter i andre europeiske land. Utslippsreduksjonene vurderes samlet for EU, Island og Norge. Når Norge deltar i kvotesystemet, får Norge ansvar for en del av kvotene uavhengig av hvor de brukes i Europa. Det er antall kvoter som regnes som norske, ikke de kvotepliktige utslippene fra norsk territorium, som avgjør Norges «fotavtrykk» når det gjelder kvotepliktige utslipp. Nivået på de norske kvotepliktige utslippene vil dermed ikke påvirke Norges oppfyllelse av 2030-målet under Parisavtalen.

Fra 2027 vil utslipp fra forbrenning av brensel i bygningssektoren, veitransportsektoren og andre sektorer inngå i et nytt, separat klimakvotesystem i EU omtalt som ETS2. Sektorene som inngår i ETS2, omfattes av statens forpliktelser under innsatsfordelingen. Gjennom ETS2 settes det en minstepris på deler av disse utslippene. ETS2 er derfor et virkemiddel som skal bidra til at landene oppfyller sine forpliktelser under innsatsfordelingen. Regelverket om ETS2 er innlemmet i EØS-avtalen. Deler av regelverket er gjennomført i norsk rett, herunder regler om tillatelse, overvåkning og rapportering av utslipp. Resterende deler av regelverket, inkludert kvoteplikt, forventes gjennomført i norsk rett våren 2025 gjennom det norske klimakvoteregelverket.

2.2.3 Skog- og arealbruksregelverket

Den tredje pilaren i samarbeidet med EU omfatter menneskeskapte opptak og utslipp av klimagasser fra skog- og annen arealbruk (LULUCF). Nedbygging av jordbruksarealer, skog og myr øker utslippene, mens målrettede skogforvaltningstiltak kan øke opptaket i eksisterende skog.

Perioden 2021–2025

Målet for perioden 2021–2025 er å balansere utslipp og opptak av klimagasser fra skog- og arealbruk (netto-null-forpliktelsen). Det er fastsatt regler for å beregne hvordan opptak og utslipp skal bokføres, innenfor kategoriene forvaltet skog, avskoging, påskoging, dyrka mark, beite og vann og myr.3 Dette inkluderer å telle alle utslipp fra avskoging og alt opptak fra ny skogplanting. Det er også spesifikke referanseperioder for å vurdere opptak og utslipp fra de ulike arealkategoriene. For forvaltet skog er det en framoverskuende referansebane (forest reference level – FRL) som er basert på skogforvaltningen i referanseperioden 2000–2009. Det er avviket fra denne referansebanen som blir bokført som utslipp eller opptak opp mot netto-null-forpliktelsen.

En kompensasjonsmekanisme4 er tilgjengelig når bokført netto opptak i forvaltet skog, er lavere enn referansebanen, med forutsetning om at EU totalt sett når målet om netto-null-utslipp.

Perioden 2026–2030

EU har oppdatert klimaregelverket sitt med nye regler og forpliktelser for skog- og arealbruk for 2026–2030. EU har satt et mål om å øke nettoopptaket til 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter innen 2030, basert på historiske data og nasjonale klimagassregnskap. Hvert medlemsland har fått individuelle mål basert på den relative størrelsen på arealet de forvalter, og gjennomsnittsnivået på nettoopptaket i referanseperioden 2016–2018 (for EU samlet 267,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter). Hvis Norge beslutter å delta i det oppdaterte regelverket, og det benyttes samme metode for å beregne Norges forpliktelse som for EUs medlemsland, vil målet trolig bli at nettoopptaket skal øke med 1,5 millioner tonn sammenlignet med nettoopptaket i perioden 2016–2018. Dette forutsetter at EU sitt mål på 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i netto opptak i 2030 samlet for EU, ikke endres som følge av EFTA-landenes deltakelse. Også for denne perioden kan landene få kompensasjon, hvis EU som helhet når målet om 310 millioner tonn i netto opptak.

2.2.4 Regelverk for fleksible mekanismer

Reglene for de tre pilarene åpner for ulike former for fleksibel gjennomføring både innenfor en pilar og mellom pilarene.

Hvis land mangler utslippsenheter for å gjøre opp de årlige utslippsbudsjettene de er blitt tildelt under innsatsfordelingsforordningen, har de flere mulige fleksibilitetsformer tilgjengelig (se også figur 2.2):

• De kan kjøpe utslippsenheter fra andre land. Land som overoppfyller sine mål, kan selge alt overskudd. Det er også en viss adgang til å handle før landene har fått konstatert at de har et overskudd, ved at en kan selge deler av utslippsbudsjettet sitt. Straks landene har fått utstedt utslippsenheter, kan de sette i gang med å selge og overføre inntil 5 prosent av beholdningen for hvert av årene 2021 til 2025, og inntil 10 prosent av beholdningen for hvert av årene 2026 til 2030. Det er ingen begrensninger på hvor mange utslippsenheter et land kan kjøpe.
• De kan overføre kvoter fra kvotesystemet (ETS). Adgangen til fleksibilitet fra ETS gjelder bare noen få land og er kvantitativt begrenset. For Norge er adgangen om lag 5,8 millioner tonn gjennom hele perioden. Disse kvotene kan kun benyttes til å dekke underskudd i den norske forpliktelsen. Kvotene kan i praksis brukes til å dekke et underskudd både under innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren.
• De kan benytte overskudd som er spart fra året før. Det er i praksis ubegrenset adgang til å spare overskudd innad i perioden 2021–2030.
• De kan låne utslippsenheter som er tildelt for bruk i et senere år. Adgangen er begrenset. Å låne er en risikabel strategi fordi underskuddet kan forskyve seg fremover i tid helt til man kommer til 2030, og da vil det ikke være mulig å låne fra 2031.
• De kan overføre skogkreditter fra skog- og arealbrukssektoren (LULUCF), det vil si kreditter som representerer rapportert opptak i skog og arealbruk. Den norske adgangen er begrenset til 0,8 millioner tonn i hver av de to forpliktelsesperiodene under skog- og arealbruksregelverket (2021–2025 og 2026–2030). Adgangen kan ikke spares eller lånes. Adgangen fordrer også at landene har et overskudd av skogkreditter under skog- og arealbrukssektoren. Norge ligger an til et samlet underskudd i perioden 2021–2025 og vil derfor ikke ha tilgang til denne fleksibilitetsformen i den første perioden.

Forstørr bilde

Figur 2.2 Fleksibilitet under innsatsfordelingen for Norge

Hvis land mangler skogkreditter for å gjøre opp utslippsbudsjettene for de to forpliktelsesperiodene (2021–2025 og 2026–2030) under skog- og arealbruksregelverket, har de flere mulige fleksibilitetsformer tilgjengelig (se også figur 2.3):

• De kan kjøpe skogkreditter fra andre land. Når et land har overoppfylt sin forpliktelse under skog- og arealbruksregelverket, kan landet fritt selge overskuddet til andre land. Det er ikke begrensninger på hvor mange skogkreditter et land kan kjøpe.
• De kan kjøpe utslippsenheter fra andre land. Landene har fri adgang til å overføre utslippsenheter fra innsatsfordelingen til bruk under skog- og arealbruksregelverket. Det betyr at også kjøpte utslippsenheter fra andre land kan brukes til å oppfylle forpliktelsen under skog- og arealbruksregelverket.
• De kan overoppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen med nasjonale utslippsreduksjoner. Land kan iverksette ytterligere tiltak under innsatsfordelingen. Disse kan de bruke til å oppfylle forpliktelsen under skog- og arealbruksregelverket fordi landene har fri tilgang til å overføre utslippsenheter.
• De kan overføre kvoter fra kvotesystemet (ETS). De 5,8 millioner kvotene fra kvotesystemet som Norge har adgang til gjennom ETS kan også brukes til å dekke et underskudd i forpliktelsene under skog- og arealbruksregelverket. Dette skjer ved at Norge overfører utslippsenheter fra innsatsfordelingen til skog- og arealbruksregelverket og tetter hullet som dermed oppstår i innsatsfordelingen, gjennom bruk av kvoter fra kvotesystemet.

Det er ikke tilgang til låning eller sparing mellom de to periodene under skog- og arealbruksregelverket.

Forstørr bilde

Figur 2.3 Fleksibilitet under skog- og arealbruksregelverket (LULUCF)

2.3 Klimamålet for 2050

Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lavutslippssamfunnet er å tilrettelegge for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Med lavutslippssamfunn menes et samfunn der klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. Videre er det lovfestet at utslippene reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av om klimamålet for 2050 er nådd, skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter.

Klimaloven er ikke til hinder for at Norge kan gjennomføre de lovbestemte målene sammen med EU. Et klimasamarbeid med EU kan gi et viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven fremmer.

Både EU og flere land utenfor EU har satt et mål om netto-null-utslipp eller karbonnøytralitet i 2050. Slike mål skiller seg fra det norske målet om å bli et lavutslippssamfunn og redusere utslippene med 90 til 95 prosent. Et mål om netto-null-utslipp ville for Norge resultert i et lavere ambisjonsnivå for utslippsreduksjoner enn det eksisterende 2050-målet. Grunnen er at Norge har et stort CO₂-opptak i stående skog som ville blitt medregnet i vurderingen av måloppnåelsen. Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren indikerer at nettoopptaket fra skog- og arealbrukssektoren vil holde seg høyt, men falle frem mot 2050, før det øker igjen.

2.4 Norske mål for bidrag til globale utslippsreduksjoner

Norge bidrar til globale utslippsreduksjoner gjennom samarbeid med andre land under Parisavtalens artikkel 6. Innsatsen skjer gjennom Initiativ for globale utslippsreduksjoner, og kommer i tillegg til bevilgninger over det norske bistandsbudsjettet. Stortinget vedtok i 2016 at Norge fra og med 1. januar 2030 skal være klimanøytralt, jf. Innst. 407 S (2015–2016) om samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen. Det innebærer at Norge skal sørge for klimagassreduksjoner i andre land tilsvarende resterende norske utslipp årlig fra 2030. Utslippsreduksjoner som Norge betaler for under Parisavtalens artikkel 6 kan bidra til at Norge blir klimanøytralt fra og med 2030. Oppfølging av anmodningsvedtaket om Klimanøytralitetsmålet er ikke en del av Norges innmeldte bidrag til Parisavtalen, men vil bidra til at Parisavtalens temperaturmål kan nås. Utslippsreduksjoner oppnådd gjennom artikkel 6-samarbeid kan også benyttes til å dekke det som eventuelt mangler for å oppfylle Norges 2030-mål under Parisavtalen, i en tenkt situasjon hvor EU-samarbeidet ikke tar oss helt til 55 prosent utslippsreduksjon.

Norge bidrar også til storskala utslippsreduksjoner gjennom innsatsen for å bevare tropisk skog i utviklingsland. Innsatsen skjer gjennom Klima- og skoginitiativet, som er en del av norsk offentlig bistand. Klima- og skoginitiativet er et resultat av klimaforliket i 2008, og ble opprettholdt i forliket i 2012. Klima- og skoginitiativet har som mål å bidra til at redusert og reversert tap av tropisk skog gir et mer stabilt klima, mer bevart naturmangfold og en mer bærekraftig utvikling. Initiativet har inngått partnerskap med en rekke sentrale skogland konsentrerte rundt de tre store regnskogbassengene i verden: Amazonas, Kongobassenget/Sentral-Afrika og Indonesia.

2.5 Nasjonalt omstillingsmål for hele økonomien på veien mot lavutslippssamfunnet

Som et delmål på veien mot netto-null-utslipp og lavutslippssamfunnet har regjeringen satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Dette er i regjeringsplattformen formulert som et mål om å kutte de totale utslippene i Norge med 55 prosent sammenlignet med 1990. Det innebærer at regjeringen har et nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor (innsatsfordelingen). Hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Det norske omstillingsmålet, klimaforpliktelsen under FN og avtalen med EU supplerer hverandre. Omstillingsmålet er et mål for langsiktig omstilling i industrien, petroleumssektoren og det øvrige næringslivet. Norges klimaforpliktelse under FN og avtalen med EU, som også er nedfelt i klimaloven, er rettslig forpliktende. Omstillingsmålet er ikke rettslig forpliktende og ikke innmeldt til Parisavtalen.

I revidert nasjonalbudsjett 2022 ble regjeringens omstillingsmål nærmere omtalt.5 Det ble vist til at omstillingsmålet skal omsettes til en ambisiøs og ansvarlig klimapolitikk, og at vi er avhengige av både norsk og internasjonal teknologiutvikling for å kunne klare det. Hvilke konkrete tiltak myndighetene skal gjennomføre, vil bli vurdert fortløpende ut fra hva som er mest hensiktsmessig i et langsiktig omstillingsperspektiv, og det vil bli vurdert i samråd med næringslivet. Målet skal fremme en fornuftig langsiktig omstilling for hele økonomien og fremme teknologiutviklingen vi er avhengige av. Det skal legges vekt på at norsk næringsliv skal være konkurransedyktig i fremtiden, og det blir lagt til grunn at Norge fortsatt skal ha overskudd i kraftbalansen. Målet skal ikke føre til en lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak. Se nærmere forklaring i kapittel 4.3.

Norge er en liten, åpen økonomi som har stor handel med andre land. EU er et viktig marked for Norge i dag. EUs økte klimaambisjoner innebærer betydelige endringer i rammevilkårene, noe som vil påvirke norsk næringsliv.

For å nå omstillingsmålet trenger vi en rask og bred innsats som omfatter hele økonomien. Klimaavgifter og kvotesystemet vil fortsatt være sentrale verktøy for å redusere utslipp. Et nasjonalt omstillingsmål skal bidra til å fremskynde omstillingen utover det virkemiddelbruken i dag har bidratt til, medregnet et raskere teknologiskifte. Ved å starte omstillingen til et lavutslippssamfunn tidlig vil vi legge til rette for grønn verdiskaping og gi norske virksomheter et forsprang i det grønne skiftet.

Mange teknologiprosjekter kan ha en lang og uforutsigbar utviklingstid, men gi atskillig med utslippskutt på sikt. Ved store punktutslipp vil man for eksempel kunne få betydelige bidrag til norske utslippskutt hvis gammel teknologi blir erstattet med ny. Det vil si at man ikke kan forvente en lineær utvikling i utslippsreduksjoner. Elektrifisering av fossil energibruk og nytt kraftforbruk, for eksempel i industrien, krever tilstrekkelig kraftproduksjon og nettkapasitet. Elektrifiseringsprosjekter på sokkelen vil bli vurdert fra sak til sak og må ta hensyn til konsekvensene for kraftsystemet og tilgangen på fornybar kraft for andre næringer og for husholdningene.